Содержание к диссертации
Введение
Часть I. Отношения собственности в образовании 18
Глава I. Методологические основы исследования отношений собственности. 18
1. Определение экономического содержания категории «собственность» 19
2. Формирование видов собственности в системе триединого мира 33
3. Структурирование основных форм собственности, проявляющихся в муниципальном образовании 45
.Выводы 58
Глава II. Институциональные изменения отношений собственности в муниципальном образовании 63
1. Определение целей институциональных изменений отношений собственности в муниципальном образовании 64
2. Выявление институциональной структуры распределения отношений собственности в муниципальном образовании 83
3. Анализ становления институциональной системы управления общественной собственностью в муниципальном образовании 98
4. Исследование институциональных изменений мотивационных механизмов управления собственностью в муниципальном образовании 113
Выводы 132
Часть II. Система стратегии муниципального образования 137
Глава I. Методологические подходы к организации стратегического управления 137
1. Обобщение теоретических положений стратегического управления 138
2. Обоснование процедуры формирования стратегии муниципального образования 155
3. Моделирование стратегической системы целей муниципального образования 169
4. Исследование модели состава стратегии муниципального образования... 177
Выводы 185
Глава II. Система разработки стратегии развития муниципального образования на базе отношений собственности 190
1. Исследование факторов, влияющих на разработку стратегии муниципального образования . 191
2. Анализ стратегических проблем развития муниципального образования... 208
3. Выявление специфики структуры стратегии развития муниципального образования. 219
Выводы 245
Заключение 250
Список использованной литературы 261
Приложения 278
- Определение экономического содержания категории «собственность»
- Определение целей институциональных изменений отношений собственности в муниципальном образовании
- Обобщение теоретических положений стратегического управления
- Исследование факторов, влияющих на разработку стратегии муниципального образования
Введение к работе
Актуальность темы исследования определятся тем, что во всех экономических системах проблема управления собственностью относится к числу наиболее важных, определяющих способность к самовоспроизводству и развитию. Для российской экономики, переживающей сложнейший период перехода от ранее существовавшей системы к принципиально иной организации общественного хозяйства, эта проблема приобретает особую остроту и проявляется в том, что в стратегическом плане все отчетливее осознается фактический разрыв между результатами реформы управления собственностью и теми общественными ожиданиями, которые ей предшествовали.
Разрыв обусловлен отчасти тем, что до сих пор не разрешены существенные противоречия местного самоуправления. Во - первых, существует объективное противоречие между потребностью в стабильном состоянии объектов самоуправления (например, систем жизнеобеспечения муниципальных образований) и потребностью в стратегическом их изменении, что проявляется в противоречивом сочетании оперативного и стратегического управления. Во - вторых, стратегическое самоуправление является проблемой, не исследованной в научном плане. В - третьих, отсутствуют алгоритмы разработок стратегий развития муниципальных образований. В - четвертых, до конца не ясны мотивационные механизмы отношений, фиксируемых в различных формах собственности. В - пятых, отсутствует системный анализ проблем самоуправления.
Главная проблема самоуправления, которая как бы лежит на поверхности и периодически озвучивается, состоит в неэффективной структуре местного хозяйства и дефиците местного бюджета. Но легко видеть, что и дефицит бюджета, и структура хозяйства муниципального образования не причина неудовлетворительной деятельности органов местного самоуправления, а, скорее, следствие того, что отсутствует
стратегия управления экономическими, социальными, кадровыми и другими аспектами реализации властных полномочий органов местного самоуправления. Таким образом, основная проблема коренится в субъектах самоуправления, в их взаимодействии, обусловленным отношениями собственности.
Важностью вопросов местного самоуправления обусловлено принятие законодательных актов1, регламентирующих введение институциональных изменений в социально-экономическую жизнь страны. Названные институциональные изменения создают определенные рамки, которые организуют взаимоотношения граждан. В основе институциональных изменений находятся отношения собственности, однако социокультурные рамки этих отношений не могут быть формально изменены только нормативными актами и остаются без значительных перемен. Не созданы формальные и неформальные правила вовлечения населения в процесс самоуправления общественной собственностью, что не способствует ее вовлечению в хозяйственный оборот и ведет к повышению трансакционных издержек управления.
Практика управления собственностью муниципальных образований свидетельствует о том, что местное самоуправление, как правило, решает текущие проблемы реактивно, в то время как проактивные решения могли бы дать больший эффект. В силу же того, что проблем на уровне муниципального образования много, а приоритеты между ними не расставлены: нет системности в управлении собственностью муниципальных образований.
Последний Указ Президента России по вопросу развития местного самоуправления2 не дает ответа на все вопросы осуществления народовластия. Так, признается включение местного сообщества в процесс принятия общественно значимых решений, но процедуры указанного участия не обозначены. Среди проблем, которые видятся с позиций государственной власти главными, не сформулированы конкретные направления их разрешения, определяющие стратегическое развитие муниципальных образований.
