Содержание к диссертации
1. Инсппуциональные преобразования в сфере жилищно-
коммунальных услуг России 14
1.1. Системный подход к реформированию сферы ЖКУ России и его влияние
на социальньїе преобразования территорий 14
12. Состояние и место сферы жилищно-коммунальных услуг в реальном сек
торе экономики 25
2. Эволюция системы управления сферой ЖКУ сельских
Территорий 42
2.1 Особенностиреформирования сферы ЖКУ сельских
территорий 42
Влияние разграничения бюджетных полномочий на функционирование сферы ЖКУ села 60
Практика содержания и управления объектами сферы ЖКУ сельских территорий 79
3. Совершенствование организации управления объектами
сферы жилищно-коммунальных услуг на селе 115
3.1 Модернизация системы управления сферой ЖКУ села в контексте реформ
местного самоуправления 115
3.2. Механизм функционирования объектов сферы ЖКУ сельских территорий,
переданньквведомсттюмуниципальнь1хс)бразований 129
Заключение 150
Список использованных источников и литературы 155
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Сфера жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ) представляет собой многоотраслевой комплекс, в деятельности которого сочетаются многообразные социально-экономические, организационно-технические аспекты содержания жилого фонда и коммунального обслуживания населения. Действующая в сфере ЖКУ система управления характеризуется рядом недостатков, без устранения которых невозможна нормализация воспроизводственного режима функционирования отрасли.
Сфера ЖКУ является одним из наиболее важных секторов жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) России. Исчерпанный полностью потенциал этой отрасли может привести к инфраструктурному кризису. Как единый объект управления ЖКХ относится только к компетенции органов местного самоуправления.
В связи со становлением в России рыночных отношений существенно усложнилось управление сферой ЖКУ в сельской местности. ЖКХ села — это сложный хозяйственный комплекс, включающий в себя ряд подотраслей, действующих в условиях, существенно отличающихся от городских как по технологии производственных процессов, так и по процедуре предоставления услуг.
Ситуация осложняется еще и тем, что значительное количество объектов сферы жилищно-коммунальных и социальных услуг до сих пор находится на балансе трансформированных сельскохозяйственных предприятий.
Муниципальные органы власти, ввиду дефицита бюджетного финансирования, всячески сдерживают процесс передачи в муниципальную собственность объектов ЖКУ и социальной сферы сельских территорий.
Многие сельскохозяйственные предприятия, не имея финансовых возможностей для содержания данных объектов, выводят их из баланса, т.е. объекты непроизводственной сферы становятся бесхозными, оборудование и материальная база расхищаются.
4 Сегодня сфере ЖКУ приходится функционировать в жестких рамках дефицита финансового обеспечения. Её деятельность должна удовлетворять основному императиву — затраты на воспроизводственное функционирование ЖКХ не могут превышать суммы реальных платежных возможностей потребителей услуг и дотаций из бюджета.
Успешная деятельность предприятий этой сферы во многом зависит от того, насколько внутрихозяйственный механизм обеспечивает материальную заинтересованность и экономическую мотивацию всего коллектива, от руководителя до рабочего в увеличении объемов, повышении качества предоставляемых услуг и снижении издержек на их производство.
Деятельность системы управления сферой ЖКУ в любом территориальном образовании должна отвечать задаче повышения уровня обеспеченности населения коммунальными услугами (расширение номенклатуры и объемов выполняемых работ и услуг), а также требованиям бесперебойного и качественного снабжения населения коммунальными услугами, поддержания высокого уровня технического состояния ЖКХ.
Способствовать этому можно путем создания рыночного механизма функционирования сферы ЖКУ территориального образования. Центральным звеном данного механизма должна являться организация по содержанию и управлению жилищным фондом (управляющая компания) или многоотраслевое предприятие ЖКХ, выполняющее функции управления.
Успешно решить указанные проблемы можно лишь при условии создания системы материальной заинтересованности коллектива данного предприятия в выполнении поставленных задач.
В период становления рыночного механизма функционирования сферы ЖКУ к низовому уровню территориального управления предъявляются высокие требования по координации деятельности всех подразделений и служб инженерной инфраструктуры, обеспечивающих социально-экономическое развитие территорий.
Это предполагает необходимость разработки и реализации научно-обоснованного подхода к формированию системы управления сферой ЖКУ, обеспечивающего приоритетные направления её развития в городах и сельских территориях.
