Содержание к диссертации
Введение 3
1. Региональные особенности трансформации отношений собственности
Отношения муниципальной собственности в системе отношений собственности 10
Формирование муниципальной собственности 28
Особенности формирования бюджета муниципальных образований -финансового компонента муниципальной собственности 51
2. Реализация муниципальным образованием прав собственника
имущества и участия в хозяйственной деятельности 70
Особенности участия муниципальных образований в создании и функционировании хозяйствующих субъектов 70
Формы реализации муниципальным образованием прав собственника имущества и участия в хозяйственной деятельности 87
Организационная структура и модель управления собственностью муниципального образования 109
3. Экономико-организационные аспекты учета и обеспечения сохранности
муниципальной собственности 126
Учет муниципальной собственности 126
Консолидированная отчетность муниципального образования 143
3.3. Страхование как способ обеспечения сохранности муниципальной
собственности 164
Заключение 179
Библиографический список 185
Приложения 206
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Отделение местного самоуправления от государственного управления и децентрализация экономики, привело к выделению муниципальной собственности как особой формы собственности, отличной от государственной и частной, но признаваемой и защищаемой Конституцией Российской Федерации наравне с иными формами собственности1. Обретение местным самоуправлением как формой публичной власти определенной самостоятельности в решении вопросов местного значения предопределило необходимость экономической самостоятельности муниципальных образований и устойчивости источников финансирования реализации местных полномочий. Основополагающим признаком муниципального образования выступает муниципальная собственность. Она играет важную роль в механизме регулирования социально-экономических отношений на территории муниципальных образований и в современных условиях становится основным внутренним ресурсом городского развития. В соответствии с действующим законодательством муниципальная собственность составляет экономическую основу местного самоуправления и представлена как сочетание трех групп объектов: имущество, находящееся в собственности муниципального образования, средства местного бюджета, имущественные права.
Муниципальная собственность в современных условиях количественно и качественно отличается от муниципальной собственности в первые годы реформ. В то же время состояние и степень эффективности управления муниципальной собственностью в настоящее время не обеспечивает на практике реализацию ее экономической сущности как основы местного самоуправления. Низкий уровень управления отдельными объектами муниципальной собственности со стороны уполномоченных органов местного самоуправления создает условия, когда собственник имущества в большинстве случаев занимает роль наблюдателя, которая не позволяет ему в полной мере обеспечить защиту своих прав и законных интересов, чем обусловливается низкий уровень привлечения финансовых поступлений неналогового характера
1 Ст.8 Конституции Российской Федерации // Российская газета, № 237,25.12.1993 г.
в качестве дополнительного источника доходной части местного бюджета, а следовательно отражается на удовлетворении интересов и потребностей его жителей.
Кроме того, пока не налажен необходимый пообъектный учет муниципальной собственности, не проводится полная и сплошная инвентаризация, не ведется единый реестр, включающий объективную информацию о всех объектах муниципальной собственности. Это в определенных случаях не позволяет идентифицировать соответствующий объект, определить его принадлежность и основные характеристики, и обеспечить контроль за его сохранностью, целевым использованием и воспроизводством, а также избежать злоупотреблений со стороны пользователей имущества. Сложившаяся ситуация демонстрирует практический вывод объектов муниципального имущества из сферы влияния, контроля собственника и ведет как необоснованному занижению количества его ресурсов.
В этой связи вполне очевидно, что назрела необходимость пересмотра принципов и приоритетов в области управления муниципальным имуществом, усиления контроля и регулирования отношений собственности в муниципальном секторе экономики.
Таким образом, исследуемая область в части содержания муниципальной собственности, ее роли в системе экономических отношений, формировании эффективной системы управления ее объектами, участия муниципальных образований в деятельности хозяйствующих субъектов требует современного научно-теоретического осмысления, выявления нерешенных проблем, выработки рекомендаций по их решению и практическому применению.
Степень разработанности проблемы. Несмотря на большое количество исследований, предметом которых являются вопросы собственности, до сих пор не сложилась целостная теория управления муниципальной собственностью в современных условиях. Основная часть публикаций, рассматривающих управление муниципальной собственностью, издана в последние годы. Однако в целом изученность проблемы остается недостаточной. Научные исследования по вопросам управления муниципальной собственностью представлены фрагментарно, раскрывая лишь отдельные составляющие проблемы.
