Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретические предпосылки государственной региональной политики в сфере высшего профессионального образования 10
1.1. Государственная региональная политика в сфере высшего профессионального образования как составляющая региональной социально экономической политики государства 10
1.2. Основные положения государственной региональной политики в сфере высшего профессионального образования 21
1.3. Государственная региональная политика в сфере высшего профессионального образования и политика регионов - субъектов федерации в сфере высшего профессионального образования 42
2. Аналитическая модель оценки результативности государственной региональной политики в сфере высшего профессионально образования на основе принципов управления по результатам 60
2.1. Концепция управления по результатам в государственной региональной политике в сфере высшего профессионального образования .60
2.2. Общественно значимые показатели результативности государственной региональной политики в сфере высшего профессионального образования 80
2.3. Инструментарий оценки результативности государственной региональной политики в сфере высшего профессионального образования .96
3. Формирование механизмов реализации государственной региональной политики в сфере высшего профессионального образования, обеспечивающих результативность ее реализации 113
3.1. Оценка результативности государственной региональной политики в сфере высшего профессионального образования: апробация инструментария и направления повышения результативности 113
3.2. Развитие сети федеральных университетов и национальных исследовательских университетов в контексте результативности государственной региональной политики в сфере высшего профессионального образования 130
3.3. Организация среды конкуренции институциональных форм предложения услуг высшего профессионального образования в целях их эффективного взаимодействия с национальным и региональными рынками труда 144
Заключение 163
Список литературы 166
Приложение 187
- Государственная региональная политика в сфере высшего профессионального образования как составляющая региональной социально экономической политики государства
- Концепция управления по результатам в государственной региональной политике в сфере высшего профессионального образования
- Инструментарий оценки результативности государственной региональной политики в сфере высшего профессионального образования
- Организация среды конкуренции институциональных форм предложения услуг высшего профессионального образования в целях их эффективного взаимодействия с национальным и региональными рынками труда
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Государственная региональная политика в сфере высшего профессионального образования, как одно из ключевых направлений региональной социально-экономической политики в Российской Федерации, в последние два десятилетия испытывает существенные трансформации, связанные с усилением социальной направленности развития общества. В 1990-е годы эти трансформации выражались, главным образом, в либерализации управления социальной сферой, нашедшей свое выражение, в частности, в предоставлении образовательных услуг не только на бюджетной, но и на коммерческой основе. Пассивный характер проводимых в этот период реформ и их последствия, в части результативности региональной социально-экономической политики, являются недостаточно изученными в экономической литературе.
В последние два десятилетия и особенно в последние годы мы наблюдаем активную деятельность государства в реформировании сферы высшего профессионального образования. Вступление России в 2003 году в Болонский процесс, реализация концепции создания федеральных университетов и национальных исследовательских университетов существенным образом изменили как сложившуюся отечественную модель высшего профессионального образования и науки, так и реализуемую региональную политику в социальной сфере (особенно в части высшего профессионального образования). Однако, несмотря на важность оценки результативности проводимых реформ и их социально-экономических последствий, региональные аспекты реформ исследованы явно недостаточно. Основная часть исследований и публикаций относится к обсуждению национальной (государственной) политики в области высшего профессионального образования, в то время как государственной региональной политике в этой области уделяется мало внимания. Концепция региональной политики в сфере высшего профессионального образования, ее рассмотрение и конкретизация отсутствуют в концепциях федеральной социально-экономической политики. В результате интересы регионов слабо учитываются при размещении и развитии сети учреждений высшего профессионального образования, а процессы подготовки специалистов высшей профессиональной квалификации недостаточно тесно увязаны с потребностями региональных рынков труда. Сложившаяся ситуация в развитии сферы высшего профессионального образования еще более обостряется в связи с переходом всей бюджетной сферы на принципы управления (бюджетирования), ориентированного на результат (БОР). В этом процессе основное внимание уделяется проблемам внедрения БОР на уровне учреждений высшего профессионального образования, а тем же проблемам на уровне государственной региональной политики в области высшего профессионального образования не уделялось до сих пор должного внимания.
Вышеизложенное выдвигает проблемы оценки результативности государственной региональной политики в сфере высшего профессионального образования, а также мер по ее повышению, в число актуальных. Все это определило выбор темы исследования, цель и задачи.
Степень разработанности проблемы. Региональным аспектам управления сферой высшего профессионального образования, ее взаимодействию с региональными рынками труда, перспективам территориального развития данной сферы посвящены работы В.А. Антропова, А.В. Богданова, А.Б. Вифлеемского, А.Д. Выварца, Д.А. Гайнанова, И.В. Захаровой, У.Г. Зиннурова, И.У. Зулькарная,
М.В. Ивановой, О.А. Козловой, А.А. Куклина, Н.А. Лоншаковой, А.Г. Мокроносова, С.С. Набойченко, Т.В. Прок, А.И. Татаркина, Г.Ф. Шафранова-Куцева и других авторов. Особое внимание в работах этих авторов уделено вопросам совершенствования управления сферой высшего профессионального образования в рамках субъекта Федерации. Эти вопросы, а также вопросы государственной региональной политики в сфере высшего профессионального образования и экономики знаний рассмотрены в работах О.И. Боткина, B.C. Бочко, А.Л. Гаврикова, А.П. Катровского, Т.Л. Клячко, Е.М. Козакова, И.А. Майбурова, Е.В. Пилипенко, Е.В. Попова, О.А. Романовой.
