Содержание к диссертации
Введение 3
1. Теоретико-методологические принципы организации системы
управления сферой обращения твердых отходов муниципальных
образований 13
Экономическое содержание системы управления сферой обращения твердых отходов муниципальных образований 13
Институционально-инструментальное обеспечение регулирования системы управления сферой обращения твердых отходов муниципальных образований 29
Диагностика состояния и тренд эволюционной динамики системы управления сферой обращения твердых отходов муниципальных образований в Ростовской области 45
2. Концептуальная модель организационно-экономического
обеспечения функционирования системы управления сферой
обращения твердых отходов муниципальных образований 64
Структура управления сферой обращения твердых отходов муниципальных образований в системе государственного регулирования 64
Функциональная модель системы управления сферой обращения твердых отходов муниципальных образований и её рыночной инфраструктуры на региональном уровне 95
3. Механизм совершенствования системы управления сферой
обращения твердых отходов муниципальных образований в регионе 120
Средства организации совершенствования системы управления сферой обращения твердых отходов муниципальных образований региона 120
Стратегические перспективы и приоритеты совершенствования системы управления сферой обращения твердых отходов муниципальных образований в Ростовской области 146
Заключение 173
Список использованных источников 179
Приложения 200
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Управление сферой обращения твердых отходов муниципальных образований региона (ТОМО) затрагивает различные стороны социально-экономического развития и направлено на снижение уровня негативного влияния на состояние окружающей среды, а также подразумевает для осуществления этой цели использование современных достижений научно-технического прогресса.
Происходящие процессы урбанизации территорий, развития производственной, социальной и инфраструктурной сфер городов приводят к ухудшению экологических условий проживания населения, в особенности в крупных мегаполисах, где хозяйственная деятельность наиболее сконцентрирована и на ограниченной территории сосредоточены значительные ресурсы, что приводит к увеличению объемов ТОМО.
Усиливающееся загрязнение окружающей среды ТОМО обусловлено тем, что административные природоохранные структуры утрачивают своё влияние на обеспечение процесса рационального их использования. Это в первую очередь объясняется сокращением финансирования мероприятий по развитию ресурсосберегающих технологий и организации переработки ТОМО.
В настоящее время для коренного изменения складывающейся ситуации в
регионах России, в частности в Ростовской области, необходимо в системе мер
социально-экономической политики предусмотреть возможности
совершенствования структуры и системы управления сферой обращения ТОМО.
Все вышеизложенное и обусловило выбор темы диссертационного исследования, логику осуществленного в нем анализа, его цели и задачи.
Степень разработанности проблемы. Проблемам управления сферой обращения отходов, в том числе и твердых отходов муниципальных образований, посвящены работы многих отечественных и зарубежных ученых. Наиболее значимы по этой проблематике труды Н.Ф. Абрамова, А.У. Альбекова, В.Я. Варшавского, В.Н. Винниченко, Л.П. Грибанова, А.Д. Козлова, Л. Крэмера, В.Г. Игнатова, К. Иоримото, А.Б. Лифшица, О.А. Макарова, Ю.А. Мелкумова, А.Н. Мирного, П.М. Нестерова, Л.С. Скворцова, В.А. Улицкого,
4 Л.Г. Федорова, X. Хельтера, Н.В. Чепурных, О.М. Черпа, Д. Шрамма, А.Г. Юдина и др.
»
Среди исследований, посвященных различным аспектам совершенствования системы управления сферой обращения отходов, в том числе и твердых отходов муниципальных образований, и вовлечения их в хозяйственный оборот необходимо отметить исследовательские работы: Н.Н. Бурцевой, В.М. Гарина, И.Г. Гусевой, А.З. Ощепковой, Р.Т. Давыдовой, Н.Г. Давыдовой, С.Н. Дегтерева, В.В. Журковича, А.Д. Зимина, С. Коллети, О.С. Кочетова, В.Л. Лаврова, А.В. Минькова, А.Г. Николаева, И.М. Поповой, С.Г. Тяглова, Е.В. Федорова, А.Г. Хвостикова, Н.В. Хильченко, Е.В. Щербиной и др. Однако вопросы совершенствования управления региональной системой сферы обращения ТОМО в рамках социально-экономической политики посредством формирования рыночного механизма и его институтов недостаточно проработаны, что и определяет актуальность исследования.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе содержательного анализа и оценки системы управления сферой обращения твердых отходов муниципальных образований разработать комплекс приоритетных направлений её совершенствования, интегрированных в механизм формирования рыночных отношений в сфере обращения ТОМО с учетом возможности государственного стимулирования рационального природопользования.
Для реализации поставленной цели в диссертационном исследовании сформулированы следующие задачи:
уточнить и расширить категориальный аппарат исследования проблемы совершенствования системы управлением сферой обращения ТОМО;
сформировать теоретико-методологические подходы к совершенствованию системы управления сферой обращения ТОМО в регионе;
разработать схему государственной структуры управления сферой обращения ТОМО посредством разграничения полномочий между федеральным, федеральным окружным, региональным и местным уровнями власти;
% ; 5
систематизировать и развить основные административные и экономические инструменты по регулированию деятельности в сфере обращения ТОМО;
предложить направления развития рыночных отношений в системе управления сферой обращения ТОМО;
разработать предложения и практические рекомендации по
стимулированию развития раздельного сбора ТОМО, по формированию
интегрированных бизнес-структур (ИБС), электронной биржи в сфере обращения ТОМО;
определить приоритеты и перспективы развития системы управления сферой обращения ТОМО на основе методов анкетирования;
разработать систему прогнозирования развития системы управления сферой обращения ТОМО.
Объектом исследования является система управления сферой
обращения ТОМО как составляющая управления социально-экономическим
^ развитием региона.
Предметом исследования выступают организационно-экономические условия и отношения совершенствования механизма эффективного управления сферой обращения ТОМО в регионе.
Теоретико-методологической основой исследования послужили
фундаментальные положения экономики и управления охраной окружающей
среды и природопользования, работы ведущих отечественных и зарубежных
ученых по проблемам управления сферой обращения ТОМО, раскрывающие
* общие закономерности развития системы управления сферой обращения
ТОМО, основные положения социально-экономической политики и теории государственного регулирования экономики, а также фундаментальные концепции и гипотезы взаимодействия общества и природы в процессе обращения ТОМО, труды классиков экономической науки.
Инструментарно-методический аппарат. В процессе диссертационного
исследования были применены различные методические подходы, в том числе,
% нормативный и системный подходы к исследованию процесса
совершенствования системы управления сферой обращения ТОМО, методы
логического, финансово-экономического, сравнительного анализа, методы экономико-статистического моделирования, прогнозирования и анкетирования.
Обработка и анализ статистических материалов, проведение аналитических расчетов выполнялись с использованием инструментария программных средств, что в целом позволило обеспечить достоверность результатов экономического анализа и обоснованность выводов, рекомендаций и предложений.
Информационно-эмпирическая база исследования формировалась на основе официальных данных федеральных, региональных и муниципальных органов Госкомстата, Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) Ростовской области, Министерства промышленности, энергетики и природных ресурсов Ростовской области, Комитета по охране окружающей среды и природных ресурсов Ростовской области, Муниципального учреждения «Департамент ЖКХ и энергетики» города Ростова-на-Дону, материалов монографических исследований отечественных и зарубежных ученых и научных статей, федеральных, региональных и муниципальных программ эколого-экономического развития природопользования, оригинальных материалов периодической печати, внутренней управленческой документации и данных бухгалтерской, статистической отчетности ООО «Ростовский мусороперерабатывающий комплекс», информационных ресурсов международной информационной системы Internet, характеризующих процесс обращения ТОМО в Ростовской области и других регионах РФ, а также результатов проведенного анкетирования населения и специалистов, занимающихся проблемами обращения отходов.
Нормативно-правововую базу исследования составляют Законы РФ, Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, а также региональные и местные законодательные и нормативные акты Воронежской, Волгоградской, Московской и Ростовской областей, органов местного самоуправления, затрагивающие вопросы обращения ТОМО.
Логика исследования заключается в последовательном движении от сущностного исследования теоретико - методологических принципов организации системы управления сферой обращения ТОМО и её проблем,
7 функционального моделирования системы и структуры управления сферой обращения ТОМО и её рыночной инфраструктуры на региональном уровне к разработке концептуальной модели организационно-экономического обеспечения функционирования системы управления сферой обращения ТОМО и далее - к основным средствам организации, стратегическим перспективам и приоритетам совершенствования системы управления сферой обращения ТОМО.
Концепция диссертационного исследования базируется на гипотезе, согласно которой совершенствование системы управления сферой обращения ТОМО в регионе связано с формированием экономических условий и использованием инструментов, направленных на стимулирование всех субъектов процесса обращения ТОМО к разработке и реализации мер по снижению загрязнения окружающей среды ТОМО и обеспечение их рационального поведения в направлении экологически устойчивого развития территорий. Важной составляющей управления социально-экономическим развитием региона должна стать эффективная система управления сферой обращения ТОМО, опирающаяся на рыночные саморегулирующиеся механизмы и государственную поддержку мер по снижению загрязнения окружающей среды ТОМО и максимальному вовлечению ТОМО в хозяйственный оборот региона, что позволит обеспечить экологическую безопасность и ресурсосбережение.
Положения диссертации, выносимые на защиту.
Проблема совершенствования системы управления сферой обращения ТОМО обуславливает необходимость ликвидации неоднозначности толкования базовых терминов, характеризующих и определяющих её суть. Вследствие этого, предлагается новая категория - твердые отходы муниципальных образований как совокупность отходов, охватывающих фактически вовлекаемые в обращение отходы потребления и частично производства. Такое определение позволяет исключить двусмысленное толкование, приводящее к возникновению хозяйственных споров между различными субъектами экономической деятельности в сфере обращения ТОМО.
Совершенствованию системы управления обращением ТОМО будет способствовать выделение в отдельную сферу деятельности - сферы обращения
8 ТОМО, объединяющую все образующие ее виды экономической деятельности, в соответствии с общероссийским классификатором. Это позволит сформировать гибкую современную структуру управления сферой обращения ТОМО на базе федерального органа, который необходимо создать в составе соответствующего министерства РФ. При создании федерального органа управления сферой обращения ТОМО необходимо сформировать условия для совершенствования действующих систем её управления.
3. Современная социально — экономическая политика в сфере обращения
ТОМО не обеспечивает экологическую безопасность и замещение первичных
ресурсов вторичными посредством стимулирования деловой активности в
сфере обращения ТОМО, в связи с чем для достижения обратного эффекта
данной политики необходимо в основу формирования современной системы
управления сферой обращения ТОМО положить принципы рационального
разграничения функций между федеральным, федеральным окружным,
региональным (субъекта Российской Федерации) и местным (муниципальным)
уровнями управления сферой обращения твердых отходов муниципальных
образований с учетом процессов демонополизации и многообразия форм
собственности.
4. Существующие стратегии развития системы управления сферой
обращения ТОМО на всех уровнях власти в России не отвечают в полной мере
современным условиям и не учитывают основные положения концепции
устойчивого развития. Стратегия совершенствования существующей системы
обращения ТОМО в регионе должна быть направлена на обеспечение качества
предоставления услуг по сбору и вывозу ТОМО и повышения инвестиционной
привлекательности деятельности в сфере обращения ТОМО и реализовываться
за счет рыночного механизма, основой которого является развитие
предпринимательства в данной сфере и создание условий для раздельного
сбора ТОМО по компонентам. Это позволит использовать метод комплексной
переработки ТОМО, а также сформировать в рамках системы управления
сферой обращения ТОМО рынки услуг по сбору и вывозу ТОМО, продукции
мусороперерабатывающих предприятий (комплексов) и твердых отходов
муниципальных образований и создать условия для совершенствования прямых
и косвенных инструментов государственного регулирования данной сферы.
5. В современной системе управления сферой обращения ТОМО в РФ и её регионах отсутствуют рыночные элементы, что тормозит прогрессивное и перспективное развитие данной сферы. Поэтому совершенствование системы управления сферой обращения ТОМО в регионе должно способствовать стимулированию создания современных рынков и рыночных институтов, таких как электронная биржа ТОМО и/или инновационно - технологические центры, интегрированные бизнес-структуры, что является важным и эффективным средством решения социально - экономических и экологических проблем в регионе. Создание в регионах интегрированных бизнес - структур в сфере обращения ТОМО позволит обеспечить единство деятельности по сбору и вывозу ТОМО (добыча и транспортировка сырья), сортировке и переработке ТОМО (сырья), производству из ТОМО товаров народного потребления, что создаст в перспективе стабильную институциональную основу для формирования совершенной системы управления сферой обращения ТОМО в регионе.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в разработке концептуальных основ механизма совершенствования системы управления сферой обращения ТОМО, базирующегося на учете накопленного опыта решения проблем обращения ТОМО и нацеленного на повышение эффективности на всех уровнях управления, полной реализации инновационного потенциала интегрированных бизнес - структур и бирж ТОМО, а также в разработке моделей функционирования структуры и системы управления сферой обращения ТОМО.
К числу положений, содержащих элементы приращения научного знания, относятся:
1. В научный оборот введено понятие «твердые отходы муниципальных
образований», включающее отходы потребления и производства,
образующиеся в результате жизнедеятельности населения и на предприятиях, а также иные отходы, ответственность за утилизацию которых источниками их образования делегирована органам местного самоуправления. Доказано, что различные составляющие ТОМО не должны смешиваться между собой, а утилизироваться отдельно друг от друга наиболее экономичными и экологически приемлемыми способами.
2. Предложена структура многоуровневого управления сферой обращения
ТОМО в регионе, предусматривающая разделение функций управления сферой
обращения ТОМО по уровням власти и содержащая взаимодействующие
элементы (Комитеты, службы и отделы, курирующие сферу обращения ТОМО
на различных уровнях власти), определяющие основу согласованной
деятельности в сфере обращения ТОМО.
3. Сформирован организационно - экономический механизм
взаимодействия различных функциональных элементов системы управления
обращением ТОМО (источниками образования ТОМО; предприятиями,
занимающимися обращением ТОМО; электронной биржей ТОМО; органами
управления сферой обращения ТОМО), предусматривающий государственное
регулирование в условиях рыночной экономики, заключающиеся в
дифференциации его целей воздействия, условий их достижения, направлений
воздействия, инструментов в разрезе рынков сферы обращения ТОМО.
Разработана двухвариантная схема формирования электронной биржи ТОМО в Ростовской области, учитывающая размеры, источники и формы требуемых для её функционирования финансовых ресурсов, предусматривающая организацию инновационно-технологических центров, которые являются электронными базами данных о составе и объеме компонентов ТОМО. Определено, что на их базе впоследствии при наличии соответствующих финансовых ресурсов может быть создана электронная биржа ТОМО, на которой в режиме реального времени будут осуществляться сделки купли-продажи ТОМО и их ценных компонентов, и в перспективе, в случае необходимости, возможна организация стационарных бирж ТОМО.