Поэтому исследование проблем стратегического управления отношениями собственности муниципального образования актуально в масштабах всей страны.
Разработанность проблемы. В работах целого ряда видных ученых России предприняты попытки глубокого осмысления проблемы управления отношениями собственности. Среди них следует назвать работы Л. Абалкина, А. Блинова, А. Бузгалина, Гибало Н.П., Г. Гутмана, Ю. Дмитриева, И. Ильина, Р. Капелюшникова, В. Лиона, Д. Львова, Б. Мильнера, А. Олейника, А. Радыгина, Е. Суханова, В. Тамбовцева, А. Шаститко. Что же касается стратегических аспектов управления системой имущественных отношений, то из отечественной литературы необходимо отметить работы О. Виханского, Г. Клейнера, Э. Уткина и В. Шапиро.
Однако, если вопросы общего стратегического управления уже стали предметом широких научных исследований, то проблемы разработки стратегии самоуправления имущественными отношениями находятся в своем решении лишь в начале пути. Об этом свидетельствуют опубликованные в печати материалы исследований таких ученых и специалистов, как В. Абрамов, О. Алексеев, А. Аузан, Т. Бялкина, О. Генисаретский, П. Латышев,
Е. Логунцев, Т. Люхтерхандт, Ю. Тихомиров, И. Черник, П. Щедровицкий и другие.
Кроме того, значительный вклад в разработку мотивационных механизмов управления отношениями собственности, внесли отечественные ученые, к числу которых необходимо отнести Г. Андрееву, Т. Заславскую, Ю. Леваду, В. Могуна, Е. Майминаса, А. Пригожина, В. Радаева, Я. Эйдельмана. Доказано, что мотивация экономической деятельности в процессе управления собственностью и отношение к этой собственности, остается одним из главных доступных для России резервов повышения эффективности экономики.
Значительный интерес представляют работы по управлению отношениями собственности, проведенные такими учеными разных стран мира, как И. Бебель, У. Браун, Д. Глашан, Дж. Гэлбрейт, М. Крозье, Ч. Макмиллан, К. Маркс, К. Менар, Д. Норт, А. Райен, А. Рив, Д. Симоне, Ф. Хайек, а также таких известных исследователей в области стратегического управления, как И. Ансофф, К. Боумен, X. Виссема, Б. Карлоф, У. Кинг, Д. Клиланд, М. Райе, А. Стрикленд, А. Томпсон.
Однако, несмотря на широкий диапазон и глубину исследования вопросов управления собственностью, ее экономических и правовых форм, а также стратегических изменений, целый ряд концептуальных вопросов пока не имеют своего разрешения. Это касается, во-первых, раскрытия содержания понятия «собственность», определения ее видов и форм; во-вторых, определения места и роли населения и органов местной власти в управлении муниципальной собственностью; и, в-третьих, разработки теоретических и практических основ стратегического самоуправления муниципальным образованием на базе отношений собственности. Поиск ответов на эти вопросы позволил сформулировать цель и задачи исследования.
Цель настоящего исследования состояла в разработке концепции стратегического управления отношениями собственности муниципального образования.
Такая постановка цели исследования обусловила потребность в решении следующих задач:
1. Определить экономическое содержание категории «собственность» и исследовать формирование видов собственности в системе триединого мира, а также структурировать основные формы собственности, проявляющиеся в муниципальном образовании;
2. Выявить распределение институциональных полномочий различных субъектов по управлению собственностью и проанализировать институциональные механизмы самоуправления муниципального образования, а также исследовать институты мотивационной системы управления собственностью;
3. Обобщить теоретическ ие положения о стратегическом управлении как методе выработки нового знания о предмете управления применительно к муниципальному образованию;
4. Обосновать процедуру формирования стратегии, разработать модель состава стратегии и построить систему целей управления в структуре муниципального образования;
5. Выявить стратегические проблемы развития муниципального образования и на их основе определить структуру стратегии развития муниципального образования.
В качестве исходной гипотезы принимается допущение о том, что определение собственности представляет собой совокупность определений, составленных на разных языках описания, достаточных для проведения анализа исследуемой проблемы, то есть представляет собой конфигуратор. Отношения собственности могут быть исследованы с позиций экономической теории институционализма, поскольку изменения институтов
составляют основу изменений отношений в муниципальном образовании. Собственность проявляется не только в виде вещей. Отношения частной и общественной собственности различны. Через управление общественной собственностью осуществляется управление муниципальным образованием (причем в процессе управления важно задействовать персонифицированную собственность населения). Изменения отношений собственности, сопровождающие процесс управления, должны быть направлены на достижение целей самоуправления. В условиях отсутствия методологии планирования стратегических изменений в муниципальном образовании, системный подход позволит упорядочить имеющуюся информацию, что даст возможность построить модель стратегии. Изначально ясно, что на содержание стратегии оказывают влияние как внешние, так и внутренние факторы, а первой среди главных проблем является проблема отсутствия самой стратегии развития муниципального образования, разработкой которой должна заниматься команда главы администрации муниципального образования.