Изучению вопросов экономики и управления системой высшего профессионального образования посвящены работы И.В. Абанкиной, С.А. Белякова, Г.Е. Гермаидзе, В.А. Гуртова, Д.Б. Джонстоуна, В.П. Иваницкого, И.В. Ишиной, В.П. Колесова, В.Л. Кузьминова, Л.И. Лимана, О.А. Макарчевой, Э.В. Моргана, Н.М. Римашевской, А.Я. Рубинштейна, Б.Л. Рудника, Е.В. Савицкой, СВ. Сиговой, И.В. Тяпкиной, Л.И. Якобсона.
Проблемы развития концепции управления по результатам в сфере ВПО рассмотрены в публикациях В.Н. Аверкина, Б. Гёббельс-Дрейлинг, Л.М. Гохберга, В.Б. Железова, Н.В. Ковалевой, П.М. Кудюкина, К. Хюфнера, О.Р. Шуваловой, М. Эфингера. Однако предлагаемые в этих работах количественно измеримые показатели отражают общественно значимые результаты на уровне учреждений высшего профессионального образования, либо отрасли в целом, либо в масштабах субъекта Российской Федерации, но не позволяют оценить результативность государственной региональной политики в сфере высшего профессионального образования.
При всей многоаспектности рассмотрения данных проблем, в существующих разработках недостаточное внимание уделено проблемам оценки государственной региональной политики в сфере высшего профессионального образования, внедрения принципов управления по результатам и их влияния на социально-экономическую политику регионов.
Объект исследования - механизмы взаимодействия регионов и Федерации, обеспечивающие развитие в субъектах Федерации сферы высшего профессионального образования.
Предмет исследования - экономические отношения, обусловленные реализацией государственной региональной политики в сфере высшего профессионального образования, направленной на социально-экономическое развитие субъектов Федерации.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является разработка теоретико-методологических положений и аналитической модели оценки результативности государственной региональной политики в сфере высшего профессионального образования с позиции обеспечения социально-экономического развития регионов.
Достижение указанной цели определило постановку следующих задач:
1. Уточнить понятийно-категориальный аппарат исследования государственной
региональной политики в сфере высшего профессионального образования с учетом
приоритетов развития национальной экономики.
2. Разработать аналитическую модель оценки результативности
государственной региональной политики в сфере высшего профессионального
образования.
3. Разработать приоритетные направления государственной региональной политики в сфере высшего профессионального образования, обеспечивающие результативность ее реализации.
Теоретическую и методологическую основу исследования составили работы отечественных и зарубежных исследователей, занимающихся проблемами регионального развития и управления социальной сферой, формирования и реформирования системы высшего профессионального образования в национальном и региональном аспектах. Исследование базируется на основных положениях региональной политики, концепции управления по результатам.
Основными методами исследования являются методы и инструментарий региональных социально-экономических измерений и измерений дифференциации социально-экономического развития общества, методы корреляционного анализа, сравнительного анализа, а также табличные и графические методы визуализации результатов исследования.
Информационную базу исследования составили официальные законодательные и нормативные акты Российской Федерации и ее регионов, материалы и публикации отечественных и зарубежных ученых, материалы, размещенные в сети Интернет. Статистической базой исследования выступили данные Федеральной службы государственной статистики РФ, а также ее территориальных органов.
Основные защищаемые положения и их научная новизна:
1. Сформулированы теоретико-методологические положения по
совершенствованию региональной политики в сфере высшего профессионального
образования, включающие: уточнение содержания государственной региональной
политики в сфере высшего профессионального образования как совокупности
механизмов взаимодействия регионов и Федерации, участвующих в обеспечении
социально-экономического развития субъектов Федерации на основе формирования
единого образовательного пространства; определение ключевых приоритетов,
стратегических целей, тактических задач, базовых принципов, инструментов
реализации и критерии оценки ее результативности; обоснование методологических
принципов: сбалансированность общероссийской образовательной системы; учет
специфических особенностей регионов; единство общенационального
образовательного пространства (п. 3.2 паспорта специальности ВАК РФ).
2. Разработана аналитическая модель оценки результативности
государственной региональной политики в сфере высшего профессионального
образования, включающая методический инструментарий оценки, базирующийся на:
определении общественно значимых результатов и обосновании их количественных
измерителей; разработке системы индексов оценки межрегиональной
дифференциации и шкал их значений; определении бенчмарков и на их основе -
целевых значений индексов; алгоритме расчета результативности как степени
достижения целевых значений. Оценку результативности государственной
региональной политики в сфере высшего профессионального образования
предложено производить с позиции обеспечения конкурентоспособности
национальных вузов на мировом рынке образовательных услуг (п. 3.16 паспорта
специальности ВАК РФ).
3. Разработаны базовые принципы и организационные механизмы реализации
государственной региональной политики в сфере высшего профессионального
образования, обеспечивающие результативность ее реализации, в том числе:
предложен переход к смешанной модели финансирования, включающей в качестве источников, наряду с федеральным региональные и местные бюджеты, вклады частных инвесторов; обоснована необходимость создания научно-образовательных «точек роста» по территории страны на основе совершенствования пространственного размещения федеральных и национальных исследовательских университетов; обоснована необходимость развития конкурентной среды в сфере высшего профессионального образования на региональном и межрегиональном уровнях^. 3.2, 3.14, 3.16 паспорта специальности ВАК РФ).
