Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Анализ современных теорий и концепций управления изменениями применительно к сложным организациям социальной сферы
Глава 2. Исследование эффективности селективной модели управления изменениями сложных организаций социальной сферы в США и Великобритании при реформировании системы общего образования 36
Глава 3. Эмпирическое исследование внедренческой, профессиональной и финансовой активности школ в российских регионах 99
Глава 4. Разработка предложений по совершенствованию модели управления изменениями сложной организации социальной сферы на примере системы общего образования 122
Заключение 137
Список литературы 140
- Анализ современных теорий и концепций управления изменениями применительно к сложным организациям социальной сферы
- Исследование эффективности селективной модели управления изменениями сложных организаций социальной сферы в США и Великобритании при реформировании системы общего образования
- Эмпирическое исследование внедренческой, профессиональной и финансовой активности школ в российских регионах
- Разработка предложений по совершенствованию модели управления изменениями сложной организации социальной сферы на примере системы общего образования
Введение к работе
I. Актуальность темы диссертации
Специфика современного этапа развития российской экономики заключается в активном освоении механизмов инновационного развития. Это обуславливает необходимость перехода от существовавшего ранее механизма директивного управления к более адекватному современным реалиям управлению инновационными процессами и соответствующими им изменениями. Теория управления изменениями -одно из самых актуальных и востребованных на практике направлений развития управленческой и экономической мысли. При этом теория управления изменениями рассматривает организации как один тип объектов, допуская их отличия друг от друга по некоторым характеристикам. В то же время реформирование сложных организаций социальной сферы, имеющих многоступенчатую уровневую структуру, явно не укладывается в общие схемы и исходные условия для обычных организаций.
Опыт реформирования сложных организаций социальной сферы (образования, здравоохранения, социального обеспечения) во всем мире показал, что такие организации являются высоко резистентными по отношению к проводимым реформам. Воздействие на сложные организации социальной сферы традиционными административными методами, также как и увеличение текущего финансирования не приносят ожидаемых результатов. Распространение в социальной сфере рыночных механизмов имеет ряд ограничений и не позволяет в короткие сроки повысить эффективность ее функционирования. В этих условиях выбор модели управления изменениями для организаций социальной сферы оказывается таким же важным, как само содержание реформы.
С конца XX века Россия также как и большинство высокоразвитых стран осуществляет масштабную модернизацию системы образования, в том числе и самой громоздкой ее части - системы государственного общего образования. Совершенствование управления изменениями сложных организаций социальной сферы на примере системы общего образования позволяет разработать пути повышения эффективности государственного сектора экономики, планировать переход на инновационные рельсы развития, использовать механизмы ответственного финансового менеджмента. Степень научной разработанности проблемы
Современная теория управления изменениями является частью теории организации. В теории организации достаточно подробно освещаются вопросы развития и изменения
организаций, возможность управлять организационными изменениями. Однако единой или доминирующей теории организации пока не разработано. Можно говорить о том, что существуют несколько основных теоретических направлений, некоторые из которых пересекаются и могут дополнять друг друга.
Среди основных направлений теории организации обычно выделяют:
Организационную экологию (селективная теория),
Теорию баланса организации,
Теорию случайных трансформаций,
Теорию естественного развития организации.
Организационная экология активно разрабатывалась американскими исследователями Дж.Бриттеном, О.Волли, Дж.Керролом, Дж.Фрименом, М.Ханноном. Среди российских исследователей это направление разрабатывают В.Щербина и Е.Попова. Экономический взгляд на организационную экологию представлен в публикациях В.Тамбовцева, В.Радаева.
Балансовая теория организации представлена несколькими суб-теориями: стратегического развития в работах И.Ансоффа, П.Друкера, Дж.Томпсона, Дж.Чайлда, А.Чандлера и др. авторов; ресурсной зависимости в трудах Дж.Пфеффера, Дж.Саланчика и др. авторов, неоинституциональной теории в трудах П.ДиМаджио, Дж.Мейера, В.Пауэла. Социо-экономический взгляд на неоинституциональную теорию представлен в работах А.Аузана, Я.Кузьминова, В.Тамбовцева, А.Шаститко и др. российский авторов.