Предложен механизм создания в регионе интегрированных бизнес-структур, предполагающий организацию нескольких крупных интегрированных бизнес-структур (две-три), которые бы на время становления и развития самостоятельной сферы обращения ТОМО объединили в своем составе все предприятия, занимающиеся обращением ТОМО на определенной территории.
Теоретическая и практическая значимость определяется актуальностью поставленных задач и достигнутым уровнем разработанности проблематики и состоит в том, что на основании диссертационного
исследования сделаны выводы и внесены практические предложения по совершенствованию системы управления сферой обращения ТОМО, развитию методологии моделирования и методик использования статистических методов в системе экономики отходов в целях повышения эффективности управления сферой обращения ТОМО посредством формирования адекватной современным эколого-экономическим принципам и положениям структуры и системы управления сферой обращения ТОМО.
Предложенные рекомендации и аналитические выводы исследования могут быть использованы различными хозяйствующими субъектами регионов, а также администрациями регионов и городов при разработке региональных программ, постановлений, решений, законов, рекомендаций, касающихся сферы обращения ТОМО.
Диссертационная работа содержит обширный репрезентативный статистический материал по основным социально-экономическим показателям, объемам образования ТОМО и их полезному использованию, который позволяет объективно оценить состояние системы управления сферой обращения ТОМО в Ростовской области.
Материалы диссертации могут быть также использованы при разработке методического обеспечения для преподавания учебных дисциплин «Региональная экономика», «Государственное регулирование природоохранной деятельности», «Экономика природопользования», «Экономика отходов».
Апробация результатов исследования. Основные концептаульно-теоретические положения и выводы диссертационного исследования, и прикладные рекомендации докладывались на ряде международных, региональных научно-практических конференций и семинарах в г. Ростове-на-Дону, где получили положительную оценку.
Предложенные автором концептуальные подходы по совершенствованию системы управления сферой обращения ТОМО приняты к реализации Министерством строительства, архитектуры и ЖКХ Ростовской области, МУ «Департамент ЖКХ и энергетики» г. Ростова-на-Дону. Теоретические выводы и положения используются в учебном процессе в Ростовском государственном экономическом университете «РИНХе».
Публикации. По тематике диссертационной работы опубликовано 9 печатных работ общим объемом 3,3 п.л.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, 7 параграфов, объединенных в три главы, заключения, списка использованной литературы (192 наименования) и 19 приложений. Работа изложена на 199 страницах текста, содержит 14 таблиц, 8 рисунков.
1. ТЕОРЕТИКО - МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ СФЕРОЙ ОБРАЩЕНИЯ ТВЕРДЫХ ОТХОДОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
1.1. Экономическое содержание системы управления сферой обращения твердых отходов муниципальных образований
За последние десятилетия в России стратегия управления в сфере
обращения твердых отходов муниципальных образований (ТОМО)
подвергается существенным изменениям. Основными причинами данных
трансформаций являются происшедшие изменения в экологической политике и
законодательстве, а также рост количества и разнообразия ТОМО,
образующихся в сочетании с ухудшением состояния окружающей природной
среды (ОПС) и дефицитом мест для их захоронения. Это вынуждает Россию и
ее регионы предпринимать меры по сокращению образования твердых отходов
муниципальных образований и выделению из них экономически
привлекательных (выгодных) компонентов.
В городах и поселках Российской Федерации ежегодно образуется около 130 млн. куб. м. (26 млн. т) твердых отходов муниципальных образований. Собственно, город Москва и другие, наиболее старые города страны представляют собой огромные свалки, покрываемые все новыми и новыми слоями отходов, которые и формируют культурный слой [148].
Основная проблема, сдерживающая увеличение объемов переработки и использования твердых отходов муниципальных образований в крупных городах России, отчасти обусловлена отсутствием эффективно функционирующей системы управления сферой обращения твердых отходов муниципальных образований и более того неоднозначным толкованием используемых в данной деятельности категорий.
По мере роста количества и разнообразия отходов, усложнения отношений, связанных с их обращением, были выработаны различные классификации и определения типов отходов. Некоторые из них были положены в основу законов и подзаконных актов, регламентирующих порядок обращения с различными типами отходов.
В соответствии с Федеральным Законом от 24.06.1998 №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (в ред. Федеральных законов от 29.12.2000 №169-ФЗ, от 10.01.2003 №15-ФЗ) под отходами производства и потребления понимаются - остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства [101; 8, С.7].
Данные отходы систематизированы по совокупности приоритетных признаков: происхождению, агрегатному и физическому состоянию, опасным свойствам, степени вредного воздействия на окружающую природную среду, в соответствии с новым Федеральным классификационным каталогом отходов, который был утвержден приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации (МПР РФ) от 02.12.2002 №786 (в ред. Приказа МПР РФ от 30.07.2003 №663) во исполнение Федерального Закона от 24.06.1998 №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (в ред. Федеральных законов от 29.12.2000 №169-ФЗ, от 10.01.2003 №15-ФЗ) и постановления Правительства РФ от 26.10.2000 № 818 «О порядке ведения государственного кадастра отходов и проведения паспортизации опасных отходов». Исходя из указанных признаков в этом каталоге выделены блоки отходов того или иного происхождения, которые заключают в себе группы; группы делятся на подгруппы, в каждой подгруппе выделяются позиции и соответствующие им субпозиции.
Однако в рамках настоящей работы, на наш взгляд, достаточно обозначить самую общую классификацию отходов.
Отходы можно классифицировать по следующим признакам:
происхождению: промышленные, сельскохозяйственные, строительные, твердые бытовые отходы (ТБО) и другие (рис. 1.1.1.);
ОТХОДЫ ПРОИЗВОДСТВА И ПОТРЕБЛЕНИЯ
С Є-Л KI* К*0\ IVHIIICTUPIIII 1.1 о
строительные
Твердые бытовые отходы
стекло
бумага и картон
текстиль
органические отходы
металл
иные
НННИВг
иные
Рис. 1.1.1. Классификация отходов производства и потребления по
происхождению свойствам: опасные (т.е. едкие, токсичные, воспламеняющиеся и проч.) и неопасные отходы;
источникам образования: от юридических (различные предприятия, учреждения, организации) и физических лиц (жители населенных пунктов и предприниматели без образования юридического лица);
ответственности: твердые отходы муниципальных образований, частных предприятий и др.[192, С.1].
Одним из основных источников образования отходов, является жилищно-коммунальное хозяйство. В настоящее время деятельность жилищно-коммунального хозяйства в сфере обращения с ТБО сопровождается весьма большими потерями ресурсов, а также увеличением загрязнения ОПС. По разным оценкам от 40% до 60% негативного воздействия на ОПС оказывают не специализированные предприятия с опасным технологическим циклом (здесь контроль достаточно эффективен), и даже не транспорт, а именно твердые бытовые отходы [177, С.65,66].
В справочной научной литературе имеется следующее определение понятия твердых бытовых отходов (отходы бытовые, коммунальные). Твердые бытовые отходы (ТБО) - «твердые (в т.ч. осадок сточных вод) отбросы и другие вещества, не утилизируемые в быту, образующиеся в результате амортизации предметов быта и самой жизни людей (включая бани, прачечные, столовые, больницы, бытовые помещения предприятий и т.п.)» [185, С.111; 166, С.331; 118,С.344,345].
В Постановлении Правительства Российской Федерации от 10 февраля 1997 года №155 «Об утверждении «Правил предоставления услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов» (в ред. Постановлений Правительства РФ от 13.10.1997 №1303, от 15.09.2000 №694), определено, что твердые бытовые отходы это отходы, образующиеся в результате жизнедеятельности населения (приготовление пищи, упаковка товаров, уборка*и текущий ремонт жилых помещений, крупногабаритные предметы домашнего обихода и др.).
Таким образом, можно отметить факт возникновения неопределенности, возможности двусмысленного толкования ТБО. В частности, в данной трактовке категории ТБО не определено какие отходы (в т.ч. крупногабаритные) считать образовавшимися в результате текущего ремонта, а какие - в результате капитального.
Наряду с этим, в данном определении ТБО не конкретизируется понятие крупногабаритные отходы (предметы), к которым можно отнести неиспользуемые в быту ванны, неисправный частный автотранспорт и др.
Академия коммунального хозяйства К.Д. Памфилова дает следующее определение крупногабаритным отходам (предметам): «отходы, по габаритам не помещающиеся в стандартные контейнеры вместимостью 0,75 м3», но оно носит рекомендательный характер.
Отсутствие нормативно обозначенных критериев отнесения предметов к крупногабаритным отходам - причина возникновения острейшего конфликта между подрядчиками, занимающимися сбором и вывозом ТБО, и муниципальными учреждениями с функциями заказчика в сфере ЖКХ, так как погрузка и вывоз крупногабаритных отходов (предметов) очень дорогостоящая процедура.
Также, стоит отметить, что фактически подрядчики осуществляют вывоз ТБО от различных организаций и фирм, у которых они образовались в результате как непроизводственной, так и производственной деятельности. Однако данные источники образования ТБО не обозначены ни в Правилах предоставления услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов, ни в
»
определении ТБО, используемом в нормативно-справочной литературе.
В новом федеральном классификационном каталоге отходов в отличие от ранее действовавшего в блоке «отходы коммунальные» отсутствует группа «твердые бытовые отходы», но введена новая «твердые коммунальные отходы». Данная группа содержит гораздо большее количество подгрупп, позиций и субпозиций, чем было у группы «твердые бытовые отходы», о чем наглядно свидетельствует сравнительная таблица (приложение 1).
На основании изложенного, можно констатировать, что категория ТБО устарела, так как не охватывает все источники образования отходов в современной рыночной ситуации, о чем свидетельствует факт исключения данного вида отходов из федерального классификационного каталога.
Однако стоит отметить, что и введенная в федеральный классификационный каталог категория «твердые коммунальные отходы» не учитывает все возможные категории отходов, право собственности и ответственность за утилизацию которых возлагается в соответствии с
18 действующим законодательством РФ и договорами, или в других случаях на органы местного самоуправления. В частности, право собственности на различные промышленные (производственные) отходы и ответственность за их утилизацию, зачастую возлагаются на органы местного самоуправления. Так если данные отходы будут брошены собственником или иным образом оставлены на муниципальных земельных территориях, то в целях не допущения нарушений природоохранного законодательства и Земельного Кодекса, а также в целях обеспечения санитарной чистоты населенного пункта органы местного самоуправления обязаны устранять несанкционированные свалки либо предпринимать меры по их вовлечению в хозяйственный оборот.
Таким образом, в случае использования и утверждения категории «твердые коммунальные отходы», предусмотренной федеральным классификационным каталогом отходов, в нормативных документах Госстроя РФ, которые также регулируют сферу обращения отходов, будут возникать конфликты между подрядчиками, осуществляющими работы по утилизации отходов, заказчиками (муниципальные службы заказчика в сфере ЖКХ, управляющие компании) и природоохранными органами.
Твердые отходы муниципальных образований имеют различное происхождение, именно поэтому термин «твердые отходы муниципальных образований» предпочтительнее термина «твердые бытовые (коммунальные) отходы»: первый, помимо отходов производимых населением, включает также отходы, образующиеся в предприятиях торговли, сельского и дорожного хозяйства, строительства, административных зданиях, конторах, дошкольных и учебных заведениях, культурно - спортивных учреждениях, железнодорожных и автовокзалах, аэропортах, речных и морских портах, а также иных производственных предприятиях (учреждениях) и различные свойства: часть твердых отходов муниципальных образований, например, относится к опасным - однако их объединяет то, что ответственность за их утилизацию возлагается на органы местного самоуправления [110].
Это, разумеется, не означает, что все операции по утилизации должны выполнять муниципальные службы,- это могут делать и частные посредством заключения с ними контрактов (договоров). На городских властях, однако, лежит общая ответственность за утилизацию твердых отходов муниципальных образований, и, следовательно, обязанность организовать соответствующий процесс тем или иным образом [192, С. 1,2].
В связи с изложенным нами предлагается ввести в научный оборот понятие твердые отходы муниципальных образований (ТОМО), которое в расширенном значении представляет собой отходы потребления и производства, образующиеся в результате жизнедеятельности населения, а также в организациях, учреждениях общественного назначения, предприятиях в результате как производственной, так и непроизводственной деятельности: отходы от приготовления пищи; от уборки и текущего, капитального ремонта квартир, производственных, торговых и административных помещений; от отопительных устройств, местного отопления (печи и котельные на твердом топливе); вышедшие из употребления обувь, одежда, другие предметы домашнего обихода; упаковка товаров; крупногабаритные предметы (мебель, телевизоры, холодильники и т. п. предметы, отдельные предметы сантехники и газового оборудования, заменяемые в результате их выхода из строя и/или капитального ремонта, упаковка . от перечисленных предметов); мусор, собираемый в урны на предприятиях, на территориях общего пользования города; смет (включая опавшие листья) с городских территорий; отходы от общехозяйственной деятельности субъектов экономической деятельности (бумага, картон, неиспользуемые канцелярские принадлежности и т.п.); отходы, образующиеся в результате строительства или сноса зданий и другие отходы ответственность за утилизацию которых в соответствии с договорами (соглашениями) возложена источниками их образования на органы местного самоуправления, которые не должны в идеале смешиваться между собой, а должны утилизироваться отдельно друг от друга наиболее экономичными и экологически приемлемыми способами.
; 20
Однако стоит отметить, что в федеральном классификационном каталоге отходов, нет данного вида отходов, хотя объективная необходимость для введения термина «твердые отходы муниципальных образований» в практическую и научную деятельность давно назрела.
Категория твердые отходы муниципальных образований в отличие от определения твердых бытовых отходов более конкретизирована, охватывает фактически вовлекаемые в населенных пунктах Ростовской области в обращение отходы потребления и частично производства, соответствует Федеральному закону от 24.06.1998 №89-ФЗ, что позволяет исключить двусмысленное толкование данного ... понятия и возможность возникновения в связи с этим хозяйственных споров между субъектами экономической деятельности в сфере обращения ТОМО.
Конкретизация данного определения позволит решить многие проблемы в Ростовской области и других регионах России, связанные с финансированием работ по вывозу ТОМО, что в результате приведет к значительному сокращению свалочных очагов в населенных пунктах.
Непосредственно с понятием ТОМО связанна такая категория, как обращение твердых отходов муниципальных образований, где также налицо неоднозначность толкования его составляющих.
Под обращением твердых отходов муниципальных образований (ТОМО) понимается деятельность, в процессе которой образуются твердые отходы муниципальных образований, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению твердых отходов муниципальных образований [101].
Использование ТОМО - применение ТОМО для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг или для получения энергии [8, С.8].
