Научные основы управления сферой обращения лекарственных средств Афанасьев Александр Михайлович

Содержание к диссертации

ГЛАВА!. ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ СФЕ
РОЙ ОБРАЩЕНИЯ ЛЕКАРСТВЕННЫХ СРЕДСТВ В
РОССИИ
1.1. Сфера обращения лекарственных средств как объект

управления: сущность, проблемы развития 12

] .2 Анализ действующей системы государственного и муници-

пального управления обращением лекарственных средств 27
1.3. Методологические основы управления лекарственным об-

ращением в условиях российских реформ 39

ГЛАВА П. ЦЕЛИ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЩЕНИЕМ ЛЕКАРСТВЕННЫХ СРЕДСТВ

2.1. Научные основы целеполагания в сфере обращения лекар
ственных средств 59

1. Государственные и муниципальные стандарты лекарственного обеспечения населения как инструмент управления сферой лекарственного обращения 77

2. Сущность и организационно-экономические основы функционирования муниципального заказа в сфере обращения льготных лекарственных средств 96

ГЛАВА III. ФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ ПОДСИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЩЕНИЕМ ЛЕКАРСТВЕННЫХ СРЕДСТВ

1. Маркетинг в управлении обращением лекарственных средств 112

2. Планирование в системе управления лекарственным обеспечением населения 134

3. Обеспечение качества в системе управления обращением лекарственных средств 153

3.4. Поддержка и развитие предпринимательства в сфере лекар-

ственного обращения 173

ГЛАВА IV. ИНФОРМАІЩОННОЕ И КАДРОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ЛЕКАРСТВЕННЫМ ОБРАЩЕНИЕМ

4. Основные направления совершенствованием системы обучения кадров для управления обращением лекарственных средств 192

5. Мониторинг как система информационной поддержки управления лекарственным обращением 214

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 251

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 276

ПРИЛОЖЕНИЯ 292

Введение к работе

Актуальность исследования. Проблема обеспечения населения страны медикаментами имеет исключительно высокую социальную значимость. За годы становления рынка фармацевтической продукции в России существовавшая ранее жестко централизованная система государственного обеспечения населения лекарственными средствами претерпела существенные изменения, в частности, в отношениях собственности, источниках и объемах финансирования производства, ценообразовании.

Однако улучшения обеспечения населения лекарственными средствами не наступило. Уже в начале 90-х годов система государственного лекарственного обеспечения оказалась практически полностью демонтированной, продекларированные государством гарантии на оказание льготной медикаментозной помощи зачастую не выполняются. Сейчас Россия импортирует более 60% лекарств, а большинство медикаментов, производимых отечественными фармацевтическими предприятиями, по своим медицинским характеристикам являются безнадежно устаревшими. Из-за высоких цен на медикаменты эффективная лекарственная помощь практически недоступна для подавляющей части населения страны, что существенно снижает качество жизни людей, являясь дополнительным источником социальной напряженности в обществе.

Принято считать, что причина создавшегося положения в явно недостаточном уровне финансирования отечественного здравоохранения. С этим нельзя не согласиться, однако и малыми средствами необходимо эффективно управлять. Анализ ситуации с медикаментозной помощью населению показывает, что одна из центральных проблем заключается в несовершенстве системы управления сферой обращения лекарственных средств.

Необходимость создания в стране действенной системы управления сферой обращения лекарственных средств, соответствующей сложившимся экономическим реалиям, вполне осознается руководителями Министерства

здравоохранения России, фармацевтических предприятий, учеными и специалистами. Речь идет, по-существу, о переходе к новой фазе управления обращением лекарственных средств, характеризуемой качественными преобразованиями инновационного характера. Однако, практические действия в этом направлении сдерживаются, принимаемые меры носят зачастую противоречивый характер, не приносят ожидаемых результатов, что обусловлено, в первую очередь, отсутствием научной основы формирования системы управления сферой обращения лекарственных средств, адекватной складывающемуся в стране фармацевтическому рынку.

Отдельные аспекты управления сферой обращения лекарственных средств в условиях формирования отечественного фармацевтического рынка исследовались в трудах отечественных ученых. Среди них, прежде всего, можно выделить работы Васнецовой О.А., Гончаренко В.Л., Горбашко Е.А., Дорофеева В.И., Лина А.А., Мешковского А.П., Падалкина В.П., Пузыни К.Ф., Рейнхарта Д.В., Рохчина В.Е., Сухинина В.А., Шиленко Ю.В. и др. Однако научные работы посвященные комплексному исследованию проблемы управления сферой лекарственного обращения в условиях транзитивной экономики практически отсутствуют.

Актуальность исследования обусловлена также необходимостью научного обеспечения решения проблем управления обращением лекарственных средств. Необходимо создание научных основ управления обращением лекарственных средств, включающих систему теоретических положений, которые раскрывают особенности сферы обращения лекарственных средств как объекта управления, сущность и принципы управления лекарственным обращением в условиях российских реформ, порядок формирования целей развития рассматриваемой сферы, вопросы организации эффективных функциональных и обеспечивающих подсистем управления обращением лекарственных средств. На сегодняшний день имеются методические предложения и разработки лишь по отдельным аспектам управления сферой обращения лекарственных

средств, что заставляет использовать при решении возникающих проблем использовать далеко не самый эффективный метод «проб и ошибок».

Значимость исследуемой проблемы, недостаточная разработанность ее теоретических и методологических аспектов и предопределяют актуальность настоящей работы.

Цель диссертационного исследования — создание теоретических, методологических и методических основ управления сферой обращения лекарственных средств в России, разработка практических рекомендаций по их реализации в условиях транзитивной экономики.

Для достижения указанной цели в диссертации поставлены следующие задачи:

определить сущность и особенности сферы обращения лекарственных средств как объекта управления, выявить и содержательно раскрыть основные проблемы ее развития;

провести анализ действующей в стране системы государственного и муниципального обращения лекарственных средств;

разработать научные основы целеполагания в сфере управления обращением лекарственных средств;

разработать теоретические и методологические основы управления лекарственным обращением в условиях российских реформ;

обосновать целесообразность разработки и использования государственных и муниципальных стандартов лекарственного обеспечения населения как инструмента управления сферой лекарственного обращения;

определить сущность муниципального заказа в сфере обращения льготных лекарственных средств и разработать организационно-экономические основы его формирования;

разработать методологические и методические основы формирова
ния важнейших функциональных подсистем управления обращением лекарст
венных средств, включающих подсистемы; мониторинговой деятельности,

плановой деятельности, эффективной предпринимательской деятельности, обеспечения качества;

обосновать направления совершенствования системы обучения кадров для сферы управления обращением лекарственных средств;

разработать методологические и методические основы создания мониторинга как системы информационной поддержки управления лекарственным обращением.

Объектом исследования является управление сферой обращения лекарственных средств в период становления в стране рыночного механизма хозяйствования.

П ред м етом_ нссл іД ова н и я является совокупность теоретических, методологических, методических и практических вопросов управления лекарственным обеспечением населения России.

Методологической и информационной основой исследования являются: современная теория управления развитием многоукладной экономики; теория государственного и муниципального управления; научные труды отечественных и зарубежных ученых в области управления развитием экономики на макроуровне, мезотерриториальном уровне и на микроуровне; результаты исследований в области обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственными средствами; законодательные и нормативные акты, регламентирующие различные аспекты реформирования и развития экономики здравоохранения и сферы обращения лекарственных средств; материалы государственных статистических органов Российской Федерации, г. Санкт-Петербурга и данные периодической печати.

Исследование строилось на принципах системного подхода, логического моделирования. Постановка и доказательство рабочих гипотез выполнялось на основе приемов агрегирования, классифицирования, комбинаторного анализа и сопровождалось содержательной интерпретацией выводов.

Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что в ней впервые на основе системного подхода произведено комплексное исследование теоретических, методологических и методических вопросов управления сферой обращения лекарственных средств в России. К числу основных результатов, определяющих научную новизну относятся следующие:

f"" разработаны теоретические и методологические основы управле-ния сферой обращения лекарственных средств/в том числе? определены и раскрыты сущностные характеристики и основные экономические закономерности развития системы управления лекарственным обращением; определены основные компоненты системы управления сферы/обращения лекарственных средств и раскрыто их содержание;

" . обоснована необходимость формирования и реализации государственной и муниципальной политики лекарственного обеспечения населения как неотъемлемой составной части системы управления сферой обращения лекарственных средств; определены ее сущность, направление и основные принципы формирования; разработаны предложения по разграничению полномочий между различными иерархическими уровнями управления сферой обращения лекарственных средств*.

^ разработаны теоретические и методологические основы выбора и обоснования целей в управлении лекарственным обращением, в том числе выявлены и раскрыты основные экономические закономерности целеполагания в сфере обращения лекарственных средств; определена сущность целей управления в рассматриваемой сфере; разработана принципиальная схема формирования целей развития предприятий-производителей лекарственных средств

в регионе;

Го: с,- у '.:/

/ впервые поставлена проблема стандартизации лекарственного

обеспечения в контексте с разработкой системы государственных и муниципальных стандартов качества жизни населения; выяснена сущность и соотношение категорий «минимальный государственный социальный стандарт» и

«государственный социальный стандарт»; определена роль стандартов в системе целей развития сферы обращения лекарственных средств; разработаны концептуальные основы формирования совокупности «минимальных» и «нормальных» государственных и муниципальных стандартов лекарственного обеспечения населения;

S разработаны методологические и? организационно-экономические основы формирования и реализации муниципального заказа в сфере обращения льготных лекарственных средств, в том числе определены сущность, назначение, основные принципы его разработки и реализации, предложена принципиальная схема формирования и размещения;

j* /^f предложены основные направления маркетинговой деятельности для субъектов сферы обращения лекарственных средств,и-разработаны кон-, кретяые мероприятия по их реализации;

разработаны методологические основы планового регулирования
сферы обращения лекарственных средств, в том числе определены основные
принципы, структура и требования к содержанию разделов концепции и про
граммы совершенствования лекарственного обеспечения населения;

,/Vl. If."..