Теория случайных трансформаций разрабатывается К.Вейком, Дж.Марчем, Дж.Олсеном. Теория естественного развития организации представлена в работах Ч.Барнарда, К.Боулдинга, Ф.Селезника. Частным случаем теории естественного развития являются теории жизненных циклов организации, описанные в работах И.Адизеса, К.Боулдинга, Л.Грейнера и др.
Теоретические аспекты управления изменениями сложных организаций социальной сферы практически не выделяются и на концептуальном уровне остаются пока мало изученными. Однако отечественные и зарубежные исследователи указывают на перспективность селективных моделей управления изменениями для таких отраслей как здравоохранение и образование. На основе уже существующих теоретических разработок организационной экологии селективная модель управления изменениями может быть конкретизирована для сложных организаций социальной сферы.
Теоретико-методологическая основа диссертационного исследования
Представленное исследование берет за основу теорию организационной экологии (Дж.Бриттен, О.Волли, Дж.Керрол, Е.Попова, Дж.Фримен, М. Ханнан, В.Щербина) и теории инновационного (естественного) развития организаций (И.Адизес, Ч.Барнард, Л.Грейнер, Ф.Селезник).
Экономическая и социально-образовательная часть исследования базируется на работах И.Абанкиной, Е.Авраамовой, А.Аузана, С.Белякова, В.Блинова, Е.Гонтмахера, Л.Гохбрега, А.Грязновой, А.Елисеевой, Т.Клячко, М.Колоснициной, Я.Кузьминова, М.Левина, М.Муссарского, Е.Сабурова, С.Смирнова, Е.Соболевой, И.Рождественской, В.Тамбовцева, К.Ушакова, А.Шаститко, С.Шишкина, Л.Якобсона и др. авторов.
В работе используются несколько ключевых понятий.
Сложные организации социальной сферы - организации:
объединяющие несколько типов и видов самостоятельных организаций в самодостаточную систему, основная часть которой непосредственно реализует социальные задачи, а другая - управленческие, надзорные, лицензирующие, сервисные и т.п. функции по отношению к первой;
взаимодействие внутри которых регулируется специальной отраслью законодательства, имеющей приоритетное значение перед гражданским законодательством,
внутри которых сложились ценностные установки, нормы и культурные стереотипы, в значительной степени влияющие на поведение всех участников сложной организации [Р.Холл, Г. Минцберг, К.Левин].
К сложным организациям социальной сферы относятся системы образования, здравоохранения, социального обеспечения.
Управление изменениями - реализация комплекса действий, нацеленного на принятие, апробирование, активное распространение и развитие организацией новых подходов к ведению деятельности [Д.Гибсон, Д.Иванцевич, Д.Донелли, Дж.Коттер].
Организационная ниша - это комбинации ресурсов окружающей среды, при которых группа похожих друг на друга организаций (организационная популяция) может выжить и воспроизводиться [М.Ханнан, Дж.Фримен]. Организационная ниша -многомерное пространство ресурсов, включающее в себя социальное, экономическое и политическое подпространства [Л.Валитова, В.Тамбовцев].
Стейкхолдеры организации - группы лиц, заинтересованных в деятельности организации [Б.Трикер, О.Виханский, А.Наумов]. Стейкхолдерами организации
являются владельцы, учредители, потребители, поставщики, местные сообщества и другие группы, вовлеченные в сферу деятельности организации.
В работе применены системно-аналитические, экономические и статистические методы анализа. Цель работы
На основе обобщения теоретических подходов и специально проведенного эмпирического исследования проанализировать внедренческую, профессиональную и управленческую активность учреждений общего образования и разработать предложения по совершенствованию управления изменениями сложной организации социальной сферы. Достижение цели связано с решением следующих задач:
Проанализировать и обобщить теоретические подходы и концептуальные модели управления изменениями применительно к сложным организациям социальной сферы и конкретизировать селективную модель.
Провести анализ результатов реформы системы общего образования в США и Великобритании для определения эффективности использования селективных моделей управления изменениями.
Разработать методологию и инструментарий оценки эффективности селективной модели управления изменениями системы общего образования в России с использованием подхода аналогичного примененному в США и Великобритании (для получения сопоставимых результатов оценки данной модели).
Провести самостоятельное эмпирическое исследование эффективности применения селективной модели управления изменениями системы общего образования в нескольких регионах России.