В отечественной и зарубежной научной литературе и практике понятие «использование ТОМО» близко связано с такой категорией, как «утилизация ТОМО». В частности, «утилизация ТОМО» - вовлечение ТОМО в
хозяйственный оборот посредством извлечения и переработки, содержащихся в
них ценных и негорючих компонентов (металлов, пластмасс, бумаги и др.), с
последующим сжиганием или сбраживанием органических веществ, для
получения энергии и сырья для производства стройматериалов, компостов и
т.п. [166,С.536;164,С272].
Обезвреживание ТОМО - обработка ТОМО, в том числе сжигание и
і обезвреживание ТОМО на специализированных установках, в целях
предотвращения вредного воздействия ТОМО на здоровье человека и
окружающую природную среду [8, С.9; 185, С.107].
Обезвреживание ТОМО по существу сводится к переработке ТОМО с определенным классом опасности либо в продукцию, либо в другой, имеющий более низкий класс опасности, вид ТОМО. Однако приведенная трактовка понятия «обезвреживание» оказывается противоречивой из-за включения в него термина «...сжигание...» [8, С.9,10].
На наш взгляд, поскольку в общий смысл понятия «обезвреживание» заложено предотвращение вредного воздействия ТОМО на здоровье человека и окружающую природную среду, следует учитывать, что термин «...сжигание...» ТОМО в данном определении подразумевает такой способ сжигания, при котором не происходит сверхнормативного выделения загрязняющих (опасных) ингредиентов, к которым можно отнести оксиды азота, бенз [а] пирен, диоксины и др. [8, С.9,10].
Одним из основных элементов обращения ТОМО является размещение ТОМО, под которым подразумевается любая операция по хранению и захоронению ТОМО [101].
»
Хранение ТОМО - содержание ТОМО в объектах размещения ТОМО в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования [101].
Захоронение ТОМО - изоляция ТОМО, не подлежащих дальнейшему использованию (хотя на практике последнее может иметь место, например, при извлечении биогаза из органических компонентов ТОМО), в специальных хранилищах в течение неограниченного срока в целях предотвращения
«S 22
попадания вредных веществ в окружающую природную среду [162, С. 15; 101; 139].
Существенным различием понятий таких видов деятельности, как
«хранение» и «захоронение», является то, что первое из них ограничено
определенным сроком, по истечении которого ТОМО переходят в иную стадию
своего цикла обращения, а второе такого ограничения не имеет. Также следует
"# уточнить, что под захоронением ТОМО подразумевается в любом случае
санкционированное, производимое в установленном порядке и с соблюдением экологических требований их бессрочное размещение (например, на полигоне ТОМО), но ни в коем случае не произвольные действия, например, закапывание несанкционированных свалок опасных отходов[8, С.9].
Следующая используемая в работе категория, которая требует пояснения - управление твердыми отходами муниципальных образований (ТОМО). Она шире категорий утилизация ТОМО и обращение ТОМО, так как включает в себя организацию деятельности, в процессе которой образуются твердые отходы муниципальных образований, по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению твердых отходов муниципальных образований, а также мероприятия по сокращению количества ТОМО[101;192,С.1].
Стратегии управления в сфере обращения ТОМО осуществляются
посредством системы управления сферой обращения ТОМО, которая
щ фактически является инструментом их воплощения. Система управления
ТОМО - множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которое образует определенную целостность, единство деятельности, в сфере обращения ТОМО [101; 186, С. 726]. Структура системы управления ТОМО является прямым отражением социально-экономической и экологической политики государства.
В целом можно утверждать, что чем сложнее структура системы
'Ш
управления ТОМО, тем полнее она реализует формулу обращения ТОМО,
построенную на принципах устойчивого развития.
23 Во многих субъектах Российской Федерации, в том числе и в Ростовской области, наиболее распространенная система управления ТОМО включает: источники образования ТОМО; сбор и транспортирование ТОМО; захоронение ТОМО на полигонах и/или свалках (Рис. 1.1.2).
Образование твердых отходов муниципальных образований (организации, учреждения, население и др.)
сщ^ ііууждачу чирц ч/г ";'m»vj t і.іг-ц\ if w '' '"«w. щгшщці « " у.1 w yngy^ .унт
ТОМО
ЗАХОРОНЕНИЕ ТВЕРДЫХ ОТХОДОВ
МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ НА
ПОЛИГОНАХ И/ИЛИ СВАЛКАХ
СБОР И ТРАНСПОРТИРОВАНИЕ ТВЕРДЫХ ОТХОДОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Рис. 1.1.2. Система управления твердыми отходами муниципальных образований в регионах России
В России основная масса ТОМО вывозится на полигоны (свалки), которые являются источником загрязнения почвы, грунтовых вод и атмосферы. При этом на полигонах безвозвратно теряется огромная масса ценных компонентов, содержащихся в ТОМО.
Однако в некоторых регионах и городах России в системе управления сферой обращения ТОМО имеют место элементы сжигания и переработки ТОМО, так, например, в: Краснодарском и Приморском краях, Владимирской, Воронежской, Мурманской, Нижегородской, Ростовской и Ярославской областях, а также в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге и т.д.
* ; 24
Ключевой проблемой в переработке ценных компонентов твердых
отходов муниципальных образований в Российской Федерации является не
отсутствие технологий переработки - современные технологии позволяют
переработать до 90% от общего количества ТОМО, а отделение данных
компонентов от остальных менее ценных (и разделение ценных компонентов
ТОМО) [192, С.22].
' Раздельный сбор (сортировка) ТОМО с целью максимального
извлечения всех ценных компонентов из ТОМО, и их возврат в хозяйственный оборот, исходя из вышеуказанной задачи, является важнейшей составляющей системы управления сферой обращения ТОМО.
В нижеприведенной таблице 1.1.2. представлен морфологический состав ТОМО для разных климатических зон России (в % по массе).
Таблица 1.1.2. Морфологический состав твердых отходов муниципальных образований для разных климатических зон России (в % по массе) [177, С.67]
Из приведенных в данной таблице данных видно, что твердые отходы муниципальных образований являются настоящей «золотой жилой». Помимо того, известно, что себестоимость металла, стекла, бумаги и прочих компонентов, извлекаемых из ТОМО, составляет 20-30% от себестоимости их получения из первичного сырья, руды и т.д., включая также затраты на их добычу, переработку и транспортировку. При этом мы не вырубаем лес, не копаем карьеров и шахт, а, значит, помимо экономии ресурсов и средств, сохраняем нашу природную среду обитания [177, С.67,68].
Переработка ТОМО в России и извлечение из них ценных компонентов в промышленных масштабах затруднены, прежде всего, отсутствием раздельного сбора, причем сортировка ТОМО — очень дорогостоящее мероприятие, сводящее на нет экономический эффект от использования сырьевого или энергетического потенциала ТОМО. Единственный путь решения этой проблемы — определение в законодательном порядке и жесткий контроль за исполнением условий для раздельного сбора ТОМО по компонентам (полимеры, цветные ' и черные металлы, стекло, макулатура, пищевые отходы) [148].
Опыт большинства стран мира показал, что перспектива за раздельным сбором ТОМО населением (по эколого-экономической эффективности ему нет альтернативы), но вводить его можно только тогда и только там, где общественное сознание, культура населения приемлют его [133, С.94].
Для перевозки ТОМО применяются: мусоровозы с уплотнением ТОМО или без него, железнодорожные вагоны [175, С. 24]. В связи с нехваткой земель в населенных пунктах пробег мусоровозов возрастает, значительно увеличивается и стоимость транспортировки [133, С.94]. Поэтому в последние годы, в мировой и отечественной практике наблюдается тенденция замены прямого вывоза ТОМО двухэтапным с использованием мусороперегрузочных станций (МПС) [178].
Прямая (одноэтапная) система транспортировки обычно применяется при небольшом удалении мест образования ТОМО от объектов их утилизации [133, С.94].
Двухэтапная технология вывоза ТОМО особенно активно внедряется в
крупных населенных пунктах, в которых полигоны ТОМО или МПЗ расположены на существенном расстоянии от города [178].
Двухэтапная система включает в себя такие технологические процессы: сбор ТОМО в местах накопления, их вывоз собирающими малыми маневренными мусоровозами на мусороперегрузочную станцию (МПС), перегрузка в большегрузные транспортные средства, перевозка ТОМО к местам их утилизации, выгрузка ТОМО. На ряде МПС предусмотрены операции извлечения из ТОМО ценных компонентов и прессования (брикетирования) ТОМО [133, С. 95; 177].
Создание сети МПС позволяет повысить экономическую эффективность и экологическую безопасность транспортировки ТОМО за счет снижения расходов на транспортирование ТОМО в места обезвреживания, уменьшения количества собирающих мусоровозов, сокращения суммарных выбросов в атмосферу от мусоровозного транспорта, улучшения технологического процесса складирования ТОМО. С точки зрения охраны окружающей природной среды применение МПС уменьшает количество полигонов для складирования ТОМО, снижает интенсивность движения по транспортным магистралям и т.п. [133, С. 95; 177].
Эффективность работы МПС может быть значительно увеличена в случае использования на них систем прессования (брикетирования) ТОМО в крупные блоки, которые затем депонируются, сжигаются или используются в строительстве [175, С. 30; 133, С. 96]. Брикетирование с целью сжигания и строительства требует предварительной сортировки, а для депонирования, чаще всего, лишь удаления крупногабаритных отходов. Наибольший опыт брикетирования накоплен в США (фирмы «Америка Хойст энд Деррик» -
27 Миннесота, «Реклемейшн системз» - Массачусетс и др.), Испании («Имабе Иберика»), а также в Японии [175, С. 31].
Данный опыт свидетельствует о том, что брикетирование позволяет:
уменьшить количество транспортируемых ТОМО в пять раз; увеличить срок
эксплуатации полигона по сравнению с засыпкой в 2-3 раза; облегчить
эксплуатацию полигона, так как брикеты складываются, как кирпичи;
практически исключить возможность ветрового разноса ТОМО и размножения
грызунов и птиц, являющихся переносчиками инфекций; просачивание воды
внутрь брикетов практически отсутствует (в 20 раз меньше, чем для
уплотненного грунта); понизить степень возгораемости ТОМО; выделение
газов пренебрежимо мало (опыты проводились с брикетами, помещенными в
герметичные специальные мешки); использовать территории
рекультивированных полигонов для размещения на них различных культурно-спортивных сооружений [174; 175, С. 30, 31; 133, С. 97, 98].
Так, например, стоит отметить, что по заключениям специалистов Гипрокоммунстроя (г. Москва) и Ростовского общественного экологического центра технология брикетирования ТОМО «Имабе Иберика» (Испания), опробованная в г. Москве, имеет большую экологическую и экономическую ценность для крупных городов РФ в сочетании с полигонами или МПС. При захоронении 1 млн. куб.м. ТОМО в год для г. Москвы можно снизить эксплуатационные расходы в 4,5 раза, уменьшить себестоимость складирования ТОМО на полигонах в 4,7 раза, капитальные затраты на строительство полигона, мусороперегрузочных станций — в 3 раза по сравнению с обычным депонированием ТОМО [119]. Очевидный недостаток брикетирования -консервация внутри брикетов на многие годы каких-либо токсичных компонентов, которые могут проявить себя в будущем. Этот недостаток устраняется линией предварительной сортировки ТОМО. При этом, увеличение стоимости частично компенсируется переработкой отобранных компонентов ТОМО [175, С.31].
' 28
Передовые технологии переработки ТОМО, как правило, включают сортировку ТОМО с целью извлечения ценных компонентов таких как: металл, пластик, бумага, стекло и др., компостирования органических компонентов ТОМО и т.д.
Таким образом, в связи со сближением в настоящее время всех основных
методов утилизации ТОМО, основная цепочка утилизации в системе
управления сферой обращения ТОМО должна включать: первичный
раздельный разбор компонентов ТОМО в месте их образования; вторичную,
более детальную (глубокую) сортировку ТОМО посредством специальных
установок на мусоросортировочных или/и мусороперегрузочных станциях;
брикетирования (прессование, компактирование); компостирование,
переработку ТОМО (производство товаров и полуфабрикатов из ТОМО и т.д.); захоронение ТОМО на полигоне (рекультивация, добыча биогаза).
Полнота осуществления внедрения данной цепочки утилизации ТОМО в систему управления сферой обращения ТОМО определяется конкретными экономическими, сырьевыми, демографическими и другими условиями. В зависимости от них принимаются адекватные законодательно-нормативные акты, вводятся соответствующие 'организационно-финансовые механизмы, определяющие наиболее важные аспекты в утилизации ТОМО. В общем, эти действия сориентированы на формирование условий, стимулирующих внедрение приоритетных для данного региона России методов переработки ТОМО, что позволит обеспечить их полное вовлечение в хозяйственный оборот.
29
1.2. Институционально - инструментальное обеспечение
регулирования системы управления сферой обращения твердых отходов муниципальных образований
Процесс обращения отходов производства и потребления, в том числе и твердыми отходами муниципальных образований, регулируется международными актами, федеральными законами и нормативными актами РФ, законодательно-нормативными актами субъектов РФ, поскольку согласно Конституции РФ и Федеральному Закону от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» вопросы охраны окружающей природной среды (ОПС) и, в частности, обращения ТОМО находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ, а также ведомственными нормативными актами федеральных специально уполномоченных органов в области охраны окружающей среды и санитарно-эпидемиологического благополучия населения, государственными стандартами, санитарными нормами и правилами и иными документами.
Законодательным актом, который устанавливает правовые основы взаимоотношений при обращении отходов (в том числе и ТОМО) в России является Федеральный Закон от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Данным законом обусловлены: полномочия органов государственной власти России, субъектов РФ, органов местного самоуправления, связанные с установлением порядка обращения радиоактивных и опасных отходов, порядка определения размера платы за размещение отходов (порядок ее исчисления и взимания устанавливается законодательством РФ); полномочия органов государственной власти субъектов РФ по государственному контролю в области охраны окружающей среды за объектами хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящимися на территориях субъектов РФ, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, по ведению учета объектов и источников негативного воздействия на окружающую среду на территориях субъектов РФ; обязательность
установления платы за негативное воздействие на окружающую среду и лимитов на размещение отходов производства и потребления, предоставления налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов как методы экономического регулирования в области охраны окружающей среды; обязательность определения нормативов образования отходов производства и потребления и лимитов на их размещение; основные требования в области охраны окружающей среды при обращении отходов производства и потребления.
Основное правовое регулирование в сфере обращения отходов, в том числе и ТОМО в России осуществляется федеральным законом об отходах производства и потребления за №89-ФЗ, который был подписан Президентом России 24 июня 1998 года.
Данный закон закрепляет основные принципы государственной политики в сфере обращения отходов: охрану здоровья человека, поддержание или восстановление благоприятного состояния окружающей среды и сохранение биологического разнообразия; научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества в целях обеспечения устойчивого развития общества; использование новейших научно-технических достижений в целях реализации малоотходных и безотходных технологий; комплексную переработку материально-сырьевых ресурсов в целях уменьшения количества отходов; использование методов экономического регулирования деятельности в сфере обращения отходов в целях уменьшения количества отходов и вовлечения их в хозяйственный оборот; доступ в соответствии с законодательством РФ к информации в сфере обращения отходов; участие в международном сотрудничестве РФ в сфере обращения отходов.