О- разработаны рекомендации по формированию организационно-
экономических основ обеспечения качества лекарственных средств, вклю
чающие мероприятия по совершенствованию управления качеством лекарст
венных средств в процессе их производства и реализации' «t "/Л и > <^

.-*' предложен концептуальный подход к развитию предпринимательства в сфере лекарственного обращения на основе интрапренерства и сформулированы предложения по его реализации средствами инновационного и инвестиционного обеспечения;

рассмотрен комплекс методологических и практических проблем,
связанных с совершенствованием системы обучения кадров для сферы управ
ления лекарственным обращением, в частности впервые определена емкость
рынка образовательных услуг в сфере обучения кадров для управления обра-

щением лекарственных средств; разработана система принципов организации обучения менеджеров для сфер лекарственного обращения; обоснована совокупность проблем, рекомендуемых для включения в программы обучения;

„ разработаны основы информационный поддержки управления лекарственным обращением, интегрированной в мониторинговые системы социально-экономического развития административно-территориальных образований разного уровня; разработаны методологические основы создания систем мониторинга обращения лекарственных средств, в том числе: определена сущность и основные принципы создания мониторинга сферы обращения лекарственных средств; место его в системе территориального социально-экономического мониторинга; определены и содержательно раскрыты основные направления мониторинга лекарственного обращения; сформулированы требования к системе показателей мониторинга; проанализированы возможные способы удовлетворения потребностей мониторинговой системы в информации.

Практическая значимость результатов исследования заключается главным образом в том, что теоретические выводы и разработки доведены до уровня методических рекомендаций, обеспечивающих решение важных прикладных задач управления сферой обращения лекарственных средств. Широкое использование результатов диссертационного исследования будет способствовать улучшению лекарственного обеспечения населения, укреплению его здоровья, и в конечном счете - улучшению качества жизни.

Апробация и внедрение. Разработки автора в области внедрения организационно-экономического механизма развития предпринимательской деятельности в сфере лекарственного обращения, ориентированных на развитие интрапренерства; маркетинговой деятельности, планирования в сфере управления лекарственным обращением нашли применение в ЗАО «Фармакор»,

Принципиальные положения диссертации докладывались и обсуждались на международных, всероссийских и региональных научно-практических

конференциях и семинарах, в том числе научной сессии профессорско-преподавательского состава Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов (1999 г.), на научно-практической конференции «Проблемы экономической независимости России» (Санкт-Петербург, 1999 г.), на Петербургском экономическом форуме (Санкт-Петербург, 1999 г.), на конференциях и совещаниях Союза фармацевтических предприятий Санкт-Петербурга (1997-2000 г.г.)

Наиболее существенные положения и результаты исследования нашли отражение в 26 опубликованных работах.

ГЛЛВА 1. ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ СФЕРОЙ ОБРАЩЕНИЯ ЛЕКАРСТВЕННЫХ СРЕДСТВ В РОССИИ

1. /. Сфера обращения лекарственных средств как объект управления:

сущность, проблемы развития

Становление рыночной экономики в России способствует трансформации всех отраслей и сфер народного хозяйства, созданию конкурентной среды и появлению свободных товаропроизводителей. Не осталась в стороне от этих процессов и социально значимая сфера обращения лекарственных средств, под которой принято понимать деятельность по разработке, исследованиям, производству, хранению, упаковке, перевозке, государственной регистрации, стандартизации и контролю качества, продаже, маркировке, рекламе, применению лекарственных средств, уничтожению лекарственных средств, пришедших в негодность и т.п. [4] Поэтому формирование фармацевтического рынка в Российской Федерации проходит в весьма специфических условиях, определяющихся преобразованием жестко централизованной государственной системы здравоохранения, дававшей гражданам большой набор социальных гарантий (хотя и не всегда подкрепленный реальными возможностями), к новой системе здравоохранения, построенной на принципах страховой медицины и рыночных отношениях.

Процесс становления фармацевтического рынка в России начался с 1992 года. До этого периода оптовая сеть в сфере лекарственного обеспечения населения и учреждений здравоохранения принадлежала государству и имела централизованную структуру управления. Последняя включала такие органы управления как Главное аптечное управление Минздрава СССР, аптечные учреждения союзных республик, Центральный аптечный склад, региональные аптечные склады. Подобная система управления была ориентирована на поставку лекарственных средств в республики, края и области в выделенных государством объемах, поддержание единых оптовых и розничных цен и регла-

ментацию работы аптечных учреждений. Соответственно закупка зарубежных лекарственных препаратов была полностью централизована.

В процессе формирования рыночных отношений в сфере лекарственного обращения было ликвидировано государственное предприятие «Фармация», в котором до 1992 года сосредотачивались все звенья системы управления лекарственным обеспечением учреждений здравоохранения и населения. В результате процесса приватизации, а также создания новых хозяйствующих субъектов на рынке появилось значительное число фирм, занимающихся куплей-продажей лекарственных средств. Гак, с 1992 по 1996 гг. число такого рода оптовых организаций выросло с 88 до 3500, а складов хранения медикаментов - с 92 до 3400; причем на 95,7 % эти организации относились к негосударственным формам собственности.161, с.4]

Аптечная сеть представлена 16 тыс. аптек, среди которых преобладают государственная и муниципальная формы собственности (71,3 %), 40 тыс. аптечных пунктов, 10 тыс. аптечных киосков, 1,15 тыс. аптечных магазинов и магазинов оптики.

Система управления аптечной службой представлена тремя формами:

структурное подразделение в составе органа управления здравоохранением (62,0 %)

самостоятельный орган управления при органах исполнительной власти субъектов Российской федерации (22,0 %);

негосударственная организация (ОАО, ООО и т.д.)

Внедрение рыночных механизмов в фармацевтическую деятельность способствовало насыщению российского рынка широким ассортиментом лекарственных средств. В настоящее время зарегистрировано и разрешено к медицинскому применению 13,5 тыс. лекарственных препаратов, что в 2,4 раза превышает уровень 1992 года. Ассортимент лекарственных средств представлен 98 фармакотерапевтическими группами, 70 % объемов потребления которых приходится на 4 группы: анальгезирующие, жаропонижающие и противо-

воспалительные средства (28 %), витамины (18 %), сердечно-сосудистые препараты (13 % ) и антибактериальные средства, включая антибиотики, сульфаниламидные и противотуберкулезные (12 %).

Между тем следует заметить, что при общей положительной оценке увеличения числа участников фармацевтического рынка и на этой основе значительного расширения ассортимента лекарственных средств, в России возникло и прочно закрепилось такое негативное явление как значительная разница между минимальной и максимальной ценой на одно и то же лекарственное средство, причем не только в регионах - субъектах Российской Федерации, но и в пределах одного города. При этом разрыв между ценами растет прямо пропорционально количеству посредников и разница в ценах может достигать 10 раз и более.

Одной из основных причин данной негативной ситуации является превышение многочисленными посредническими структурами допустимых пределов торговых наценок, установленных региональными органами исполнительной власти. Кроме того, нередки также случаи, когда медикаменты приобретаются главными врачами больниц за счет бюджетных средств у частных структур с превышением в 2-10 раз по сравнению с ценами на фармацевтических базах.

В настоящее время в оптовой торговле лекарственными средствами преобладают организации негосударственных форм собственности. Оптовую торговлю лекарствами осуществляют около 7000 структур, из которых 700 имеют федеральные лицензии и реализуют лекарственные средства на всей территории Российской Федерации. В рейтинге 25 крупнейших оптовиков России, контролирующих 45 % имеется только одно государственное предприятие.

При этом следует отметить, что в общем обороте лекарственных средств на российском фармацевтическом рынке доля препаратов отечественного производства не превышает 40 %, что видно из табл. 1. Отсутствие в доста-

точном объеме и номенклатуре лекарственных препаратов отечественного производства компенсируется импортной продукцией, в структуре которой преобладают расфасованные для розничной продажи лекарства (до 95 %). Значительные объемы приходятся на импорт препаратов крови, рентгенокон-трастных веществ, инсулинов, иммунодепрессантов и онкологических препаратов.

Таблица 1

Соотношение объёмов отечественных и импортных препаратов по основным фармакотерапевтическим группам (% в стоимостном выражении)

Зарубежные лекарственные средства в настоящее время получили широкий доступ на российский фармацевтический рынок, составив тем самым серьезную конкуренцию отечественным препаратам. На рис.1 представлены основные страны-поставщики фармацевтической продукции и их доля на отечественном рынке.

США ^БолгаР^ия Индия

6%

Словения

7%

5%

Польша 18%

Великобритании

9%

Австрия

10%

Венгрия

13%

^50/0 5%Франция

Германия 11%

Швейцария

11%

PucJ. Основные поставщики фармацевтической продукции в России и их доля в общем объеме продаж (в стоимостном выражении)

Высокая конкурентоспособность импортной продукции основывается, прежде всего, на высоком качестве лекарственных препаратов, выпускаемых в развитых странах (Швейцария, Франция, Германия т.д.); дифференциации по фирменным признакам, поддерживаемым активной рекламной деятельностью; более современными и терапевтически эффективными лекарственными средствами; относительно невысокими ценами на продукцию из развивающихся стран (например, Индия) и стран бывшей социалистической ориентации (например, Польша, Болгария, Венгрия). Кроме того, следует заметить, что только около 30 % импортируемых лекарственных препаратов напрямую конкурируют с лекарственными средствами, производимыми в России.[89, с.7]

Между тем, оценивая импортные лекарственные препараты, обращающиеся на отечественном рынке, нельзя не отметить и присутствия значительной доли препаратов, не имеющей международно-признанной клинической ценности, а также препаратов, для которых существуют более эффективные и

безопасные альтернативы, относящиеся, например, к группам анальгетиков, сердечно-сосудистых средств, седативных препаратов и антибиотиков. Некоторые импортируемые из стран западной и Центральной Европы лекарственные препараты выпускаются исключительно для рынков стран бывшего СССР и практически не используются в странах их производства, что связано с отсутствием клинического подтверждения эффективности таких препаратов (например, цереброзилин) или с выявленными побочными явлениями (например. анальгин)[126, с. 14J

В целом же анализируя ассортимент лекарственных средств на отечественном фармацевтическом рынке, следует отметить его насыщение препаратами-синонимами (например, в России зарегистрировано более 40 видов дик-лофенака), а также наличие многочисленных новых активных лекарственных форм незнакомых российским врачам, провизорам и потребителям. Отмечая данную ситуацию, мы хотели акцентировать внимание как на положительных, так и отрицательных моментах. По нашему мнению, с одной стороны, следует приветствовать появление на фармацевтическом рынке новых лекарственных препаратов, а также препаратов-синонимов. С другой же стороны, необходимо обеспечить в сфере лекарственного обращения организацию системы информационного обеспечения для получения полной и объективной информации о лекарственных средствах всеми участниками фармацевтического рынка. Так, например, во всем мире широкое распространение получили генерики (копии фирменных лекарственных препаратов), которые, практически не уступая по терапевтическим свойствам и эффективности фирменным лекарственным препаратам, значительно ниже по стоимости. В России же не только население, но и врачи плохо понимают, в чем заключается различие между фирменными и генерическими препаратами. Коммерческое же продвижение на рынок фирменных препаратов создает им образ более качественных лекарственных средств, с целью оправдать их завышенную стоимость в представлении потребителей. Подобная ситуация просматривается и в сравнении с

отечественными препаратами, которые в условиях агрессивной рекламы импортных лекарств, рассматриваются потребителями как менее эффективные и качественные (например, импортный панадол и отечественный парацетамол).

