Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Концептуальные подходы и критерии оценки результатов деятельности органов власти и управления в социально-культурной сфере ... 14
1.1. Современные подходы к управлению результативностью деятельности органов власти и управления ; 15
1.2. Критерии оценки результатов деятельности власти и управления 25
Глава II. Методы определения результативности управления инвестициями в сфере социальных услуг 29
2.1. Анализ методов и зарубежного опыта определения результативности деятельности органов местной власти 29
2.2. Карта инвестирования как инструмент реализации политики развития социально-культурной сферы 47
Глава III. Разработка и применение карт инвестирования в системе управления социально-культурной сферой региона 59
3.1. Характеристика источников информации и практика их использования при разработке «карт инвестирования» в социально-культурной сфере Ленинградской области 59
3.2. Применение карты инвестирования в системе оценки результатов деятельности органов власти и управления 65
Глава IV. Практика использования системы оценки результативности власти и управления в Ленинградской области 78
4.1. Практическое использование системы оценки результатов- деятельности власти и управления в социально-культурной сфере 78
4.2. Комплексная оценка уровня социально-экономического развития с муниципальных образований Ленинградской области 83
4.3. Расчет интегрального показателя комплексной оценки муниципального образования 89
4.4. Методика разработки и практического использования рейтинговой оценки
уровня социально-экономического развития муниципальных образований... 106
Заключение 117
Литература 130
- Современные подходы к управлению результативностью деятельности органов власти и управления
- Анализ методов и зарубежного опыта определения результативности деятельности органов местной власти
- Характеристика источников информации и практика их использования при разработке «карт инвестирования» в социально-культурной сфере Ленинградской области
- Практическое использование системы оценки результатов- деятельности власти и управления в социально-культурной сфере
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современном обществе состояние социально-культурной сферы становится важнейшим параметром, по которому весь мир судит о достигнутой обществом ступени развития, а структура и динамика инвестиций в этой сфере свидетельствуют о темпах общественного прогресса. В настоящее время в постиндустриальных странах социально-культурная сфера представляет собой не просто набор отраслей,
« соответствующий выбранной классификации, а является механизмом защиты, который охватывает подавляющую часть населения и обеспечивает его социально-экономическую безопасность. Это подтверждается тем фактом, что в большинстве экономически развитых стран через государственные и муниципальные бюджеты перераспределяется от 1/3, например в США и Японии, до 1/2, как во Франции и Италии, ВВП. На долю социальных расходов государства в США приходится более 20% ВВП, в
западноевропейских странах -порядка 30%1.
Как показывают результаты исследований, важнейшим направлением развития социально-культурной сферы становится обеспечение производства социально значимых благ и услуг в отраслях нематериальной сферы (образовании, здравоохранении, культуре). Продукт этих отраслей не только обладает самостоятельной ценностью для непосредственных потребителей, но дает социальный выигрыш и для общества в целом, представляя собой инвестиции в «человеческий капитал», аналогичные вложениям в сферу материального производства.
Существенный позитивный внешний эффект и длительный период окупаемости значительной части инвестиций в образование и здравоохранение обусловливают необходимость корректирующего вмешательства государства (органов власти и управления на уровне федеральном, субъектов федерации и
местного самоуправления) в действие рыночных механизмов. Объем и структура развития данных сфер, будучи отданными на откуп рынку, значительно отстали бы от объективных потребностей экономики и общества. Это обстоятельство во многом объясняет приоритетность соответствующих расходов в бюджетной политике развитых стран, включая и те, которые традиционно относят к государствам с преимущественно либеральной моделью экономики. В США, например, инвестиции в развитие человеческих ресурсов составляют более 60% расходов федерального бюджета и почти вчетверо превышают расходы на оборону .
Инвестиционная роль основных социальных отраслей различна. С
•экономической точки зрения вложения в здравоохранение носят
инфраструктурный характер, т.е. создают условия для нормального участия
работников в производственном процессе. Инвестиции в образование,
формируя рабочую силу более высокого качества, дают прямую
»
экономическую отдачу через более высокую производительность труда. По этой причине образование наряду с наукой образует ядро инвестиционного комплекса нематериального производства.