В силу сказанного, объектом исследования является муниципальное образование. Предмет исследования составляют отношения стратегического управления муниципальной собственностью.
Вследствие необходимости описания достаточно разноплановых связей, в качестве теоретической и методологической основы исследования использован абстрактно-логический метод при широком применении приема восхождения от исходных принципов к конкретным системам, и наоборот - от чувственно конкретного к абстрактному (при построении моделей окружающей действительности).
Стремление обеспечить целостное представление рассматриваемых объекта и предмета исследования потребовало применения системного подхода, а поскольку, как любая социальная система, самоуправление
характеризуется и воздействием несистемных факторов, были применены методы социологических исследований и экспертных оценок.
В системных исследованиях применен анализ и синтез, которые позволили осуществить декомпозицию и агрегирование рассматриваемых систем. Как неотъемлемый этап любой целенаправленной деятельности, предусматривающей познание окружающего мира, используется моделирование.
В качестве рабочих моделей использованы модели "черного ящика", как функциональное описание систем; модель состава, как морфологическое описание систем; модель структуры, как информационное описание систем; модель структурной схемы, как целое, состоящее их частей определенным образом связанных между собой, изолированных от среды и воспринимаемых ею как нечто целое.
Такие специфические характеристики систем как энтропия и эмерджентность позволили выявить специфические свойства отдельных систем и продемонстрировать меру их неопределенности.
В качестве агрегатов использованы различные классификации исследуемых объектов и явлений.
Методы исследования базируются на таких принципах развития систем, как саморазвитие частей; опережающее развитие отдельных частей; последовательность формирования свойств частей объединяться в целое; зависимость развития (саморазвития) от общения с другими элементами системы и внешней средой; учет системных изменений и дополнительности; учет противоречий между частями; размытость границ комбинированных систем; преемственность и сохранение наиболее ценной для системы информации.
Логика исследования построена на анализе двух блоков: отношений собственности в муниципальном образовании и стратегии изменения отношений управления в муниципальном образовании, что в целом
обеспечивает разработку концепции стратегического управления муниципальным образованием, основанного на отношениях собственности.
В первой части, учитывая, что основным социализирующим фактором системы управления муниципальным образованием является собственность, вначале рассмотрены методологические основы экономического содержания собственности, ее видов и форм проявления, а затем - исследованы институциональньїе изменения отношений собственности.
Во второй части исследованы методологические подходы к организации стратегического управления (его суть и построение моделей разработки стратегии) и разработана система формирования стратегии развития отношений собственности муниципального образования.
Результаты научного исследования позволили диссертанту обосновать концепцию стратегического управления отношениями собственности муниципального образования и сделать выводы, обладающие научной новизной, которые выносятся им на защиту.
Концептуальные обобщения заключаются в следующем.
Муниципальное образование есть организация, к которой применимы подходы стратегического управления.
Стратегическое управление муниципальным образованием представляет собой сочетание функционального стратегического управления (осуществляемого функционерами) и стратегической самоорганизации населения.
Команда функционеров, руководимая главой местного самоуправления, организует процесс разработки стратегии и проведения стратегических изменений, что позволяет объединить деятельность населения в достижении стратегических идеалов, создать эталоны новых ценностей и социальной культуры, мотивировать население и оценивать содержание возможных изменений.
• Стратегия представляет собой систему, обеспечивающую достижение целей муниципального образования, формулируемых в виде образа его будущего и миссии. На формулировку стратегии оказывают влияние факторы внешней и внутренней ситуации, а содержание стратегии представляет собой систему политик (функциональных стратегий), программ, проектов и мероприятий, подкрепленных необходимыми ресурсами.
Самоорганизация населения, происходящая на уровне парных связей, обеспечивает участие в стратегическом управлении и самоуправлении муниципальным образованием за счет эмерджентных свойств системы.
Самоорганизация системы местного самоуправления должна поддерживать ее в условиях постоянного отклонения от равновесия за счет стабильной социокультуры и мотивации населения.
Объединения части населения в горизонтальные структуры самоуправления многослойны и, как правило, не иерархизированы связями, что подтверждает их несистемность и умаляет эффект плоской структуры (сокращение звенности), но, с другой стороны, придает указанным структурам автономность и возможность самообеспечения ресурсами. На самоорганизацию расходуется меньшее количество ресурсов, чем на организацию процесса управления извне.
Институт собственности упорядочивает взаимодействие между субъектами стратегического управления и позволяет вовлечь в процесс самоуправления персонифицированную собственность населения в виде «идей» и «социальной деятельности», им принадлежащих, что ведет к стратегическим изменениям социальной культуры населения и его мотивации.