Таким образом, на российском фармацевтическом рынке на современном этапе сформировалась четко прослеживаемая зависимость от импорта.

Что же касается развития отечественной фармацевтической индустрии, что следует заметить, что России после распада СССР досталась отсталая фармацевтическая промышленность, не способная удовлетворить потребности отечественного здравоохранения (в приложении 1 представлены данные, характеризующие степень удовлетворения потребности в готовых лекарственных средствах и субстанциях в 1994 году). Среди причин такого положения можно назвать ликвидацию системы территориального разделения труда, сложившейся в рамках Совета Экономической Взаимопомощи, когда производство лекарственных средств развивалось главным образом в восточноевропейских странах, а в СССР выпускалась крупнотоннажная химическая продукция, производство которой опиралось на мощный энергетический потенциал. В результате за период с 1975 по 1990 годы в химико-фармацевтическую промышленность Восточной Европы было инвестировано средств в 5 раз больше, чем в аналогичную отрасль СССР. Прекращение деятельности СЭВ и переход к взаимоотношениям между государствами бывшего социалистического лагеря на принципах международной рыночной торговли поставили СССР в крайне тяжелое положение с обеспечением здравоохранения лекарственными средствами. Ситуация резко обострилась с распадом СССР, несмотря на то, что на территории России остались 45 из 77 фармацевтических заводов. В данном случае, негативное влияние оказал разрыв хозяйственных связей, возникновение таможенных барьеров и не скоординированные правила взаимоотношений предприятий с традиционными смежниками в новых государствах,[74, с. П -12]

За период с 1991 по 1995 годы объем товарной продукции фармацевтической промышленности в сопоставимых ценах 1993 года сократился на 36%. Следствием этого стало уменьшение доли отечественных препаратов на фармацевтическом рынке России и соответственного рост удельного веса импортных лекарственных средств. В 1995 году соотношение отечественных и импортных лекарственных средств оценивалось как 3:7, в то время как в 1990 году 6:4.[105, с. 19] В 1996 году импорт в Россию составил 1,18 млрд. долл. США, а в 1997 году возрос до 1,674 млрд. долл. США, в 1998 году - 1,281 млрд. долл. США.

Объем фармацевтического рынка в России в 1996 году составил 16 млрд. рублей, в 1997 году - 23,5 млрд. руб., в 1998 году - 27,7 млрд. руб. При этом доля медикаментов отечественного производства составляла в среднем в 1996 году - 40 %, в 1997 году -45 %, в 1998 году - 46 %. Следует заметить, что при расчете этих показателей использовались оптовые цены, тогда как при применении отпускных цен, соотношение импорт - внутреннее производство ещё более изменилось бы в пользу иностранной продукции, так как наценки на импортные препараты значительно выше, а производство в России дороже. Однако при этом следует заметить, что в натуральном выражении отечественных препаратов а России на 15-20% больше, чем импортных.[61]

В этой связи следует подчеркнуть некоторую положительную динамику в росте объемов продукции отечественных производителей лекарственных средств.

В настоящее время производством лекарственных средств в России занято около 450 предприятий. Организаций и учреждений различных отраслей, представляющих производственный потенциал фармацевтической промышленности. Из них 117 предприятий фармацевтической промышленности являются основными производителями и выпускают более 2500 наименований лекарственных средств.

Важнейшей составляющей частью фармацевтической промышленности является подотрасль, выпускающая фармацевтические субстанции. В условиях рыночной экономики многие отечественные производители резко сократили производство данной продукции, так как рост цен на сырьевые ресурсы, электроэнергию, тепло, воду, которые в себестоимости продукции составляют 55-80 % от общих затрат, привел к резкому увеличению себестоимости субстанций и, соответственно, к снижению их конкурентоспособности. Сравнительный анализ цен на субстанции показывает, что цены на отдельные виды отечественной продукции в 1,3-4,4 раза выше цен на аналогичные виды импортной продукции.

Таким образом, номенклатура выпускаемых субстанций сократилась с 272 в 1992 году до 100 в 1997 году, а объем их производства уменьшился за этот период в 3,2 раза и составил 7 % в общем выпуске лекарств. Последнее значительно подорвало позиции отечественных производителей готовых лекарственных средств, поставив их в зависимость от зарубежных поставщиков. Подобного рода зависимость наблюдается и по обновлению основных фондов, поскольку уровень износа оборудования на большинстве отечественных предприятиях фармацевтической промышленности достигает более 50 %.

Проведенный анализ российского фармацевтического рынка позволит выявить ряд факторов, тормозящих развитие эффективной деятельности российских фармацевтических предприятий, среди которых следует отметить:

отсутствие четкой законодательной базы, регламентирующей сферу лекарственного обеспечения;

отсутствие приемлемой кредитной системы;

неэффективность налоговой и таможенной политики;

неэффективная политика государства в снабжении фармацевтических предприятий сырьевыми ресурсами;

недостаточно эффективная система контроля качества лекарственного обеспечения в стране;

большая задолженность предприятиям фармацевтической промышленности со стороны заказчиков (учреждений здравоохранения, аптек и т.д.);

перманентное устаревание и снижение технического уровня производственного аппарата предприятий фармацевтической промышленности;

удлинённый цикл «Исследование - Производство - Сбыт» по сравнению с мировыми стандартами;

нарушение требований экологической безопасности, часто приводящим к остановке производства лекарственных средств;

высокие тарифы на электроэнергию, газ, транспорт; неэффективность мер государственного контроля над ценами на фармацевтические товары;

отсутствие эффективной системы информации о лекарственных средствах и их применении;

низкое качество менеджмента в сфере обращения лекарственных средств.

Соответственно вышеназванные проблемы оказывают негативное влияние на развитие отечественной фармацевтической промышленности и требуют своего решения.

Между тем, следует заметить, что большинство вышеназванных проблем лежит в сфере управленческого воздействия на макроэкономическом и микроэкономическом уровне. Так, проблемами государственного управления являются необходимость формирования четкой законодательной базы, регламентирующей сферу лекарственного обеспечения, принятие и поддержание эффективной налоговой и таможенной политики, обеспечение эффективной системы контроля качества лекарственного обеспечения в стране и др. На микроэкономическом уровне к проблемам управленческого характера относятся необходимость сокращения цикла «Исследование - Производство -Сбыт» по сравнению с мировыми стандартами, повышение качества менеджмента в сфере обращения лекарственных средств и др.

??

В этой связи для решения проблем, стоящих перед отечественной сферой производства и реализации лекарственных средств, необходимо формирование научно обоснованной системы управления на макроэкономическом и микроэкономическом уровнях. При этом необходимо создать действенную систему государственной поддержки отечественного товаропроизводителя лекарственных средств, которая будет заключаться не столько в увеличении государственных ассигнований в эту отрасль экономики, сколько в создании необходимых экономических условий для ее развития.

Справедливость выбора данного методологического подхода подтверждается, на наш взгляд, прежде всего тем, что большинство предприятий в данной отрасли не являются государственными, и, следовательно, их деятельность не финансируется из государственного бюджета. Проведенное нами исследование структуры отечественной фармацевтической промышленности по формам собственности показывает, что в государственной собственности находятся не более 26 % фармацевтических предприятий. В табл. 2 приведено распределение крупнейших российских предприятий по формам собственности, значительная доля которых является частными предприятиями с преобладающим иностранным капиталом.

Таблица 2 Распределение собственности крупнейших российских фармацевтических предприятий

Финансирование на российском фармацевтическом рынке также имеет свои особенности, связанные с подразделением рынка на два сектора: государственного, на котором финансирование по оплате лекарств ведется из государственных источников, и негосударственного, на котором оплата лекарств осуществляется населением из собственных средств. За счет бюджета или фондов обязательного медицинского страхования должны оплачиваться 70 % обращающихся на рынке лекарственных средств, в том числе 100 % лекарств, применяемых для диагностики и лечения в больницах, и до 50% лекарств, отпускаемых амбулаторным больным по рецептам врачей.

Расходы государства на здравоохранение составили в 1996 г. - 74,0 млрд.руб., в т.ч. на медикаменты - 11,2 %(15,1 %), в 1997 г. - 90,5 млрд.руб. в том числе на медикаменты - 15,4 млрд.руб. (17,4 %), в 1998 году - 97,8 млдр. руб., в том числе на медикаменты 16,9 млрд.руб. (17,3 %). Таким образом, следует отметить некоторый рост затрат на медикаменты в представленном временном периоде. Однако при этом фактическое участие государства в финансировании лекарственного обеспечения ежегодно уменьшалось (1996 г. -70 %, 1997г.- 65,5 %, 1998 г. -62 %).

Определенные сомнения вызывает и рациональность использования медикаментов. Так, в 1996 году в Российской Федерации был утвержден перечень лекарств, стоимость которых подлежит возмещению, однако, по мнению зарубежных специалистов, до 30-40 % включенных в него препаратов не являются эффективными и жизненно важными.[120, с.З]

Характеризуя общую ситуацию в российском здравоохранении необходимо отметить продолжающееся ухудшение здоровья нации. По данным ВОЗ, до 2000 года в России ожидается дальнейшее снижение рождаемости и увеличение смертности, причем уже в настоящее время детская смертность в нашей стране в 2-3 раза выше, чем в развитых странах, а ожидаемая продолжительность жизни на 7 лет меньше, чем в государствах Западной Европы.

Между тем уровень потребления медикаментов на душу населения в России в ценовом выражении значительно отстает от стран, входящих в Европейский Союз (ЕС), США и Японию, о чем свидетельствуют данные представленные на рис.2. Так, если в России в среднем потребление лекарственных средств на душу населения в стоимостном выражении составляет 20 долл.США ( в том числе отечественного производства - на 8 долл.США), то, например, в Японии этот показатель выше в 12,3 раза, в США - в 9 раз, во Франции в 7,8 раза.