Необходимость усиления социальной направленности современной экономики предполагает разработку новых механизмов обеспечения базовой защищенности населения, способствующих росту конкурентоспособности и единению общества. Ответом на этот вызов стали возрастание роли государства с одной стороны, как стратега, определяющего приоритеты и направления развития, а с другой, контролера над качеством жизни населения. Результатом эволюции этих процессов явилось: становление обширного некоммерческого сектора и социализация бизнеса, принимающего на себя значительную часть функций, связанных с развитием «человеческого капитала». Такие процессы означают фактически переход от классической
, рыночной экономики к смешанной, предполагающей взаимодействие
нескольких равноправных секторов, рыночных и нерыночных механизмов развития, с применением как финансовых, так и нефинансовых инструментов в управлении социально-культурной сферой.
В этих условиях, возрастает значение не только инвестиций в социально-культурной сфере, необходимость обеспечения роста их объемов, привлечения новых источников и разработки современного инструментария инвестиционного процесса. Не менее важными, на наш взгляд, являются проблемы создания процедур контроля над инвестициями, разработки методов оценки результатов инвестирования для каждого уровня управления социально-культурной сферой. Эти проблемы, в конечном итоге ведут к объективной необходимости целенаправленного создания системы управления результатами деятельности власти и управления на уровне Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.
Определенные подходы к решению этой проблемы были разработаны в различных странах, но единой методологии и каких-либо методик, в полном объеме пригодных для оценки результатов деятельности органов власти и управления, найдено не было.
Разработанность темы исследования. Проблемы развития социально-культурной сферы современного общества стали предметом изучения зарубежных и отечественных исследователей относительно недавно и связаны с выходом отдельных стран на постиндустриальную стадию развития. В работах таких современных исследователей, как Батурин Л.А., Белл Д., Гневко В. А., Гордин В.Э., Игнатов В.Г., Кемерон Д., Рохчин В. Е., Уварова Г.Г., Хикс Н., Ходарев СВ., Чубарова Т.В., Элланский Ю.Г., Якобсон Л.И., нашли отражение основные подходы к определению социальной сферы, установлено соотношение понятий «социальная сфера», «непроизводственная сфера», «сфера услуг», «третичный сектор экономики», «социальная инфраструктура», проанализирована двойственная природа услуг социальной сферы (как
потребления и инвестиций), выявлены особенности действия рыночного механизма в социальной сфере.3
В современной научной литературе в рамках исследований социальной
сферы широко используется понятие «человеческого капитала», оцениваются факторы информационной обеспеченности управления социально-культурной сферой4, вырабатывается понятие эффективности инвестиций в отраслях социальной сферы, предлагаются критерии их оценки. Внимание исследователей акцентируется на ограниченности применения методов инвестиционного анализа в социальной сфере5
Услуги социальной сферы рассматриваются Демидовой Л.С., Жильцовым •Е.Н., Хаммером М., Чампи Дж. Шейманом И.М., Якобсоном Л.И. в диверсифицированном виде: частные (на уровне частных компаний), коллективные (на уровне корпораций, функционирующих в форме акционерных обществ) и общественные блага (создаваемые усилиями федеральной власти, власти субъектов федерации и муниципального
, управления)6.
В совокупности работ по анализируемым нами проблемам, наряду, с . фундаментальными, исследуются прикладные вопросы, имеющие не столько национальное, сколько отраслевое или местное значение. Большое внимание различными авторами в исследованиях уделяется закономерностям, тенденциям и отдельным аспектам развития отраслей социально-культурной сферы7. Это работы Абрамешина А.Е., Воронина Т.П., Кучеренко В.З., Лисицина Ю.П., Мелюхина И.С., Молчановой О.П., Стародубова В.И., Савельевой Е.Н.
Однако, несмотря на накопленный научный и практический потенциал решения проблем социально-культурной сферы, в условиях трансформации экономики и общества рад вопросов остается мало изученным. К ним мы относим вопросы создания системы управления результативностью деятельности органов власти и управления в целом и выбора методов оценки результатов управленческих и инвестиционных решений на всех уровнях власти от федерации, ее отдельных субъектов до местного самоуправления.
Цель диссертационного исследования - разработка научной концепции и методических рекомендаций, направленных на формирование системы управления результативностью инвестиционной деятельности в социально-культурной сфере на уровне субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.