На основе результатов эмпирического исследования разработать предложения по совершенствованию модели управления общим образованием в России.
Объект исследования
Система общего образования как сложная организация социальной сферы
национального масштаба:
Системы общего образования США и Великобритании. Выбор данных стран был обусловлен тем, что США и Великобритания в наибольшей степени по сравнению с другими высокоразвитыми странами продвинулись в масштабном реформировании системы общего образования, используя при этом
разнообразные механизмы управления изменениями, и накопили достаточный объем исследовательских данных.
Региональные системы общего образования РФ. Для проведения исследования
были отобраны Астраханская, Псковская, Свердловская, Тверская области,
республики Чувашия и Бурятия. Данные регионы были выбраны для
исследования, т.к. они являются участниками комплексного проекта
модернизации региональных систем образования (реализуемого в рамках
приоритетного национального проекта «Образования» (11Н110) в 2007-2009 гг.)
и используют управленческие технологии оптимизации финансово-
экономических ресурсов на основе реструктуризации сети учреждений с
использованием механизмов сетевого взаимодействия.
Предмет исследования
Управление изменениями при проведении реформы системы общего образования как в
сложной организации социальной сферы.
Информационно-эмпирическая база исследования
Информационно-эмпирическая база исследования включает в себя:
Результаты эмпирического исследования, проведенного автором в 2007 году, включавшего в себя опрос основных групп стейкхолдеров реформы системы общего образования в России;
Статистические данные, предоставленные Инновационной образовательной сетью «Эврика»;
Отчеты об исследовании реформы системы общего образования в США;
Отчеты об исследовании чартерных школ США и о воздействии чартерных школ на систему образования США;
Аналитические материалы о реформе системы общего образования Великобритании;
Отчет об исследовании воздействия специализированных школ на систему образования Великобритании;
1 Чартерные школы (Charter Schools, автономная школа) - школы в США, работающие на основании
особого устава, освобожденные от некоторых ограничений, налагаемых на обычные публичные школы,
самостоятельно несущие ответственность за образование учеников, получающие государственное
финансирование в соответствии с количеством обучающихся в них учеников и при условии достижения
определенных образовательных результатов.
2 Специализированные школы (Specialist Schools) - школы Великобритании, работающие в соответствии
с собственным планом развития одной из 4-х специализаций (технология, языки, спорт, искусство),
Выборочные данные мониторинга экономики образования (ГУ-ВШЭ);
Экономико-статистическую информацию, опубликованную региональными министерствами и управлениями образования;
Материалы исследований Института развития образования ГУ-ВШЭ.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Реализация селективной модели управления изменениями, генерирующей:
процесс создания, поддержки и институализации организационных ниш ;
процесс селекции образовательных учреждений и самих ниш способствует
обновлению технологий обучения и управления учреждением, концентрацию
финансовых ресурсов на инновационных учреждениях.
Школы, добровольно вошедшие в организационную нишу и соответствующие предъявляемым к ним требованиям, демонстрируют показатели инновационной активности, включая профессиональную и внедренческую активность, превышающие средние показатели для системы общего образования в целом.
Для школ, добровольно вошедших в организационную нишу при условии соответствия предъявляемым к ним требованиям, характерны более высокие показатели финансовой активности (в частности, уровень привлечения дополнительных средств под программы развития) чем в среднем для системы общего образования.
Научная новизна работы и вклад автора
Новизна диссертационной работы состоит в следующем:
1. Исследования проектов реформирования системы общего образования в США и Великобритании показали, что в этих странах применяется селективная модель управления изменениями. При этом большая часть механизмов селективной модели универсальна. К таким механизмам могут быть отнесены юридически оформленный статус, дающий определенную управленческую свободу и финансовую поддержку в обмен на обязательства, государственные программы поддержки школ, получивших соответствующий статус, программы развития, самостоятельно разрабатываемые школами, публичные процедуры оценки школ и государственных программ и др. В то же время реализация некоторых механизмов имеет национальную специфику. Например, наделение статусом образовательного учреждения, организация каналов
получившие государственный грант на развитие специализации при условии самостоятельного привлечения частного финансирования в объеме не ниже установленного государством. 3 Организационная ниша - это комбинации ресурсов окружающей среды, при которых группа похожих друг на друга организаций может выжить и воспроизводиться.