В среднем одна российская семья тратит на лекарства 23 % своего месячного дохода, что было выявлено в процессе проведенного экспертами ТА-CIS опроса семей трех российских областей (Тульская, Пензенская и Псков-ская)[126, C.5J, так как преобладающая на отечественном рынке импортная фармацевтическая продукции отличается неоправданно завышенными ценами. По уровню торговых наценок Россия значительно опережает США и страны Западной Европы. Так, по некоторым данным, торговые наценки в России на импортные лекарственные препараты составляют -100-200 %, тогда как в США - 25-30 %, в Западной Европе - 50-80 %.[98] Подобное положение в странах с развитой рыночной экономикой объясняется государственным регулированием цен на лекарственные средства. В отдельных странах цены являются фиксированными (например, Германия, Дания, Швеция, Швейцария). Таким образом, низкий уровень потребления лекарственных средств в России связан отнюдь не с высоким уровнем здоровья нации, а с низким уровнем доходов населения, недостаточным финансированием лекарственного обеспечения населения со стороны государства и нерациональным расходованием этих средств.

Вследствие финансового кризиса августа 1998 года ситуация на фармацевтическом рынке России еще более усложнилась, что определяется резким сокращением закупок импортных лекарственных средств, существенным повышением цен на импортные лекарственные препараты, сделавших их в зна-

_5»

іл О

О О О

I I |_

1-^ INJ

ІМ о

о о
_J L.

VI О

ь^

Япония

\*&Ш*Шь.

ш^тш^^у тж&^шьл^та

т№&нШШ&

США

ШШі^ШіїШшШШ^ШШк

_{йнйншшйашншаш!}

\«а&у

iii'liiilililii'lilJi іііііЙііі

ІІ-ійіиЛі¹ її b'v ' '

_;a;id^ri*aiMfciJgfeQ^

R Л

о*

Франция

Италия

Германия

Бельгия

Испания

Англия

й Нидерланды

Россия

чительном числе случаев недоступными для социально незащищенных групп населения страны.

Резкое падение курса рубля привело не только к снижению ввоза импортных лекарственных препаратов и повышению цен на них, но и поставило многие отечественные фармацевтические предприятия на грань банкротства. Такое положение объясняется также непосредственной зависимостью отечественного фармацевтического производства от импортного сырья, оборудования, технологий. Кроме того, рост инфляции вынуждает предприятия увеличивать расходы на заработную плату, которая должна быть приведена в определенное соответствие с ростом инфляции. Соответственно подобное положение приводит к росту цен и на отечественные фармацевтические препараты, которое вступает в определенное противоречие с платежеспособным спросом потребителей, что в свою очередь ведет к сокращению объемов реализации, затовариванию, нехватке оборотных средств у предприятий и другим негативным последствиям. Ситуация осложняется также тем, что фармацевтический рынок функционирует на основе товарных кредитов. Общий объем этих кредитов в докризисный период превысил 800 млн.долл. США, причем по состоянию на декабрь 1998 года не менее 500 млн. долл. США из этой суммы были отнесены к категории просроченных задолженностей.

Крайне сложная обстановка складывается с обеспечением лекарственными средствами больных с социально значимыми заболеваниями (сахарным диабетом, злокачественными новообразованиями, заболеваниями крови, туберкулезом и др.). Из-за недостатка средств в бюджетах субъектов российской Федерации около 200 тыс. больных инсулинозависимьш сахарным диабетом не в полной мере обеспечиваются препаратами, что приводит к тяжелым осложнениям этого заболевания. Недостаточно обеспечивается потребность в противотуберкулезных препаратах, в то время как смертность от туберкулеза за последние 6 лет увеличилась в два раза. Особенно тяжелая ситуация сложилась в учреждениях уголовно-исправительной системы, где заболеваемость

туберкулезом среди осужденных превышает средний показатель по стране в 62 раза, а смертность в 28 раз. Серьезную тревогу вызывает снижение ассортимента лекарственных средств для лечения сердечно-сосудистых заболеваний, удельный вес от который составляет свыше 50 %.

Обобщая проблемы рассмотренные в данном разделе и не отрицая низкий уровень финансирования в России здравоохранения в целом и лекарственного обеспечения в частности, автор тем не менее придерживается позиции, что и малыми средствами можно разумно управлять. Между тем, как было показано нами, ряд проблем, испытываемых в сфере лекарственного обращения, связан именно с недостаточно высоким качеством менеджмента как на федеральном, региональном, муниципальном уровнях управления, так и на уровне предприятия.

По нашему мнению, для стабилизации лекарственного обеспечения населения необходимо, прежде всего, формирование научно обоснованной системы управления обращением лекарственных средств на российском фармацевтическом рынке, основные положения которой будут рассмотрены в последующих разделах работы.

J.2. Анализ действующей системы

государственного и муниципального управления

обращением лекарственных средств

За последние годы состояние здоровья населения России характеризуется крайне низким уровнем.[59] По данным медицинской статистики глобальным результатом этого стало снижение средней продолжительности жизни россиян до 65 лет. По продолжительности жизни мужчин - 58 лет (против 76 лет Японии) и женщин - 72 года (в Японии 82 года) наша страна занимает сейчас соответственно 135-е и 100-е место в мире. Преждевременная смерть ежегодно становится причиной потери жизненного потенциала примерно 10 млн. человеко-лет. В 1996 г., к примеру, число умерших по стране в целом

превысило число родившихся в 1,6 раза, а в 2000 г. это соотношение может увеличиться до двух. Почти каждый третий из умерших в настоящее время находился в трудоспособном возрасте.

Такое положение можно объяснить, в первую очередь, обострением кризисных явлений в экономике страны, негативным влиянием факторов социально-бытового и производственного характера (низкие доходы населения, плохое качество питания и питьевой воды, недостаточная обеспеченность жильем, плохие условия труда, деградация нравственных принципов и постоянный психоэмоциональный стресс и проч.).

К числу причин ухудшения качества здоровья населения необходимо отнести также практическое отсутствие приоритетов общественного здоровья в деятельности органов власти всех уровней управления, фактический развал государственной системы обеспечения учреждений медицинского обслуживания населения лекарственными средствами. В результате уровень удовлетворения потребностей населения России в услугах здравоохранения, в том числе в лекарственных средствах, имеет устойчивую тенденцию к снижению. При этом наблюдаются две основные тенденции, без устранения которых трудно ожидать прогресса в рассматриваемой области: во-первых, низкий уровень финансирования здравоохранения; во-вторых, нерациональное использование выделяемых средств.

Что касается собственно уровня финансирования здравоохранения, то здесь приходится констатировать, что российское правительство не в состоянии обеспечить государственные гарантии бесплатной медицинской помощи населению. Так в 1992-1997 гг. доходы консолидированного государственного бюджета сократились примерно на 34%», расходы - на 31%; финансирование здравоохранения за счет бюджета и страховых взносов уменьшилось на 21%.[181] Сопоставление государственных расходов на здравоохранение, формируемых их нескольких источников (федерального и региональных бюджетов, территориальных фондов обязательного медицинского страхова-

ния), в расчете надушу населения России показывает, что в 1995 г. они составили величину менее 3% против соответствующих расходов в США. О низкой приоритетности здравоохранения в России свидетельствует тот факт, что в 1996 г. общие расходы в этой сфере составили менее 2% ВВП, в то время как в Дании 6,7% ВВП, в США - 14,1% ВВП; отчисления в фонды обязательного медицинского страхования - налог в размере 3,4% от уровня заработной платы, отчисляемый всеми организациями в ТФОМСы и 0,2% - в Федеральный ФОМС, в 4-6 раз ниже соответствующих налогов в развитых странах.[125]

Однако принятие решений по финансированию отрасли находится вне сферы собственно здравоохранения, иное дело - нерациональное использование выделенных (пусть и недостаточных) средств на поддержание и развитие здравоохранения страны в целом и на лекарственное обеспечение населения России в частности. В связи с этим отметим, что сохранение и улучшение здоровья населения во многом обеспечивается лекарственными средствами как особым социальным (нередко жизнеспасающим) товаром. Социально-экономический эффект от удовлетворения потребности в лекарствах проявляется в сокращении сроков длительности лечения и увеличении числа выздоравливающих; в снижении расходов на лечебно-профилактические и оздоровительно-реабилитационные мероприятия; в увеличении фонда рабочего времени, и сохранении и росте производительности труда, производстве дополнительного объема продукции.

Эффективность использования лекарственных средств определяется их доступностью для населения, качеством клинического результата и ценой. Проблема лекарственного обеспечения населения многоаспектна, но главным образом это проблема управления сферой обращения лекарственных средств. А учитывая социальную приоритетность лекарственного обеспечения населения - это проблема, в первую очередь, государственного и муниципального управления отмеченной сферой. В связи с этим попытаемся проанализировать состояние управления производством лекарственным обеспечением населения

в современной России, выявить основные проблемы его реформирования и развития.

Организация эффективного управления сферой обращения лекарственных средств в качестве непременного условия предполагает наличие соответствующей нормативно-правовой базы. Основу такой базы в России составляет принятый Федеральный закон [4], призванный регламентировать правовые аспекты деятельности субъектов обращения лекарственных средств; установить систему государственных органов, которые призваны реализовывать практику производства и реализации лекарств в соответствии с упомянутым законом; распределить полномочия органов исполнительной власти в сфере обращения лекарственных средств.

Вместе с тем, анализ отдельных статей закона показывает, что в целом он носит достаточно общий («рамочный») характер, требует комментариев и уточнений.

Например, в ст.6 Федерального закона отмечается, что Правительство Российской Федерации «обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области обеспечения населения Российской Федерации лекарственными средствами». В связи с этим зададимся вопросом, а что понимается под «единой государственной политикой»? В своем интервью корреспонденту «Remedium» экс-министр здравоохранения Российской Федерации Т. Дмитриева на вопрос, что подразумевается под «национальной политикой в области лекарственных средств как понятием?», отметила: «Прежде всего - единый государственный подход к разработке и применению стандартов качества, использованию препаратов, оценке их безопасности и эффективности. .Другими словами, по всей сфере, в которой происходит взаимодействие пациента и врача, а это, согласитесь, гораздо более широкое понятие, чем защита интересов производителей или дистрибьюторов»^ 191]

По нашему мнению, при таком понимании национальной политики в области лекарственных средств в известной мере принижается роль государ-

ства, призванного прежде всего заботиться об интересах своих граждан, имеющего полное право активно участвовать в регулировании такого социально значимого сектора рынка как фармацевтический. Поэтому необходимо, в первую очередь, определиться с сущностью государственной политики в области производства и лекарственного обеспечения населения, ее целями и механизмами реализации, местом ее в системе государственного управления рассматриваемой сферой.

