Содержание к диссертации
Введение 3
Глава I. Теоретические и методологические аспекты управления и мониторинга процесса управления российской федеральной зарубежной собственностью 12
1.1. Основные категории процесса управления российской федеральной зарубежной собственностью 12
1.2. Мониторинг процесса управления российской федеральной зарубежной собственностью 32
1.3. Контроль в процессе управления российской федеральной зарубежной собственностью 41
1.4. Роль государственного реестра федерального зарубежного имущества 52
Глава II. Российская федеральная зарубежная собственность как объект управления и мониторинга 63
2.1. Масштабы и структура российской федеральной зарубежной собственности 63
2.2. Формирование современной системы управления российской федеральной зарубежной собственностью 81
Глава III. Повышение эффективности управления российской федеральной зарубежной собственностью 105
3.1. Совершенствование правового обеспечения управления российской федеральной зарубежной собственностью 105
3.2. Совершенствование учета и контроля как функций управления и ведущих элементов мониторинга процесса управления российской федеральной зарубежной собственностью 108
Заключение 136
Список использованной литературы 141
Приложения 152
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Российское государство обладает значительными государственными активами, к числу которых относятся движимое и недвижимое имущество, земля, права на интеллектуальную собственность и т.п. Наличие и величина таких активов, равно как эффективное, целесообразное управление ими и их использование, представляют собой существенные факторы, которые нельзя не принимать во внимание при проведении государством политики экономического развития страны в условиях усиливающейся глобализации.
Особое место среди российских государственных активов занимает государственная собственность, расположенная за пределами Российской Федерации. Значимость федеральной зарубежной собственности для государства определяется возможностью влияния через нее (посредством управления, использования и реализации) на развитие отношений с иностранными государствами и международными организациями, связанными с собственностью Российской Федерации, прежде всего с позиции защиты экономических, политических и иных интересов Российской Федерации. В процессе управления государственными зарубежными активами у государства появляются дополнительные ресурсы, столь необходимые ему в решении различных задач.
В этой связи возникают вопросы о создании эффективной системы управления всеми видами государственной собственности, включая объекты, расположенные за пределами Российской Федерации, в основу которой были бы заложены единые организационные и методологические подходы, обеспечивающие единство принципов управления государственной собственностью. При этом особое внимание должно быть уделено таким факторам как информация об объемах, структуре, стоимости и состоянии государственных зарубежных активов, а также объективности, полноте и достоверности отражения качественных и количественных показателей объектов собственности, изменений данных показателей во времени, на которых (факторах) будут базироваться принимаемые государственные решения. От объективности, полноты и достоверности информации, закладываемой в систему, непосредственно будут зависеть эффективность и целесообразность решений, принимаемых органами государственной власти.
Наряду с этим, необходимым аспектом является анализ наличия и достаточности законодательной и нормативно-правовой базы процесса управления российской федеральной зарубежной собственностью.
Таким образом, речь идет прежде всего о мониторинге процесса управления российской федеральной зарубежной собственностью. Как известно, в понятие мониторинга входит текущее управление объектом, которое невозможно без получения количественных и качественных характеристик этого объекта, принятия текущих управленческих решений и контроля за результатами управления. Мониторинг нельзя отделить от функционирования общей системы управления, в рамках которой осуществляется текущее управление, включающее контроль как его ведущую составляющую. Общая система управления определяет основные элементы системы и правила ее функционирования. Мониторинг процесса управления обеспечивает возможность текущего наблюдения, контроля и принятия оперативных управленческих решений. Без мониторинга невозможно совершенствование общей системы управления, поскольку результаты мониторинга дают конкретное представление о функционировании системы, выявляет ее позитивные и негативные стороны.
Учет объектов управления по своей сути является одним из основных элементов мониторинга.
Точной оценки стоимости российской федеральной зарубежной собственности на сегодня не существует. В информации российских органов государственной власти фигурируют цифры от 3,2 млрд. долларов до 300 млрд. долларов, по оценкам некоторых экспертов объемы зарубежной российской федеральной собственности достигают даже 400 млрд. долларов и более. Столь значительное расхождение в оценках вызвано в первую очередь тем, что до сих пор не имеется точного перечня объектов российской зарубежной собственности, в том числе как в отношении объектов, по которым у российского государства имеются юридически согласованные с иностранными государствами права требования, так и по спорным объектам собственности. Соответственно, возникают вопросы не только относительно достоверности оценок стоимости, но эффективного управления и контроля за использованием и распоряжением столь значительной федеральной зарубежной собственности.