Проблемам совершенствования и развития систем управления городским хозяйством, исследованию форм и методов рационального сочетания отраслевого и территориального аспектов управления сферой ЖКУ посвящено немало публикаций.
Исследованию особенностей становления рыночного механизма ЖКХ посвящены труды Анушина Н., Бычковского И., Гусевой Т., Дронова А., Жукова Д., Ильина И., Карандеева А., Кетовой Н., Кирилюка А., Косаревой Н., Страйк Р., Улюкаева А., Чернышева Л.
Финансовое обеспечение этой сферы в условиях проводимых реформ рассмотрено в работах Аболина А., Барулина С, Каменевой Е., Максимовой Н., Маликовой И., Тониной Л.
Вопросы управления в ЖКХ анализировались Бузыревым В., Ивановым В., Сиваевым С, Чекалиным В. Концепции ценообразования, проблемы тарифного регулирования отражены в трудах Гордеева-Гаврикова В., Ряховской А., Таги-Заде Ф., Фатахетдиновой А., Цитус М., Шагиняна С.
При всей ценности проведенных исследований теоретические и методические аспекты проблемы реформирования вертикали управления в ЖКХ остаются нерешенными.
Так, существует явный дефицит работ, посвященных теории и практике управления сферой ЖКУ сельских территорий. Для формирования системно-функционального подхода, целостной концепции управления сферой необходимы дополнительные научные разработки.
Важность рассматриваемой проблемы, практическая значимость совершенствования рыночного механизма управления сферой ЖКУ в переходной экономике России придают теме исследования особую актуальность.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является разработка механизма организации и управления сферой ЖКУ сельских территорий в условиях передачи ее объектов в ведение муниципальных образований.
Для достижения указанной цели в диссертации поставлены и решены следующие задачи:
изучения системного подхода к реформированию сферы ЖКУ России и его влияния на социальные преобразования территорий;
анализа состояния и места сферы ЖКУ в реальном секторе экономики;
выявления особенностей реформирования предприятий и организаций сферы ЖКУ сельских территорий;
определения источников финансирования структур сферы ЖКУ и разграничения их корпоративных интересов;
изучения практики содержания и управления объектами сферы ЖКУ сельских территорий;
определения направлений модернизации системы управления сферой ЖКУ села на современном этапе;
разработки механизма функционирования объектов сферы ЖКУ, переданных в ведение муниципальных образований.
Объект исследования - сфера ЖКУ села в период реформирования и тенденции ее развития в переходной экономике России.
Предметом исследования выступает совокупность экономических отношений между государственными структурами и субъектами сферы ЖКУ сельских территорий по поводу реформирования механизма управления ею.
Теоретико-методологическую основу работы составляют исследования, представленные в современных трудах отечественных и зарубежных авторов, отражающих институциональные подходы к реформированию механизма управления жилищно-коммунальной сферой, регулированию деятель-
7 ности предприятий и организаций ЖКХ сельских территорий.
Инструментарно-методический аппарат работы. Исследование проведено с применением таких общенаучных методов познания как наблюдение, логический, сравнительный и системный анализ. Анализ эмпирической базы исследования проведен с использованием методов сравнения, обобщения, группировок, экспертных оценок.
Информационно-эмпирической базой исследования послужили данные Госкомстата РФ, Государственного Комитета РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, Министерства финансов РФ, Ростовского областного комитета государственной статистики, Департамента строительства, архитектуры и ЖКХ Ростовской области, Краснодарского и Ставропольского краев, материалы научно-практических конференций и семинаров по проблеме исследования.
Нормативно-правовую базу исследования составили Конституция РФ, Гражданский, Жилищный, Бюджетный кодексы РФ, федеральные и региональные нормативные акты в области реформирования и финансирования сферы ЖКУ.
Рабочая гипотеза диссертационного исследования формировалась на принципах системного подхода к разработке механизма организации и управления сферой ЖКУ сельских территорий, к специфическим чертам которого относится передача объектов ЖКХ в ведомство муниципальных образований в ходе институциональных преобразований, что позволило вывить существенные черты эволюции структуры и функций рыночного механизма управления сферой жилищно-коммунальных услуг, сформулировать приоритеты реформирования ЖКУ сельских территорий, позволяющих разработать направления совершенствования взаимодействий органов государственной власти и субъектов сферы ЖКУ села, определить условия их функционирования в модернизированном виде, обосновать функции государственного контроля над развитием сферы, режим её финансового обеспечения при передаче в ведомство муниципальных образований.