Для достижения поставленной цели в работе поставлены следующие задачи:
проведение теоретического анализа современных методологических подходов к управлению результативностью деятельности органов власти и управления в социальной сфере;
- выполнение исследований зарубежного опыта определения результативности инвестиционной деятельности органов власти в социально- культурной сфере;
обоснование предложений по созданию методики для оценки . результатов инвестиционной деятельности органов управления социально-культурной сферой субъектов федерации и местного самоуправления;
разработка методических рекомендаций по повышению результативности инвестирования в процессе реализации социальной политики органами государственной власти и местного самоуправления;
- выработка комплекса научно обоснованных мероприятий, направленных на повышение качества управления инвестициями в социально-культурной сфере на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Объектом исследования выступает инвестиционная деятельность в социально-культурной сфере на уровне субъекта Российской Федерации и местного самоуправления.
Предметом исследования являются управленческие отношения, возникающие в процессе формирования инвестиционной политики органов государственной власти и местного самоуправления в социально-культурной сфере.
Теоретическую и методологическую основу исследования составили теоретические основы управления региональным развитием, современная теория управления инвестированием, методы статистического моделирования и экспертных оценок. Для решения поставленных задач применялись методы
• научного анализа и синтеза, индукции и дедукции, методы сравнительного " анализа, группировки данных, экономико-статистические методы.
Информационной базой исследования явились официальные
статистические материалы Федеральной службы государственной статистики РФ, Федеральной службы РФ по налогам и сборам, нормативно - правовые акты Российской Федерации и Ленинградской области по вопросам осуществления инвестиционной деятельности, аналитические обзоры, результаты опросов представителей различных социальных групп, данные национальных исследований зарубежных и отечественных авторов.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:
- выявлены основные проблемы, возникающие во взаимоотношениях между органами государственной власти и органами местного самоуправления
, по поводу оценки результативности инвестиционной деятельности в социально-культурной сфере;
- обобщены современные подходы к анализу механизма управления инвестициями в социальной сфере региона;
- обоснована методика анализа результативности инвестиций в социально- культурной сфере за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
- разработана технология формирования карт инвестирования, основанная на учете финансовых, кадровых, инфраструктурных возможностей муниципального образования и учете мнения населения о деятельности органов местного самоуправления;
- предложена методика комплексной оценки социального, экономического и финансового состояния муниципальных образований позволяющая оценивать результативность.- мер, предпринимаемых органами местного самоуправления по реализации социально-экономической политики;
- проведена оценка результативности деятельности органов местного самоуправления на примере Ленинградской области, показывающая что, темпы
происходящих изменений в социально-культурной сфере значительно ниже темпов изменений в экономическом положении муниципальных образований.
Теоретическая значимость исследования состоит в развитии теоретических и методологических основ управления результативностью инвестиционной деятельности органов государственной власти и местного І самоуправления в социально-культурной сфере;
Практическая значимость диссертационной работы заключается в том, что предложенные автором подходы и разработки позволяют провести научно-обоснованную оценку уровня социально - экономического развития муниципальных образований, определить приоритетные направления инвестирования в отраслях социальной сферы, провести анализ результативности деятельности органов власти муниципальных образований и выработать рекомендации по управлению инвестиционным процессом.
Результаты исследования также могут быть использованы в преподавании дисциплин: «Региональная экономика и управление» и «Государственное и муниципальное управление». Кроме того, основные положения диссертации могут быть применены органами регионального и местного управления для разработки стратегий социально-экономического развития территорий, что, в конечном итоге, необходимо для повышения эффективности управления региональным социально - экономическим развитием.
Апробация работы и публикации по теме диссертации По результатам проведенных исследований была разработана система паспортизации муниципальных образований Ленинградской области, позволяющая ежегодно получать документированную количественную информацию, характеризующую социально-экономическую ситуацию в муниципальных образованиях. Аналогичная паспортизация муниципальных образований проведена по руководством автора в Брянской, Ульяновской, Томской областях, в Алексеевском районе Волгоградской области.
Разработанная в результате проведенных исследований методика количественной оценки уровня социально-экономического развития муниципальных образований используется при ежегодном проведении конкурса муниципальных образования Ленинградской области по итогам социально-экономического развития. Методика утверждена распоряжением v губернатора Ленинградской области . "О порядке проведения конкурса муниципальных образований Ленинградской области по итогам социально-экономического развития за год" от 28 января 2002 года № 26-рг.
Методика рейтинговой оценки уровня социально-экономического развития муниципальных образований используется при составлении •ежегодных аналитических докладов Правительству Ленинградской области.