Только решив пи и целый ряд «пограничных» вопросов можно сформулировать государетенную политику в области обеспечения населения России лекарственными средствами, без чего в целом безусловно правильный и заслуживающий всяческой поддержки п.1 рассматриваемой статьи 6 Федерального закона теряет практический смысл, ибо нечего «обеспечивать».

Центральное место в решении рассматриваемой проблемы занимает вопрос о роли государства в лекарственном обеспечении населения. Ведь в настоящее время вследствие общего процесса реформирования системы государственного управления произошла децентрализация управления здравоохранением: административная вертикаль разрушена, государственная система здравоохранения разделена на федеральную, региональные и муниципальные системы. Однако четкого распределения компетенции между федеральной, региональными и муниципальными системами не произошло.

В результате остается не вполне ясной роль государства в решении проблемы лекарственного обеспечения населения. Сегодня в стране существует целый ряд подходов к проблеме регулирования фармацевтического рынка на федеральном, региональных и муниципальных уровнях управления, отличающихся предложениями по решению вопросов ценообразования, социальных гарантий льготным категориям граждан, налогообложения и т.п.

Например, имеет достаточно широкое распространение точка зрения, что роль государства должна быть сведена к исполнению лишь регламентирующей функции в фармацевтическом секторе экономики. [140] В этом случае

государство фактически все свои обязательства по лекарственному обеспечению населения, регулированию и развитию сферы обращения лекарственных средств с себя снимает, полагая, что все необходимое будет делать частный сектор, способный эффективно разрабатывать, производить, продавать и распределять лекарственные средства.

Надо сказать, что такая позиция вообще характерна для решения проблем регулирования рыночной экономики в условиях современных российских реформ. Приходится констатировать, что важнейшим результатом и следствием современной российской экономической политики явилось активное вытеснение государства из сферы производства, сознательный уход его от функций планирования и регулирования. Утопичная посылка, что рыночное саморегулирование («рынок все поставит на место») эффективнее централизованного управления, повлекла жесткое противопоставление плана и рынка, что обусловило, в свою очередь, такие шаги, как принципиальный отказ от планирования и, как следствие, демонтаж системы плановых органов, предельное сужение методов и возможностей воздействия государства на воспроизводственный процесс.

Между тем, как справедливо отмечает автор статьи [77], саморегулирование есть лишь одна из возможных форм регулирования рыночной экономики. С развитием общественного разделения труда, специализацией производителей и концентрацией капитала саморегулирование рынка («чисто рыночное регулирование рынка») заменяется законами воспроизводства и обращения капитала, материализованного в структуре совокупного работника и технологически связанных машин и механизмов. В результате рынок сам становится объектом регулирования со стороны совокупного общественного капитала.

Попытка выяснения роли государства в управлении экономикой применительно к современному этапу российских реформ содержится в статье Е.Ясина. [189] Автор, один из идеологов постсоциалистического реформирования экономики России, не отрицая значимости роли государства в управле-

ний экономикой, обсуждает принципиальный вопрос, что и как оно должно делать в рассматриваемой сфере. При этом обсуждаются два принципиальных подхода Первый: государственные органы берут на себя право и обязанность указывать хозяйствующим субъектам, что они должны производить, по каким ценам продавать, как распределять полученные доходы. Чтобы такие указания были правомочны, необходимо иметь большую часть предприятий в государственной собственности. Таким образом, речь идет, по существу, о национализации производства и директивном управлении экономикой, что противоречит замыслу российских экономических реформ.

Второй подход - государство определяет лишь правила игры (систему законов) и обеспечивает их исполнение. Главное здесь - стабилизирующее и оздоравливающее влияние самого рынка. Легко видеть, именно такая позиция доминирует сегодня применительно к государственному регулированию российского фармацевтического рынка.

Между тем существует и третий путь решения проблемы рыночного регулирования экономики, предполагающий активное вмешательство государства в процесс формирования целей, направлений, условий и источников экономического роста. Как свидетельствует анализ зарубежного опыта, такой подход в целом наиболее конструктивен.[80]

Представляется логичным, что если государство в ходе регулирования экономики ставит какие-то задачи, важные для общества, то оно должно своевременно и в полном объеме финансировать их решение. Однако объем государственных обязательств, зафиксированных в действующих нормативных актах, превышает реальные доходы федерального бюджета примерно на 15%.[136] Финансовое покрытие территориальных программ обязательного медицинского страхования (ОМС) составляет менее 50%, а в половине субъектов Российской Федерации - ниже 30%.[40] А раз расходы невозможно в полной мере профинансировать, то есть только два выхода из этой ситуации: либо реализовать меры, позволяющие соотнести государственные обязатель-

ства с реальными доходами, что означает, в конечном счете, реформирование системы здравоохранения, которое немедленно затронет и систему лекарственного обеспечения; либо продолжать поддерживать нынешнюю предельно нестабильную ситуацию, когда государство само является источником неплатежей в экономике, не выступает гарантом собственных обязательств, в частности, в сфере лекарственного обеспечения населения, стимулирует, по существу, рост социальной напряженности в обществе.

Очевидно, что реализация на практике первого из рассматриваемых вариантов встретит большие трудности, ибо он связан, во всяком случае, в ближайшей перспективе, с уменьшением обязательств государства. Здесь необходимо учесть и менталитет населения, значительная часть которого сформировалась в условиях бесплатного медицинского обслуживания и вполне доступного лекарственного обеспечения, и связанные с этим политические угрозы для реформирования экономики страны в целом. Кроме того, заявленный государством «откат» от прежнего (дореформенного) уровня своих гарантий в рассматриваемой сфере потребует безусловного выполнения «новых» обязательств. А это означает необходимость проведения Правительством России и Центральным банком жесткой денежной и финансовой политики, ограничения денежной массы, что в свою очередь, еще в большей степени сузит реальные возможности государства в регулировании фармацевтического рынка. В противном случае мы возвращаемся к усилению инфляционных процессов со всеми проистекающими из этого последствиями.

Что касается второго варианта, то он уже полностью исчерпал свой ресурс, а потому бесперспективен. Дело в том, что в ходе парламентских слушаний [36], состоявшихся в конце 1998 г., выяснилось, что категории больных, имеющие право на бесплатные и льготные средства, обеспечены не более чем на 20-40%. По данным Межведомственной комиссии по охране здоровья населения при Совете безопасности Российской Федерации, сегодня каждый второй россиянин с месячным доходом до 400 руб. и каждый третий из тех,

чьи доходы не превышают 800 руб. не в состоянии купить себе нужных лекарств.

Характеризуя состояние системы государственного управления производством и реализацией лекарственных средств, следует отметить, что основополагающие вопросы организации взаимодействия Федерального центра и регионов - субъектов Российской Федерации ждут своего решения. Так на коллегии Минздрава России, состоявшейся 20 января 1998 г., выявились принципиально различные подходы к укреплению регионального здравоохранения, его интеграции в единую систему общероссийского здравоохранения.! 102]

Например, председатель Комитета Государственной Думы по охране здоровья полагает, что нельзя делить здравоохранение на государственное, региональное и муниципальное, необходима разработка единой схемы, а главное - скорейшая подготовка закона о здравоохранении в Российской Федерации. По существу, предлагается возродить жесткую вертикаль управления, что, во-первых, противоречит действующему законодательству, во-вторых, вряд ли будет поддержано регионами, в-третьих, вступает в противоречие с существующей практикой, когда субъекты Российской Федерации заключают соглашения с Правительством Российской Федерации о разграничении полномочий в сфере здравоохранения.[23]

Требует решения проблема деления компетенций и ответственности региональных органов государственной власти и местного самоуправления в сфере охраны здоровья граждан, их лекарственного обеспечения.

Второй пункт статьи 6 Федерального закона «О лекарственных средствах» содержит норму, предписывающую Правительству Российской Федерации разрабатывать и осуществлять федеральные программы обеспечения населения России лекарственными средствами. Практическая реализация этой нормы также вызывает существенные трудности. Дело в том, что разработка какой-либо программы в ее «классической» форме предполагает, в частности,

наличие заданных в количественном виде программных целей. Применительно к отмеченным федеральным программам это означает необходимость в результате их реализации достижения вполне конкретных целей, нижняя граница которых должна совпадать с минимальными государственными гарантиями в сфере лекарственного обеспечения населения.

Такая постановка вопроса обусловлена следующими соображениями. В советском государстве права граждан на получение бесплатной медицинской помощи были в весьма общем виде сформулированы в предыдущей Конституции, перечень же видон услуг, получение которых гарантировалось государством каждому гражданину, определен не был. Фактически это означало право граждан на бесплатное получение помощи в медицинских учреждениях, однако для лиц с различным социальным статусом, жителей разных регионов страны были доступны существенно отличные по составу и качеству оказываемой медицинской помощи лечебно-профилактические учреждения, лекарственные средства.

В действующей Конституции России сохранен прежний подход к формулированию прав граждан на бесплатную медицинскую помощь. Статья 41 Конституции определяет, чю «медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно»^!] Однако нет нормативных документов, развивающих эту конституционную норму, что приводит к расплывчатости декларируемых гарантий населению на получение медицинской помощи, в том числе и в сфере лекарственного обеспечения, неконкретности соответствующих обязательств государства.

Введение в России системы обязательного медицинского страхования было призвано изменить такое положение. Закон «О медицинском страховании граждан Российской Федерации», принятый в 1991 г., предусматривает, что объем и условия оказания гражданам медицинской помощи в рамках ОМС устанавливается в соответствующих базовой и территориальных про-

граммах. Базовая программа ОМС граждан Российской Федерации была утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 23.01.92 N 42 и до настоящего времени не пересматривалась, причем государственные гарантии гражданам сформулированы в ней в качественном виде, не конкретизированы в объемных и финансовых показателях.

Продолжая рассмотрение Федерального закона «О лекарственных средствах» приходится констатировать, что он не только четко не регламентирует взаимоотношения федеральных органов управления, ответственных за лекарственное обеспечение населения, с региональными органами управления, но и фактически вообще не учитывает процессы становления местного самоуправления в России. Между тем ст.6 Федерального закона [6] к предметам ведения местного самоуправления отнесены «организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения», а п.4 ст.37 «Обеспечение минимальных местных бюджетов» содержит следующую норму: «Органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов федеральными органами власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации».

Отсюда, на наш взгляд, следует, что государство должно иметь законодательно закрепленные обязательства перед населением в таком социально значимом секторе здравоохранения, каким является лекарственное обеспечение граждан России.