финансирования, проведение оценки школ могут иметь разную степень централизации/децентрализации. В Великобритании наблюдается большая степень централизации при реализации этих механизмов без потери в эффективности. В то время как в США эти механизмы реализуются с разной степенью централизации/децентрализации, и децентрализованный подход демонстрирует большую эффективность по сравнению с централизованным.
Для получения комплексной оценки эффективности селективной модели автором была разработана методология, включающая в себя исследование набора показателей инновационной и финансовой активности школ, мнения основных стейкхолдеров реформы образования (руководителей государственных органов образования, руководителей образовательных учреждений, членов управляющих советов школ, представляющих интересы потребителей, местное и региональное экспертное сообщество, включающее независимых экспертов и профессиональных журналистов, систематически пишущих о проблемах образования).
Автором было проведено самостоятельное эмпирическое исследование эффективности селективной модели в России. С помощью данных, полученных в ходе эмпирического исследования, были рассчитаны показатели, характеризующие внедренческую, профессиональную и финансовую активность школ. Результаты исследования позволили подтвердить эффективность селективной модели управления изменениями.
Выявлены механизмы, позволяющие создавать организационные ниши, характеризующиеся повышенной внедренческой, профессиональной и финансовой активностью. Предложены решения, которые позволяют достроить систему управления общим образованием (как сложной организации социальной сферы), не входя в противоречие с уже использующимися подходами и механизмами реформирования.
Практическая значимость результатов исследования
Результаты, выводы и рекомендации диссертационной работы могут служить методической основой для разработки региональных моделей реформирования организаций социальной сферы. Инструментарий прикладного исследования, разработанный в диссертации, может быть использован для проведения аналогичных исследований в других отраслях социальной сферы, таких как здравоохранение, социальное обеспечение, развитие творческих индустрии.
Апробация результатов исследования
Результаты исследования были использованы при разработке научно-методического обеспечения модернизации системы образования РФ, реструктуризации бюджетного сектора и развития социальной сферы, выполненного в рамках проектов Института развития образования ГУ-ВШЭ:
«Разработка перспективной модели управления системой образования в Российской Федерации, включая систему федеральных округов», заказчик -Министерство образования Российской Федерации, 2002 г.;
«Разработка критериев и механизмов оценки результатов реализации Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года», заказчик -Министерство образования Российской Федерации, 2003 г.;
«Моделирование развития новых организационно-правовых форм государственных, муниципальных и негосударственных организаций социально-культурной сферы в условиях реструктуризации сети бюджетных учреждений», заказчик - Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, 2004 г.;
«Методическое обеспечение оценки результативности реформ в отраслях социально-культурной сферы», заказчик - Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, 2006 г.
По теме диссертации автором опубликовано 7 научных работ общим объемом 4,8 п.л.
Структура и объем диссертационной работы
Анализ современных теорий и концепций управления изменениями применительно к сложным организациям социальной сферы
Современная теория управления изменениями является частью теории организации. В теории организации достаточно подробно освещаются вопросы развития и изменения организаций, рассматривается возможность управлять организационными изменениями. Однако единой или доминирующей теории организации пока не разработано. Можно говорить о том, что существуют несколько основных направлений теории, некоторые из которых пересекаются и могут дополнять друг друга.
Каждое из направлений теории организации предлагает свою концепцию развития (изменения) организации и соответствующие концептуальные возможности для управления этим процессом. Часть концепций развития организаций близки или дополняют друг друга, часть - принципиально расходятся в представлении об источниках, механизмах развития и роли субъектов этого процесса. Общим является предположение, что развитие организации отражается в структурных изменениях, которые институализируют (закрепляют) изменения в организации [52, 53].
М.Ханнон и Дж.Фримен [88] предложили классификацию теорий организации, в основу которой был положен механизм структурного изменения организации: 1. Селекционные теории, описывающие развитие организаций в логике естественного отбора и селекции социокультурных образцов поведения организаций, 2. Балансовые теории, объединяющие рационально-адаптивные и рационально-адаптирующие концепции, использующие принцип обеспечения равновесия с внешней средой, 3. Теории случайностного развития, в которых развитие описывается как результат действия множества слабоконтролируемых факторов, а результаты этого процесса слабо коррелируют как с поставленными целями, так и с требованиями внешней среды.