Предложенная в результате диссертационного исследования технология разработки и применения карты инвертирования используется в муниципальном образовании «Гатчинский район» Ленинградской области при бюджетном проектировании, и в муниципальных образованиях «г. Ухта» и «Сысольский район» Республики Коми при разработке структуры органов исполнительной власти.
Результаты исследований обсуждены на ряде международных, всероссийских, региональных научных конференциях:
- «Государственное управление и местное самоуправление на Европейском Севере: исторический опыт и современность. 24 -26 мая 1996 года. Законодательное собрание Республики Карелия, Правительство Республики Карелия, Карельский научный центр РАН и Петрозаводский Государственный Университет;
- «Механизм муниципального управления в условиях экономического
реформирования». 17 -20 июня 1997 года. Институт управления и экономики
. (г. Санкт-Петербург), Русский институт бизнеса, Академия народного
хозяйства при Правительстве РФ, Администрация Санкт-Петербурга,
Правительство Ленинградской области;
- «Актуальные проблемы местного самоуправления в Санкт-Петербурге и Ленинградской области» Санкт-Петербург, 28 - 29 января 1998 г. Санкт- Петербургский Государственный Университет, Институт региональной экономики и управления, Экономический факультет;
- «Региональная экономическая политика и местное самоуправление в РФ на современном этапе» 19-20 мая 1999. Санкт-Петербург. Министерство региональной политики Российской Федерации. Администрация Санкт-Петербурга, Законодательное собрание Санкт-Петербурга, Санкт-Петербургский государственный университет, экономический факультет, Институт региональной экономики и управления;
- «Взаимоотношения между субъектом РФ и органами местного самоуправления - предметы ведения, полномочия и межбюджетные отношения» 24 - 25 февраля 2000г. Проект ТАСИС «Муниципальный менеджмент в Российской Федерации».
Соискателем опубликовано 20 научных работ, из них по теме диссертационного исследования 9, общим объемом 7,2 печатных листа. Общее количество опубликованных работ в печатных листах составляет 14,3, в том числе лично соискателем 4,33.
Структура диссертационной работы обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, списка литературы и приложений.
Современные подходы к управлению результативностью деятельности органов власти и управления
Система управления результативностью деятельности в социальной сфере со всей очевидностью стала необходимым инструментом достижения поставленных целей социально-экономического развития. Решение этой задачи актуально, на наш взгляд, как на уровне предприятий, так и регионов. Однако менеджмент предприятий заинтересован в решении лишь отдельных задач развития социальной сферы, отвечающей потребностям конкретных коллективов. Тогда как управление развитием социальной сферы может осуществляться системно и комплексно только на региональном уровне.
Такой подход обоснован в работах Богачева В.Н., Гранберга А.Г., Лексина В.Н., Швецова А.Н., Пчелинцева О.С. Как показывают результаты исследований, социальная сфера может управляться только как единое целое, так как конкуренция между ее элементами нецелесообразна экономически.10 В этой области, как справедливо отмечает Пчелинцев О.С, выбор лежит не между конкуренцией и монополией, а между частными и общественными предприятиями.11 В этих условиях все отрасли социальной инфраструктуры должны развиваться на основе единого долгосрочного плана, интегрирующего отраслевые и межотраслевые проекты с федеральными и региональными программами, стратегическими планами компаний и муниципальных образований. Такие планы могут быть реализованы, на наш взгляд, на основе кооперации большого числа участников, создания системы долевого участия, концентрации бюджетных и внебюджетных ресурсов в едином фонде финансирования социальной сферы.
Обеспечение этих задач может быть осуществлено только администрациями муниципальных образований во взаимодействии с администрациями субъектов Российской Федерации. Следовательно, такой важнейший комплекс экономики, как социальная сфера, должен быть под контролем региональных администраций, которые в свою очередь должны иметь действенные инструменты реализации собственной социальной политики. В свою очередь, органы власти на местах, то есть органы местного самоуправления, как полномочные представители населения, вправе формировать оптимальные стратегии достижения целей социально-экономического развития муниципальных образований.
Несмотря на то, что в настоящее время сохраняют свое действие ряд объективных ограничений12, стратегия местного самоуправления (МСУ) должна осуществляться гибко . и оперативно реагировать на все трансформации, происходящие в социальной сфере, свойственные переходным экономикам. Использование этого принципа предполагает наличие определенного набора целей и системы инструментов для их достижения в изменяющейся обстановке. Однако для разработки необходимой стратегии, прежде всего, необходима достоверная и полная информация о современной ситуации и выявленных тенденциях во всех важных сферах деятельности МСУ.