Все эти факторы во многом обусловили современные проблемы управления российской федеральной зарубежной собственностью, повлияли на формирование системы управления. Сохраняющиеся в настоящее время принципиальные и существенные проблемы организационного и методического характера не позволяют говорить о достижении каких-либо серьезных позитивных результатов в области управления федеральной зарубежной собственностью. Попытки органов государственной власти создать единую систему управления зарубежной собственностью и решить такие первостепенные проблемы управления, как учет (включая оценку стоимости объектов) и контроль за использованием, не приносят удовлетворительных результатов на протяжении уже 14 лет - с момента распада Союза ССР. Отсутствие надлежащего учета и оценки объектов зарубежной собственности тормозит формирование достоверного реестра федерального зарубежного имущества, являющегося составной частью публичного реестра государственной недвижимости, необходимость разработки которого в последние годы определяется как одна из существенных задач государственной бюджетной политики.
Кроме того, принимаемые нормативные правовые акты имеют некоторую однобокость - касаются исключительно вопросов управления зарубежной недвижимостью с учетом недвижимого имущества бывшей Российской империи. Вместе с тем, российское золото и авуары фактически остаются за пределами внимания органов государственной власти в части поиска, оформления на баланс и распоряжения такими объектами российской зарубежной собственности. Сохраняется также неопределенность в отношении нормативно-правового обеспечения мониторинга процесса управления федеральной зарубежной собственностью.
Отсутствие порядка в области управления объектами зарубежной собственности представляет собой проблему не только внутреннюю, но и внешнеполитическую - страна, не умеющая защищать и возвращать свою зарубежную собственность, вряд ли может рассчитывать на уважение зарубежных партнеров.
Другой весьма серьезной, если не сказать первостепенной, проблемой является неопределенность государственной политики управления, что проявляется в отсутствии единых стратегических и тактических целей управления, которые представляют собой основу для дальнейшей выработки управленческих задач каждым из видов зарубежных активов, а также направлений достижения наивысшего эффекта от управления федеральной зарубежной собственностью. Наряду с этим, выработанные государством цели и задачи управления по своей сути являются отправной точкой как для формирования объектов и субъектов управления, так и возможных взаимосвязей и взаимозависимостей внутри системы управления.
Государственная казна является малоизученным институтом системы управления государственной собственности, особенно в отношении объектов зарубежной собственности, входящих в состав государственной казны Российской Федерации. Данный государственный институт находится на этапе своего становления и развития и на сегодня только проводится изучение и обобщение опыта использования института казны в разных странах, дореволюционной и современной России. Вместе с тем, в ходе исследований, проводимых в этой области, значительное внимание уделяется именно вопросам управления объектами государственной казны, находящихся внутри страны, а также вне взаимосвязи и взаимозависимости рассматриваются составляющие государственной казны - финансовая (государственный бюджет) и имущественная (государственная собственность).
Такое положение в значительной степени обусловлено, на наш взгляд, отсутствием в процессе управления государственного мониторинга за состоянием и использованием федеральной зарубежной собственности, то есть непрерывного наблюдения, сбора информации, анализа и прогнозирования состояния этой собственности, анализа показателей, характеризующих соотношение между целями и результатами управления зарубежной собственностью (эффективность управления), анализа достаточности нормативно-правового обеспечения процесса управления федеральной зарубежной собственностью.
Это не позволяет своевременно выявлять проблемы реализации таких функций управления как учет и контроль, а также предупреждать их возникновение, вырабатывать меры, направленные на повышение эффективности функционирования объектов управления и деятельности субъектов управления, включая своевременную разработку и принятие необходимых законодательных и нормативных правовых актов, а также внесение изменений в действующие.
Все изложенные аспекты обусловили актуальность настоящего диссертационного исследования.
Степень изученности проблемы. По различным аспектам управления государственной собственностью, расположенной на территории Российской Федерации, проблемам, связанным с формированием и управлением имуществом государственной казны, в настоящее время написан ряд монографий, книг, журнальных статей. Из работ российских авторов по данной тематике можно выделить публикации В.И.Кошкина «Управление государственной собственностью», Н.А.Абдуллаева, М.Н.Дмитриева, А.А.Кинжбаева, С.Ю.Позументова «Методологические основы управления имуществом казны».
В то же время вопросы управления российской федеральной собственностью, расположенной за пределами Российской Федерации, его мониторинга, а также формирования общей системы управления федеральной зарубежной собственностью фактически остались вне поля зрения исследователей. Некоторые аспекты данной темы затрагивались только в публичных выступлениях политиков. В имеющихся, небольших по числу публикациях по вопросам федеральной зарубежной собственности основной акцент делается на исторических аспектах формирования объектов такой собственности. В отношении оценки стоимости и учета объектов в основном констатируются факты их недостоверности. То есть материалы по данной тематике имеют достаточно общий характер, их мало и они не отражают сегодняшние реалии. В итоге следует констатировать, что поднимаемая проблема не раскрыта, нет ни полноценного анализа складывающейся ситуации, ни подходов к ее изменению. Актуальность и практическая значимость поднятых вопросов предопределили выбор темы исследования, его цель, предмет и задачи.