К представленной классификации для последующего рассмотрения необходимо добавить теории естественного развития организации, которые за счет активных научных разработок выделились к настоящему времени в самостоятельное направление. Теории данного типа рассматривают изменения в организации в основном как эндогенный (внутренне запрограммированный) процесс.
Для конкретизации модели управления изменениями в сложной организации социальной сферы необходима теоретическая концепция, объясняющая развитие подобных организаций и их современное состояние, а также возникновение реперных проблем реформирования на примере системы общего образования. В качестве реперных автор предлагает использовать следующие проблемы: крайняя консервативность системы образования, низкая способность учреждений к адаптации в соответствии с изменениями внешней среды [18,46,69, 106], вязкость и сопротивление реформам, направляемым сверху вниз [18, 46, 58, 70, 106], трудности с нахождением стратегии реформы [18, 46, 67, 72, 106], слабое изменяющее воздействие существующего внешнего окружения на систему образования [18, 46, 65, 106]. Далее представлен анализ теоретических концепций применительно к сложным организациям социальной сферы на примере системы общего образования. Селекционные теории
Селекционные теории развития организации объединены направлением, получившим название организационная экология. Наибольший вклад в разработку организационной экологии внесли американские исследователи Дж.Бриттен, О.Волли, Дж.Керрол, Дж.Фримен, М.Ханнон. В основе организационной экологии лежит представление об организации как консервативной системе с низкой адаптивной способностью. Сама организация является частью организационной популяции. Организационная популяция - термин-аналог биологической популяции, обозначающий совокупность организаций, выполняющих сходные виды деятельности и взаимодействующие с одними и теми же типами экологических ниш [53]. С точки зрения организационной экологии наблюдаемое развитие, вне зависимости от размера и сложности организации, является результатом селекции, происходящей в организационной популяции под воздействием динамичной внешней среды [49, 53, 88].
Популяция обладает ограниченным набором образцов поведения организаций, доказавших свою эффективность. Селекция образцов поведения и организаций осуществляется с помощью селективного механизма, описываемого следующим образом [49, 53, 88]: под влиянием внешней среды организации вынуждены разрабатывать новые образцы деятельности и взаимодействия, разработка новых образцов осуществляется путем рационального проектирования, так как рациональное проектирование не может учесть всех аспектов динамичной среды, а сами проектанты находятся в рамках политической и культурной системы организации, то оно не гарантирует эффективности спроектированного образца, большинство спроектированных образцов деятельности на практике оказываются неэффективными, некоторые организации, пытавшиеся их внедрить, гибнут, ряд социокультурных образцов проходит проверку практикой и оказывается эффективным, выжившие образцы деятельности осваиваются организациями, входящими в популяцию.
Исследование эффективности селективной модели управления изменениями сложных организаций социальной сферы в США и Великобритании при реформировании системы общего образования
Более трех четвертей школ включили представителей спонсоров в управляющий совет школ. Две третьих опрошенных директоров отметили, что спонсоры предоставляют школе определенную экспертизу. Около половины опрошенных директоров отметили, что спонсоры предоставляют рабочие места для детей. В четверти школ спонсоры вовлечены в менторство и помощь в обучении детей.
Около половины опрошенных директоров школ отметили, что спонсоры и представители бизнеса используют школу как ресурс для себя. Многие руководители специализаций школ отметили, что существуют примеры удачной практики вовлечение спонсоров в жизнь школы и что они находятся в поиске более инновационных форм вовлечения. Изменение в содержании и объемах преподавания Исследование показало, что в более чем трети школ возросло общее количество часов преподавания в неделю с момента получения статуса специализированной школы. 70% директоров отметили, что в расписании по предметам специализации произошли изменения.
80% руководителей специализаций отметили, что толчок к развитию получили программы преподавания в начальной школе. Немногим меньше половины опрошенных отметили, что благодаря получению статуса специализированной школы были разработаны программы интенсивного обучения. Более половины опрошенных отметили, что некоторые предметы специализации стали обязательными для всех учеников школы, чего не было до получения статуса.