Государственное регулирование сферы обращения ТОМО осуществляется в соответствии с действующим законодательством посредством следующих инструментов: лицензирования деятельности по обращению ТОМО; сертификации и паспортизации ТОМО; нормативного обеспечения
31 (нормирования образования ТОМО, установления лимитов на их размещение); информационного обеспечения (учета и отчетности в сфере обращения ТОМО, создания и ведения государственного кадастра отходов); взимания платежей за размещение ТОМО; методов экономического стимулирования деятельности в сфере обращения ТОМО; федеральных целевых программ; контроля в сфере обращения ТОМО (государственный, производственный и общественный); ответственности за нарушение законодательства РФ в сфере обращения отходов, в том числе и ТОМО.
В настоящее время лицензирование деятельности организаций и предприятий сферы обращения с опасными компонентами ТОМО, а также ломом черных и цветных металлов, которые также являются фракциями ТОМО - один из эффективных экономических рычагов обеспечения защиты интересов потребителей товаров и услуг в сфере обращения ТОМО на основе повышения их качества, а также существенный барьер бракоделам и случайным лицам.
Лицензия, представляет собой специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности в сфере обращения ТОМО (по обращению опасных компонентов ТОМО, лома черных и цветных металлов) при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю [91; 96; 99; 92; 95].
Лицензирование вводится в целях упорядочения соответствующей хозяйственной и предпринимательской деятельности, защиты интересов потребителей, соблюдения экологических и санитарных норм и правил, рационального использования энергоресурсов, размещения опасных компонентов ТОМО, а также лома черных и цветных металлов на определенный промежуток времени.
Деятельность в сфере обращения с опасными компонентами ТОМО подлежит обязательному государственному лицензированию согласно п.1. ст.9 Федерального Закона от 24.06Л 998 №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (в ред. Федеральных законов от 29.12.2000 №169-ФЗ, от
'. 32 10.01.2003 №15-ФЗ), п.1 ст. 17 Федерального закона от 08.08.2001 №128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (в ред. Федеральных законов от 13.03.2002 №28-ФЗ, от 21.03.2002 №31 -ФЗ, от 09.12.2002 №164-ФЗ, от 11.03.2003 №32-Ф3), ст.40 Федерального закона от 30.03.1999 №52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (в ред. Федеральных законов от 31.12.2001 №196-ФЗ, от 10.01.2003 №15-ФЗ).
Фактически, обязательное лицензирование данного вида деятельности является одним из механизмов, призванных обеспечить реализацию основных принципов государственной политики в сфере обращения отходов, в том числе и твердыми отходами муниципальных образований [8, С.27].
В соответствии с вышеуказанными нормативными актами и согласно постановлениям Правительства Российской Федерации от 11.02.2002 №135 «О лицензировании отдельных видов деятельности» и от 23.05.2002 №340 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по обращению с опасными отходами» установлено, что уполномоченными лицензирующими органами являются Министерство природных ресурсов Российской Федерации и его территориальные органы.
В процессе принятия решения о предоставлении лицензии Министерством природных ресурсов РФ и его территориальными органами рассматриваются в соответствии с вышеуказанными законодательно-нормативными актами следующие документы, которые должен представить соискатель лицензии: заявление о предоставлении лицензии с указанием наименования и организационно-правовой формы юридического лица, места его нахождения - для юридического лица; фамилии, имени, отчества, места жительства, данных документа, удостоверяющего личность, - для индивидуального предпринимателя; лицензируемого вида деятельности, который юридическое лицо или индивидуальный предприниматель намерены осуществлять; нотариально удостоверенные копии учредительных документов и копии документов о государственной регистрации соискателя лицензии в качестве юридического лица - для юридического лица; документ,
33 подтверждающий оплату за рассмотрение заявления о предоставлении лицензии, сведения о профессиональной подготовке работников соискателя лицензии, обеспечивающих осуществление лицензируемого вида деятельности, данные о нормативно - методическом обеспечении, об организационно-технических возможностях и материально - техническом оснащении для выполнения заявляемых видов деятельности, информацию о предыдущей деятельности и опыте работы, экологическое обоснование деятельности и др. Законодательством установлен запрет на требование от соискателя лицензии предоставления не предусмотренных документов.
Отказ в выдаче лицензии закрывает выход на рынок тем производителям, которые не имеют возможных потенциалов для соответствующего ведения деятельности по производству товаров и услуг в сфере обращения ТОМО.
Таким образом, для приобретения лицензии многие организации обязаны укрепить свой кадровый состав специалистами соответствующей квалификации, иметь службы контроля над качеством производимых работ
(услуг) и товаров, обновлять парк оборудования, машин и механизмов и т.п.
Лицензирующий орган имеет право привлекать специализированные органы и организации, а также отдельных специалистов для проведения независимой оценки соответствия соискателя лицензии лицензионным требованиям и условиям, установленным законодательством РФ [115, С. 168].
Взаимодействие органов лицензирования с другими контрольными, а также общественными органами на всех уровнях стало серьезным препятствием к выходу дилетантов на различные рынки. Более того, предписания и обращения этих органов в лицензионные центры являются основанием для оперативного рассмотрения вопроса о приостановлении или аннулировании лицензий без лишних проверок. В ходе практической работы по лицензированию проводится урегулирование вопросов с надзорными органами и смежными сферами экономической деятельности как на местах, так и в центре, со службами других министерств, наделенных Правительством РФ правом выдачи лицензий на отдельные виды деятельности.
Лицензия должна выдаваться, если объекты соответствуют требованиям экологических норм и правил. Количество этих объектов должно обеспечить экологически безопасную переработку, размещение или обезвреживание всех опасных компонентов ТОМО, которые в настоящее время не могут быть использованы ни производителями ТОМО, ни другими субъектами хозяйствования. Таким образом, рыночные отношения в сфере обращения ТОМО будут содействовать строительству необходимого и достаточного количества экологически безопасных объектов по обезвреживанию и размещению ТОМО [ 160].
Все более широкое распространение получает негосударственное лицензирование профессиональной деятельности в сфере производства работ в различных сферах экономической деятельности РФ, что необходимо распространить и на специалистов, вовлеченных в сферу обращения ТОМО.
В соответствии с действующим в России законодательством сертификация продукции (услуг) предприятий, занимающихся обращением ТОМО, представляет собой процедуру подтверждения соответствия, посредством которой независимая от изготовителя (продавца, исполнителя) и потребителя (покупателя) организация удостоверяет в письменной форме, что продукция соответствует установленным требованиям [2; 108]. Иначе говоря -это деятельность специально аккредитованных Госстандартом РФ органов по подтверждению соответствия производимых работ (услуг) установленным требованиям нормативных документов - государственных стандартов, в том числе международных; санитарных норм и правил; строительных норм и правил; норм безопасности, а также других документов, которые согласно законодательству Российской Федерации устанавливают обязательные требования к работам (услугам) и товарам в сфере обращения ТОМО. Сертификация является частью системы государственного контроля за качеством и надежностью предоставления работ (услуг) предприятиями в сфере обращения ТОМО потребителям и охватывает как обязательные формы сертификации, так и добровольную сертификацию, проводимую по инициативе юридических и
35 " физических лиц на основе договора между заявителем и органом по сертификации.
Сертификация ТОМО организуется в регионе на основании решения законодательной и исполнительной власти на местах. Для проведения сертификации ТОМО территориальные уполномоченные органы совместно с региональными органами МПР России, Минздрава России, Госстандарта России и другими заинтересованными организациями составляют и утверждают в установленном порядке перечни компонентов ТОМО, представляющих наибольшую опасность и/или содержащих особо ценные компоненты. Центральной задачей сертификации ТОМО является подтверждение заявленного производителем состава данных отходов, решение этой задачи базируется на следующих принципах.
Сертификация позволяет хозяйствующим субъектам в сфере обращения ТОМО на 1 этапе данного процесса, а именно при сборе и вывозе отходов определить, какие из них относятся к отходам муниципальных образований, а какие нет; какие контейнеры следует использовать для сбора ТОМО; правильность расположения площадок для установки контейнеров, которые должны быть удалены от жилых домов на расстояние не менее 20 м, но не более 100 м, согласно СанПиН 42-128-4690-88 «Санитарные правила содержания территорий населенных, мест», утвержденным Минздравом СССР
от 05.08.1988 №4690-88; своевременность вывоза ТОМО; соответствие предоставляемых услуг действующим стандартам и нормам и т.д. На 2 этапе, когда должна осуществляться утилизация ТОМО, благодаря сертификации можно определить соответствие действующим стандартам и нормам, построенных объектов, предназначенных для сортировки, брикетирования и переработки ТОМО, а также их эксплуатации и производимой данными предприятиями продукции и др. На 3 этапе при осуществлении складирования (захоронения) неиспользованных ТОМО сертификация позволяет определить соответствие построенных и эксплуатируемых полигонов ТОМО действующим
, 36 стандартам и нормам, а также порядок рекультивации полигонов и добычи биогаза и др.
Сертификация в сфере обращения ТОМО должна быть направлена:
на создание условий для деятельности организаций различных форм собственности на рынках в сфере обращения ТОМО;
на защиту потребителя от нерадивости производителя;
на контроль за безопасностью производства работ (услуг) и товаров для окружающей среды, жизни, здоровья и собственности граждан;
на подтверждение показателей качества, установленных договором между производителем и потребителем работ (услуг) и товаров в сфере обращения ТОМО.
Нормативно-правовые подходы предусматривают последовательную передачу определенных функций управления качеством непосредственно в сферу обращения ТОМО (т.е. на уровень предприятий, переработчиков ТОМО, органов управления и служб, занимающихся сбором и вывозом ТОМО, местной и региональной власти). При этом за центральной властью сохраняются те элементы управления (подзаконные акты, стандарты, классификаторы, перечни, СНиПы, СанНиПы и др.), обеспечивающие соответствие деятельности всех участников обращения ТОМО государственному и международному законодательству, единым правилам идентификации, учета и определения степени опасности ТОМО, их ресурсной ценности и других показателей.
Конкретные решения по обращению ТОМО должны приниматься всеми исполнителями на основе этих правил.
Наиболее распространенной формой государственного регулирования обращения отходов (в том числе и ТОМО), принятой во всех развитых странах мира, является их паспортизация. Суть паспортизации заключается в том, что отходу при его появлении, придается определенный документ, который называется паспортом отхода [138, С.111]. В паспорте отходов, как и в случае материалов или веществ, отражаются его состав и основные свойства [139,
37 С.64]. При этом, как следует из вышеизложенного, паспорт должен отражать две группы свойств отхода - опасную и ресурсную. Такой паспорт далее сопровождает отход на протяжении всего его технологического цикла, вплоть до прекращения его существования вследствие его уничтожения, захоронения или переработки. Более того, информация об отходе, представленная в его паспорте, в подавляющем большинстве случаев и является основанием для самых разных государственных ,и негосударственных организаций для принятия в отношении конкретных отходов самых различных решений, начиная от начисления платежей и штрафов за их сверхнормативное образование, хранение и захоронение, до определения его рыночной стоимости и конкретных технологий его переработки [138, С.113].
Паспорт позволяет унифицировать порядок обращения отходов в различных экономических видах деятельности и регионах, а также обеспечить решение задач по их учету, установлению степени их опасности и методов утилизации. На его основе, возможно, принимать как тактические, так и оперативные решения, в случае возникновения форс-мажорных обстоятельств.
Введение системы паспортизации ТОМО позволяет оценить степень их опасности и возможности вовлечения в производство в качестве вторичного сырья, которое представляет собой вторичные материальные ресурсы (отходы производства и потребления, образующиеся в процессе экономической деятельности, для которых существует возможность повторного использования непосредственно или после дополнительной обработки), для которых имеется реальная возможность и целесообразность использования в различных экономических видах деятельности [11]. Паспортизация ТОМО позволяет построить современную инфраструктуру обращения ТОМО, включая введение таких инструментов, как сертификация, регистрация, лицензирование, информационные системы и др. Процедура сертификации, хорошо налаженная в системе ГОСТ Р, повышает ответственность «производителя» ТОМО за предоставление данных об их опасных и ресурсных характеристиках [139, С.62].
Очень важным средством экономического регулирования в сфере охраны окружающей среды от ТОМО является взимание платежей за размещение ТОМО (захоронение хозяйственными субъектами на полигонах ТОМО, полученных от населения и других источников их образования, складирование и захоронение ТОМО на территориях предприятий и т.д.), при этом размер платежей определяется с учетом негативного влияния природопользователя на окружающую среду, соблюдения им природоохранного законодательства и объема осуществляемых им природоохранных мероприятий.
В соответствии со ст.23 данного Федерального закона установлено, что за размещение отходов, в том числе и ТОМО с индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в соответствии с законодательством РФ взимается плата.
Существующий в настоящее время порядок определения платы и ее предельных размеров за размещение ТОМО в России основан на Федеральном Законе от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Федеральном Законе от 24.06.1998 №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», Кодексе РФ от 30.12.2001 №195-ФЗ «Об административных правонарушениях», постановлениях Правительства РФ: от 16.06.2000 №461 «Об утверждении Правил разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение»; от 12.06.2003 №344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные .водные объекты, размещение отходов производства и потребления», инструктивно-методических указаниях по взиманию платы за загрязнение ОПС, утвержденными 26.01.1993 №01-15/65-265 Минэкологии России по согласованию с Минэкономики России и Минфином России (зарегистрированы в Минюсте России 24.03.1993 №190) и
др.
Платежи за размещение ТОМО в пределах установленных лимитов осуществляются за счет себестоимости продукции; платежи за сверхлимитное
39 размещение ТОМО - за счет прибыли, остающейся в распоряжении юридического лица или индивидуального предпринимателя [8, С.68].
Другим немаловажным аспектом экономического регулирования деятельности в сфере обращения ТОМО является экономическое её стимулирование, которое предусмотрено ст.24 Федерального Закона «Об отходах производства и потребления».
Экономическое стимулирование в сфере обращения ТОМО и другими отходами в соответствии с данным законом осуществляется посредством: понижения размера платы за размещение отходов индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, осуществляющим деятельность, в процессе которой образуются отходы, при внедрении ими технологий, обеспечивающих уменьшение количества отходов; применение ускоренной амортизации основных производственных фондов, связанных с осуществлением деятельности в области обращения отходов.