Положения диссертации, выносимые на защиту
1 Реформирование сферы ЖКУ, особенно сельских районов, является одной из наиболее значимых социально-экономических проблем. С позиции системного подхода реформа жилищного сектора развивается во многом в соответствии с собственной внутренней логикой и предполагает определение условий, при которых возможен постепенный переход от фактически дотационного состояния ЖКХ к самоокупаемости, включая изменение ведомственной подчиненности предприятий ЖКУ, восстановление вертикали в этой сфере отраслевого управления, осуществление государственного контроля.
Дальнейшие преобразования в сфере ЖКУ тесно связаны с общим состоянием экономики страны и политической ситуацией. Недостаточно развитые структуры органов управления, организационно-правовая форма хозяйствующих субъектов, взаимоотношения между собой и с потребителями действующих в сфере ЖКУ институтов наряду с углублением трансформационных преобразований системы социальной зашиты населения, состояние которой в настоящее время не отвечает императивам цивилизованных обществ предопределяют необходимость реформирования этой сферы. Однако необеспеченность социальных обязательств государства финансовыми ресурсами дезорганизует проведение реформы всего общественного сектора.
Реформа ЖКХ - первая крупномасштабная социально-экономическая программа последних лет, непосредственно нацеленная на улучшение качества жизни граждан России. Особенности реформирования сферы ЖКУ на селе связаны с разгосударствлением объектов жилищного фонда, демонополизацией рынков сферы ЖКУ, снижением уровня бюджетных дотаций. Эта реформа должна проводиться в направлении реализации эволюционной программы с выделением этапов структурных преобразований, мониторинговым контролем и обратной связью.
4. Сложившаяся практика финансирования и связанные с ней проблемы
ценообразования затрагивают интересы всех субъектов, участвующих в про-
9 цессе производства и потребления услуг: органов местного самоуправления, предприятий сферы ЖКУ, населения, других потребителей услуг. Ассигнования на ЖКХ составляют 40 - 50 % доходной части муниципальных бюджетов. Однако этих средств хватает на покрытие только 20 - 30%-й потребности в них. Бюджеты территорий несут дополнительные расходы по содержанию переданных в муниципальную собственность объектов, нередко превосходящие возможности налоговой базы данных территорий. При реформировании ЖКХ целесообразно использовать сочетание административных и экономических методов с использованием финансовых инструментов, базирующихся на принципе разграничения бюджетных полномочий.
В настоящее время существует объективная тенденция ускорения передачи объектов сферы ЖКУ и социальной сферы сельскохозяйственных организаций в муниципальную собственность. Основанием для этого служит необходимость сохранения функционального назначения указанных объектов, освобождение сельскохозяйственных предприятий от несвойственных им функций по содержанию объектов ЖКХ и социальной сферы.
Управления ЖКХ в ряде сельскохозяйственных районов, которые ранее непосредственно руководили финансово-хозяйственной деятельностью предприятий этой сферы, во многом утратили возможность регулирования ситуации на местах. Возникла необходимость передать службы ЖКХ в ведение органов местного самоуправления и наметить меры по совершенствованию механизма регулирования их деятельности. Органы исполнительной власти муниципальных образований, находятся в состоянии поиска механизма передачи и объективной оценки функциональной дееспособности передаваемых объектов.
7. Механизм реформирования, передачи и содержания предприятий
сферы ЖКУ сельскохозяйственных территорий предполагает разработку це
левых программ развития ЖКХ и содействие в их реализации с оказанием ме
тодической помощи в формировании соответствующих программ муници
пальных образований, являющихся главным звеном в процессе реформирова-
10 ния отрасли, для обеспечения успешности, включая создание единого информационно-аналитического пространства, формирование банка данных по оценке объектов жилищно-коммунального комплекса.