Эта идея может быть осуществлена путем создания Системы Управления Результативностью Деятельности (СУРД). Кроме того, сама СУРД является важным элементом стратегии, поскольку она вводит в действие систему контроля, которая является, по сути своей, системой, основанной на мониторинге, оценке поведения субъектов и конечных результатах. Такие виды контроля называются контролем поведения и результатов деятельности.... Это направление широко разработано в зарубежной практике. Например, Вильям Оучи, обобщив практику создания систем контроля и оценки результатов управленческой деятельности, предложил классификацию различных сочетаний систем контроля. Критерием для них выбрано наличие показателей результата деятельности и знание процесса трансформации, позволяющего судить о поведении. Применительно к назначению местного самоуправления, схема контроля поведения и оценки конечных результатов управленческой деятельности может быть представлена на рисунке 1.1.
Анализ методов и зарубежного опыта определения результативности деятельности органов местной власти
Какие бы то ни были улучшения или усовершенствования, в любой отрасли и сфере деятельности, на наш взгляд, без правильной оценки, невозможны. Если мы будем рассматривать понятие "оценка" в узком смысле, мы в конечном итоге будем определять количественные данные или, иными словами, мы будем оценивать все, что доступно и может быть измерено. Так поступают многие муниципальные учреждения в различных странах, они применяют финансовые критерии в целях планирования и управления. Однако для реального улучшения результативности мы должны точно знать, что именно нам предстоит улучшить. Совершенно очевидно, что основная цель и ведущий приоритет для муниципальных учреждений заключается в оказании услуг населению. Однако одного этого недостаточно. Организация государственного сектора должна стремиться к оказанию услуг, которые отвечали бы требованиям потребителей (населения). Способность муниципальных учреждений оказывать услуги, которые полностью отвечали бы требованиям потребителей, означает их способность оказывать услуги высокого качества. Понятие "качество услуг" или "уровень услуг" не является критерием количественным, это качественный показатель, и поэтому оценить его нелегко. Несмотря на это, уровень оказываемых услуг подлежит оценке для того, чтобы можно было провести в жизнь необходимые усовершенствования и сравнить аналогичные муниципальные учреждения или применить к ним метод
сравнительного анализа. Поэтому так велика потребность в новой усовершенствованной системе определения результативности, которая включала бы в себя оценку и количественных, и качественных показателей. К примеру, Экклз Р. Г. утверждает, что: "руководители высшего ранга широкого спектра промышленных предприятий признали, наконец, что новые стратегии конкурентной борьбы требуют новых систем оценки. Это говорит о радикальном сдвиге от трактовки финансовых показателей как основы оценки результативности к восприятию их как одного из критериев"14. Общество не является исключением в рамках этой общей тенденции.
Хиндман и Андерсон поддерживают эту точку зрения. Они считают, что "эффективность управления заключается не только в успехах финансовой деятельности", кроме того, "...действенность и эффективность государственной гражданской службы требует, чтобы все руководители на всех уровнях в центральном правительстве имели четкое представление о своих целях и задачах, а также средствах оценки, и по мере возможности определяли результативность и оценивали итоги работы по сравнению с этими целями и задачами"15.
Инициатива, получившая название "Дальнейшие шаги" или "Единица производительности", предусматривает необходимость более точного определения результатов, ожидаемых от людей и организаций, а также необходимость сосредоточить внимание на отдаче, и на затраченном ресурсе. Более того, в документе говорится о том, что слишком большой упор делается на расходование денежных средств, и явно недостаточный - на достижении результатов.
Джексон П. полагает, что "значение повышения производительности выходит за пределы вопроса стоимости... Желание получить более высокое качество и повысить эффективность является важным фактором... Это ведет непосредственно к необходимости восстановления доверия"16.
Задача системы оценки результативности сервисных организаций весьма сложна. Причина заключается в том, что результаты деятельности сервисных организаций главным образом нематериальны, разнородны и слабо поддаются установлению17. Более того, каждая единица итоговой деятельности зачастую
.подвержена качественным изменениям самого широкого диапазона. Установить воздействие таких "качественных" изменений на результативность крайне сложно. Более того, контролировать "качество" очень трудно.