Статья 7 Федерального закона «О лекарственных средствах» определяет полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере обращения лекарственных средств. В частности, они «разрабатывают и осуществляют региональные программы обеспечения населения

субъектов Российской Федерации лекарственными средствами». Однако остается не выясненным, какие региональные программы здесь имеются в виду. Дело в том, что это могут быть программы, рассматриваемые как региональный срез федеральной программы обеспечения населения России лекарственными препаратами. Кроме того, речь может идти о программах, реализующих политику субъекта Российской Федерации в сфере лекарственного обеспечения населения «своего» региона. Такая политика может и должна, на наш взгляд, разрабатываться на региональном уровне в увязке, конечно, с единой государственной политикой в области лекарственного обеспечения населения, учитывать климатические, демографические и другие специфические факторы, действующие на территории конкретного субъекта Российской Федерации в рассматриваемой сфере. Возможна, конечно, и комбинация отмеченных вариантов.

По нашему мнению, статья 7 Федерального закона нуждается в уточнениях, без чего невозможно определиться с целями упомянутых выше программ и механизмами их достижения. Вместе с тем, если принять высказанную нами гипотезу о целесообразности формирования собственно региональной политики по лекарственному обеспечению населения, то неминуемо встанет проблема разработки и принятия региональных стандартов лекарственного обеспечения населения, учитывающих специфику того или иного административно-территориального образования.

Необходимость разработки и принятия государственных стандартов лекарственного обеспечения следует также из сути главы X Федерального закона «О лекарственных средствах», посвященной проблеме государственных гарантий доступности лекарственных средств. Там отмечается, что государственная система обеспечения доступности лекарственных средств включает, во-первых, федеральные и региональные программы обеспечения населения лекарственными средствами; во-вторых, обязательное медицинское страхование.

Здесь опять остается неопределенность в соотношении двух видов государственных программ - федеральных и региональных, а следовательно и с их целями, и механизмами реализации. Однако представляется очевидным, что государство должно не только декларировать гарантии доступности лекарственных средств населению, но и конкретизировать эти гарантии в объемных и стоимостных показателях.

В целом, анализ состояния государственного и муниципального управления сферой обращения лекаретненных средств показывает, что такая система управления отсутствует, хотя се отдельные элементы имеются и функционируют в слабой зависимое ти друг от друга. Главным препятствием на пути создания целостной системы управления лекарственным обращением в России являются, на наш взгляд, нерешенные проблемы, в первую очередь, методологического характера.

Некоторые из таких проблем были охарактеризованы выше. В целом же предстоит выяснить сущность категории управления сферой обращения лекарственных средств; разработать систему принципов, в соответствии с которыми следует осуществлять строительство государственной и муниципальной системы управления лекарственным обращением; сформировать научные основы целеполагания в сфере обращения лекарственных средств; рассмотреть основные структурные звенья системы управления лекарственным обращением.

1.3. Методологические основы управления лекарственным обращением в

условиях российских реформ

Формирование рынка фармацевтических товаров происходит в России в условиях преобразования системы управления страной в направлении перехода от существовавшей преимущественно административной системы управления к системе, основывающейся на принципах рыночной экономики. По-

этому возникает необходимость в разработке методологических основ управления лекарственным обращением в контексте общих трансформаций системы управления экономикой страны.

Разработку таких основ начнем с выяснения сущности системы управления сферой обращения лекарственных средств. При этом предварительно следует учесть ряд соображений принципиального характера. Прежде всего, высокую социальную значимость проблемы обеспечения населения лекарственными средствами. Напряженная ситуация в сфере медикаментозного обеспечения, обусловленная, в частности, несоблюдением государственных гарантий по оказанию бесплатной медицинской помощи населению, недостаточность выделяемых на лекарственное обеспечение средств многократно повышает роль управленческого фактора в решении отмеченной проблемы.

Во-вторых, проводимые в стране реформы в сфере государственного и муниципального управления обуславливают необходимость выделения в системе управления сферой обращения лекарственных средств федеральной, региональной и местной (муниципальной) компоненты. Наличие государственной составляющей в управлении лекарственным обращением является традиционным для России, однако ждет своего решения проблема рационального распределения полномочий между Федеральным центром и субъектами Российской Федерации. Дополнительно, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, местное самоуправления наделено самостоятельностью и всем объемом полномочий, необходимых и достаточных для решения вопросов, касающихся жизни населения муниципальных образований, а в соответствии со статьей 8 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан в компетенцию органов местного самоуправления входит обеспечение граждан лекарственными средствами на подведомственной территории.

Сущность управления лекарственным обращением состоит, на наш взгляд, в целенаправленном воздействии государственных и муниципальных

. **>: !'\\:,s) Лі.: .

представительных и исполнительных органов власти на все составляющие сферы лекарственного обращения в интересах повышения эффективности их функционирования, достижения на этой основе существенного улучшения общественного здоровья. Тогда под системой управления лекарственным обращением можно понимать совокупность объекта управления (в общем случае - это сфера обращения лекарственных средств) и субъекта управления, включающего организационную структуру управления, механизм управления и процесс управления. Организационная структура системы управления отражает взаимосвязи составляющих ее частей; под механизмом управления понимаются общие принципы, цели, функции и методы управления сферой обращения лекарственных средств; процесс управления - деятельность всех звеньев управления по достижению намеченных целей в сфере лекарственного обеспечения населения.

Среди экономических закономерностей, определяющих развитие системы управления лекарственным обращением следует указать на соответствие системы управления характеру производства и реализации лекарственных средств. Эта закономерность является формой проявления основного закона общественного развития - закона соответствия производительных сил и производственных отношений, характеризующего неравномерности развития общественных систем. Уровень и характер протекания процессов производства лекарственных средств, их реализации непрерывно меняется, что обуславливает противоречие, суть которого состоит в несоответствии объекта и субъекта управления. Это противоречие стимулирует постоянное совершенствование всех составляющих системы управления сферой обращения лекарственных средств и составляет сущность рассматриваемой экономической закономерности.

Другая экономическая закономерность совершенствования системы управления лекарственным обеспечением населения заключается в единстве управления социально-экономическим развитием территории в целом (стра-

ны, региона, муниципального образования) и сферой обращения лекарственных средств. Эта закономерность находит свое конкретное выражение, в частности, в увязке целей социально-экономического развития территории с целями производства и реализации лекарственных средств, при разработке и принятии государственных и муниципальных стандартов лекарственного обеспечения населения, формировании системы государственных и муниципальных заказов в сфере производства лекарственных средств.

Закономерность усиления экономического характера управления сферой обращения лекарственных средств вытекает из существа настоящего этапа экономического реформирования хозяйства страны. Эта закономерность проявляется через формирование экономических интересов всех субъектов фармацевтического рынка России. В результате, не только у фармацевтических предприятий, но и у органов государственного и муниципального управления возникают дополнительные стимулы экономически эффективного решения социально значимой проблемы лекарственного обеспечения населения. При этом следует заметить, что рассматриваемая закономерность имеет двойственный характер, ибо имеет следствием своим принятие в ряде случаев управленческих решений в рассматриваемой сфере пусть и экономически привлекательных, но далеко не бесспорных с социальной точки зрения. Поэтому реализация данной закономерности должна осуществляться в условиях неукоснительного соблюдения четко сформулированных требований и гарантий социального характера.

В совокупности приведенные закономерности составляют систему, которая может служить основой теоретической базы формирования методологии управления лекарственным обращением в условиях российских экономических реформ.

Ключевым вопросом создания системы управления сферой обращения лекарственных средств является определение состава ее компонентов и раскрытие их содержания.

Система управления лекарственным обращением представляет собой многоуровневую систему, включающую государственную, региональную и муниципальную компоненты, каждая из которых состоит в свою очередь из совокупности взаимосвязанных подсистем: целевых, функциональных и обеспечивающих.

Из целевых подсистем отметим, в первую очередь, ввиду их безусловной приоритетности, подсистемы управления производством лекарственных средств и управления реализацией лекарственных средств. Вместе с тем в общем случае перечень целевых подсистем управления сферой обращения лекарственных средств может быть существенно расширен за счет, например, подсистемы управлением разработкой лекарственных средств, подсистемы управления хранением лекарственных средств и т.п.

При формировании набора функциональных подсистем управления лекарственным обращением логично исходить из основных функций управления рассматриваемой сферой. В связи с этим отметим, что функция управления - это особый вид управленческой деятельности, продукт процесса разделения труда и специализации в управлении, отличающийся относительной самостоятельностью участок управления. [147]

Определение состава функций любого вида управления, в том числе, конечно, и управления лекарственным обращением - задача, не имеющая однозначного решения, о чем свидетельствует множество различных подходов к их классификации.

Тем не менее, анализ практики управления лекарственным обращением позволяет отметить особую значимость функций маркетинга, планирования, поддержки эффективного предпринимательства, контроля качества и сертификации. Поэтому в состав основных функциональных подсистем управления сферой обращения лекарственных средств предлагается включить подсистемы организации:

маркетинговой деятельности;

плановой деятельности;

эффективной предпринимательской деятельности;

контроля качества и сертификации.

Набор обеспечивающих подсистем управления лекарственным обращением включает, в общем случае, традиционный перечень подсистем, характерный для любой достаточно сложной системы управления. Речь может идти о кадровом, информационном, техническом, нормативно-правовом, финансовом. Тем не менее, исходя из анализа практики обеспечения управления лекарственным обращением следует выделить подсистемы кадрового и информационного обеспечения, в значительной мере определяющие эффективность функционирования рассматриваемой системы управления на этапе ее становления (рис.3).

Важнейшей составной частью системы управления сферой обращения лекарственных средств выступает политика лекарственного обеспечения населения, имеющая государственную и муниципальную составляющие. Как научная категория термин «политика» означает в общем случае обоснование целей и задач стратегического и тактического характера, определение форм, методов, средств достижения намеченных целей в рассматриваемой сфере общественного развития. Управление лекарственным обращением на любом иерархическом уровне территориальной организации населения сводится, в конечном счете, к реализации того или иного варианта выбранной политики в рассматриваемой сфере. Именно поэтому категории «управление лекарственным обращением» и «политика лекарственного обеспечения населения» могут рассматриваться как неразрывное диалектическое целое.