В 90% школ были введены новые предметы и курсы специализации. Всего с момента запуска программы специализированными школами было введено более 540 новых курсов покрывающих 61 предмет специализации. В 90% школ были предприняты специальные инициативы, направленные на дополнительную подготовку школьников с низкими результатами обучения по предметам специализации.
80% опрошенных руководителей специализаций отмечали, что используют инновационные подходы к преподаванию. Респонденты часто отмечали, что используют электронные доски, видео конференции, графические калькуляторы, базы данных, Интернет для связи со школами в других странах и доступа к независимым обучающим ресурсам. В 60% случаев инновационные подходы были распространены на преподавание и в других областях. В 90% в школах были предприняты инициативы по интеграции преподавания в специализированных и неспециализированных областях.
Фактически все опрошенные члены управляющих советов школ отметили, что они наблюдают улучшения в соответствии с разработанными планами развития специализированных школ. 90% членов управляющих советов отметили, что они видят предлагаемые новые предметы и курсы специализации и могут уверенно сказать добилась ли школа намеченных целей. Результаты реализации и эффективность программы
Собранная исследователями информация позволила сделать выводы о тактических результатах и эффективности Программы развития специализированных школ.
Прежде всего, Департамент образования Великобритании и исследователей из ЛШЭ интересовало изменение качества обучения школьников в специализированных школах, с момента получения статуса и участия в Программе, по сравнению с обычными школами. Для сравнения были использованы экзаменационные показатели 5+А -С GCSE11 («хорошо» сданные экзамены) и 1+A -G GCSE12 («непроваленные» экзамены). При этом для анализа эффективности были использованы не абсолютные показатели, а их изменение в % и превышение этого изменения над общешкольным уровнем по стране (сравнение роста показателей позволяет оценить так называемую «добавленную ценность», создаваемую школами, а не полученную за счет начального уровня подготовки учеников). И по тому и по другому показателю специализированные школы продемонстрировали лучшие по сравнению с обычными школами результаты (см. таблицу 2.9).
Анализ показал, что специализированные школы отличаются от остальных школ и по финансовой активности. В качестве показателя финансовой активности был использован не только сам факт получение необходимого для участия в Программе частного гранта в размере 100 тыс., но показатель «финансового рычага пожертвований». Т.е. способности школы привлечь вслед за начальными частно-государственными пожертвованиями дополнительные частные деньги. Формальные правовые механизмы и сложившаяся практика привлечения частных денег могут использоваться всеми школами Великобритании в равной степени. Значения показателей финансовой активности специализированных школ даны в таблице 2.10. Исследователи из ЛШЭ не приводят конкретных цифр о финансовой активности обычных школ, однако отмечают, что по этим показателям специализированные школы значительно выделяются среди школ Великобритании. Школы, получившие статус и участвующие в Программе, продемонстрировали положительные тактические результаты - увеличение конкурса, увеличение количества курсов в области специализации, увеличение количества преподавателей и персонала школы (см. таблицу 2.9).
Кроме объективных результатов, исследователями были обобщенны субъективные оценки положительных эффектов от реализации Программы развития специализированных школ, они приведены в таблице 2.11. Анализ ответов респондентов говорит о том, что результаты участия школы в Программе оценивается ими положительно по многим направлениям.
Таким образом, исследование специалистов ЛШЭ показывают, что специализированные школы используют те же механизмы развития, что и обычные школы (а в части привлечения дополнительного финансирования имеют формально равные с другими школами возможности), но при этом демонстрируют лучшие результаты их использования, большую активность, в том числе большую активность на единицу финансовых вложений.
Эмпирическое исследование внедренческой, профессиональной и финансовой активности школ в российских регионах
Результаты реализации и эффективность программы Главным показателем эффективности чартерных школ, которым интересуются политики и профессиональная общественность, является качество обучения школьников. Однако для получения объективных показателей «добавленной стоимости», которую создает школа обучая каждого ученика, необходима полная и многолетняя статистика, привязанная к достижениям конкретных учеников.
Небольшое количество подобных лонгитюдных исследований проводились в некоторых штатах. Например Solmon, Paark и Garcia (2001) в Аризоне, Gronberg и Jansen (2001) в Техасе. Эти исследования показали, что если ученик учится в чартерной школе более 1-2 лет, то показатели «добавленной стоимости» превышают аналогичные показатели для обычных школ. Превышение показателей качества обучения чартерных школ над обычными школами при контроле входных показателей «качества учеников» также зафиксировало исследование Greene, Forster, Winters (2003) , проведенное на выборке из генеральной совокупности американских школьников.