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Полученные результаты исследования вносят вклад в развитие теории региональной экономики и практики региональной социально-экономической политики в Российской Федерации, а также могут быть использованы в деятельности органов государственной власти федерального и регионального уровней в сфере высшего профессионального образования. Теоретические положения работы могут быть использованы в процессе преподавания учебных дисциплин «Региональная экономика», «Разработка управленческих решений», для студентов специальностей «Государственное и муниципальное управление», «Менеджмент», «Экономика».
Апробация результатов исследования. Основные положения исследования доложены на восьми научных и научно-практических конференциях международного и российского уровней, в том числе: V ежегодной Международной конференции факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова «Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации» (г. Москва, 2007 г.); Всероссийской научно-практической конференции «Инновационные технологии пространственного развития» (г. Уфа, 2007 г.); Всероссийской научно-практической интернет-конференции «Развитие общества и его экономические, институциональные, правовые и социально-культурные компоненты» (г. Липецк, 2007 г.); Всероссийской internet-конференции «Проблемы функционирования и развития социально-экономических систем» (г. Уфа, 15 октября - 15 ноября 2007 г.); Международной научно-практической конференции «Технологии управления социально-экономическим развитием региона», (г. Уфа, 2008 г.); II, III, IV Всероссийских научно-практических конференциях с международным участием «Технологии управления социально-экономическим развитием региона» (г. Уфа, 2009,2010,2011гг.).
Основные положения исследования используются в учебном процессе по дисциплине «Экономика регионов» в ФГБОУ ВПО «Уфимский государственный авиационный технический университет». Теоретические результаты исследования включены в отчет плановой НИР сектора прогнозирования территориального развития Института социально-экономических исследований Уфимского научного центра РАН за 2008-2010 гг. Результаты диссертации были использованы при разработке комплексной программы развития системы профессионального образования в Республике Башкортостан на 2011-2015 гг. (2011 г.).
Публикации. Результаты исследований отражены в 16 публикациях, общим объемом 4,5 п.л., из них 3 работы в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определяемых Высшей аттестационной комиссией Минобрнауки РФ («Проблемы современной экономики», «Экономический анализ: теория и практика», «Дискуссия»).
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений; изложена на 214 страницах машинописного текста, включающего 8 таблиц, 8 рисунков.
Государственная региональная политика в сфере высшего профессионального образования как составляющая региональной социально экономической политики государства
Как социально-ориентированные, так и либеральные страны, такие как Великобритания и США, с середины 20 века проводят региональную социально-экономическую политику, направленную на реализацию определенных стратегий пространственного развития, размещения производительных сил по территории страны, развития ее инфраструктуры, в том числе социальной инфраструктуры, решение проблем так называемых депрессивных регионов. Эти политики, в конечном счете, направлены: а) на ускорение экономического роста через рациональное размещение производительных сил и развитие производственной и транспортной инфраструктуры; б) на снижение социальной напряженности в обществе через выравнивание уровня жизни жителей страны и их доступа к социальным благам.
Часть факторов, обуславливающих территориальные различия внутри страны, такие как природно-климатические и географические (близость рек, морей, других стран), в силу их природы, не могут являться объектом управления государства. Другие характеристики, как, например, заселенность территорий, размещение производительных сил, вполне поддаются управлению. Эти характеристики определяют сферу проводимой государством региональной социально-экономической политики. Последнее, согласно мнению В.Н. Лексина и А.Н. Швецова, есть обязательная функция практически всех государств, за исключением тех, у которых отсутствуют проблемы регулирования территориального развития, к примеру, у таких государств как Ватикан [81]. Необходимость регулирования межрегиональных диспропорций в государственной политике стран Евросоюза рассматривается как одно из важнейших условий определяющих успех экономического развития Евросоюза в целом [218].
Существуют различные определения этого термина. Э.Б. Алаев дает следующее определение: «Региональная политика государства - сфера деятельности по управлению экономическим, социальным и политическим развитием страны в пространственном, региональном аспекте, то есть связанная с взаимоотношениями между государством и районами, а также районами между собой» [59]. Участники Парламентских слушаний в Государственной Думе РФ считают, что «Региональная политика - это правовая, экономическая, социальная деятельность центрального и регионального управления по оптимизации взаимодействия Федерации и регионов для достижения максимального эффективного развития как страны в целом, так и регионов» [137]. Согласно Указу Президента РФ от 03.07.1996г. №803 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» «Региональная политика - это система целей и задач органов власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации» [44]. Штульберг Б.М. и Введенский В.Г. в своей работе региональную политику определяют как «деятельность органов государственной власти и управления по обеспечению оптимального развития субъектов Федерации и решению территориальных проблем межрегионального и общегосударственного характера» [227, с. 17]. По их мнению, суть региональной политики заключается в том, чтобы максимизировать использование благоприятных факторов территорий для общества и одновременно минимизировать их отрицательное влияние (к примеру, природных) на социально-экономическое положение отдельных регионов. Дулыциков Ю.С. под региональной политикой понимает «деятельность государства по регулированию экономического, социального, этнополитического, экологического развития страны в пространственном (региональном) аспекте» [89, с. 8]. С этой точки зрения он считает, что региональная политика должна учитывать различия регионов между собой, то есть проводиться дифференцированно. Из анализа статьи О.С. Пчелинцева «Проблемы социально-экономического обоснования региональной политики» можно сделать вывод о том, что под региональной политикой автор понимает систему мер, направленных на территориальную организацию воспроизводства ресурсов [167]. В проекте Федерального закона 2006 г. «Об основах государственной региональной политики, порядке ее разработки и реализации» указано, что «государственная региональная политика - самостоятельное направление государственной политики по регулированию регионального развития в соответствии с федеральными приоритетами» [6]. Морозов СИ. рассматривает категорию региональная социально-экономическая политика и определяет ее как «комплекс целей, принципов, методов и форм воздействия региональных органов власти на социально-экономические процессы в регионе, представленный в нормативно-правовых актах регионального уровня» [130].