Однако данный подход является действенным стимулятором в плане выполнения экологических требований по отношению к уже образовавшимся ТОМО, но по определению не затрагивает сферу разработки и внедрения новых ресурсосберегающих и безотходных технологий. Основными рычагами экономического стимулирования деятельности в сфере обращения ТОМО должны являться выделение субсидий, налоговые, кредитные льготы предприятиям, занимающимся обращением ТОМО и другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим мероприятия по ресурсосбережению и переходу на чистое производство, как это имеет место в зарубежной практике [8, С.71,72]. Так, например, в Дании рядом законов и нормативных актов наряду с другими направлениями стимулирования предпринимательской деятельности в сфере обращения ТОМО специально предусмотрено широкое государственное субсидирование технологий повторного использования отходов и малоотходных технологий. Субсидируются проекты отдельных компаний (до 75% затрат по проекту), проекты, реализация которых приносит пользу не только компаниям, занятым в их; реализации, но и населению, обществу,
40 государству (до 100% затрат по проекту). Субсидии выделяются на капитальные вложения с покрытием до 25% затрат для инвестиций в сооружение объектов по утилизации отходов, до 75%-на приобретение оборудования для сбора отходов и т.д. В Японии государство предоставляет значительные суммы льготных кредитов предприятиям, осуществляющим природоохранные мероприятия, в том числе и в сфере обращения ТОМО. Кредиты долгосрочные (10-20 лет из расчета 5-7% годовых), мелким и средним предприятиям средства предоставляются в размере до 80% стоимости необходимого оборудования [127].
В Федеральном законе «Об отходах производства и потребления» такие льготы не упоминаются как возможные меры экономического стимулирования рассматриваемой деятельности.
Существующая система платежей теоретически дает предприятиям, работающим в сфере обращения ТОМО, стимул для соблюдения лимитов размещения отходов. Этот стимул дополняется системой санкций за несоблюдение нормативов и системой инвестиционных налоговых кредитов («зачетов»).
Инвестиционный налоговый кредит предусмотрен в качестве механизма экономического стимулирования СІ.66 и 67 Налогового Кодекса РФ (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ. Данный налоговый кредит представляет собой такое изменение срока уплаты налога, при котором организации за проведение технического перевооружения собственного производства, в том числе направленного на защиту окружающей среды от загрязнения промышленными отходами, а также осуществление организацией внедренческой или инновационной деятельности либо выполнение данной организацией особо важного заказа по социально-экономическому развитию региона или предоставление ею особо важных услуг населению, предоставляется возможность в течение определенного срока и в определенных пределах уменьшить свои платежи по налогу с последующей поэтапной уплатой суммы кредита и начисленных процентов [12; 84; 87; 88; 8, С. 72]. Налоговый кредит
РОССИЙСКАЯ
41 ГОСУДАРСТВЕННАЯ
,- БИБЛИОТЕКА
предоставляется предприятию по налогу на прибыль организации, а также по региональным и местным налогам на сумму его инвестиций на экологические мероприятия в сфере обращения отходов, в том числе и ТОМО. Система санкций и налоговый кредит необходимы, поскольку ставки платежей за загрязнение не установлены на маргинальном уровне. В противном случае, такие ставки были бы хорошим стимулом для предприятий инвестировать в улучшение их технологий, чтобы уменьшить платежи. Это является недостатком в достаточно хорошо > структурированной комплексной системе государственного регулирования процесса обращения ТОМО.
Так как ни Комитет по охране окружающей среды и природных ресурсов Администрации субъектов РФ, ни местные природоохранные службы не имеют права изменить систему платежей за загрязнение, определяемую на федеральном уровне, их основная задача состоит в реализации существующего порядка начисления и взимания платы. При настоящих сложных экономических условиях в России даже платежи за загрязнение ОПС вследствие размещения ТОМО по относительно низким ставкам являются проблемой для большинства предприятий. Сочетание строгого применения командно-административных инструментов с налоговыми кредитами может оказать положительное влияние на соблюдение предприятиями существующих лимитов на размещение ТОМО. Вероятное в будущем постепенное увеличение ставок платежей (в случае экономического роста) поможет укрепить роль экономических инструментов в рамках системы государственного регулирования деятельности в сфере обращения ТОМО.
Также стоит отметить, что повсеместно меры экономического стимулирования в настоящее время в России практически не применяются, поскольку не подтверждены правовыми нормами прямого действия [154, С. 15].
В главе 6 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» определен порядок осуществления контроля в сфере обращения отходов. Государственный контроль, включающий контроль за выполнением экологических, санитарных и иных требований в сфере обращения отходов,
42 осуществляют специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти в сфере обращения отходов в соответствии со своей компетенцией и органы исполнительной власти субъектов РФ [101].
Данный контроль является одним из видов административно-управленческой деятельности, направленной на обеспечение соблюдения требований законодательства и нормативов качества ОПС в этой сфере [8, С.74].
Государственный контроль за деятельностью в области обращения отходов включает в себя: контроль за выполнением экологических, санитарных и иных требований в области обращения отходов; контроль за соблюдением требований к трансграничному перемещению отходов; контроль за соблюдением требований пожарной безопасности в области обращения отходов; контроль за выполнением мероприятий по уменьшению количества отходов и вовлечению отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья; выявление нарушений законодательства Российской Федерации в области обращения отходов и контроль за принятием мер по устранению таких нарушений; привлечение в установленном порядке виновных индивидуальных предпринимателей и юридических лиц к ответственности, применение штрафных санкций, предъявление исков о возмещении ущерба, причиненного окружающей природной среде и здоровью человека в результате нарушения законодательства Российской Федерации в области обращения отходов и др.[8, С.73,74].
Согласно статье 64 Федерального закона «Об охране окружающей среды» система экологического контроля состоит из государственного, производственного, муниципального и общественного контроля.
Структурные подразделения Министерства природных ресурсов РФ и орган исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющий государственное управление в сфере охраны окружающей среды осуществляют государственный экологический контроль на основании Федерального Закона «Об охране окружающей среды», Положения о Министерстве природных
43 ресурсов РФ и в соответствии с порядком осуществления государственного экологического контроля, установленного Правительством РФ.
Производственный контроль за соблюдением законодательства РФ в сфере обращения отходов (в том числе и ТОМО) осуществляют юридические лица, занятые деятельностью, связанной с образованием отходов [101].
Граждане и общественные объединения вправе осуществлять общественный контроль в сфере обращения отходов в порядке, предусмотренном законодательством РФ [101].
Законодательством РФ определено, что органы местного самоуправления осуществляют экологический контроль в сфере обращения с ТОМО на территории муниципального образования в соответствии с ним в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, и в объеме, предусмотренном федеральным и региональным законодательством, регулирующим вопросы местного самоуправления.
В соответствии с Федеральным законом «Об отходах производства и потребления» при обнаружении неисполнения или ненадлежащего исполнения законодательства РФ в сфере обращения отходов должностными лицами и гражданами государственные органы власти привлекают их к дисциплинарной, административной или гражданско-правовой ответственности в соответствии с законодательством России и субъекта РФ.
Дисциплинарная ответственность за нарушение законодательства в сфере обращения отходов может применяться в случаях, когда оно явилось следствием невыполнения или ненадлежащего выполнения работником своих служебных обязанностей. Обязанности работников, виды дисциплинарных взысканий, порядок их наложения и обжалования установлены Трудовым Кодексом РФ [8, С.79].
В соответствии со ст. 2.1. Кодекса РФ от 30.12.2001 №195-ФЗ «Об административных правонарушениях» административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое данным Кодексом или законами субъектов РФ
*' 44
об административных правонарушениях установлена административная
ответственность. <
По факту совершения нарушения в сфере обращения отходов, в том числе
и ТОМО представителем специально уполномоченного органа может быть
наложен штраф. Для предъявления штрафной санкции не требуется решения
суда, только административное постановление специально уполномоченного
Т органа, например, в Ростовской области - это Главное управление природных
ресурсов МПР РФ по Ростовской области и Комитет по охране окружающей среды и природных ресурсов Администрации Ростовской области. Так, например, пределы сумм штрафов за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении отходов производства и потребления или иными опасными веществами определены ст. 8.2. главы 8 Кодекса РФ от 30.12.2001 №195-ФЗ «Об административных правонарушениях»: для граждан - от 3-х до 5-й минимальных размеров оплаты труда; для должностных лиц - от 5-й до 10-и минимальных размеров оплаты труда; для юридических лиц - от 50-и до 100 минимальных размеров оплаты труда.
До вступления в силу данного кодекса ставка штрафа для юридических
лиц была установлена ФЗ от 19.12.1991 №2060-1 «Об охране ОПС» в пределах
от 50000-500000 рублей, не изменялась с 1991 года, и обесценилась под
воздействием инфляции, поэтому этот вид штрафа не являлся эффективным
* стимулом для борьбы с нарушителями и не способствовал тому, чтобы
предприятия не совершали экологические правонарушения в сфере обращения ТОМО.
Принятие ряда федеральных законов и нормативных актов, касающихся сферы обращения отходов, в том числе и ТОМО положило начало формированию правовой основы для интенсификации разработки и внедрения передовых технологий по снижению антропогенного воздействия на окружающую среду природопользователями посредством отходов.
*'
*
'' 45 Для решения стратегических задач в сфере обращения ТОМО необходимы значительные законодательные инициативы, направленные на совершенствование природоохранного законодательства и обеспечения эффективно действующего экономического механизма природоохранной деятельности в сфере обращения ТОМО, создание для предприятий и всех субъектов, занятых в сфере обращения ТОМО на основе новейших технологий, максимального благоприятствования: низкая ставка на прибыль, понижение НДС для непосредственных переработчиков отходов и потребителей вторичного сырья, освобождение» от налогов на период внедрения и окупаемости, льготное кредитование и т.д.
1.3. Диагностика состояния и тренд эволюционной динамики системы управления сферой обращения твердых отходов муниципальных образований в Ростовской области
С приходом рыночной экономики в девяностые годы двадцатого века
проблема управления обращением ТОМО в Ростовской области предельно
обострилась и имеет чрезвычайно актуальное значение в связи с огромным
количеством накопленных и ежегодно образующихся ТОМО, низким уровнем
их использования, отторжением под размещение ТОМО значительных
территорий, являющихся источником антропогенного воздействия, отсутствием
* инфраструктуры в системе управления сферой обращения ТОМО.
Напряженная ситуация с накоплением, хранением, переработкой, утилизацией и захоронением твердых отходов муниципальных образований способствует увеличению загрязнения ОПС, нерациональному использованию земельных ресурсов, значительному экологическому ущербу и представляет угрозу здоровью населения Ростовской области.
Сбор и транспортировку ТОМО в Ростовской области осуществляют многочисленные муниципальные предприятия, на балансе которых находятся специализированная уборочная техника и мусоровозы.
Наиболее проблематичное положение в сфере обращения твердых отходов муниципальных образований отмечается Комитетом по охране окружающей среды и природных ресурсов Администрации Ростовской области в следующих городах: Ростове-на-Дону, Волгодонске, Таганроге, Новочеркасске, Белой Калитве, Азове, Каменск-Шахтинске.
В сельских районах Ростовской области из-за отсутствия налаженной системы сбора ТОМО посредством контейнеров, а также в связи с дефицитом мусоровозов происходит захламление и загрязнение плодородных сельхозугодий ТОМО.
В целях решения проблем, связанных с организацией сбора и вывоза ТОМО в 1996-1997 гг. в г. Ростове-на-Дону Департаментом международного развития Великобритании и фирмой «Халкроу» произведена разработка проекта «Стратегия управления обращением твердыми отходами в российском городе». Основной задачей данного проекта является предоставление технической помощи одному из крупнейших городов на развитие стратегии управления обращением твердых отходов муниципальных образований города и распространение полученных результатов в других городах [179].
В течение 2-х лет активная работа сотрудников Халкроу и российских консультантов с городской и областной администрациями, бывшим Государственным комитетом по охране ОПС г. Ростова-на-Дону, производителями ТОМО, частными предпринимателями, разработанные в результате этой деятельности рекомендации и План обращения отходов в г.Ростове-на-Дону в значительной степени инициировали активность различных государственных и негосударственных органов в сфере обращения ТОМО и привели к позитивным конкретным результатам [179].
В результате реализации проекта специалистами фирмы «Халкроу» был составлен отчет «О существующей ситуации в сфере обращения твердых отходов в г. Ростове-на-Дону». В отчете представлен обзор экологических приоритетов в регионе, предполагаемые к решению властными структурами, представлены данные по объемам образования и размещения ТОМО, проведена
47 оценка годового образования ТОМО, оценено сезонное изменение объемов ТОМО, осуществлен анализ процесса сбора и хранения ТОМО, который позволил определить способы утилизации, их производительность и проблемы, возникающие в этой сфере экономической деятельности, а также описан существующий финансовый механизм и существующие проблемы и противоречия в сфере обращения ТОМО и др. Оценкой специалистов фирмы «Халкроу» были охвачены все элементы существующей в г. Ростове-на-Дону системы управления сферой обращения ТОМО: от граждан, индивидуальных предпринимателей или юридических лиц до места переработки и размещения ТОМО. Были определены сооружения по утилизации ТОМО, которые были оценены с точки зрения их воздействия на ОПС, проанализирован существующий и возможный рынок ценных компонентов, содержащихся в ТОМО; разработан план, который определит потребность в финансах; рассмотрены возможности по возмещению затрат и возможные источники привлечения средств в сферу обращения ТОМО; проведены консультации с многочисленными представителями общественности, а также сделан прогноз прироста образования ТОМО в г.Ростове-на-Дону на ближайшие 20 лет [158]. В частности, специалисты фирмы «Халкроу» предположили, что к 2012 году количество образовавшихся ТОМО составит 255 000 тонн, а к 2022 году-295 000 тонн [158, С. 31]. Данный прогноз, как показывает объем образования ТОМО в 1999 году в размере 744 000 тонн [122], является необоснованным и не отвечает современным реалиям. Так, исходя из образовавшихся в 1996 году ТОМО в размере 220 000 тонн [158, . 31], темп прироста объема ТОМО в 1999 году составил 238%. В связи с чем, инвестиционные предложения, подготовленные специалистами фирмы «Халкроу» исходя из данного прогноза и анализа существующей практики обращения ТОМО в г.Ростове-на-Дону, недостаточны, так как направлены в основном на решение проблемы обращения ТОМО посредством закупки большегрузных мусоровозов с уплотнителями и строительства нового полигона, а не предусматривают
комплексную переработку ТОМО и их вовлечение в хозяйственный оборот из-за значительных темпов прироста объема данных отходов.
/ , і
Наряду с этим, специалистами фирмы «Халкроу» было отмечено, что планирование создания сооружений в системе управления сферой обращения ТОМО должно выполняться на региональной основе, для чего необходимо создать структуру, способную этому содействовать.
В соответствии с рекомендациями данного проекта в 1999 году были откорректированы «Правила обращения отходов в г. Ростове-на-Дону» в части распределения ответственности за обращение ТОМО между Департаментом ЖКХ и Энергетики г. Ростова-на-Дону, муниципальными учреждениями с
функциями заказчика в сфере ЖКХ и подрядчиками, осуществляющими сбор и
і , і
вывоз ТОМО, усовершенствована информационная система «Отходы».