Исследованию теоретико-методологических проблем формирования и управления муниципальной казной в крупнейших российских городах посвящены труды ряда ученых - Е. Г. Анимицы, Е. Б. Дворядкиной, И. В. Матанцева, О. И. Санжанова, Г. И. Хайретдиновой.
Особенности приобретения права собственности муниципальными образованиями, формирования и управления имущественным комплексом городов рассмотрены в работах: А.А. Батяева, А. Г. Воронина, В.В. Григорьева, Ф.А. Егорова, П. В. Кухтина, А. А. Левова, В. Мокрого, И.А. Остриной, А.В. Руднева, А. Н. Рябцева, Е. Л. Слепнева, А.И. Татаркина, А.О. Уварова. Большое внимание проблемам управления местными бюджетами, муниципальными предприятиями и повышения эффективности их деятельности уделено в книгах и публикациях отечественных авторов: B.C. Бочко, П.В. Кухтина, А.А. Левова, М.Н. Мирзалиева, И.А. Пыховой, О.М. Рой, А.Н. Ряховской, А.И. Татаркина, Ю.А. Тихомирова, А.Н. Широкова, С.Н. Юрковой.
Основы структуры управления муниципальной собственностью, характеристика органов местного самоуправления были заложены в трудах: B.C. Бочко, В.А. Горожанина, В.Б. Зотова, О.Е. Кутафина, Ю.Н. Лапыгина, В. Лексина, З.М. Макашева, О.М. Рой, А.А. Уварова, А. Швецова, Е.А. Юшиной. Пробелы в управлении муниципальной собственностью и направления совершенствования данного механизма рассмотрены в трудах ученых: Е.М. Козакова, А.Н. Пыткина, А.Б. Соловьева, А.Н. Широкова, О.О. Яковлева.
Вместе с тем, основная часть исследований проведена до 2006 года и не учитывает современных требований налогового, бюджетного и гражданского законодательства. В условиях продолжающейся реформы местного самоуправления и межбюджетных отношений, муниципальная собственность выступает экономической основой и зачастую резервом развития муниципальной экономики, что определяет необходимость ее комплексного исследования.
Также остается актуальной и не до конца исследованной проблема организации учета муниципального имущества и обеспечения его сохранности. Недостаточная разработанность проблемы управления собственностью муниципальных образований, дискуссионность целого ряда вопросов относительно трансформации отношений собственности, реализации муниципальными образованиями прав собственника имущества и участия в
хозяйственной деятельности, организации учета муниципальной собственности обусловили цели и задачи исследования.
Объектом исследования является собственность муниципальных образований - городских округов.
Предметом исследования выступают процессы и механизмы управления муниципальной собственностью.
Цель исследования состоит в разработке теоретико - методологических подходов к процессам управления объектами муниципальной собственности, выработке на их базе практических рекомендаций по повышению эффективности управления муниципальными ресурсами и уровня социально-экономического развития муниципального образования.
Достижение данной цели потребовало решения следующих задач:
1. Выявить региональные особенности трансформации отношений собственности.
2.Провести сравнительный анализ содержания и форм реализации муниципальными образованиями прав собственника имущества и участия в хозяйственной деятельности.
3.Разработать научно-методические подходы по организации учета муниципальной собственности и составлению отчетности.
4.Обосновать использование страхования как эффективного способа обеспечения сохранности муниципальной собственности.
5.Выработать практические рекомендации по повышению эффективности управления собственностью муниципальных образований.
Теоретико-методологической основой исследования являются макроэкономическая теория, теория общественного сектора экономики, экономики социальной сферы, экономического анализа.
Основными методами исследований явились эмпирические методы (наблюдение, сравнение), метод научного обсуждения и научной полемики, метод конструирования определений, методы сравнительного, статистического и экономического анализа, методы классификации и обобщения, диалектический метод, ретроспективный метод, балансовый метод, методы доказательства и научной абстракции, позитивный познавательный метод, системный подход, а также методы экспертных оценок и логического моделирования.
Информационной базой исследования послужили законодательные и другие нормативные документы Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. Эмпирической основой исследования стали справочные и статистические источники, аналитические социально-экономические обзоры и отчеты структурных подразделений Администрации г. Уфы, других муниципальных образований, материалы научно-практических конференций, публикации в специализированной литературе.
Научная новизна исследования:
1. Уточнены цели управления муниципальной собственностью и ее
субъектно-объектный состав. Дано авторское определение управления
муниципальной собственностью (п. 5.1 Паспорта специальности 08.00.05 ВАК
РФ).