При этом сделаны следующие выводы:
1. Дается обобщенное представление о категории «стратегическое самоуправление», под которым следует понимать такое взаимодействие
системы достижения цели местного сообщества с внешней средой, которое обеспечивает оптимальное использование ассоциированной собственности граждан сообщества и синергию персонифицированной собственности граждан в виде «идей» и «социальной деятельности», вовлеченных в процесс самоуправления.
Модель структуры стратегии упорядочивает теоретическое знание о целеполагании системы управления, поскольку снимает кажущееся противоречие, обусловленное тем, что и видение, и миссия, и сама стратегия ориентированы на достижение одних и тех же целей организации, находясь на разных уровнях абстракции.
Авторская модель реализации стратегии самоуправления вносит системный порядок в процедуру ее детализации и заключается в том, что предложенная структура стратегии дает возможность определять иерархию функциональных стратегий, программ и проектов; обеспечивает их согласованность за счет ориентации на общую цель в рамках единой стратегии; позволяет ранжировать элементы стратегии (вплоть до мероприятий) и в соответствии с приоритетами направлять потоки ресурсов, обеспечивая наибольшую эффективность их использования.
2. Впервые предложена система факторов, формирующих содержание стратегии. К ним относится философия управления (структурно упорядоченные элементы: видение, миссия и цели организации), структура проблемного поля, результат анализа внешней и внутренней ситуации, а также содержание действующей, но не всегда вербализованной, стратегии.
Автор систематизировал многообразие определений элементов «философии» стратегии (видения, миссии, целей) и дал свои формулировки применительно к самоуправлению. Определения подкреплены комментариями их содержания и значения, что позволяет лицам, принимающим решения в структуре местного самоуправления, по-новому представить указанные элементы.
• Разработан алгоритм формирования стратегического самоуправления, содержащий последовательность процедур. Суть алгоритма заключается в последовательном анализе существующей в какой-либо форме стратегии; в специальном анализе всего проблемного поля организации по выявлению главной проблемы; в анализе возможностей и угроз внешней среды и сильных сторон самой организации; в описании образа желаемого будущего состояния организации, ее миссии по отношению к обществу в целом и работникам организации в частности, а также в формировании целей организации.
3. Доказывается, что собственность, в ее институциональом понимании, проявляется не только в вещной форме, но и в форме «идей» и «социальной деятельности» человека, которые формируют правила, определяющие отношения между людьми.
Обосновывается, положение о том, что институционально муниципальная собственность приближена к населению, полномочия населения как собственника распылены между выборными должностными лицами и чиновниками, а также менеджерами муниципальных организаций, чем частично объясняется пассивность значительной части населения.
Доказывается, что глава местного самоуправления является «наиболее полным» собственником муниципального имущества, поскольку является: пользователем как один из граждан муниципального образования; распорядителем имущества как менеджер муниципальной организации; владельцем как высшее должностное лицо местного самоуправления.
4. Обосновывается, что для повышения эффективности управления муниципальной собственностью, необходимо реализовать полномочия населения как собственника в первую очередь за счет образования новых форм участия населения в управлении собственностью - вовлечения населения в процесс управления и распоряжения собственностью как путем прямого участия в самоуправлении, так и посредством передачи части
муниципальной собственности объединениям граждан, либо передачи в возмездное пользование, либо передачи в доверительное управление, либо путем приватизации.
5. Делается вывод о том, что вовлечение населения в процесс самоуправления способствует не только более эффективному использованию собственности, но и развивает человеческий потенциал, приводит в соответствие с реальной действительностью ценности и социальную культуру населения. Отсутствие изменений ценностных ориентации, в частности, проявилось в том, что массовые ожидания, связанные с реформой отношений собственности, не смогли реализоваться в ходе ее приватизации и разгосударствления.
6. Утверждается, что для подавляющей части населения не свойственна мотивация собственника, а присущи патерналистские ожидания, которые свидетельствуют, с одной стороны, о целесообразности надлежащего использования этого российского феномена в системе управления муниципальной собственностью, а с другой - о возможности снижать зависимость населения от государства путем увеличения разнообразия форм участия населения в самоуправлении.
7. Вводится новая парадигма формирования структуры органов власти местного самоуправления, основанная на сочетании в себе подсистемы, обеспечивающей оперативное управление муниципальной собственностью, а также подсистему стратегического управления, ориентированную на приращение экономического и социального потенциала муниципального образования.
Новизна парадигмы формирования органов власти нацелена на разрешение объективного противоречия между максимально возможной эффективностью деятельности власти и потребностью в стратегических изменениях. Вклад автора здесь заключается в обосновании целесообразности иметь стабильный состав исполнительной власти,
обеспечивающий эффективное использование ресурсов местного самоуправления, и сменяемый состав законодательной власти и главы местного самоуправления вместе со своим «штабом», генерирующим изменения, направленные на корректировку стратегии, ранее выработанной их предшественниками.