Мы не разделяем взгляд Морозова СИ., довольно часто встречающийся в литературе, согласно которому под региональной политикой понимается деятельность региональных органов власти по социально-экономическому развитию региона в целом.
На наш взгляд, региональная политика может осуществляться на разных уровнях управления, но, принципиальным является то, что это политика вышестоящего уровня управления по отношению к нижестоящему. Если исходить из того, что регион - часть целого (к примеру, страны), то региональная политика - это политика центральной власти по отношению к его регионам, конкретные мероприятия которой различны и индивидуальны для региона, но подчинены общенациональным целям.
Региональная политика в Российской Федерации (государственная региональная политика) - это политика Федерального центра, направленная на все субъекты федерации, и настроенная на их специфические особенности. Региональная политика субъекта федерации, к примеру, Республики Башкортостан - это политика государственного управления республики по отношению к городским округам, муниципальным районам и экономическим подрайонам.
Если политика субъекта федерации в основе своей не предусматривает мероприятия для локальных территорий, то политика региона является макроэкономической. Например, развитие банковского сектора в Республике Башкортостан мы относим к макроэкономической политике, в пределах доступных для субъекта Федерации инструментов, а не к региональной политике Республики Башкортостан, если не предусматриваются мероприятия по развитию банковского сектора по территориям республики на основе продуманной системы мер. Мы полагаем, политика региона может называться региональной только в том случае, если ее мероприятия направлены на локальные территории и их взаимодействие.
Таким образом, принципиальным отличием региональной политики от макроэкономической является то, что региональная политика - это политика, предусматривающая пространственное размещение (пространственную организацию) к примеру, производительных сил, отраслей на территории.
Кроме различного понимания региональной политики как политики самого региона и как политики центрального правительства по отношению к своим регионам, в рассмотренных выше определениях и других определениях региональной политики [108, 230] можно выявить общее и отличное в еще одном разрезе. Сторонники одной группы определений [44, 130, 108, 167] рассматривают региональную политику как систему целей и задач, программу действий, доктрину и при этом ничего не говорят о реализации этих программ. Авторы другой группы определений [6, 59, 89, 137, 227, 230] связывают региональную политику с деятельностью, реализацией программы действий, воплощением в жизнь задач.
Общим для всех определений является содержательное описание региональной политики при понимании ее в смысле программы, плана действий, и в понимании ее в смысле реализации программы. В качестве содержания указываются: выравнивание социального и экономического развития территорий; решение проблем депрессивных территорий; экономическое развитие каждой территории во взаимоувязке с экономическим развитием всей страны.
На наш взгляд, включение содержательных моментов в само определение региональной политики нецелесообразно, т.к. содержательные моменты, как например, выравнивание социально-экономического развития регионов, фактически формулируют конкретную региональную политику, в данном примере - региональную политику по выравниванию социально-экономического развития территорий страны. Но содержание региональной политики может базироваться на других, даже антагонистических концепциях. Возьмем, к примеру, концепцию «поляризованного территориального развития» [108]. Эта концепция в известной мере антагонистична концепции выравнивания, но тоже может быть и является в некоторых странах частью содержания региональной политики.
В этой связи представляется целесообразным при формулировке самого понятия «региональная политика» избегать описания конкретного ее содержания. Иными словами, термин «региональная политика», на наш взгляд, не должен включать описание содержания региональной политики, например, выравнивание социального и экономического развития территорий. Определение этого термина должно содержать только сущностные характеристики региональной политики, уникально отличающие ее от других экономических понятий и категорий, таких как «национальная политика», «макроэкономическая политика».
Концепция управления по результатам в государственной региональной политике в сфере высшего профессионального образования
Метод управления по результатам был разработан в 70-80-х гг. XX столетия как инструмент, необходимость которого обусловила нестабильная экономическая ситуация после второй мировой войны [149]. Особый вклад в реализацию данного метода внесли Т. Санталайнен, Э. Воутилайнен, П. Поренне, И. Ниссинен [209], X. де Брюйн [217], Мескон М, Альберт М., Хедоури Ф. [124].