Под политикой лекарственного обеспечения населения в настоящей работе мы будем понимать деятельность субъектов государственного и муниципального управления, направленную на обеспечение граждан России доступными и высококачественными лекарственными средствами. В этом состоит, по нашему мнению, сущность политики лекарственного обеспечения населе-

Система управления

лекарственным

обеспечением

населения

Рис.3 Принципиальная схема построения системы управления лекарственным обеспечением населения

ния. Что касается содержания такой политики, то, в общем случае, оно может быть сведено к следующему:

определение потребностей населения в лекарственных средствах;

разработка системы государственных и муниципальных стандартов лекарственного обеспечения населения;

выявление основных проблем лекарственного обеспечения населения;

обоснование системы целей улучшения лекарственного обеспечения населения;

формирование системы мер, направленных на достижение поставленных целей;

создание действенной системы контроля за ходом реализации намеченных мероприятий.

Объектом рассматриваемой политики выступает, по существу, вся сфера обращения лекарственных средств. Что касается субъекта политики лекарственного обеспечения населения, то он имеет сложную иерархическую систему. Прежде всего, конечно, это федеральный уровень управления, на котором приняты Конституция Российской Федерации - главный гарант охраны здоровья населения; другие федеральные законы, затрагивающие проблему охраны здоровья населения.

В связи с этим необходимо отметить, что к началу российских экономических реформ (1991 г.) производство лекарственных средств опиралось на развитую и в целом надежно функционирующую государственную систему производства, закупок и распределения медикаментов. В 90-е годы система была разрушена, возникли серьезные проблемы с лекарственным обеспечением населения. К настоящему времени в рассматриваемой сфере произошли значительные изменения в отношениях собственности, разграничении функций центральных, региональных и муниципальных органов управления. Однако, несмотря на принимаемые правительством меры [10,15,16,17 и др.] пока преобладают тенденции негативного характера. Поэтому важным, на наш

взгляд, вопросом с позиции организации эффективного управления сферой лекарственного обращения является выяснение сущности и роли государства, выполняемой им в жизни людей, в том числе, конечно, и в сфере лекарственного обеспечения населения. Как справедливо указывает Л.С.Мамут «...без уяснения всякий раз реального смысла каждого из распространенных представлений никак нельзя обойтись».[] 12, с.40] Действительно, в конечном счете от того, какова точка зрения населения на государство, зависят цели и приоритеты государственной политики в той или иной сфере.

В связи с этим попытаемся прежде всего выяснить, что, собственно, понимается под термином «государство». Так Ф.Хайек, один из крупнейших в XX веке идеологов либерализации, считает, что государство есть организация, сознательно создаваемая совместно проживающими людьми в целях единообразного управления; причем такая организация ни в коем случае не идентичная самому обществу. [179, с.41] Для видных французских политологов Б.Бади и П.Бирнбаума государство - «хорошо организованная машина власти вместе с находящимися у нее в услужении гражданскими чиновниками и вооруженными силами».[34, с. 17] Е.Т.Гайдар полагает, что носителями государственности являются чиновники, а под государством понимает аппарат (органы) государства, государственную машину.[54]

Такое понимание сущности государства близко его хрестоматийному определению, содержащемуся в трудах классиков марксизма-ленинизма. По К.Марксу государство - орган стоящий над обществом.[115, с.22] В.И.Ленин полагал, что «государство есть не что иное, как машина для подавления одного класса другим».[103, с.252]

Другими словами, позиция по вопросу сущности государства, представленная в работах, отмеченных выше и других авторов [35, с.б; 146, с. 197; 33, с.71], по существу, противопоставляет аппарат государственного управления собственно населению государства, снимает с последнего ответственность за положение дел в обществе и в государстве. Следствием такого положения яв-

ляется целый спектр отношений «отстраненного» от государственного управления населения к своему государству: от апологии государства, что исключает сколь-нибудь критичную, объективную оценку действий государственных чиновников, до рассмотрения государства в качестве слуги общества, что вырабатывает у населения потребительско-пренебрежительное отношение к государству, которое ему что-то «должно» как говорят математики «по определению». Обе отмеченные крайности, следующие из рассмотренной выше трактовки сущности государства, на пані взгляд, одинаково и совершенно неприемлемы, ибо если люди не принимают активного участия в защите государства, не осуществляют его осмысленного реформирования, то они, по существу, разрушают его.

Поэтому более плодотворной по вопросу определения сущности государства нам представляется позиция И.А.Ильина, который утверждает, что государство не есть какая-то отвлеченность, носящаяся над гражданами, а оно живет в нас самих. [84, с.40-41] Такое представление о государстве восходит к Аристотелю - основоположнику политической теории, который рассматривал государство как ассоциацию граждан - людей свободных и равных, возникшую ради потребностей жизни. [112, с. 19] В этом случае человек не отделяет себя от государства, ему не чужда гражданственность, он активно и сознательно участвует в делах государственного строительства.

Следствием сложившихся представлений о сущности государства являются различные оценки роли его в жизни людей. Речь идет о том, что должно иметь приоритет: интересы государства в целом или интересы индивида. Например, в XX веке в различных социально-политических доктринах широко использовалась мысль, что интересы индивида должны быть подчинены интересам государства. Так, например, Гегель утверждал: «Государство ... есть абсолютная, ... самоцель, в которой свобода достигает своего высшего права, и эта самоцель обладает высшим правом по отношению к единичным людям,

чья высшая обязанность состоит в том, чтобы быть членами государства.[55, с.279]

Одну из новейших редакций рассматриваемой посылки о безусловном верховенстве интересов государства над его отдельными членами представил в отечественной литературе Б.В.Раушенбах. Он полагает необходимым, «чтобы интересы сообщества ценились бы всегда выше, чем интересы индивидуума»^ 50, с.427] По нашему мнению, трудно согласиться со знакомой, бывшей на протяжении многих десятилетий официальной трактовкой проблемы взаимоотношения приоритетов интересов государства и его отдельных членов, которая, пусть и в неявном виде, существует и сегодня.

Ведь что следует из нее применительно к рассматриваемой проблеме лекарственного обеспечения населения? Член общества болен, для лечения ему нужны лекарственные средства. Государство в условиях ограниченности средств не выполняет принятых им гарантированных обязательств в сфере лекарственного обеспечения населения, выбирает, чему отдать приоритет: обеспечению дорогим лекарством конкретного гражданина или, например, более дешевыми средствами, десятков людей. В результате такого гражданина государство оставляет, как правило, без требуемой ему лекарственной помощи, фактически жертвует им. Но ведь в таком положении может оказаться, практически, любой член общества. Зная «правила игры» он никогда не будет искренне поддерживать такое государство (принимать участие в управлении, платить налоги т.п.).

По видимому, неправильна вообще постановка вопроса о приоритетах в реализации интересов государства и отдельных его членов. На это совершенно правильно указывает В.С.Соловьев: «... нельзя по существу противопоставлять личность и общество, нельзя сравнивать, что из двух есть цель и что только средство».[163, с.201] Речь должна идти о балансе интересов, поиске консенсуса, который был бы понятен , и что важно, принят каждым заинтересованным членом общества.

Применительно к предмету нашего исследования это означает, что государство должно реально гарантировать каждому гражданину минимально необходимый по медицинским показаниям уровень лекарственного обеспечения, а гражданин, в свою очередь, должен всемерно поддерживать государство путем, например, своевременной и полной уплаты налогов. Поэтому важнейшим принципом государственной политики в сфере лекарственного обеспечения населения должен быть принцип сбалансированности. Он заключается в обеспечении законодательно закрепленного паритета интересов государства в целом и отдельного гражданина, недопущении предоставления социально необоснованных преимуществ одним категориям населения за счет других.

Среди других основных принципов формирования государственной политики лекарственного обеспечения населения следует отметить: целенаправленность, эффективность, системность и комплексность. Следование принципу целесообразности означает, что политика лекарственного обеспечения должна основываться на системе научно обоснованных целей развития лекарственного обращения, в частности, производства и реализации медикаментов. Наличие же таких целей является важной предпосылкой организации эффективного управления сферой лекарственного обращения, позволит в полной мере использовать инструментарий программно-целевого планирования.

Следующий принцип - принцип эффективности - заключается в выборе и реализации такого варианта политики лекарственного обеспечения населения, который бы обеспечил достижение намеченных целей на основе рационального использования выделяемых ресурсов. Об эффективной политике в рассматриваемой сфере вообще не приходится говорить, если поставленные цели не достигнуты или цена их достижения (финансовая, социальная) слишком высока.

Эффективная политика лекарственного обеспечения подразумевает соблюдение принципов системности и комплексности. Первый из них требует

рассмотрения такой политики на всех иерархических уровнях системы управления обществом, из него вытекает необходимость увязки конкретных мероприятий, реализующих политику, как по управленческой вертикали, так и по горизонтали, с субъектами управления сферой лекарственного обращения, расположенными на одном иерархическом уровне. В свою очередь соблюдение принципа комплексности означает необходимость учета того обстоятельства, что изменение в одной из составляющих политики лекарственного обеспечения населения порождает соответствующие реакции и в других элементах системы управления рассматриваемой сферой.

Важной проблемой организации эффективного управления лекарственным обращением является четкое разграничение полномочий между различными иерархическими уровнями управления. Сегодня ясности в этом вопросе нет, ибо предложения, например, связанные с воссозданием жесткой вертикали управления здравоохранением, соседствуют с мнением, что государство должно выполнять лишь некоторую нормативно-регламентирующую функцию в фармацевтическом секторе экономики, а функции разработки, производства, продажи и распределения лекарственных средств будет реализовы-вать негосударственный сектор.

Представляется, государство в лице Федерального центра должно взять на себя реализацию следующих основных функций управления в сфере лекарственного обеспечения населения:

разработку и утверждение нормативно-правовой основы проведения общегосударственной политики лекарственного обеспечения населения, выстраивание системы взаимоотношений между субъектами управления лекарственным обращением различного уровня, утверждение государственного бюджета, содержащего в своей расходной части статьи централизованного финансирования политики лекарственного обеспечения;

организационно-методическое обеспечение управления сферой обращения лекарственных средств;

принятие федеральных стандартов лекарственного обеспечения населения, характеризующих гарантированное лекарственное, в том числе льготное, обеспечение населения при оказании медицинской помощи в амбулаторных и стационарных условиях в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения;

формирование в рамках государственных заказов перечней и объемов жизненно важных и важнейших лекарственных средств, медикаментов для лечения социально значимых заболеваний (туберкулез, психические расстройства, СПИД, онкологические и венерические заболевания и т.п.);

создание государственной системы качества, эффективности, безопасности лекарственных средств, контроля за расходованием государственных средств, направляемых на льготное обеспечение граждан, создание условий, обеспечивающих заинтересованность населения в рациональном использовании льгот по лекарственному обеспечению;

разработку и реализацию федеральных концепций и программ обеспечения населения Российской Федерации лекарственными средствами;

осуществление мер по государственному регулированию лекарственного обеспечения населения, в том числе путем создания механизмов государственного регулирования цен на лекарственные средства, государственной поддержки отечественных производителей лекарственных средств.