Цель данного исследования заключается в обосновании путей и методов совершенствования управления российской федеральной зарубежной собственностью на двух уровнях: оперативного управления, неразрывно связанного с мониторингом, прежде всего с его важнейшими элементами - учетом и контролем, и формирования более эффективной общей системы управления.
Достижение этой общей цели обеспечивается решением следующих конкретных задач:
1. Раскрытием сущности управления российской федеральной зарубежной собственностью.
2. Оценкой объемов и видов российской федеральной зарубежной собственности.
3. Анализом текущего состояния управления российской федеральной зарубежной собственностью.
4. Выявлением основных направлений совершенствования управления российской федеральной зарубежной собственностью на основе системного подхода к управлению.
5. Разработкой ряда конкретных мер и механизмов экономического и правового характера по совершенствованию управления российской федеральной зарубежной собственностью на базе мониторинга процесса управления.
Объектом исследования является управление российской федеральной зарубежной собственностью.
Предметом исследования являются экономические и управленческие отношения, возникающие при управлении российской федеральной зарубежной собственностью, включая мониторинг процесса управления.
Теоретической и методологической основой исследования послужили экономическая теория, теория общего и специального менеджмента, мониторинг управления, методы финансового контроля и другие. Кроме того, при написании работы автор использовал разработки, положения и выводы ведущих отечественных ученых и специалистов, работающих в сфере управления государственной собственностью, имуществом государственной казны и государственными финансами, а также оценки объектов федеральной зарубежной собственности.
Информационной базой проведенного исследования послужили нормативные правовые документы (акты) федерального уровня, материалы обследований объектов российской федеральной зарубежной собственности, монографии, научные статьи, освещающие различные аспекты управления и использования государственной собственности.
В процессе исследования в диссертационной работе получены следующие результаты, характеризующие его научную новизну:
- проанализированы теоретические основы управления российской федеральной зарубежной собственностью;
- дана оценка объемов федеральной зарубежной собственности;
- определены сущность и содержание мониторинга процесса управления и выработаны концептуальные подходы к осуществлению мониторинга процесса управления российской федеральной зарубежной собственностью;
- обоснована целесообразность совершенствования учета операций, осуществляемых со средствами федерального бюджета и объектами федеральной собственности за пределами Российской Федерации, предложены новые подходы в этой области, в том числе определены направления повышения транспарентности учета объектов собственности, выявлена необходимость государственного учета объектов с определением их рыночной стоимости, предложен новый инструмент учета — имущественный баланс;
- обоснована целесообразность введения в систему управления категории «казна» и нового организационного ведущего звена системы учета - Федерального казначейства;
- выявлены недостатки существующей системы управления российской федеральной зарубежной собственностью, в том числе связанные с ведомственной разобщенностью и закрытостью системы управления, и предложены меры по преодолению недостатков, в частности, по централизации функции учета объектов федеральной зарубежной казны в рамках деятельности Федерального казначейства и усилению государственного контроля над операциями, осуществляемыми со средствами федерального бюджета за пределами Российской Федерации, а также управлением зарубежными объектами федеральной казны;
- выявлены проблемы в законодательстве, регулирующем управление федеральной зарубежной собственностью, и разработаны основные направления при подготовке нового закона.
Практическая значимость исследования заключается в проведении оценки российской федеральной зарубежной собственности, систематизации и анализе основных проблем в области управления российской федеральной зарубежной собственностью, выборе направлений эффективного управления и контроля использования российской зарубежной собственности, выработке конкретных мер и решений по совершенствованию функций управления федеральной казной за пределами Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Материалы исследования использовались автором в его практической деятельности в Счетной палате Российской Федерации, а также в ходе проведения научно-исследовательских работ по темам: «Анализ вопросов приватизации, выполняемых Счетной палатой Российской Федерации в рамках ИНТОСАИ, в части анализа международных принципов, рекомендованных ИНТОСАИ органам внешнего государственного контроля, в процессе аудита приватизационных операций в части оценки продавцом (государством) приватизируемых государственных активов (федеральной собственности), находящихся за рубежом», «Разработка методологии в части анализа эффективности использования федеральных активов», а также в работе Министерства иностранных дел Российской Федерации (в управлении и распоряжении Министерства находится значительное заграничное государственное имущество).
Публикации. Основные научные положения, изложенные в диссертации и выносимые на защиту, опубликованы в трех работах общим объемом 1,2 п.л.
Структура и объем работы обусловлены поставленной целью и задачами диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы.