Однако вопреки рекомендациям данного проекта в городе не был организован Центр управления твердыми отходами муниципальных образований. За годы, прошедшие после окончания проекта, целеустремленной политики в области обращения ТОМО не проводилось. В этой связи не были внесены коррективы в План обращения ТОМО, не осуществлялся мониторинг процесса внедрения плана, не проведено обучение граждан, осуществляющих деятельность в сфере обращения ТОМО, не сформирована инфраструктура, не получилось привлечь инвестиции.
Также, стоит отметить, и положительный опыт администрации города Ростова-на-Дону по совершенствованию управления жилищно-коммунальным хозяйством в Первомайском районе, в рамках которого в настоящее время производятся услуги по сбору и вывозу ТОМО.
Так, создание управляющих компаний в сфере обращения ТОМО на муниципальном уровне, как показывает опыт работы таких экспериментальных компаний в ЖКХ г. Ростова-на-Дону, дает позитивные результаты, которые выражаются в улучшении качества предоставляемых услуг подрядчиками. В частности, созданная в 2001 году на базе Муниципального унитарного предприятия жилищно-коммунального хозяйства
' 49 - 1 (МУП ЖКХ-1) Первомайского района, первая в г. Ростове-на-Дону управляющая компания добилась улучшения качества услуг, которые предоставляла как самостоятельно, так и посредством различных подрядных организаций за счет эффективной организации управления жилищным фондом, построенной на материальном стимулировании работников и конкуренции. Эффективность работы данной компании подтверждается тем фактом, что в соответствии с постановлением мэра г. Ростова-на-Дону от 21.02.2003 №350 «Об итогах проведения общегородского конкурса «Лучшее предприятие в сфере жилищно-коммунального хозяйства по эффективности работы в новых экономических условиях за 2002 год» МУП ЖКХ -1 Первомайского района присвоено звание «Лучшая управляющая компания в сфере ЖКХ города» и 1 место.
Таким образом, можно констатировать, что создание в роли заказчиков работ в сфере обращения ТОМО управляющих компаний - одно из эффективных решений при организации муниципальной системы управления сферой обращения ТОМО.
В целях обеспечения санитарно-эстетического состояния городов и районов области, в соответствии с санитарно-гигиеническими, техническими, противопожарными и другими нормативными актами по содержанию территорий населенных мест постановлением Главы Администрации Ростовской области от 10.08.1998 №308 были утверждены примерные правила благоустройства и санитарного содержания городов и районов Ростовской области. В данных правилах установлен запрет на размещение отходов, относящихся к ТОМО в несанкционированных местах, на их сжигание во всех местах населенных пунктов, в том числе и на санкционированных полигонах и др. В соответствии с данным нормативным актом во многих населенных пунктах Ростовской области разработаны и утверждены главами администраций Правила по обеспечению чистоты и порядка.
В случае нарушения данных правил и других нормативно-законодательных актов России и Ростовской области, наряду с
50 административными штрафами, предусмотренными в Кодексе РФ «Об административных правонарушениях», Комитет по охране окружающей среды и природных ресурсов Администрации Ростовской области, а также органы местного самоуправления и их природоохранные службы могут применять нормы статьи 5.4. Закона Ростовской области от 25.10.2002 №273-ЗС «Об административных правонарушениях». Данный Областной закон устанавливает административную ответственность по вопросам, не отнесенным в соответствии с Кодексом РФ «Об административных правонарушениях» к предметам ведения Российской Федерации, в частности за нарушение отдельных правил благоустройства территорий городов и других населенных пунктов, установленных нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Для решения проблем в сфере обращения ТОМО в Ростовской области в
1986 году решением Ростоблисполкома от 25 ноября за №35 был создан
творческий коллектив для разработки «Генеральной схемы комплексного
использования вторичных материальных ресурсов в народном хозяйстве
Ростовской области на период 1986-1990 гг. и на перспективу до 2005 года».
Главная цель генеральной схемы состояла в повышении эффективности
общественного производства и улучшении экологической обстановки в
Ростовской области на основе более полного и комплексного использования
отходов производства и потребления, резкого сокращения уровня их
образования и потерь сырья, материалов, расширения сырьевой базы
материального производства за счёт их вовлечения в народнохозяйственный
оборот, резкого уменьшения неиспользуемых твердых отходов муниципальных
образований, внедрения малоотходных и безотходных технологий и разработки
региональной системы рационального природопользования и
ресурсопотребления. В разработке данной схемы участвовало 49 научно-исследовательских, проектных и учебных институтов и организаций области, однако она осталась незавершенной по причине известных политических и социально-экономических процессов в нашей стране конца 1990-года, а
51 значительная часть уже выполненных исследований осталась невостребованной [111, С. 104].
В 1983 г. в г. Ростове-на-Дону, в рамках городской программы по обращению ТОМО, было начато активное строительство мусоросжигательного завода (МСЗ) в районе Змиевской балки. Однако в 1989 году строительство МСЗ было прекращено по требованию ученых и общественности из-за недопустимо высокой концентрации вредных веществ в городском воздухе, непродуманного размещения и недостаточно эффективного процесса сжигания ТОМО. А намеченные планы и программы, которые имели декларативный характер и были мало обоснованы, и технологически, экономически, организационно проработаны крайне слабо — не были реализованы.
В 1992 году решением Малого совета Ростовского областного совета народных депутатов от 22 апреля за №79 были определены основные направления развития утилизации и безопасного захоронения отходов (в том числе и тех, которые относятся к ТОМО) в Ростовской области и определен порядок информирования постоянной комиссии облсовета по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов о ходе осуществления работ.
Программой действий по охране окружающей природной среды для Ростовской области на период до 2000 года, утвержденной решением Законодательного собрания Ростовской области от 16.06.1997 №122, для крупных промышленных городов Ростовской области предусмотрена реализация ряда мероприятий, позволяющих значительно снизить негативное воздействие промышленных отходов и твердых отходов муниципальных образований на общую экологическую обстановку, повысить их использование в процессах вторичной переработки. Вследствие недостаточного финансирования указанных мероприятий из источников всех уровней, их реализация значительно отстала от намеченных сроков. В 1999 г. финансировались и проводились следующие работы в сфере обращения ТОМО: по г.Новочеркасску - строительство полигона бытовых отходов; по г.
52 Таганрогу - организация городских центров по сбору отработанных ртутьсодержащих ламп и приборной ртути, автошин с металлокордом; по г. Волгодонску - окончание строительства городского полигона ТОМО [122]. В 2000 году также финансировались и проводились указанные выше работы.
В 2000 году согласно постановлению Главы Администрации Ростовской области от 08.10.1999 №383 и решению Тендерной комиссии Министерства строительства, архитектуры и ЖКХ Ростовской области от 19.04.2000 №1 разработана Областная целевая программа «Утилизация и захоронение отходов потребления в Ростовской области» на 2000-2010 гг., предусматривающая создание на территории области 4-х мусороперерабатывающих станций (МПС) производительностью 35-150 тыс.т./год. Производство оборудования МПС будет осуществляться АООТ «Азовский завод кузнечно - прессовых автоматов» совместно с Азовским ОАО «Донпрессмаш».
Однако данная программа не прошла государственную экологическую экспертизу и по существу не выполняется [184, С. 147].
Основными компонентами, из которых состоят твердые отходы муниципальных образований в Ростовской области, являются бумага, пластмасса, текстиль, стекло, изношенные шины и металл.
В целом по Ростовской области среднегодовая масса указанных компонентов в городах и населенных пунктах схематично показана на рисунке 1.3.1.
Рис. 1.3.1. Среднегодовая масса основных ценных компонентов твердых отходов муниципальных образований по Ростовской области, тыс. т [13, С. 24].
53 Реализация данного количества компонентов ТОМО, пригодных для повторного использования в хозяйственных целях, исходя из их стоимости по состоянию на 01.10.2000 года, приведенной в таблице 1.З.1., позволит получить валовой доход от 150 до 200 млн. руб. в год [13, С.24].
Таблица 1.3.1. Стоимость ценных компонентов твердых отходов муниципальных
образований в Ростовской области по состоянию на 01.10.2000 г. [13, С. 55]
Как и в России в целом, в Ростовской области основная проблема для проведения обоснованной переработки состоит в отсутствии цивилизованных рынков услуг по сбору и вывозу твердых отходов муниципальных образований и продукции мусороперерабатывающих предприятий (комплексов), твердых отходов муниципальных образований.
Приватизированные коммерческие организации по повторной переработке ТОМО зависят от продаж результатов своего труда (металл, бумага, картон или другие ценные компоненты ТОМО) потребителям и не могут продуктивно функционировать в рамках развитого рыночного механизма.
Компании имеют довольно слабое положение в связи с тем, что при советском общественном строе регенерация материалов являлась обязательным требованием промышленности. Такие предприятия, как «Втормет», играли центральную роль в установлении нормативов сдачи металлолома отраслями промышленности и имели под собой законодательную основу, гарантирующую исполнение установленных нормативов. Таким образом, рынок в общепринятом смысле этого слова существовал.
В настоящее время, каждый вовлеченный в сферу обращения ТОМО, должен начинать практически с пустого места, так как неизбежно существует определенное противление процессу переработки твердых отходов муниципальных образований, связанное со «старыми временами», но без неё -нет будущего совершенствования системы управления сферой обращения ТОМО.
Степень утилизации ТОМО является одним из основных показателей, определяющих эффективность системы управления сферой обращения с ними.
Практически повсеместно не решен вопрос извлечения из ТОМО и
использования его полезных компонентов. В области есть только один
мусороперерабатывающий комплекс (МПК) - в г. Ростове-на-Дону.
Предприятия «Вторресурсов», такие как: ООО «Таравторсырьё» (г. Батайск);
ООО ««Вторресурсы» «Папирус»» (г.Ростов-на-Дону); ООО
«Донагропромресурсы» (г. Ростов-на-Дону); ОАО "Магнит" (г. Новочеркасск); ОАО «Ростгортоп» (г. Ростов-на-Дону) и другие, занимающиеся сортировкой ТОМО, охватывают лишь незначительную их часть.
Для переработки пластмассовых компонентов ТОМО на ряде предприятий г. Новочеркасска (ОАО «Новочеркасский завод синтетических продуктов», «Мега-Е», ОАО НПО «Новочеркасский электровозостроительный завод») действуют установки и оборудование дробления облоя, литников, бракованных изделий из полиэтилена и полистирола. Данные отходы возвращаются в хозяйственный оборот [125, С.104].
Автохозяйства, занимающиеся сбором и вывозом ТОМО от населенных пунктов в места захоронения, не имеют специализированных служб для сортировки ТОМО. Частичную сортировку ТОМО на полигонах захоронения производят случайные люди и в антисанитарных условиях, и дальнейшее использование извлеченных при этом ценных компонентов не поддается контролю. Деятельность жилищно-коммунальных хозяйств в сфере обращения ТОМО сопровождается значительными потерями ресурсов.
Состояние системы управления сферой обращения ТОМО в городах и сельских населенных пунктах Ростовской области в настоящее время не отвечает современным требованиям охраны окружающей природной среды и общественного здоровья населения.
Результаты анализа состояния управления обращением ТОМО в Ростовской области, приведены в приложении 2.
Проблема охраны ОПС от ТОМО остается особенно актуальной для
г.Ростова-на-Дону. В связи с тем, что объемы образования ТОМО в городе
значительны, по мнению Комитета по охране окружающей среды и природных
ресурсов Администрации Ростовской области назрела объективная
необходимость в их сортировке и комплексной переработке.
В связи с этим и во исполнение постановления Главы Администрации
Ростовской области от 08.10.1999 №383 в городе Ростове - на - Дону были
разработаны и утверждены распоряжение мэра города от 05.09.2000 №241 «О
создании комиссии по выбору площадки для размещения
мусороперерабатывающего комплекса ООО «Ростовский
мусороперерабатывающий комплекс» и постановление мэра города от 25.06.2001 №152 «О поэтапном вводе в эксплуатацию ООО «Ростовский мусороперерабатывающий комплекс»», которое в 2001 году на территории Октябрьского района города завершило строительство первого в Ростовской области завода по сортировке и прессованию ТОМО, производительностью 70 тонн/год. Проект строительства комплекса прошел государственную экологическую экспертизу. Несмотря на отсутствие акта ввода, комплекс введен в эксплуатацию.
Суммарные издержки на строительство мусороперерабатывающего комплекса в г. Ростове-на-Дону составили 2,5 млн. долларов США [126, С. 169].
Данный комплекс использует оборудование шведской фирмы «Presona», которое позволяет производить глубокое прессование ТОМО с предварительной их сортировкой. Оставшиеся после сортировки компоненты
* 56
ТОМО прессуются в брикеты плотностью порядка 1т/ куб.м., что способствует продлению срока службы ростовского полигона ТОМО и позволяет решать многочисленные экологические проблемы.
Как видно из таблицы 1.3.2. Ростовский мусороперерабатывающий комплекс в 2002 году принял от подрядчиков 39423,041 т твердых отходов муниципальных образований на сортировку, прессование, использование и
Ф транспортировку на полигон.
Таблица 1.3.2.
Фактическая масса твердых отходов муниципальных образований, принятых на ООО «Ростовский мусороперерабатывающий комплекс» за 2002 год [137].
Из 39423,041 т твердых отходов муниципальных образований на
Ростовском мусороперерабатывающем комплексе было выбрано ценных
компонентов в объеме 4233,271 т (10,74 % от общего объема), а также получено
и вывезено хвостовых остатков на полигон ТОМО (неиспользованных
компонентов ТОМО) в количестве 35189,77 т (89,26 % от общего объема) [129].
В результате деятельности за 2002 год была получена выручка (нетто) в
размере 13 895 206 р., а при себестоимости в размере 1324 408 р. чистая
0 прибыль составила 409 408 р.
57 Исходя из Отчета о прибылях и убытках ООО «Ростовский мусороперерабатывающий комплекс», характеризующего его финансово-экономические результаты деятельности за 2002 год, можно рассчитать коэффициенты рентабельности.
Как показывает величина коэффициента рентабельности реализации продукции, комплекс за 2002 год на 1 р. проданной продукции получил 0,11 р. прибыли. Исходя из показателя коэффициента рентабельности выпускаемой продукции, комплекс за 2002 год получил 0,31 руб. чистой прибыли на 1 р. затраченных средств. Таким образом, деятельность предприятия характеризуется высокими показателями рентабельности, которые выше нормативных в жилищно-коммунальном хозяйстве, что свидетельствует об общей эффективности деятельности Ростовского мусороперерабатывающего комплекса в 2002 году.