Управление по результатам - это специфический метод решения управленческих задач на различных уровнях управления. Суть концепции управления по результатам заключается в том, что управление деятельностью ориентировано на достижение определенных результатов (целей) управления при задействовании имеющихся ресурсов. В соответствии с концепцией управления по результатам основными этапами процесса управления являются: определение результата; управление по ситуации; контроль за результатами. Заметим, что в данной концепции отождествляют результат и цель. Краткая характеристика основных этапов процесса управления по результатам может быть представлена следующим образом [209]:
1. Определение результатов начинается с глубокого анализа устремлений, на основе которого определяются желаемые результаты. Главное на этом этапе процесса - определение количественно-измеримого результата;
2. Управление по ситуации заключается в выработке методов организации деятельности, таким образом, чтобы достичь желаемых результатов;
3. Контроль за результатами основывается на оценке достигнутых результатов путем сопоставления степени их достижения с запланированными.
Нужно отметить, что наибольшую практическую реализацию концепция управления по результатам получила в корпоративном секторе экономики разных стран, что обусловило ее большую проработанность, как в теоретическом, так и в практическом плане применительно именно к этому сектору экономики.
Базовыми принципами системы управления по результатам в корпоративном секторе являются:
- Принцип декомпозиции задач «сверху вниз». Предусматривает постановку задач перед организацией (компанией) и разложение общей задачи на подзадачи различных иерархических уровней.
- Принцип обратной связи «снизу вверх». Заключается в согласовании поставленных задач между главным руководителем с исполнителями, в процессе которого происходит корректировка содержания задач, уровня их приоритетности и сроков выполнения.
- Принцип «внутрифирменного рынка труда». Отражает своеобразный «торг» между сторонами, поставщиком и исполнителями, а достигнутое соглашение представляет собой своеобразный «микроконтракт». К условиям такого контракта относятся непосредственно сама задача, сроки ее выполнения, предоставляемые исполнителю дополнительные ресурсы, а также форма и размер вознаграждения/депремирования в зависимости от достижения конечного результата [149].
Возникнув в сфере корпоративного менеджмента, концепция управления по результатам в последней трети 20 века стала применяться в системе государственного управления и местного самоуправления, т.е. в сфере управления общественными финансами. Концепция управления по результатам применительно к бюджетной сфере получила название «бюджетирования, ориентированного на результат (БОР)». Значительный опыт применения БОР накопили Австралия, Новая Зеландия, США, Нидерланды, Великобритания, Швеция [226].
Применительно к бюджетной сфере концепция управления по результатам выражается в том, что бюджетные средства идут не на финансирование сложившихся расходов (содержание деятельности) бюджетных учреждений, а на достижение конкретных результатов (целей). Достижение конкретных результатов может означать, что существующие бюджетные учреждения и не должны финансироваться или должны финансировать в меньшем или существенно большем объеме. Причем результаты должны быть не только количественно измеримыми, но и общественно значимыми, поскольку бюджетные ресурсы формируются из общественных средств.
Задача перехода к принципам БОР впервые была поставлена Правительством РФ в 2004 году. Пути и способы перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, впервые отражены в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., одобренной Постановлением Правительства от 22.05.2004г. №249 [15]. В ней говорится, что «... ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (модель) «бюджетирования, ориентированного на результаты» в рамках среднесрочного финансового планирования. Ее суть - распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставляемых услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах долгосрочных объемов бюджетных ресурсов» [15].
В практическом плане переход к принципам управления по результатам, названного одним из приоритетных направлений в системе управления государственными финансами, регламентируется различными документами органов управления различного уровня. В их числе: Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года [29], Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года [30], Программа повышения эффективности бюджетных расходов до 2012 года [31], бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013-2015 годах [73] и др.
Целями внедрения принципов управления по результатам в бюджетной сфере являются:
повышение эффективности управления общественными финансами;
повышение качества предоставления государственных услуг.
В настоящее время в качестве основного направления реализации БОР выбраны программно-целевые методы бюджетного планирования, обеспечивающие прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики [15].
Таким образом, управление по результатам в государственном секторе можно рассматривать как степень достижения поставленных в процессе управления целей и задач. Если ставится задача предоставить бюджетную услугу определенного качества, то финансовые ресурсы должны обеспечивать выполнение этой задачи [125].
Финансирование, основанное на принципах БОР, предполагает переход от сметного финансирования к более «гибкому» (средства выделяются одной строкой) и многолетнему бюджету. При этом предполагается расширение самостоятельности и ответственности участников бюджетного процесса: допускается возможность перераспределения средств внутри каждой статьи, предусматривается возможность переноса оставшихся средств на следующий год, приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. В условиях реализации БОР распределение средств между получателями бюджетных ресурсов находится в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (целей) в соответствии с приоритетами социально-экономической политики государства [15].
Применительно к сфере высшего профессионального образования, смысл управления по результатам заключается в том, что финансирование должно осуществляться в соответствии с результатами деятельности вузов. При этом результаты должны быть важны не столько для руководства вуза, профессорско-преподавательского состава, студента, сколько для общества в целом, поскольку данная сфера финансируется главным образом из общественных фондов.
Попытка перехода к управлению по результатам предпринимается в некоторых развитых странах и в области высшего профессионального образования. В литературе на эту тему [71, 82, 92, 123, 139, 200, 213, 214, 215, 219, 231] прослеживаются два основных подхода к переводу сферы высшего образования на управление по результатам: 1) на уровне отдельных высших учебных заведений; 2) на уровне всех вузов определенного административно-территориального образования.