Однако, некоторые исследователи по схожим методикам, но на других данных получили нейтральные или отрицательные результаты. И те, и другие исследования из-за недостатка данных не могут дать окончательный ответ о превосходстве или отставании чартерных школ от обычных школ в качестве обучения школьников. С 2002 года по этическим соображениям для исследователей был ограничен или закрыт доступ к персональным данным тестов школьников . Открытый доступ разрешен к данным тестирования на уровне школ.
Сравнение показателей тестирования на уровне школ со стандартами штатов указывает на то, что чартерные школы в меньшей степени, чем обычные школы соответствуют им. Однако, как отмечалось ранее в данной диссертационной работе, чартерные школы в большей степени, чем обычные школы обслуживают детей с проблемами обучения и из семей с невысокими доходами.
Другими важными показателями эффективности чартерных школ являются финансовые показатели. Финансовые показатели, приведенные в обзорном отчете «Чартерные школы: изменяя лицо американского образования» указывают на то, что чартерные школы менее затратны, чем обычные школы [ПО]. Медианное значение себестоимости обучения одного школьника в 669 исследованных чартерных школах составило $6497 в год. В 60% исследованных чартерных школ себестоимость обучения ученика составили от $5000 до $8575 в год. В соответствии с данными Национального центра статистики образования США медианное значение себестоимости обучения школьника в обычных школах в 2002-2003 году составило $8724 в год.
Исследование и статистика также показывают, что чартерные школы получают меньшее финансирование в расчете на одного ученика по сравнению с обычными школами. Так среди 720 исследованных чартерных школ медианное значение дохода школы на одного ученика составило $6000 в год. В 60% исследованных чартерных школ доход на одного ученика составил от $4900 до $7800 в год. В соответствии с данными Национального центра статистики образования США медианное значение дохода обычных школ на одного ученика в 2002-2003 году составило $8891 в год.
Таким образом, при сравнимых с обычными школами или лучших показателях активности, чартерные школы имеют дефицитное финансирование, ищут и находят способы покрыть дефицит. Исследования показывают, что чартерные школы постепенно снижают капитальные расходы и расходы на оборудование.
Воздействие чартерных школ на систему общего образования Исследование чартерных школ показало, что они оказывают воздействие на систему общего образования и школьные районы штатов [49]. По меньшей мере 90% респондентов этого исследования отметили, что чартерные школы оказывают воздействие на бюджет школьных районов респондентов. При этом 45% респондентов отметили, что это воздействие негативное (т.е. общественное финансирование школ школьного района уменьшилось из-за перехода учеников в чартерные школы). 47% респондентов отметили, что чартерные школы не оказывают воздействия на их бюджет. 8% респондентов отметили, что чартерные школы оказали положительный эффект на бюджет района. Положительный эффект связан с тем, что школьные районы смогли высвободить часть неэффективно используемых зданий и сократить соответствующие капитальные расходы. Сокращение расходов перекрыло потери в общественном финансировании, приходящемся на учеников, ушедших в чартерные школы. Исследование показало, что чартерные школы оказывают влияние на оперативную деятельность всех 49 школьных районов, принявших в участие в исследовании. В 90% случаев руководители школьных районов отметили, что они под воздействием чартерных школ изменили деятельность в нескольких областях ведения дел. Субъективная оценка воздействия чартерных школ на операции школьных районов обобщена в таблице 2.23.
Разработка предложений по совершенствованию модели управления изменениями сложной организации социальной сферы на примере системы общего образования
Предпосылки для разработки предложений Поскольку почти все организации социальной сферы РФ сформировались в 40х-70х годах XX века, то они естественным образом имеют избыточные мощности и сетевую структуру, соответствующую социально-демографической ситуации и стратегиям решения социальных задач того времени. В современных условиях организации социальной сферы без реформирования имеют тенденцию к постепенному разрушению и деградации. В то же время, мировой опыт и опыт РФ показывает, что организации социальной сферы не способны на самореформирование.