Как видно, среди перечисленных функций одно из важных мест занимает государственная поддержка отечественных производителей, функционирующих на фармацевтическом рынке. Обсудим эту проблему более подробно. Представляется, что с учетом современных экономических реалий трудно рассчитывать на значимую финансовую государственную поддержку отечественным предприятиям фармацевтической промышленности. Между тем такая поддержка не ограничивается, конечно, прямыми финансовыми вливаниями и может быть связана с реализацией следующих мер.

Так, прежде всего, необходимо разработать и принять концепцию государственной поддержки отечественных производителей лекарственных средств, в рамках которой следует четко сформулировать цели и приоритеты в рассматриваемой сфере, обозначить конкретные меры государственного регулирования в рамках бюджетной, налоговой, инвестиционной, амортизационной политики. Такая концепция может быть сформирована в рамках общегосударственной концепции лекарственного обеспечения граждан России. В связи с этим отметим, что в соответствии с Концепцией развития здравоохранения и медицинской науки в Российской Федерации, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 5 ноября 1997 г. N 1387 разработана Концепция развития медицинской промышленности в Российской Федерации [92], однако ряд принципиальных, на наш взгляд, проблем государственной политики по поддержке, в частности, фармацевтической промышленности не нашел отражения. Ниже мы попытаемся их рассмотреть.

Во-первых, федеральная концепция государственной поддержки фармацевтической промышленности обязательно должна иметь региональный срез, что находится в полном соответствии с п.З статьи 2 Федерального закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (1995 г.). Формирование регионального среза общероссийской концепции государственной поддержки фармацевтической промышленности позволит регионам - субъектам Российской Федерации, городам России, во-первых, принять участие в разработке государственной политики поддержки предприятий фармацевтической промышленности в рамках подготовки предложений и обсуждений материалов концепции; во-вторых, «увидеть себя» с позиции федерального центра, с учетом этого разрабатывать и реализовывать соответствующие региональные и муниципальные политики.

Концепция государственной поддержки предприятий фармацевтической промышленности должна быть конкретизирована в рамках соответствующей государственной программы, также имеющей региональный и муниципаль-

ный (применительно к городам, имеющим предприятия фармацевтической промышленности) срезы.

Во-вторых, принципиально важным является создание условий, когда большая часть предприятий фармацевтической промышленности (в пределе -все предприятия) будет находиться под контролем эффективных собственников, заинтересованных и способных обеспечить их реструктуризацию (в случае необходимости) и рентабельное функционирование. По состоянию на конец 1996 г. число выданных лицензии па право производить лекарственные средства достигло 370. Среди них акционерные общества, государственные предприятия и частные производства с численностью персонала от нескольких тысяч до 30-40 чел. На сегодняшний день негосударственные предприятия, выпускающие фармацевтическую продукцию, составляют 64% от их общего числа, на их долю приходится 72% общего объема производства. [62]

Как свидетельствуют результаты анализа [134], эффективным собственником для многих крупных и средних предприятий промышленности может быть государство {а в отдельных случаях - местное самоуправление), так как оно при определении своей технической и инвестиционной политики руководствуется целями не только тактического (получение сиюминутной прибыли), но и стратегического характера (решение проблем общегосударственного уровня, снятие социальной напряженности и т.п.). В свою очередь, это предполагает шаги, направленные на увеличение объема и доли государственной собственности в неэффективно работающих сегодня приватизированных предприятиях фармацевтической промышленности через выкуп государством (местным самоуправлением) этих предприятий и национализацию (муниципализацию) их, приобретение контрольных пакетов акций у частных владельцев, активизацию процессов банкротства.

В первую очередь это относится к предприятиям:

деятельность которых оказывает существенное влияние на лекарственное обеспечение населения страны в целом, ее регионов;

* которые являются структурообразующими элементами промышленных комплексов регионов и городов и, следовательно, формируют значимую долю доходной части территориального бюджета; являются источниками валютных поступлений; определяют состояние территориального рынка труда, обеспечивая социальную стабильность.

Следует также более широко применять методы прямого государственного регулирования фармацевтической промышленностью путем эффективного использования принадлежащих государству пакетов акций приватизированных предприятий. Кроме того, необходимо улучшать в стране, регионах инвестиционный климат, так как сохраняющаяся нестабильная политическая и финансовая обстановка препятствуют эффективному использованию имеющегося инвестиционного потенциала (прибыли, амортизации, сбережений населения, средств зарубежных инвесторов, кредитных ресурсов финансовых структур и т.п.). Требует решения задача привлечения вывозимых из страны капитала, масштабы оттока которого достигают 2,5-3,0 млрд. долл. в месяц.[145]

На уровне субъекта Российской Федерации решаются, именно проблемы комплексного, сбалансированного социально-экономического развития территории. При этом конкретизируются и наполняются специфическим содержанием те или иные положения решений, принятых на общефедеральном уровне, вырабатываются механизмы их реализации, учитывающие местную специфику. Политика в сфере лекарственного обеспечения на уровне субъекта Российской Федерации не сводится к простой трансляции и исполнению решений общегосударственного уровня. Имея возможности собственной законодательной инициативы, свои налоговые и бюджетные механизмы регионы способны улучшить качество лекарственного обеспечения «своего» населения.

Речь идет, в первую очередь, о расширении номенклатуры и уточнении значений региональными органами управления общефедеральных стандартов

лекарственного обеспечения населения. Кроме того, субъекты Российской Федерации, используя представленные им права в сфере обращения лекарственных средств, призваны разрабатывать и осуществлять региональные концепции и программы обеспечения населения субъектов Российской Федерации медикаментами, проводить экспертизу экологической и санитарно-эпидемиологической безопасности производства лекарственных средств, решать широкий круг проблем улучшения лекарственного обеспечения населения путем:[61]

усиления контроля за лицензированием фармацевтической деятельности, вплоть до лишения лицензии в обоснованных случаях;

обеспечения эффективного регулирования цен на лекарственные средства, реализуя предоставленное им право устанавливать торговые надбавки и строго контролировать их применение;

оплаты за отпуск льготных и бесплатных лекарственных средств из территориальных фондов обязательного медицинского страхования, страховых медицинских организаций;

организации систематического контроля органами регионального здравоохранения совместно с территориальными фондами обязательного страхования и страховыми медицинскими организациями качества лечения с учетом обоснованности назначения лекарственных средств.

Среди действий региональных органов управления в сфере лекарственного обеспечения населения важное место должны занять меры по поддержке «своих» предприятий фармацевтической промышленности. Достаточно широко среди практических работников регионального звена государственного управления распространено мнение, что реальная возможность такой поддержки незначительна, ибо ресурсы концентрируются исключительно на федеральном уровне.

Представляется, что это далеко не так. Прежде всего, в связи с финансовым кризисом августа 1998 г. государство будет не в состоянии, по крайней

мере, в ближайшей перспективе, осуществлять прямую финансовую поддержку подавляющему большинству реструктуризируемых промышленных предприятий. Так по данным Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования Института народнохозяйственного прогнозирования РАН [83] в силу падения экспортных поступлений и общего экономического спада в ближайшие годы будет продолжаться сужение налоговой базы, резко усилится недостаток финансовых ресурсов государства по сравнению с мини-малыш необходимым уровнем его расходов. Сокращение реальных доходон населения превысит 10% после шокового падения на треть в августе-декабре 1998 г. При этом будут возрастать расходы населения по финансированию жилищно-коммунального хозяйства (в оплате его услуг доля населения возрастает с 34% до 60%), образования, транспорта и, конечно, здравоохранения.

Таким образом, речь может идти о прямой финансовой поддержке только очень ограниченного перечня крупнейших предприятий фармацевтической промышленности страны, да и то это весьма проблематично.

Вместе с тем, в настоящее время в руках субъектов Российской Федерации сконцентрировались важнейшие рычаги поддержки предприятий, создания благоприятных условий для их реформирования и эффективного функционирования. Речь идет о возможности прямого управления региональными органами приватизированными фармацевтическими предприятиями, контрольным пакетом акций которых они располагают. В этом случае может не только обеспечиваться принятие конкретных решений по развитию предприятия исходя из интересов региона, но и эффективно контролироваться реализация таких решений и общее финансовое положение предприятия путем привлечения для проверки солидных аудиторских фирм. Кроме того, региональные власти зачастую располагают значительными возможностями по обеспечению гарантий реализуемых на их территории инвестиционных проектов.

На местном (муниципальном) уровне управления осуществляется уточнение значений региональных стандартов лекарственного обеспечения насе-

ления, разработка и принятие соответствующих муниципальных стандартов (в случае необходимости), формирование и реализация муниципального заказа. В целом местный уровень управления призван в еще большей степени конкретизировать методы, способы и механизмы достижения целей в сфере производства и реализации лекарственных средств, намеченных в рамках общефедеральной и региональной политики лекарственного обеспечения населения, привязать их к особенностям тех или иных муниципальных образований. Таким образом, местная политика лекарственного обеспечения населения представляет собой согласованную деятельность муниципальных, региональных и федеральных субъектов управления сферой обращения лекарственных средств при ведущей роли местного субъекта по регулированию муниципального фармацевтического рынка.

Похожие диссертации на Научные основы управления сферой обращения лекарственных средств

Управление предприятием сферы услуг на основе инновационных методов и технологийАлиева, Заида Казиахмедовна

Управление развитием социальной сферы на основе сбалансированной системы показателейИвлев Александр Владимирович

Управление развитием сферы страховых услуг на основе концепции интегрированного маркетингаКучерова, Нина Владимировна

Управление размещением предприятий сферы услуг на основе моделирования региональных факторов Емельянова Наталия Захаровна

Управление инвестициями в жилищной сфере на основе программно-целевого подходаМанеров Сергей Низамович

Управление качеством услуг предприятий рекреационной сферы на основе рационального распределения финансовых ресурсовДымова, Светлана Сергеевна

Управление конкурентным потенциалом предприятий сферы услуг на основе бенчмаркинга Арташина Ирина Анатольевна

Управление развитием сферы туристских услуг России на основе использования франчайзингаЗеленский, Вадим Григорьевич

Управление концентрацией капитала в сфере услуг как основа развития высокотехнологичного сервиса.Луганцев, Андрей Михайлович

Управление инновационной деятельностью в сфере консалтинговых услуг на основе экспертно-аналитического и эконометрического моделированияАлабин Владимир Евгеньевич