Первый подход характерен для Норвегии, Нидерландов, США, Дании, Швейцарии, Швеция, Австралии, Германии, Литве, Венгрии и Румынии. В этих странах распространена практика финансирования по двум направлениям: финансирование на основе формул; финансирование на контрактной основе [235]. Так, к примеру, в Великобритании основная часть бюджетных поступлений зависит от показателей результативности, в Швеции - 45%, Литве, Венгрии и Румынии - от 12 до 20%, в Ирландии -менее 5% [235]. Несмотря на одинаковый подход, используемые показатели при оценке деятельности вузов отличаются между странами. Так, в Нидерландах, Норвегии, Швейцарии, Финляндии показателями эффективности деятельности вуза являются: количество зачисленных студентов на полный курс обучения и количество выданных дипломов. В этих странах практикуется увязка достигнутых результатов вузов с объемом получаемых бюджетных средств. К примеру, в Нидерландах в 2000 г. была введена система финансирования университетов, в которой предусматривается зависимость объема государственных поступлений от качественных показателей. 37% всех государственных поступлений - это фиксированный бюджет вуза, 50% - зависит от количества выданных дипломов, 13%» - от количества набранных первокурсников [139]. В Швейцарии 70% основных государственных средств распределяются в соответствии с числом студентов, зачисленных на полный срок обучения, и 30% распределяются как встречные фонды, зависящие от вложений, которые каждый отдельный университет получает от третьих сторон (например, Национального научного фонда Швейцарии и Комиссии по технологиям и инновациям) [123]. В Дании сумма, выделяемая каждому вузу, рассчитывается в зависимости от количества студентов, успешно сдавших экзамены и проходящих обучение с утвержденным графиком [200].
Инструментарий оценки результативности государственной региональной политики в сфере высшего профессионального образования
В проведенном выше анализе действующего законодательства, программных документов и исследований в области образования, в частности высшего профессионального образования (п. 1.2. и 2.2.) были определены следующие четыре общественно значимых результата (ОЗРІ): а) территориальная доступность высшего профессионального образования («Доступность») - ОЗРь б) высокое качество высшего профессионального образования во всех регионах («Качество») - ОЗРг; в) соответствие подготовки специалистов в сфере ВПО потребностям региональных рынков труда («Полезность») - ОЗР3; г) размещение учреждений ВПО по регионам страны обеспечивающее ее национальную безопасность («Безопасность») -ОЗР4.
Данный параграф посвящен разработке аналитической модели оценки результативности государственной региональной политики в сфере ВПО. В соответствии с концепцией управления по результатам, общественно значимые результаты должны быть также количественно измеримыми. В этой связи необходимо разработать наборы количественных измерителей для каждого из этих общественно значимых результатов. Результативность определяется автором как степень достижения общественно значимых результатов ОЗРі, измеряемая количественно, отношением бенчмарка к фактическому значению индекса, выражаемым в процентах. Схематично аналитическая модель оценки результативности региональной политики в сфере ВПО представлена на рис. 6.
В этом перечне первый элемент уже разработан и дальнейшее наше исследование, должно быть, посвящено разработке следующих элементов аналитической модели. Прежде всего, изучим возможные количественные измерители для каждого из общественно значимых результатов в следующем порядке: а) качество, б) полезность. Затем рассмотрим наименее изученный общественно значимый результат - территориальную доступность высшего профессионального образования, для которого разработаем также пороговые значения индикаторов. В последнюю очередь рассмотрим безопасность высшего профессионального образования
В соответствии с этим планом рассмотрим общественно значимый результат - качество высшего профессионального образования.
Важно отметить, что сегодня среди научной общественности не существуют единства в понимании качества образования, в частности качества ВПО [90, 102, 198, 232].
Определение качества образования не дается и в документах в части государственной образовательной политики. Из анализа этих документов можно лишь предположить, что под качеством образования (на всех уровнях) подразумевается как соответствие неким нормативным требованиям, некоторому уровню.
В докладе о результатах и основных направлениях деятельности Минобрнауки РФ [30] приводятся количественные показатели позволяющие оценить степень достижения поставленных целей. Однако содержательная часть ни одного из поставленного целевого ориентира напрямую не касается качества образования. Вместе с тем количественные показатели качества образования включены для оценки достижения цели в части повышения доступности образовательных услуг, что вызывает недоумение.
Так, в числе основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года предусмотрено повышение доступности образовательных услуг, измеряемое следующими целевыми показателями:
- доля граждан, удовлетворенных полученным образованием, определяемая по результатам социологических исследований;
- доля граждан, обучающихся по современным стандартам, в общем количестве обучающихся на всех уровнях образования;
- доля населения, получающего услуги непрерывного образования.
Из этого перечня первые два показателя отражают, на наш взгляд, больше качество образования, чем имеют отношение к доступности. Между тем из анализа этих показателей следует, что в понимании госчиновников качество образование - это соответствие некому уровню.
Третий показатель отчасти отражает доступность населения к услугам образования, а отчасти - отражает качество образовательной системы в смысле организации непрерывного образования.
К числу основных целей деятельности Министерства образования и науки РФ на 2011-2013 годы относилось «обеспечение доступности качественного образования для всех слоев населения как основы социальной мобильности и снижения социально-экономической дифференциации в обществе» [87]. Министерством образования и науки Российской Федерации были приняты на 2011-2013 годы следующие индикаторы и количественные показатели, представленные в докладе о результатах и основных направлениях его деятельности, позволяющие оценить эффективность федеральной политики в части доступности качественного образования:
- уровень образования населения в возрасте 15-72 лет и старше - в расчете на 1000 человек;
- средняя ожидаемая продолжительность обучения в течение предстоящей жизни для детей в возрасте 6 лет.