2. Классифицированы способы формирования муниципальной
собственности, выявлены объективные и субъективные противоречия,
препятствующие самостоятельности и сбалансированности местных бюджетов
(п. 5.8 Паспорта специальности 08.00.05 ВАК РФ).
3. Разработаны направления совершенствования организационной
структуры управления муниципальной собственностью, обеспечивающие ее
активное вовлечение в хозяйственный оборот, решение социально-
экономических задач муниципальных образований. Сгруппированы формы
участия муниципальных образований в деятельности хозяйствующих
субъектов (п. 5.16 Паспорта специальности 08.00.05 ВАК РФ).
Сформированы методические подходы к совершенствованию учета и составлению отчетности о состоянии и движении муниципальной собственности, состоящие в организации пообъектного учета, независимо от вида и права использования объекта в определенный момент, и составлении консолидированного имущественного баланса муниципального образования. Предложены показатели для анализа и оценки финансово-экономического состояния муниципальных образований (п. 5.1, 5.16 Паспорта специальности 08.00.05 ВАК РФ).
На основе анализа практики страхования муниципальной собственности, предложены направления по дальнейшей институционализации страхования в муниципальных условиях, включающие разработку Положения о страховании и определение критериев отбора страховщиков (п. 5.16 Паспорта специальности 08.00.05 ВАК РФ).
Практическая значимость работы заключается в том, что исследование построено на практическом опыте управления и использования муниципальной собственности в условиях продолжающегося реформирования местного самоуправления. Значимость работы состоит в использовании опыта управления собственностью муниципального образования на примере городского округа г. Уфа Республики Башкортостан, где завершен переходный этап реформы и в полной мере реализуются положения Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Работа содержит сравнительный анализ основ и принципов построения местного самоуправления в РФ и системы управления муниципальной собственностью, результаты их реализации на практике. Результаты данного анализа могут быть использованы при разработке федеральных и муниципальных нормативных актов, а также определении стратегии управления собственностью муниципального образования.
Конкретные разделы и положения диссертации могут быть использованы:
- в деятельности федеральных органов законодательной власти при
разработке федерального закона об особенностях возникновения,
осуществления и прекращения права муниципальной собственности и порядка
учета муниципального имущества;
в деятельности органов местного самоуправления, курирующих вопросы управления муниципальной собственностью;
в педагогической деятельности преподавателей ВУЗов, выпускающих специалистов в сфере государственного и муниципального управления.
Апробация работы. Материалы диссертационного исследования были использованы автором в практической деятельности органов местного управления городского округа г.Уфа Республики Башкортостан:
при разработке муниципальных нормативных актов;
при принятии решений по оптимизации количественного и качественного состава муниципальной собственности;
при построении системы учета, анализа отчетных данных и контроля за деятельностью хозяйственных обществ с участием г.Уфы и муниципальных предприятий.
Часть положений и предложений, содержащихся в диссертации, учтены при рассмотрении проекта Устава городского округа г.Уфа Республики
Башкортостан, регламентации деятельности представителей г.Уфы в органах управления хозяйственных обществ, определении порядка создания, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, разработке типовых уставов ОАО, МУП и учреждения, регламентации передачи муниципального имущества в доверительное управление, проведении конкурса по отбору страховщиков для страхования имущества за счет бюджетных средств.
Апробация работы осуществлялось в процессе обсуждения полученных научных результатов на Республиканской научно-практической конференции молодых ученых (г.Уфа, 2002), Международной научно-практической конференции (г.Уфа, 2003), Республиканской научно-теоретической конференции (г.Уфа, 2005), Всероссийской конференции (г. Уфа, 2006), на заседании кафедры «Экономический анализ и статистика» Уфимской государственной академии экономики и сервиса.
Теоретические положения и результаты исследования внедрены в практику учебного процесса кафедры «Региональная экономика и управление» Уфимской государственной академии экономики и сервиса при подготовке курса «Государственное и муниципальное управление».
Публикации. Основные положения диссертационного исследования отражены в 12 публикациях общим объемом 3,9 п.л., из них авторских - 2,75 п. л., в том числе в изданиях, рекомендованных ВАК,- «Экономика региона», Финансы и кредит».
Структура работы. Цель и задачи исследования определили логику и структуру работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и приложений. Общий объем работы составляет 245 страниц машинописного текста, включает 20 таблиц, 17 рисунков, 11 приложений. Библиографический список включает 219 наименований.