За 4 месяца 2003 года на Ростовский мусороперерабатывающий комплекс принято 19114,71 т твердых отходов муниципальных образований, выбрано ценных компонентов ТОМО 1129,202 т (5,91 % от общего объема), а также получено и вывезено хвостовых остатков на полигон ТОМО в объеме 15427,990 т (80,71 % от общего объема) и потери в количестве 2557,518 т (13,39 % от общего объема) [129].
Однако стоит отметить, что процент использования ТОМО очень низок, это очевидно связано с отсутствием в городе раздельного сбора ТОМО.
Извлеченные ценные компоненты из ТОМО реализуются многим предприятиям, как Ростовской области, так и других регионов России. В частности, основные крупные сделки, касающиеся реализации ценных компонентов ТОМО, Ростовское мусороперерабатывающее предприятие в соответствии с договорами заключило с ООО «Борстекло» (г. Ростов-на-Дону), ЗАО «ЮМ - ЧЕРМЕТ» (г. Ростов-на-Дону), ООО «ПЗЦМ-Дон» (г. Ростов-на-Дону), ЗАО «Ростоввторпереработка», АОЗТ «Завод Картонтоль» (г. Санкт-Петербург) и др.
58 В период с 01.12.2001 г. -31.12.2003 г. согласно договорам, заключенным Ростовским мусороперерабатывающим комплексом в 2001 году с МУ «Департамент ЖКХ и Энергетики» г. Ростова-на-Дону и в 2002 году с МУ «Чистый город» г. Ростова-на-Дону хвостовой остаток на полигон принимается бесплатно, что является позитивным'фактором деятельности комплекса.
В соответствии с постановлением мэра г. Ростова-на-Дону от 29.11.2002 №2474 «Об утверждении тарифов и ставок оплаты населением жилищно-коммунальных услуг города Ростова-на-Дону» экономически обоснованный тариф на услугу по вывозу твердых отходов потребления (ТОП) от населения, проживающего в жилищном фонде всех форм собственности составляет 397,71 р. (в т.ч. НДС) за 1 тонну. В данном тарифе доля затрат на содержание и обслуживание ООО «Ростовского мусороперерабатывающего комбината» 11,16% или 44,40 р./т. Это позволяет, наряду с выручкой от реализации ценных компонентов ТОМО, обеспечивать рентабельность деятельности Ростовского мусороперерабатывающего комбината. Хотя, стоит отметить, что включение затрат на содержание и обслуживание Ростовского мусороперерабатывающего комбината, которое является на 100% частным коммерческим предприятием, в экономически обоснованный тариф на услугу по вывозу ТОП от населения, противоречит принципам свободной рыночной конкуренции и нарушает антимонопольное законодательство России, несмотря на то, что это сделано в целях вовлечения их в хозяйственный оборот.
Многообразие компонентов твердых отходов муниципальных образований, непостоянство их состава и свойств, большое количество источников их образования, практически полное отсутствие первичной их сортировки перед размещением на полигонах привели к тому, что площадь, занимаемая объектами размещения ТОМО в Ростовской области, в настоящее время превышает 1,5 тыс. га и с каждым годом продолжает увеличиваться [13, С.З].
Как видно из данной таблицы имеет место тенденция увеличения объемов ТОМО вывезенных на полигоны, которая обусловлена ликвидацией очагов несанкционированного складирования ТОМО и развитием среднего и
* малого предпринимательства в сфере оптово-розничной торговли,
жизнедеятельности населения.
Образующиеся в Ростовской области твердые отходы муниципальных образований размещаются, в основном, на неусовершенствованных объектах захоронения, где отсутствует система защиты от загрязнения почвогрунтов, поверхностных и подземных вод, расположенных зачастую с нарушением санитарно-экологических норм; а именно: в водоохранных зонах, песчаных
ц, карьерах с близким уровнем грунтовых вод [126, С. 166].
По данным Комитета по охране окружающей среды и природных ресурсов Администрации Ростовской области за 2002 год около 70% всех находящихся на территории Ростовской области свалок фактически являются несанкционированными и не обустроенными в соответствии с требованиями, установленными законодательно-нормативными актами Российской Федерации и Ростовской области [184, С. 147].
В целях улучшения экологической обстановки в 2002 году Комитетом по охране окружающей среды и природных ресурсов Администрации Ростовской
*' 60
области была проведена работа по таким основным направлениям как
предотвращение образования и ликвидация несанкционированных свалок,
расследование случаев несанкционированного размещения отходов, в том
числе и твердых отходов муниципальных образований. Для предотвращения
образования несанкционированных свалок на территории населенных пунктов
Ростовской области ежегодно издаются распоряжения руководителей
администраций по проведению субботников и дней чистоты в процессе
которых проводятся работы по благоустройству и наведению надлежащего санитарного порядка.
Инспекторами Комитета по охране окружающей среды и природных ресурсов Администрации Ростовской области постоянно проводятся объезды территории Ростовской области по выявлению и предотвращению образования новых несанкционированных свалок. Силами местных администраций в 2002
году проведена работа по ликвидации несанкционированных свалок на
подконтрольных территориях:
1. Морозовский район произведена очистка территории площадью 102,7 га,
вывезено 467,3 т ТОМО, Заветинский район - 400 га (9990 т),
Мартыновский район - 60,0 га (250 т), Зимовниковский район - 240 га
(360 т), Милютинский район - 148 га (740 т), г. Волгодонск - 505,08 га
(9067,24 т). Всего на вышеуказанных территориях ликвидировано
порядка 37 несанкционированных свалок;
0 2. Зерноградский, Сальский, Пролетарский, Веселовский районы -
ликвидировано 57 несанкционированных свалок, очищено от ТОМО 5569,50 га и вывезено в места санкционированного складирования 17414 тонн ТОМО, оборудовано 43 площадки для контейнерного сбора ТОМО;
3. В г. Новочеркасске - 32 свалки общим объемом 21241 куб.м., в Октябрьском районе - 75, объемом 3100 куб. м. [183, С. 148]. За 2001 год выполнено 27 мероприятий по уменьшению объемов образования ТОМО, в том числе по:
' 61
строительству и реконструкции полигонов ТОМО (г.г. Ростов-на-Дону, Пролетарск, Таганрог, Волгодонск, Морозовск, Новошахтинск, ст.Романовская);
рекультивация отработанных объектов захоронения ТОМО,
несанкционированных свалок: (на территории сельских, поселковых
администраций Белокалитвинского, Тацинского районов, станицах
Ш Мечетинской, Вешенской, г.г. Каменск-Шахтинский, Новочеркасск, Таганрог,
Константиновск и др.) в целом на площади 50,87 га [126, С. 169].
Общие затраты на природоохранные мероприятия в сфере обращения отходов производства и потребления, в том числе и ТОМО, за 2001 год составили 10,9 млн. руб. без учета ростовского мусороперерабатывающего комплекса [126, С. 169].
В целях совершенствования системы управления сферой обращения
ТОМО в населенных пунктах Ростовской области за 2002 год были
^ осуществлены следующие мероприятия:
продолжены работы по строительству полигона ТОМО в г. Морозовске. Карта площадью 0,8 га подготовлена к эксплуатации. Планируется выделение 320,0 тыс. руб. на строительство второй карты для захоронения ТОМО;
продолжается проведение работ в соответствии с проектом
«Реконструкции, закрытия и рекультивации полигона ТОМО в г. Шахты». За
2002 год для рекультивации отработанной части полигона и нанесения
0 изолирующего слоя на новом рабочем участке произведен завоз 25412 тонн
суглинка;
произведена закупка оборудования мусороперегрузочной станции для города Новочеркасска;
ОАО «ТАВИА» - продолжалась работа по рекультивации заводской
свалки ТОМО (извлечение черных и цветных металлов, планировка территории
и частичная отсыпка грунтом) [184, С. 151].
* В 2002 году из областного бюджета были выделены средства на
выполнение мероприятий по снижению антропогенной нагрузки твердых
62
отходов муниципальных образований на ОПС, в том числе по разработке
проектно-сметной документации, строительству и реконструкции полигонов
ТОМО (г.г. Ростов-на-Дону, Морозовск, Новошахтинск, Матвеев-Курган,
Аксай, Белая Каиитва, Новочеркасск, ст. ст. Обливская и Романовская), а также
рекультивации отработанных объектов захоронения ТОМО,
несанкционированных свалок (г.Шахты, пос. Зимовники и Орловский, ст.ст. Мечетинской, Вешенской, Базковской, с.с. Ремонтное, Заветное, Самарское, Крым) [184, С. 155].
Жесткое соблюдение экологических требований субъектами хозяйствования при обращении ТОМО, улучшение состояния окружающей природной среды и обеспечение внедрения принципов концепции устойчивого развития в реальную практику посредством стимулирования использования ТОМО с максимальной эффективностью в хозяйственной деятельности являются приоритетными задачами деятельности всех органов управления окружающей средой в сфере обращения отходов, в том числе и твердых отходов муниципальных образований.
В Ростовской области не действует программа работы с населением, направленная на рациональное обращение ТОМО, несмотря на то, что жители региона являются основным источником образования ТОМО и они должны постепенно «проникаться» пониманием проблем, связанных с их сбором, вывозом и утилизацией, а также экономическими, административными и технологическими способами решения этих проблем. Население необходимо постепенно убеждать в целесообразности раздельного сбора ТОМО и их активной помощи в этом направлении, ибо без этого невозможно развитие частного бизнеса в сфере обращения ТОМО.
Также стоит отметить, что никакое самое благое постановление Главы Администрации Ростовской области и никакая самая совершенная система управления сферой обращения ТОМО в Ростовской области сама по себе не даст желаемого эффекта, если к решению этой проблемы не подключится посредством различных механизмов стимулирования население региона.
63 Опыт разных стран мира показывает, что любые, сколь угодно амбициозные цели в этой сфере остаются нереализованными без максимально возможного охвата населения. Население Западной Европы и США активно участвует в раздельном сборе и соблюдении чистоты в собственной квартире, собственном доме, на улице, на работе, в местах отдыха в населенных пунктах. Практика этих стран показывает, что наиболее восприимчивыми являются дети, которые, в частности, служат примером для взрослых в раздельном сборе ценных компонентов ТОМО.
Администрации Ростовской области и г. Ростова-на-Дону необходимо сосредоточить совместные усилия на внедрении в реальную практику раздельного сбора ТОМО, что создаст побудительные мотивы к развитию мусоропереработки и в результате в регионе могут появиться полностью самостоятельные в финансовом плане предприятия, занимающиеся утилизацией ТОМО.
64 2. КОНЦЕПТУАЛЬНАЯ МОДЕЛЬ ОРГАНИЗАЦИОННО
ЭКОНОМИЧЕСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ СФЕРОЙ ОБРАЩЕНИЯ ТВЕРДЫХ ОТХОДОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
2.1. Структура управления сферой обращения твердых отходов муниципальных образований в системе государственного регулирования
Общепризнано, что для любого преобразования, в соответствии с его целью, необходимо выявить главные недостатки анализируемого объекта, устранение которых позволит ему функционировать в соответствии с новыми принципами и требованиями. Выбор наилучших средств устранения этих недостатков, в свою очередь, связан с определением причин и условий их появления. Применительно к нашему объекту и предмету исследований, основными причинами экономических недостатков, существующих в системе управления сферой обращения ТОМО, являются сохранившиеся до настоящего времени особенности плановой экономики.
Результаты анализа должны определить, на наш взгляд, основные направления формирования рыночного механизма и структуры управления сферой обращения ТОМО в регионе. При этом предлагаемая система мероприятий должна учитывать те условия рыночных отношений, в соответствии с которыми будут функционировать рыночный механизм и структура управления сферой обращения ТОМО. Отсюда следует, что в качестве основ следует принимать те особенности рыночной экономики, которые отличают ее от плановой.
Модель устройства общества с государственным регулированием экономики предполагает использование механизма государственного регулирования для решения различных социально-экономических проблем. Основополагающая задача, которую призвано решить государство в
65 отношении деятельности в сфере обращения твердых отходов муниципальных образований сводится к защите интересов всех субъектов экономической деятельности в данной сфере. Это выражается в том, что государство должно обеспечить внедрение в практику принципа «загрязнитель-платит», посредством введения обязательных платежей для тех юридических и физических лиц, которые являются источниками образования ТОМО. Размеры данных платежей должны формироваться под воздействием спроса и предложения, для чего государству совместно с общественными институтами необходимо создавать условия для развития предпринимательства и рынков соответствующих товаров и услуг в сфере обращения ТОМО. Полученные средства позволят предприятиям, занимающимся обращением ТОМО благоустроить места сбора ТОМО, совершенствовать процесс вывоза и использования ТОМО, а государству дадут возможность разрабатывать финансово обеспеченные программы, направленные на развитие сферы обращения ТОМО посредством внедрения ресурсосберегающих технологий и т.д. Исходя из вышеизложенного сформулируем следующие основные интересы:
1. Государства: планирование оптимального развития сферы обращения
ТОМО на различных территориях; ведение государственной статистики;
взимание налога на утилизацию ТОМО [147]; устранение конфликтов в
сфере обращения с ТОМО; пополнение бюджета за счет различных
платежей: за отвод земель под строительство полигонов ТОМО и
мусороперерабатывающих предприятий, пошлин и сборов, взимаемых со
сделок, связанных с куплей - продажей ТОМО.
2. Общества: организация рынков услуг по сбору и вывозу ТОМО, ценных
компонентов, твердых отходов муниципальных образований и продукции
мусороперерабатывающих предприятий и комплексов; экологически
безопасное использование и захоронение ТОМО; производство
общественно необходимых благ - переработка ТОМО, экологически
безопасное захоронение неиспользованных компонентов ТОМО,
строительство дорог с использованием ТОМО, производство компоста, иные блага, полученные за счет повторного использования ТОМО, за счет введения налога на утилизацию ТОМО; предоставление юридически обоснованных и достоверных данных о правах на ТОМО и их количестве для органов управления, судов, финансовых учреждений, физических и юридических лиц. 3. Физических и юридических лиц: юридически обеспеченная гарантия прав на утилизацию ТОМО и их защита, обеспечивающая социально-экономическую и политическую стабильность общества, стимулирующая эффективность производства мусороперерабатывающими предприятиями продукции из ТОМО и долговременные инвестиции; длительное пользование различными объектами хранения и переработки ТОМО; возможность залога земли, отведенной для строительства объектов обращения ТОМО или право ее аренды; компенсация внешних издержек (экстерналий), как отрицательных (например: загрязнение окружающей среды), так и положительных (получение дополнительных доходов собственниками объектов обращения ТОМО). Формы отношений по поводу сбора, транспортировки и утилизации ТОМО, вопросы управления обращением ТОМО в условиях регулируемой государством рыночной экономики всегда были и сегодня остаются наиболее важными проблемами.
Законодательством определяются не только основные требования, предъявляемые к гражданам и организациям при обращении с отходами производства и потребления, но также четко разграничены полномочия Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере обращения отходов, в том числе и ТОМО.