Эти показатели, номинально названные показателями «доступности качественного образования для всех слоев населения...», очевидно, на самом деле отражают доступность образования для всех слоев населения, но не отражают качество самого образования. Вместе с тем в данном докладе представлены показатели, предусматривающие оценку качества образования, но качества лишь общего образования, а также показатели охвата молодежи образовательными программами в процентах, что также не характеризует уровень качества образования. К числу таких показателей отнесены: удельный вес лиц, принятых в учреждения высшего и среднего профессионального образования с учетом результатов ЕГЭ, в общей численности принятых; удельный вес лиц, принятых в учреждения высшего профессионального образования по результатам предметных олимпиад (конкурсов), в общей численности принятых. Вместе с тем представлены показатели охвата молодежи программами начального, среднего, высшего и послевузовского профессионального образования (отношение численности студентов (учащихся) учреждений начального, среднего, высшего профессионального образования, аспирантов, докторантов к численности населения в возрасте 15-34 лет).
Что касается качества высшего профессионального образования, то такие показатели не предусмотрены в докладе Минобрнауки РФ о результатах и основных направлениях его деятельности, что противоречит поставленной цели «обеспечение доступности качественного образования для всех слоев населения ...» [87].
Как показывают социологические опросы фонда общественного мнения [102], среди населения РФ распространены различные представления о высоком качестве высшего профессионального образования: 1) образование, позволяющее человеку быть подлинным асом в своем деле; 2) добросовестное, заинтересованное, честное отношение к учебе и несовместимое со взятками, блатом и тем более - покупкой диплома; 3) востребованность специалиста на рынке труда; 4) максимальная приближенность вузовских знаний к практике, что позволяет молодому специалисту быстро включиться в производственный процесс; 5) сильный преподавательский состав, владеющий современными технологиями обучения; 6) хорошее образование несовместимо с коммерческими (платными) формами обучения; 7) соответствие мировым требованиям к подготовке специалистов [102].
В РФ контроль качества ВПО осуществляется сегодня только государственными институтами аккредитации и лицензирования. В настоящее время при аккредитации вузов используются показатели, характеризующие материально-техническое состояние вуза, кадровый состав вуза, уровень информатизированности вуза, информационно-методическое обеспечение образовательного процесса; социальную поддержку студентов, состояние учебно-информационного фонда, качество подготовки. В числе показателей качества подготовки: требования при приеме в вуз; организация учебного процесса; соответствие уровня подготовки обучающихся требованиям государственных образовательных стандартов; внутривузовская система контроля качества; востребованность выпускников [42].
На наш взгляд, качество ВПО характеризуется многочисленными аспектами, следовательно, не оценивается одним показателем. Можно сформулировать множество определений качества высшего профессионального образования, но однозначным является то, что оценка качества ВПО предполагает его соответствие некоему заданному уровню. Вопрос стоит в определении уровня соответствия и кто должен определять это соответствие.
Организация среды конкуренции институциональных форм предложения услуг высшего профессионального образования в целях их эффективного взаимодействия с национальным и региональными рынками труда
Данный параграф посвящен разработке предложений по организации среды конкуренции институциональных форм предложения высшего профессионального образования в целях их эффективного взаимодействия с региональными рынками труда.
Как было отмечено в первой главе, на образовательном рынке российской высшей школы до сих пор отсутствуют формальные рыночные институты оценки качества высшего профессионального образования, которые бы активно использовались в качестве инструмента усиления конкуренции вузов за студентов. Говоря о формальных рыночных институтах, имеются в виду институты, позволяющие получить внешнюю оценку со стороны лиц, получивших высшее профессиональное образование, работодателей, нанимающих специалистов с высшим профессиональным образованием, независимых экспертов, результаты которых активно используются населением и государством в образовательной политике, при распределении бюджетных средств.
Внедрение формальных рыночных институтов для обеспечения внешней оценки результатов деятельности вузов, очевидно, стимулирует конкуренцию между вузов за студентов.
Общеизвестно, что конкуренция как институт рынка обеспечивает эффективность тех институциональных форм, которые выгодны для хозяйствующих субъектов с целью достижения максимизации полезности. Однако конкуренция (конкурентная среда) не создается самопроизвольно. Как считает Ю.М. Осипов, « ... конкуренция должна быть организована внешней по отношению к ней силой» [136]. Речь идет о том, что для развития конкуренции необходимо создание соответствующих институциональных условий, включающих в себя нормы, правила, механизмы, определяющие взаимодействие экономических субъектов для развития конкурентной среды между ними. Применительно к ВПО это означает, что в условиях рыночной экономики политика Федерального центра в области ВПО должна заключаться в создании институциональных условий развития конкурентной среды между вузами.
Можно возразить этому, аргументируя тем, что в России на начальном этапе перехода к рыночной экономике уже была предпринята попытка регулирования масштабов образовательного рынка рыночными механизмами.