Апробация основных теоретических положений и практических выводов работы осуществлена на Всероссийской научно-практической конференции "Экономические реформы и управление собственностью" (Москва, 1995), региональной научно-практической конференции "Экономические и организационно-правовые проблемы управления собственностью в регионе" (Иваново, 1995), Всероссийской научной конференции "Государственное регулирование национальной экономики" (Москва, 1996), Всероссийской научно-практической конференции «Национальные и интернациональные проблемы экономической безопасности» (Владимир, 1997), межвузовских конференций «Экономические и социальные проблемы реформирования российской экономики» (Владимир, 1998) и "Изменение траектории экономических реформ в России" (Владимир, 1999).
Результаты исследования использованы органами представительной и исполнительной власти г. Владимира в 1999 году при анализе проблем областного центра и разработке концепции его развития.
Кроме того, результаты исследования использованы Комитетом по управлению государственным имуществом Владимирской области при осуществлении реформы собственности в регионе и проведении семинаров и совещаний с руководителями предприятий, руководителями комитетов по v управлению муниципальным имуществом, учеными и практиками.
Автором также осуществлена апробация работы в учебном курсе "Экономика", который автор читал во Владимирском государственном СТРАТЕГИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ
МУШЩИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ
НА БАЗЕ ОТНОШЕНИЙ СОБСТВЕННОСТИ
ВВЕДЕНИЕ:
АКТУАЛЬНОСТЬ И РАЗРАБОТАННОСТЬ ПРОБЛЕМЫ
ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ ИССЛЕДОВАНИЯ
ОБЪЕКТ И ПРЕДМЕТ ИССЛЕДОВАНИЯ
ТЕОРЕТИЧЕСКАЯ ОСНОВА ИССЛЕДОВАНИЯ И АПРОБАЦИЯ РАБОТЫ
ЛОГИКА ИССЛЕДОВАНИЯ
ПРЕДЛАГАЕМАЯ КОНЦЕПЦИЯ И НАУЧНАЯ НОВИЗНА
ЧАСТЫ
ЧАСТЬ ОТНОШЕНИЯ СОБСТВЕННОСТИ В МУНИЦИПАЛЬНОМ ОБРАЗОВАНИИ
СИСТЕМА СТРАТЕГИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ:
МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИССЛЕДОВАНИЯ
ОТНОШЕНИЙ СОБСТВЕННОСТИ
Задачи:
Определить
экономическое
содержание
категории
«собственность»,
ее виды и формы
проявления ВЫВОДЫ
гасТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ
ИЗМЕНЕНИЯ
ОТНОШЕНИЙ СОБСТВЕН НОСТИВ
МУНИЦИПАЛЬНОМ
ОБРАЗОВАНИИ
Задачи:
1. Определить цели институциональных изменений в части управления собственностью.
2. Выявить распределение
институциональных полномочий различных субъектов по отношению к собственности
3. Проанализировать институциональные механизмы управления общественной собственностью муниципального образования Исследовать институты мотивационной системы управления собственностью
ВЫВОДЫ
МЕТОДОЛОГИЧЕС КИЕ ПОДХОДЫ К ОРГАНИЗАЦИИ СТРАТЕГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ
Задачи:
1. Обобщить теоретические положения о стратегическом управлении как методе выработки
нового знания о предмете управления
2. Обосновать процедуру формирования стратегии
3. Построить модель структуры целей
муниципального образования 4. Разработать модель состава стратегии
ВЫВОДЫ
СИСТЕМА
РАЗРАБОТКИ
СТРАТЕГИИ
МУНИЦИПАЛЬНОГО
ОБРАЗОВАНИЯ НА
БАЗЕ ОТНОШЕНИЙ
СОБСТВЕННОСТИ
4 Задачи: 1. Проанализироваї ь факторы, влияющие на разработку стратегии муниципального образования 2. Выявить стратегические проблемы развития муниципального образования 3. Определить специфику структуры стратегии развития муниципального образования
ВЫВОДЫ.
ВЫВОДЫ
ПРАКТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ
ПЕРСПЕКТИВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДАЛЬНЕЙШИХ ИССЛЕДОВАНИЙ
педагогическом университете; в курсе лекций «Теория систем управления» и курсе «Управленческое консультирование», которые автор читает во Владимирском институте бизнеса; в курсе «Региональная и муниципальная экономика», который автор читал во Владимирском филиале Российской Академии Государственной службы при Президенте Российской Федерации.
По теме диссертации опубликовано 24 печатных работы (в том числе девять монографий, в числе которых два курса лекций) общим объемом 85 печатных листов.