Для нормативно-методического обеспечения деятельности сельских предприятий ЖКХ, проведения в жизнь установок единой технической и технологической политики в сфере ЖКУ сельских территорий целесообразно создание специализированной региональной хозрасчетной организации. Региональная служба по содержанию и развитию ЖКХ, социальной и инженерной инфраструктуры села может быть создана в виде региональной дирекции, осуществляющей свои функции в основном через систему специализированных подрядных организаций (управляющих компаний). Базой создания дирекции может стать отдел (управление) регионального органа управления сельским хозяйством, ведающий вопросами содержания и развития социальной и инженерной инфраструктуры села.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в обосновании концептуальной модели реформирования механизма организации и управления сферой ЖКУ сельских территорий, специфическими чертами которой является перераспределение социально-инфраструктурных объектов между различными формами собственности с изменением ведомственной подчиненности, восстановлением вертикали в сфере отраслевого управления, осуществлением функций государственного контроля над развитием сферы ЖКУ через созданные региональные Дирекции и специализированные подрядные организации. Элементы научной новизны состоят в следующем:
сформулированы направления институциональных преобразований в сфере ЖКУ, на основе выявленной неразвитости институтов, действующих в этой сфере, обусловливающей неустойчивость функционирования систем жизнеобеспечения населения, наличие сохраняющихся кризисных явлений в социальной сфере и в общеэкономической ситуации в стране в целом;
обоснована необходимость активизации процесса передачи объектов ЖКУ и социальной сферы сельских территорий органам исполнительной вла-
11 сти местного самоуправления (муниципальных образований) с целью сохранения их функционального назначения, предупреждения инфраструктурного кризиса;
доказано, что бюджеты муниципальных образований, в состав которых должны войти принятые на баланс объекты сферы ЖКУ, расположенные на селе, не способны обеспечить нормальное функционирование, что определяет необходимость их дополнительного финансирования из бюджетов федерального и регионального уровней для покрытия затрат по содержанию этих объектов;
определена трансформационная динамика механизма финансирования объектов сферы ЖКУ сельских территорий, связанная с изменением форм собственности предприятий и организаций отрасли, ведомственной подчиненности с последующей передачей их под юрисдикцию муниципальных образований;
разработана схема управления и мониторингового контроля над деятельностью предприятий сферы ЖКУ сельских территорий в условиях дистанционного управления ими со стороны муниципальных образований, децентрализации коммунального обслуживания, материально-технического обеспечения, позволяющая расширить полномочия предприятий и организаций отрасли в условиях ограниченной дотационности и дефицита бюджетных средств;
предложена методика расчета затрат на содержание и ремонт жилого фонда сельскохозяйственных территорий, передаваемого в муниципальную собственность, позволяющая экономически обосновать объемы средств, необходимых для капитального ремонта и текущего содержания жилых зданий;
- предложен механизм функционирования сферы ЖКУ сельских тер
риторий, включающий восстановление вертикали управления отраслью, при
оритетности государственного контроля над реформированием, создание объ
единенных региональных дирекций, реализующих свои функции через систе-
12 му специализированных подрядных организаций, оказывающих сельскому населению услуги в жилищно-коммунальной сфере.
Теоретическая значимость исследования состоит в выработке теоретико-методологического обоснования концептуальной модели механизма управления сферой ЖКУ на селе в период экономических реформ. Теоретические выводы могут применяться в учебном процессе для совершенствования программ учебных курсов, связанных с изучением рынка ЖКУ России, государственного контроля над управлением объектами ЖКХ, в процессе преподавания курсов «Планирование на предприятии», «Экономика предприятия», «Экономика ЖКХ».
Практическая значимость исследования состоит в разработке рекомендаций по реализации программы реформирования сферы ЖКУ сельских территорий, а также разработке инструментария анализа функционирования субъектов жилищно-коммунальной сферы, который может быть использован в качестве методической основы для прогнозирования и регулирования экономических отношений в отрасли, при выработке конкретных предложений по совершенствованию механизма управления ЖКХ в условиях переходной экономики.
Методические рекомендации, разработанные автором, применяются при разработке программ развития жилищно-коммунального комплекса на региональном и муниципальном уровнях.
Апробация и внедрение результатов, полнота публикаций. Основные теоретические и практические результаты диссертационного исследования были представлены на межвузовских научно-практических конференциях в городах Анапе (2000 г.), Туапсе (2002 г., 2003 г.), Сочи (2004 г.)
Материалы диссертационной работы были использованы при подготовке нормативных документов по тарифной политике субъектов федерации (Ростовской области, Краснодарского края), отраслевых министерств.
Основные положения диссертационного исследования получили отражение в 3 опубликованных работах общим объемом 4.2 п.л.
13 Структура диссертационной работы отражает логику, порядок исследования и алгоритм решения поставленных задач. Диссертация состоит из введения, трех разделов, заключения, списка использованных источников (135 наименований), 9 рисунков, 25 таблиц, изложена на 166 страницах.
1. Институциональные преобразования в сфере жилищно-коммунальных услуг России