Оставив в стороне вопрос оценки, Ли Дж. И. аргументирует: "два ключевых момента при рассмотрении результативности - это адекватность и понятность"18.
Определение результативности в сфере услуг должна выходить за пределы простых показателей действенности. Хили М. и Поттер Дж. заключают, что "процесс определения результативности надлежит сосредоточить на том, чего в действительности добивается сфера услуг, и как можно преуспеть при удовлетворении требований потребителей"19. Результативность оценивают для того, чтобы повысить действенность и эффективность руководителей и организаций.
Характеристика источников информации и практика их использования при разработке «карт инвестирования» в социально-культурной сфере Ленинградской области
Результаты исследований в области спроса на информацию о результатах инвестиционной деятельности в социально-культурной сфере Ленинградской области показали, что система оценки результативности может быть сконцентрирована на использовании трех информационных источников:
Статистические данные о динамике услуг, предоставляемых органами муниципального управления в натуральных показателях; Финансовые отчеты о деятельности муниципальных образований; Социологические данные об удовлетворенности граждан муниципальными услугами.
Базовым документом, который был нами выбран для проведения комплексной аналитической работы, явился «Планы стратегического развития муниципальных образований Ленинградской области». В них содержатся основные финансовые показатели развития различных сфер муниципальных услуг, описание основных направлений стратегического развития муниципального образования, а также описание основных проектов муниципальных образований, принятых для осуществления на ближайшую перспективу. Таким образом, само содержание планов, делает их документами, в которых могут быть сконцентрированы и отражены результаты эффективного внедрения системы «Системы управления результативностью деятельности органов власти и управления в социально-культурной сфере Ленинградской области» (СУРД). Поэтому, на наш взгляд, основные позиции «Планов стратегического развития» должны совпадать с позициями итоговых документов системы СУРД. Мы полагаем, что благодаря этому будет создана единая информационная основа для разработки стратегии и политики развития региона, разработки долгосрочных планов и контроля качества их выполнения, систематической оценки результатов деятельности органов власти и управления.
По мнению экспертов, систематически оценивающих политику развития субъектов Российской Федерации, тенденции экономики и социально-культурной сферы, в том числе и Ленинградской области, процесс оценки качества стратегии и политики, результатов деятельности органов власти и управления, как правило, ограничиваются презентациями различных концепций. Это, увы, не дает всей необходимой информации для анализа динамики тенденций развития региона, не позволяет установить связь между хорошими планами и реальными результатами. Поэтому, отчасти, несмотря на кропотливую работу по составлению стратегических планов и бюджетов, они остаются далекими от совершенства.
В последнее время значительно больше внимания уделяется вопросам стратегического развития. Весомым шагом, предпринятым администрацией Ленинградской области, была организация конкурса, в котором могли участвовать все муниципальные образования. Идея такого конкурса была основана на следующем положении. Каждое муниципальное образование должно было разработать свою собственную стратегию развития до 2010 года по единой методике и в соответствии с общими требованиями. После этого эти планы стратегического развития сравнивались экспертами с присуждением им соответствующих баллов. В работе по оптимизации процессов стратегического планирования, подготовке и проведении самого конкурса принимали участие иностранные эксперты. Например, результаты исследований по Гатчинскому районному муниципальному образованию, которое заняло в конкурсе третье место, показали, что участие иностранных организаций в оптимизации процессов стратегического планирования оказалось весьма продуктивным. Так, немецкая организация "Ost-Euro" предоставила своих консультантов в области оптимизации стратегического планирования и ввела практику проведения регулярной конференции с , участием администрации Гатчинского районного муниципального образования. В процессе этой работы консультанты обучали должностных лиц администрации Гатчинского районного муниципального образования современным методам стратегического планирования. Проблема оптимизации стратегического планирования привлекла большое внимание представителей органов власти и управления, как на уровне субъекта федерации, так и муниципальных образований.
Следующий документ, выбранный нами для анализа -Паспорт муниципального образования. Это основной документ нашего исследования. В нем содержится информация по всем основным аспектам деятельности муниципальных образований за отчетный период. Он является основным первичным документом для проведения оценки результативности деятельности органов власти и управления на уровне муниципального образования. Поэтому Паспорт муниципального образования является первым документом, который должен был быть интегрирован в разрабатываемую системой систему управления результативности деятельности органов власти и управления.