Практически во всех случаях альтернативой стихийному разрушению организаций социальной сферы является инициированное извне реформирование путем реструктуризации и концентрации ресурсов (фактически сжатия всей сложной организации социальной сферы). При этом реструктуризация сама по себе не ведет к повышению активности организаций в сжимаемой системе, она просто позволяет оставшимся организациям выжить.
Большая часть организаций, выживших в процессе реструктуризации и сжатия системы, продолжает пользоваться своим «репертуаром» -традиционным подходами к ведению деятельности (такие учреждения можно условно назвать «репертуарщиками»). В сжимаемых системах остаются не только организации «репертуарщики», но и так называемые «звезды» (организации - лидеры популяции). «Звезды» сохраняют свое положение и стремятся к максимизации получения ресурсов из привычных для них источников (министерства, благотворители и спонсоры, потребители пришедшие на бренд и др.). «Звезды» постепенно наращивают отрыв от «репертуарщиков» по всем показателям, их опыт привлекателен, но неприменим для большинства организаций системы.
Повышенную и качественно другую активность будут проявлять организации, по собственной инициативе выходящие в новые организационные ниши, создаваемые реформаторскими проектами. В большинстве случаев организации, входящие в такие зоны развития, становятся более самостоятельными в управлении, снижают свою зависимость от «родительской» системы и одновременно повышают свою зависимость от многих субъектов внешней среды (рис. 4.1).
Общеобразовательные школы представляют собой самую большую и относительно стабильную организационную популяцию в сфере образования, инновационное развитие в которой практически не происходит. При этом большая часть организаций этой популяции и всей системы достигла верхней точки своего развития, что связано не только со сложившимися традициями, но и с определенным поколением управленцев и учителей. Как показывают данные зарубежных исследований [68, 69, 106] простое увеличение финансирования по существующим каналам ведет к еще большей консервации ситуации в школьном образовании. Аналогичных российских исследований пока нет, но об этом же эффекте консервации при увеличении традиционного финансирования школ свидетельствует дискуссия, развернувшаяся среди профессионалов в секции Образование IX международной научной конференции «Модернизация экономики и глобализация», состоявшейся в апреле 2008 года в ГУ-ВШЭ.
Учитывая сказанное выше, предложения о совершенствовании управления изменениями сложных организаций социальной сферы строится на следующих предпосылках:
1. Процесс реструктуризации (сжатия) сложных организаций социальной сферы сам по себе может только защитить систему от деградации, но не позволяет повысить инновационную активность внутри сжимаемой социальной системы. Данное предположение, касающееся бизнес-организаций, доказывается в современных работах по стратегическому управлению. Нет оснований рассчитывать, что организации социальной сферы будут вести себя при сжатии другим образом, т.е. проявлять большую активность, чем бизнес-организации в схожих условиях.
2. Образование новых организационных ниш (реализация селективной модели управления изменениями) в сложных организациях социальной сферы дополняет основную стратегию реструктуризации и способствует развитию инновационной активности среди части организаций, а также могут оказать влияние на основную «родительскую» систему.
Процессы, реализуемые в селективной модели управления изменениями сложной организации социальной сферы
Предлагаемая модель управления изменениями сложной организации социальной сферы описывает процесс управления изменениями как дополнение процесса реструктуризации/сжатия всей системы при одновременном создании, развитии и институализации новых организационных ниш.
С точки зрения целеполагания процесс реструктуризации объединяет в себе две задачи. Первая задача состоит в закрытии нежизнеспособных организаций и высвобождении ресурсов всех видов для сохранения жизнеспособных организаций. Вторая задача состоит в высвобождении и перегруппировке части ресурсов всех видов для проектов развития.
Предлагаемая селективная модель дополняет существующее управление изменениями реализацией второй задачи - перегруппировки ресурсов, являющейся абсолютно необходимой для создания новых организационных ниш.
Модель предполагает, что качественное изменение сложной организации социальной сферы является результатом влияния на нее многих новых организационных ниш, часть из которых может быть в дальнейшем институализирована, а часть - свернута. Кроме того, модель предполагает, что низовые организации, непосредственно реализующие социальные задачи, входят и остаются в организационных нишах по собственной инициативе и только в том случае, если они имеют к этому предпосылки.