Круг поставленных задач, а также логика исследования определили структуру диссертационной работы, которая состоит из введения, двух частей, каждая из которых включает по две главы, заключения, списка литературы и приложений (см. структурную схему на рис. 1). Задачи, решаемые в каждой главе, ориентированы на поставленную цель и подготавливают основу для решения последующих задач исследования. Каждая глава заканчивается выводами, которые составляют основу заключения. По ходу исследования представлено 26 рисунков, 12 таблиц, после списка литературы приведено 5 приложений.
Определение экономического содержания категории «собственность»
В науке понятие собственности изучается философами, историками и политиками, социологами, правоведами, экономистами3, которые в соответствии со стоящими перед их научными направлениями задачами, а также используя свой специфический научный инструментарий, на протяжении уже нескольких веков пытаются раскрыть сущность этого понятия, его главную идею.
Трудности исследования указанного вопроса связаны с тем, что в определении понятия «собственность» нет единства, поскольку многовариантность использования собственности уже порождает разное толкование самого понятия, а описание содержания собственности на «языках» различных наук (философии, экономики, юриспруденции и т.п.) объясняет множественность определений понятия «собственность».
Сторонники экономической теории собственности (см., например, работу А. Райена4) считают, что ее основополагающие моменты были заложены в работах Смита, Юма и Блэкстоуна и главный аргумент экономической теории собственности направлен даже не столько в защиту частной собственности, сколько в защиту того, что «каждая вещь, имеющая стоимость, должна находиться в руках того, кто в состоянии нести за нее ответственность и кто может потребовать за ее использование полную цену»5.
Экономисты (в том числе и представленные марксистско ленинской школой) исходили и исходят из того, что собственность есть отношение между людьми по поводу средств производства6 или другими словами собственность есть присвоение результатов производства теми, кто владеет средствами производства.
Однако такая трактовка имеет дело со следствиями уже существующего явления, объясняет основную функцию, а, точнее, только право собственника присваивать результат труда, а не саму собственность, как проявление фактической системы имущественных отношений.
Представители философской науки, как науки о наиболее общих законах развития природы и общества, исследуют собственность в большей степени с позиций морально-этических форм ее проявления. В этой связи они считают, что собственность, как понятие, не столько относится к сфере хозяйственных отношений, сколько к области права, нравственности и психологии.
Историки подходят к данной проблеме значительно шире, беря во внимание историческую ретроспективу эволюции многообразных форм собственности, что в плане выяснения сущности этого явления убеждает, что собственность — многосложное и изменчивое явление, которое, развиваясь само, развивает свои конкретные формы и представляющие их институты собственности. В такой трактовке собственность предстает как живой развивающийся организм в представленных ею институтах. К исторической трактовке собственности тяготеют и экономисты, в первую очередь К. Маркс (см., например, монографию Шишкина А.Ф.7).
Большой вклад в выяснение проблем собственности, касающиеся социальной стратификации, внесли социологи вместе с психологами, исследовавшими структуру личности.
И, наконец, политики не столько изучают, что такое собственность, сколько стремятся определить, в каком направлении должны меняться ее современные формы и их институты.
В этом отношении в раскрытии экономической сущности такого явления, как «собственность», наибольшую пользу принесли юристы. И не потому, что они более глубоко исследовали экономическое содержание понятия собственности, чем другие специалисты, а потому, что их специфический правовой подход наиболее близко подвел экономистов к целому ряду полезных обобщений и выводов, без которых объяснить ядро собственности, ее сущность не представлялось возможным.
Анализируя концепцию собственности Макферсона, английский исследователь Рив сделал вывод о том, что понятие «собственность» составляет право, а не предмет, при чем подчеркнем индивидуальное право, подтвержденное государством.
Вместе с тем, статичность юридического толкования собственности, как замечает немецкий экономист Бебель, таит в себе опасность сужения описания действительности и если мы «хотим иметь гибкое толкование, способное устоять перед лицом общественных перемен, нужно определять собственность только на основе ее постоянно сохраняющейся общественной функции, то есть экономической функции»9.
При этом отношение между человеком и вещью (средствами производства) есть не просто имущественное отношение, а есть способ, посредством которого работник присваивает или отчуждает средства производства, как условия его жизнедеятельности и удовлетворения потребностей. Другими словами, вещное, имущественное отношение выступает в форме способа соединения работника со средствами производства или в форме производственного отношения. Об этом, в частности, весьма интересно пишет в своем курсе по переходной экономике А. Бузгалин, который проведя исторический экскурс способов, которыми соединялись работники со средствами производства (от рабовладения до постклассического капитализма и социализма) делает закономерный вывод. «В любом случае отношения собственности... имеют своим экономическим содержанием («начинкой») систему производственных отношений.