Практическое использование системы оценки результатов- деятельности власти и управления в социально-культурной сфере
Результаты исследования в области теории и практики применения требований к единицам измерения, в том числе к результатам деятельности власти и управления в сфере социально-культурных услуг, позволили нам систематизировать эти требования следующим образом:
Единица измерения должна непосредственно отражать положительный или отрицательный результат (тенденцию) деятельности с тем, чтобы он мог быть учтен в качестве части общих баллов, набранных муниципальным образованием. Не должно быть сомнительных или неоднозначных единиц измерения;
Единица измерения должна быть всесторонней и четко отображать состояние в определенной сфере или финансовый результат с тем, чтобы иметь возможность впоследствии предпринимать соответствующие действия по корректировке ситуации, кроме того, они должными быть такими, чтобы органы власти понимали какие действия необходимо предпринять для того, чтобы изменить данную единицу измерения;
Единицы измерения должны быть в достаточной мере выразительными с тем, чтобы не образовался избыток потока информации за счет бесчисленного количества единиц измерения. В то же время, с помощью ограниченного количества единиц измерения должна четко отображаться ситуация во всех сферах, не упуская важные стороны жизни муниципального образования;
Реализация этих требований позволила добиться такого положения, при котором единицы измерения стали хорошо сочетаемыми, а управленческие решения и действия, предпринимаемые на их основе, не становились в положение конфликта друг с другом.
Но, тем не менее, эти важные требования не позволяют, на наш взгляд, сформировать единый подход к обоснованию выбора единиц измерения. В поиске такого подхода, было решено действовать от общего к частному. Поскольку главной задачей является оценка результативности, единицей ее измерения, полагаем, может быть - стоимость. Такой подход используется при моделировании в частном секторе экономики. Нам необходимо оптимизировать систему управления деятельностью органов власти и управления, то есть увеличить ценность нашего муниципального образования и результатов деятельности органов власти и управления. Таким образом, на начальном этапе поиска базы для выборки соответствующих единиц измерения было решено построить Цепочку создания и увеличения стоимости, полученной в результате деятельности органов власти и управления. Для частного сектора эту цепочку можно изобразить в последовательности элементов, изображенной на рисунке 4.1.
Такая цепочка формирования стоимости, полученной в результате деятельности органов власти и управления, стала основой авторского подхода к характеристике процесса формирования стоимости. Используя такой подход, было выбрана гипотеза, в соответствии с которой, все единицы измерения результатов деятельности органов власти и управления, должны отражать повышение стоимости на территории Ленинградской области за счет роста уровня услуг.
Итак, нам представляется, что каждая единица измерения должна отражать долю вклада в процесс формирования и увеличения стоимости. То есть, чем больше вклад в процесс формирования и увеличения стоимости, тем больший удельный вес каждый конкретный показатель может иметь в интегральном показателе. Таким образом, будем выбирать каждую единицу измерения для каждой перспективы с использованием следующих критериев:
1-й — Определенность вклада в стоимость. В достаточной ли степени единица измерения отображает вклад в стоимость Ленинградской области?43 Анализ включает в себя следующие вопросы: Каков этот вклад? В какой сфере? Является ли данная внесенная стоимость достаточной для того, чтобы единица измерения была включена в нашу схему?
2-й — Влияние вклада в стоимость. Какие реальные действия могут быть предприняты для того, чтобы изменить его?
Такой подход мы принимаем за основу концепции выборки единиц измерения в данном проекте. Концентрируя свое внимание на действенности мер, были рассмотрены следующие аспекты. Материал, который был положен в основу данной части концепции, был разработан Ревизионной комиссией комитета местного самоуправления Парламента Великобритании, в котором говорилось следующее: "деятельность органов местного самоуправления состоит из двух ключевых элементов: эффективность и действенность". Эффективность услуг определялась как "предоставление услуг определенного объема и качества с наименьшим уровнем ресурсов, способных удовлетворять данным целям". С другой стороны, действенность услуг определялась как "предоставление надлежащих услуг, позволяющих органам местного самоуправления реализовывать свою политику и цели". На рисунке можно увидеть связь между эффективностью и действенностью. Комиссия также рассматривала экономику в контексте внешних закупок, как "минимально возможные затраты, способные обеспечить установленное качество и количество".