Так, в начале 1990-х гг. политика государства была направлена на развитие негосударственного сектора в системе ВПО: государство предоставило возможность создания коммерческих вузов, открытие филиалов в других городах. Политика государства не предусматривала меры, ограничивающие количество создаваемых вузов. По сути, это означает то, что государство не регулировало масштабы образовательного рынка. Наряду с этим вузы получили самостоятельность в вопросах, касающихся кадровой политики; определения внутренней структуры своей деятельности, в том числе образовательной; контроля за обеспечением и выполнения социальных нормативов и условий. Кроме того, федеральные органы власти ослабили свое влияние над содержательными аспектами деятельности вузов. Речь идет о том, что вузы получили самостоятельность в составлении учебных программ по ряду дисциплин (в рамках региональной и элективной компонент) с тем, чтобы в большей мере удовлетворить потребности местного рынка труда.
За период 1992-2008 гг. количество вузов с филиалами увеличилось в целом по стране в 6 раз [106], без филиалов - 1,5 раза [177]. Наряду с этим в период 1995-2008 гг. наблюдается сокращение академического состава на одного студента, как в государственных, так и в негосударственных вузах, увеличение численности студентов не сопровождалось увеличением материально-технических мощностей вузов.
Однако, как показала практика, внедрение рыночных механизмов путем развития негосударственного сектора, с одной стороны, и отсутствие государственного регулирования масштабов образовательного рынка, с другой стороны, привели к ряду проблем, прежде всего, к дисбалансу на рынке труда и снижению качества подготовки выпускников.
Для некоторых исследователей, а также и для госчиновников, возникновение такого рода проблем на российском образовательном рынке является основанием для выводов о том, что регулирование масштабов образовательного рынка лишь рыночными механизмами приводит к негативным последствиям (порождает проблему «провалов рынка») и поэтому, по их мнению, масштабы образовательного рынка должны регулироваться государством.
Наблюдаемые проблемы (проблема дисбаланса на рынке труда и снижения качества подготовки) во многом обусловлены, по нашему мнению, не тем, что рыночные механизмы не способны обеспечить оптимальный масштаб образовательного рынка, а несовершенством существующих институциональных условий конкуренции вузов.
То, что государство предоставило возможность функционировать рынку образовательных услуг по рыночным законам, на наш взгляд, еще не означает, что этого достаточно для обеспечения оптимального масштаба образовательного рынка. Для развития конкуренции необходимо наличие институциональных условий, которые бы стимулировали развитие конкуренции между вузами за студентов, причем стимулировали так, чтобы вузы конкурировали за студентов за счет повышения качества предоставления ВПО, а не за счет простого расширения рынка образовательных услуг.
Вместе с тем к числу причин, обусловивших проблему несоответствия высшего образования современной потребности общества, исследователи относят следующие: снятие ограничений на деятельность вузов, прежде всего, коммерческих вузов, отсутствие прогноза потребностей регионального рынка труда, отсутствие механизма связи работодателей и образования и др. [190].
Л. Полищук и Э. Ливни, исследуя вопросы качества высшего профессионального образования в РФ, пришли к выводу, что « ... в сложившихся условиях конкуренция российских вузов сама по себе не только не обеспечивает качественного высшего профессионального образования, но и способствует распространению несостоятельных учебных программ» [153]. Виной тому, как считают некоторые исследователи, является то, что в России процесс внедрения рыночных отношений в систему высшего образования со стороны госчиновников понимался очень узко, поскольку сводился лишь к замещению бюджетного финансирования средствами самих учащихся и их семей [74].
Институциональные условия для конкуренции вузов ориентировали последних на конкуренцию за студентов, оплачивающих свое обучение. При этом в условиях ажиотажного спроса на высшее профессионального образование выбранная стратегия вузов предусматривала предоставление посредственного образования.
Важно отметить, что в условиях сложившегося российского рынка образовательных услуг контроль качества ВПО осуществлялся только государственными институтами в виде аккредитации и лицензирования вузов, а не рыночными инструментами. Если принять во внимание, что сегодня институты аккредитации и лицензирования подверглись серьезному искажению, «... нередко они проводятся формально» [153], то говорить о том, что, если вуз аккредитован - значит, он готовит кадры высокого качества, нет оснований. По мнению Л. Полищук и Э. Ливни, действующие государственные институты качества ВПО не способны поставить эффективные барьеры некачественному обучению [153].
На наш взгляд, основная проблема снижения качества ВПО обусловлена отсутствием рыночной оценки качества высшего образования.
Как показывает анализ проводимых реформ в области ВПО в течение последних двух трех лет, недостаточное понимание рыночных механизмов со стороны госчиновников проявляется и в настоящее время.
С недавних пор государством были внедрены институты конкуренции за привлечение дополнительных бюджетных средств, к примеру, выделение грантов на конкурсной основе на инновационные разработки, к примеру, Постановление Правительства Российской Федерации от 14.02.2006г. № 89 «О мерах государственной поддержки образовательных учреждений, внедряющих инновационные образовательные программы» [22], Постановление Правительства Российской Федерации от 9.04.2010г. №218 «О мерах государственной поддержки развития кооперации российских высших учебных заведений и организаций, реализующих комплексные проекты по созданию высокотехнологичного производства» [11]. На наш взгляд, такого механизма еще недостаточно для создания конкурентной среды между вузами с тем, чтобы вузы были стимулированы на повышение качества высшего образования. Механизм распределения грантов между вузами основан на критериях (показателях), которые характеризуют исследовательскую деятельность [40].