Определение целей институциональных изменений отношений собственности в муниципальном образовании
Институциональные изменения создаются людьми в силу «эволюции неформальных правил», определяемой в большей степени изменениями образа мышления людей, с которого и начинается действительная реформа67. Но, как заметил один из представителей социологической теории права Е. Эрлих, люди при этом не производят новую норму, а лишь фиксируют ее после того, как она уже сложилась на практике68. Институциональные изменения в России в отношении собственности муниципальных образований происходили стремительно.
Муниципальное образование (по определению, данному в законе) есть населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления69. Местное самоуправление рассматривается как самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения.
Однако некоторые авторы считают, что муниципальные образования типа городов, районов, сельских поселений не должны быть самостоятельными хозяйственными системами. Так, Н. Дорогое утверждает, что «Города, районы, сельские и другие населенные пункты не обладают той самостоятельностью, которой располагают область или иной субъект Федерации, не являются они и самостоятельной подсистемой единого народнохозяйственного комплекса, а только лишь составной частью экономики региона»70.
Суть возражений, которые здесь могут быть высказаны, заключается в том, что правовая и экономическая самостоятельность муниципальных образований институционально выше, чем у субъекта федерации, а не ниже, как утверждает Н. Дорогов. Законодательно закреплен тезис о том, что территории имеют самостоятельную, ни с кем не разделяемую муниципальную собственность, децентрализованную систему управления и свои обособленные экономические интересы, реализуемые под собственную ответственность, в то время как субъекты Федерации функционируют на основе единой государственной собственности с самой Федерацией, что подразумевает сохранение единой региональной политики государства.
Как следует из Конституции России, основу экономической системы местного самоуправления составляет муниципальная собственность. В ст. 130 Конституции записано, что местное самоуправление «обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью».
Следует заметить, что не все экономисты разделяют подход, направленный на подведение под властные структуры экономической базы в форме отношений собственности. Некоторые из них предупреждают, что «наделение территориальных органов правами субъектов собственности приведет к размыванию этой собственности, к потере управляемости ею. Нарушается главный принцип регионального хозяйства как системы - его комплексность. Мнение, что приближение права собственности к низовому органу территориального управления приведет к более эффективному ее использованию, базируется на ложных основаниях. Более вероятным # результатом подобного подхода явится, по нашему мнению, ее бюрократизация. Уровень самостоятельности в этом случае, безусловно, повышается - каждое село, каждый район выступает как хозяин своего имущества, но эффективности управления дробление собственности не увеличивает, поскольку она, в конечном счете, определяется не тем, кому принадлежит имущество, а тем, как оно используется»71. м Спорность (необоснованность) трактовки заключается, на наш взгляд, в следующем. Конечно же, эффективность управления зависит от использования собственности, но экономистами институционалистами доказано, что трансакционные издержки сокращаются при «приближении» объектов собственности к субъекту управления; специалистами в области теории систем доказано, что чем больше уровней иерархии имеет система, тем ниже управляемость ею; специалистами в области теории организаций доказано, что чем сложнее организация, тем больше самостоятельности следует передавать «подразделениям» для «внутреннего предпринимательства», не нарушая при этом ни системности, ни комплексности72.
Обобщение теоретических положений стратегического управления
Большинство работ по стратегическому управлению посвящено организациям, занимающимся бизнесом, чего нельзя сказать о некоммерческих организациях. И хотя известный специалист в области стратегического менеджмента Клиф Боумен в своей книге об основах стратегического менеджмента пишет о том, что «многие из методов стратегического менеджмента ... могут успешно применяться как для фирм, так и для некоммерческих организаций», все же между указанными организациями существуют различия, обусловленные целями их создания. А цели, как мы убедимся, определяют стратегическое управление.
Если основная цель местного самоуправления определена законом и заключается в стабильном решении вопросов местного значения в интересах населения (см. 194\ то цель бизнеса составляет деятельность по выпуску какой-либо продукции (услуг), по обеспечению стабильной работы организации и мотивации ее работников.
Основное отличие заключается в критериях достижения указанных выше целей. В случае коммерческой организации - это прибыль, а для местного самоуправления критерием достижения целей является высокое благосостояние муниципального населения.
Что же касается субъектно-объектных отношений, то в этом вопросе отличия более существенны. Основная причина заключается в форме собственности и проявляется в отношениях между субъектами, причастными к владению, распоряжению и пользованию указанной собственностью.
Так, если в частной организации к указанным субъектам можно отнести собственников, менеджеров и прочих работников, то в отношениях, связанных с муниципальной собственностью, принимают участие не только собственники, представленные населением, но и наемные работники в лице менеджеров и прочих работников, являющихся одновременно собственниками рассматриваемого объекта управления.
Кроме того, появляется еще три самостоятельных субъекта, имеющих отношение к муниципальной собственности - это выборные органы власти в виде представительных органов и высшего должностного лица и отряд чиновников, представляющий исполнительные органы муниципальной власти. Можно предположить, что обилие субъектов управления муниципальной собственностью создает дополнительные проблемы, снижающие эффективность управления ею.