В настоящее время, специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, отвечающим на федеральном уровне за государственное регулирование обращения отходов производства и потребления, координацию работ других министерств и ведомств в сфере
экологически безопасного обращения отходов, разработку нормативно-правовой базы в сфере обращения отходов, организацию и осуществление государственного экологического контроля за соблюдением норм экологически безопасного обращения отходов является Министерство природных ресурсов РФ (Постановление Правительства РФ от 25.09.2000 №726 «Об утверждении положения о Министерстве природных ресурсов РФ»),
На уровне Южного федерального округа, специально уполномоченным
органом исполнительной власти в соответствии с Приказом МПР России от
26.02.2002 №89 «О структуре территориального управления Министерства
природных ресурсов Российской Федерации» (в ред. Приказа МПР РФ от
13.05.2002 №260) является Департамент государственного контроля и
перспективного развития в сфере природопользования и охраны окружающей
среды по Южному федеральному округу. Этот Департамент является
территориальным органом МПР РФ, реализующим на территории южного
федерального округа согласно Приказам МПР России от 26.02.2002 №89 «О
структуре территориального управления Министерства природных ресурсов
Российской Федерации» и от 12.11.2002 №747 «О реализации полномочий
департаментов государственного контроля и перспективного развития в сфере
природопользования и охраны окружающей среды МПР России по
федеральным округам» следующие функции в сфере природопользования и
охраны окружающей среды, в том числе обращения различных отходов
* (включая ТОМО): организацию государственного контроля; сводно-
аналитическое и информационное обеспечение; взаимодействие и обеспечение координации взаимодействия всех территориальных органов МПР России, действующих на территории федерального округа, с Полномочным представителем Президента РФ в федеральном округе; координацию информационного и методического обеспечения контрольной деятельности главных управлений природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР России в субъектах РФ с целью выработки единого подхода к планированию проверок, хода их подготовки и проведения, оформлению результатов
проверок, единой формы отчетности, обеспечения эффективности принимаемых мер; осуществление мониторинга контрольной деятельности главных управлений природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР России в субъектах РФ на территориях соответствующих субъектов РФ и др.
На территории субъекта России управление в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов и окружающей природной среды, в том числе и от загрязнения отходами производства и потребления и обеспечения экологической безопасности в соответствии с Приказом МПР России от 26.02.2002 №89 осуществляет Главное управление природных ресурсов и охраны окружающей среды по субъекту РФ МПР России.
В своей практической деятельности в сфере обращения ТОМО Главное управление, в частности по Ростовской области, тесно взаимодействует с МПР РФ, Департаментом государственного контроля и перспективного развития в сфере природопользования и охраны окружающей среды МПР РФ по (южному) федеральному округу, Администрацией Ростовской области (министерство промышленности, энергетики и природных ресурсов Ростовской области), Комитетом по охране окружающей среды и природных ресурсов Администрации Ростовской области, органами местного самоуправления и их природоохранными службами.
Пунктом 8 Приказом МПР России от 26.02.2002 №89 установлено, что в
* субъекте РФ, в котором располагается два и более территориальных органа
МПР РФ, в целях оптимизации управленческой структуры на один из территориальных органов (далее-координирующий территориальный орган) возлагаются функции по координации деятельности других территориальных органов Министерства, расположенных в данном субъекте РФ, во взаимоотношениях с органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления. В связи с тем, что в Ростовской области имеет место указанный выше факт, согласно п.8 данного Приказа координирующим территориальным органом по отношению к Главному управлению природных
w 69
ресурсов и охраны окружающей среды МПР РФ по Ростовской области является Департамент государственного контроля и перспективного развития в сфере природопользования и охраны окружающей среды по Южному федеральному округу. Также на данный департамент возлагаются функции по координации деятельности территориальных органов МПР РФ во взаимоотношениях с Администрацией субъекта РФ и органами местного
т самоуправления.
Наряду с этим, стоит отметить, что согласно Приказу МПР РФ от 12.11.2002 №747 в сфере государственного контроля Департамент государственного контроля и перспективного развития в сфере природопользования и охраны окружающей среды является вышестоящим органом МПР РФ по отношению к главным управлениям природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР РФ в субъектах РФ соответствующих федеральных округов, а должностные лица департамента государственного контроля - вышестоящими должностными лицами по вопросам применения административных мер данными управлениями.
В Администрации региона, в частности Ростовской области, вопросы, связанные с решением проблем в сфере охраны природы и окружающей среды, в том числе обращения ТОМО, отнесены в соответствии с распоряжением Администрации Ростовской области от 06.03.2002 №91 «О распределении обязанностей между заместителями Главы Администрации (Губернатора)
Щ области» (в ред. Распоряжения Администрации РО от 11.11.2002 №545) к компетенции Заместителя Главы Администрации (Губернатора) области -Министра топлива, энергетики и природных ресурсов, который осуществляет согласно постановлению Администрации Ростовской области от 30.12.2002 №595 «Об утверждении положения, структуры и штатного расписания министерства промышленности, энергетики и природных ресурсов Ростовской области» (в ред. Постановления Администрации РО от 14.05.2003 №219) руководство Министерством промышленности, энергетики и природных ресурсов Ростовской области и курирует комитет по охране окружающей среды
70 и природных ресурсов Администрации Ростовской области. Первостепенными функциями этого комитета являются проведение единой политики в сфере охраны окружающей среды и природных ресурсов, координация по данным вопросам на уровне области органов исполнительной власти, финансирование региональных природоохранных программ. Данный комитет осуществляет взаимодействие с Министерством природных ресурсов РФ и его территориальными органами.
Комитет по охране окружающей среды и природных ресурсов Администрации Ростовской области делегирует часть ответственности за экологическое регулирование сферы обращения ТОМО природоохранным службам органов местного самоуправления согласно Закону Ростовской области от 11.03.2003 №316-ЗС «Об охране окружающей среды в Ростовской области», делая тем самым последних важным действующим лицом в данной сфере. Это также обусловлено Федеральными законами от 28.08.1995 №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 22.04.1996 №38-Ф3, от 26.11.1996 №141-ФЗ, от 17.03.1997 №55-ФЗ, от 04.08.2000 №107-ФЗ, от 21.03.2002 №31-ФЗ, с изм., внесенными Федеральным законом от 06.10.2003 №131-Ф3) и от 06.10.2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Законом Ростовской области от 15.01.1996 №9-ЗС «О местном самоуправлении в Ростовской области», в которых деятельность по организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых отходов отнесена к вопросам местного значения.
Природоохранные службы органов местного самоуправления проводят контроль складов и полигонов ТОМО на предмет их соответствия федеральным стандартам проектирования и функционирования.
Схематично действующая, в настоящее время, структура органов исполнительной власти, занимающихся в соответствии с законодательством РФ контролем за деятельностью в сфере обращения отходов производства и потребления, в том числе и ТОМО показана на рис.2.1.1.
7»
ПРЕЗИДЕНТ РОССИИ
ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИИ
МИНИСТЕРСТВО ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ РОССИИ
]
Администрация Ростовской области
sis;
Министерство
промышленности, энергетики
и природных ресурсов
sfcs
Ростовской области
іт$шітшшіШ8шшшші&і^
Комитет по охране окружающей среды
и природных ресурсов Администрации
Ростовской области
^р
Представительство Президента в южном федеральном округе
шшшшшшшш^
Департамент государственного контроля и
перспективного развития в сфере
природопользования и охраны окружающей среды
МНР РФ по Южному федеральному округу
Органы местного самоуправления
Главное управление природных ресурсов и охраны окружающей среды МНР РФ по Ростовской области
:
8^^^^^^^
Комитеты по охране окружающей среды и природных ресурсов органов местного самоуправления
Рис. 2.1.1. Действующая структура органов исполнительной власти, занимающихся контролем в сфере обращения отходов производства и потребления, в том числе и твердых отходов муниципальных образований (на примере Ростовской области)
Поэтому, исходя из вышеизложенного, в основу формирования
современной системы управления сферой обращения с ТОМО следует
положить принципы рационального разграничения функций между
федеральным, федеральным окружным, региональным (субъекта Российской Федерации) и местным (муниципальным) уровнями управления сферой обращения твердых отходов муниципальных образований с учетом процессов демонополизации и многообразия форм собственности.
Стоит отметить, что необходимость образования в условиях рыночной экономики органов управления различных уровней власти обусловливается также существованием в сфере обращения ТОМО федеральной, государственной и муниципальной форм собственности. Стремление к оптимальному использованию этих форм постоянно требует решения организационно-управленческих задач, характерных для каждого уровня.
Своевременное, качественное решение таких задач в требуемом объеме может обеспечиваться формированием надлежащего органа управления в условиях разграничения прав владения и управления собственностью.
На наш взгляд, основные задачи органов управления в сфере обращения ТОМО на различных уровнях власти сводятся к следующим.
На федеральном (федеральном окружном) уровне: разработка и обеспечение реализации государственной политики в области согласованного развития сферы обращения ТОМО; разработка (адекватной новейшим экономическим условиям) системы форм и методов государственного регулирования в сфере обращения ТОМО; содействие формированию и развитию рыночных взаимоотношений, социального партнерства; координация деятельности органов управления сферой обращения ТОМО субъектов РФ; разработка системы нормативных документов (нормы, правила, стандарты и др.) и долгосрочной концептуальной федеральной политики в сфере обращения ТОМО, участие в ее реализации; создание условий деятельности по лицензированию и сертификации работ, услуг и товаров в сфере обращения ТОМО на территории РФ; увеличение ставок налогов на товары, отходы и
упаковка которых не подлежат переработке; снижение НДС (полное освобождение) на товары, произведенные из ценных компонентов ТОМО; предоставление инвестиционных налоговых кредитов для природоохранных мероприятий в сфере обращения ТОМО; реализация других полномочий, предусмотренных законодательством РФ.
На региональном уровне: анализ перспективных тенденций развития сферы обращения ТОМО на территории субъектов Российской Федерации и обеспечение условий деятельности по лицензированию и сертификации работ, услуг и товаров в сфере обращения ТОМО региона; формирование и реализация государственных региональных программ развития сферы обращения ТОМО, а также координация создания финансово-кредитной системы сферы обращения ТОМО; осуществление совместно с органами местного самоуправления деятельности по реализации программы демонополизации и развитию договорных отношений в сфере обращения ТОМО, а также разработка проектов законодательных и иных нормативно-правовых актов по вопросам регулирования отношений в сфере обращения ТОМО; реализация деятельности по формированию заказов на производство продукции из ТОМО для нужд экономики региона в соответствии с объективными потребностями данного субъекта Российской Федерации; разработка мероприятий, направленных на достижение максимальной степени повторного использования основных ценных компонентов ТОМО и создание электронной биржи твердых отходов муниципальных образований; стимулирование развития рынков услуг по сбору и вывозу ТОМО, продукции мусороперерабатывающих предприятий (комплексов) и твердых отходов муниципальных образований; формирование системы «залога/компенсации» (во многих странах взимается залоговая цена на упаковку безалкогольных напитков. Потребители платят залог при покупке напитков и получают деньги назад, когда они возвращают пустые бутылки. Бутылки, которые возвращают за компенсацию, можно собирать в розничных магазинах и перерабатывать. Розничная торговая сеть должна вести учет средств залогов и компенсаций и направлять невостребованные средства
компенсаций в экологические органы, где деньги могут быть использованы на поддержку других экологических инициатив. Эту систему можно распространить и на другие ценные компоненты ТОМО (например, машинные батареи, шины, части машин и др.) извлечение которых из ТОМО является приоритетным.) [192, С.32]; создание системы природоохранных (страховых) облигаций и/или векселей (залог в виде векселей, выдаваемых предприятиям, которые обязуются достигнуть определенных экологических показателей в установленные сроки. В случае их достижения залоговые средства возвращаются) [162, С.43, 44]; формирование основ для региональной закупочной политики ценных компонентов, получаемых из ТОМО; дифференциация регионального налогообложения (снижение налоговых ставок или предоставление инвестиционных налоговых кредитов субъектам экономической деятельности в сфере обращения ТОМО); стимулирование развития интегрированных бизнес - структур посредством развития сети комплексных предприятий, занимающихся различными видами деятельности в сфере обращения ТОМО; укрепление и развитие системы повышения уровня экологического образования населения, всячески содействуя ее эффективному функционированию, в частности создание регулирующих стимулов и проведение общественной образовательной программы по сортировке ТОМО на бумагу, стекло, металл, пластмассу, ветошь и пищевые отходы (формирование основ для перехода к раздельному сбору ТОМО); реализация иных полномочий, не отнесенных к задачам федерального уровня.
На местном (муниципальном, районом): организация заключения договоров с населением по сбору и вывозу ТОМО; обеспечение качества и надежности сервиса населения и других потребителей услуг сферы обращения ТОМО; организация заключения договоров подряда с предприятиями, производящими услуги и работы в сфере обращения ТОМО независимо от формы собственности; рассмотрение перспективных тенденций и проблем формирования самостоятельной сферы обращения ТОМО в городских и сельских населенных пунктах, а также разработка и воплощение в жизнь
решений по развитию сферы обращения ТОМО на территории муниципального образования; нормативное обеспечение внедрения раздельного сбора ТОМО у источников их образования; реализация иных полномочий, предусмотренных законодательством России и субъекта РФ.
Для координации развития обслуживания потребителей на территории всей страны предприятиям сферы обращения ТОМО необходим федеральный орган исполнительной власти в этой области экономической деятельности.
Предпосылкой для создания данного органа является формирование с начала 90-х годов 20 века в России предпринимательства в сфере обращения ТОМО, под которым понимаются виды хозяйственной деятельности предприятий, учреждений, организаций, а также различных предпринимателей по производству и реализации товаров из ТОМО, осуществлению работ и услуг по сбору, вывозу и переработке ТОМО, в общем направленных на предупреждение вреда окружающей природной среде и здоровью населения, обеспечению безопасности производства.
Фактически сфера обращения ТОМО - относительно самостоятельная
сфера экономической деятельности, охватывающая отношения между
источниками образования ТОМО, предприятиями, занимающимися сбором,
транспортированием, сортировкой, переработкой и размещением ТОМО, а
также участниками рынков услуг по сбору и вывозу ТОМО, продукции
мусороперерабатывающих предприятий (комплексов) и твердых отходов
муниципальных образований. Однако юридически данная сфера не является
самостоятельной, так как её* элементы (отдельные виды экономической
деятельности) в Общероссийском классификаторе видов экономической
деятельности, утвержденном постановлением Госстандарта России от 06
ноября 2001 г. №454-ст «О принятии и введении в действие ОКВЭД», отнесены
к различным сферам экономической деятельности (раздел D
«Обрабатывающие производства» (производство бумажной массы из макулатуры, обработка вторичного сырья, а именно: резиновых изделий, пластмассы, стекла, строительного мусора, металлических отходов и т.д.);