Поэтому, рассматривая наиболее разработанные вопросы стратегического управления коммерческими организациями, будем помнить о существе особенностей муниципального управления и учитывать их при разработке стратегии самоуправления муниципальной собственностью.
Когда три десятилетия назад стратегическое планирование пришло на смену долгосрочному планированию, появилась возможность разрабатывать альтернативные версии развития будущего организаций.
Термин «стратегическое управление» был введен в научный оборот в начале 70-х годов для обозначения различий между управлением текущими производственными процессами и управлением на высшем уровне, в центре внимания которого должно быть внешнее окружение объекта управления. В этом отношении, как отмечает профессор МГУ Виханский О.С.195, зарубежные специалисты рассматривали стратегическое управление как процесс взаимосвязи организации и окружения, проявляющийся в реализации миссии и целей организации посредством умелого распределения ресурсов (см. также 196).
Исследование факторов, влияющих на разработку стратегии муниципального образования
Понимание логики местного самоуправления необходимо для разработки стратегии, поскольку оно позволяет сформировать представление о ключевых факторах успешной деятельности на данной территории. Необходимо уяснить, от каких факторов в большей степени зависит процедура разработки стратегии местного самоуправления и успех ее реализации.
В первом приближении к таким факторам можно отнести: структуру потребностей населения (например, по Маслоу247), проживающего на данной территории; характеристики видов деятельности местного самоуправления, в наибольшей степени способствующие успеху в глазах населения (в основном это - обеспечение функционирования так называемых «структур повседневности» ); место самоуправления в структуре корпоративного управления территорией; расстановку политических и прочих движущих сил; географическое месторасположение территории и т.д.
На основе анализа указанных факторов можно проводить оценку органов власти МСУ в части их потенциальных возможностей и неблагоприятных сторон.
Кроме прочего, необходимо представлять первопричину образования органов местного самоуправления и ту миссию, которую они должны выполнять, а также этап развития, на котором они находятся в настоящее время.
Так, рассматривая модель городского развития, специалист в области управленческого консультирования О.Б. Алексеев выделяет помимо элементов стратегии (проектов, программ городского развития) такие категории, как привлекательные идеи и согласованность действий всех субъектов городского развития249. Другими словами, для стратегического управления необходимо вовлечение в процесс управления или самоуправления такой собственности граждан, проживающих на данной территории, как «идеи» и «деятельность», им принадлежащие.
Если учесть, что унифицированной модели организации местного самоуправления в нашей стране не предусмотрено законодательством (есть только общие принципы ), то становится очевидной возможность актуализации указанной выше собственности населения. Что касается внешней среды, то тенденции ее изменения в первую очередь связаны с развитием пяти основных секторов макро уровня: политического окружения, экономического окружения, социального, демографического и экологического окружения. Подобный подход рассмотрения тенденций изменения внешней среды известен в литературе под названием СТЭП (пошаговый анализ251) и позволяет более полно представить себе, как влияет внешняя среда на рассматриваемый объект. Возможные изменения в названных пяти секторах можно представить в качестве примера следующим образом: Политические факторы - досрочные выборы Президента РФ; смена Правительства РФ; принятие (непринятие) некоторых законов; организованные забастовки; попытки некоторых субъектов Федерации выделиться из состава РФ; участие России в войне на Кавказе; Социальные факторы — рост безработицы среди трудоспособного населения страны; возрастающее влияние на сознание населения религиозных учений; приток беженцев и вынужденных переселенцев; установление новой величины минимальной оплаты труда; Экономические факторы - расширение валютного коридора; рост инфляции; ограничение иностранных инвестиций в экономику; снижение объемов производства энергоресурсов; рост поступлений в бюджет; изменение тарифов на железнодорожные перевозки; Экологические факторы - захоронение радиоактивных отходов производства; сброс в бассейн рек неочищенных сточных вод; загрязнение атмосферного воздуха выхлопными газами автомобилей; нанесение ущерба кислотными дождями лесным насаждениям; сезонная миграция животных; эпидеми; Демографические факторы - соотношение рождаемости и смертности; соотношение трудоспособного населения и населения пенсионного возраста; соотношение мужского и женского населения; соотношение трудоспособного и ограниченно трудоспособного населения. Непосредственные контакты органов местного самоуправления с внешней средой осуществляются по линии взаимодействия со следующими субъектами: органами власти Федерации; органами власти Субъекта Федерации; населением, проживающим на территории местного самоуправления; предприятиями и организациями; органами местного самоуправления других территорий. Субъекты указанного взаимодействия распределяются следующим образом: Федеральные органы власти - Президент России; Правительство России; Совет Федерации; Государственная дума; Органы власти Субъекта Федерации - Администрация области; Законодательное собрание области.
