Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА I. АНАЛИЗ РАЗВИТИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО
СЕКТОРА ЭКОНОМИКИ РОССИИ П
1.1. Исторический анализ формирования государственного
сектора экономики России и СССР 11
1.2. Анализ тенденций трансформации государственного сектора экономики в
ПЕРЕХОДНЫЙ период 51
Выводы по главе і 84
ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР ЭКОНОМИКИ РЕГИОНА КАК
РЕАЛЬНАЯ ДВИЖУЩАЯ СИЛА ЭКОНОМИКИ СТРАНЫ 86
Системный анализ состояния государственного сектора экономики в регионах 86
Концепция совершенствования управления государственным сектором экономики регионов 133 Выводы по главе И 145 ГЛАВА III. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ СЕКТОРОМ ЭКОНОМИКИ РЕГИОНОВ 146
3.1. Методология формирования системы управления
государственным сектором экономики регионов 146
3.2. Анализ реализации миссии «свободных экономических зон»
в экономике регионов 154
Основные предпосылки и условия создания специальных экономических зон 167
Совершенствование экономического механизма
функционирование специальных экономических зон 187
Выводы по главе III 202
ГЛАВА IV. ОБОСНОВАНИЕ И РАЗРАБОТКА ОСНОВНЫХ НАПРАВЛЕНИЙ И МЕР
ПО ПОВЫШЕНИЮ СОБИРАЕМОСТИ НАЛОГОВ В РЕГИОНАХ. 203
4.1. Региональная налоговая политика 203
4.2 Разработка основных мер по повышению собираемости налогов в регионах 215
4.3. Эффективность деятельности налоговых органов 223
Выводы по главе IV 233
ГЛАВА V. РАЗРАБОТКА И ОБОСНОВАНИЕ ПРАКТИЧЕСКИХ МЕР ПО
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ЭКОНОМИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА
ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА В РЕГИОНАХ 234
Управление государственной собственностью регионов 234
Роль государственного сектора экономики региона в обеспечении инвестиционного процесса 282
Методика оценки и анализа деятельности государственного сектора экономики региона 294 Выводы по главе V 299
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 300
БИБЛИОГРАФИЯ 303
Нормативные правовые акты 303
Монографии, книги, статьи 307
ПРИЛОЖЕНИЯ 320
Введение к работе
Современный этап развития экономики России характеризуется все большим проникновением рыночных отношений в сферу народного хозяйства. Не является исключением и традиционные «нерыночные сферы» для советской эпохи (образование, культура и т.д.), к которым с полным основанием можно отнести и государственный сектор экономики. Именно поэтому, процесс становления и развития рыночных отношений переходящий в их экспансию во всех отраслях требует по-новому подойти к такой проблеме как содержание управления государственным сектором экономики.
Мировой опыт давно и убедительно доказал, что при любом политическом устройстве страны государственный сектор служит главной опорой экономического строя страны. Даже самые ревностные сторонники чисто рыночных механизмов регулирования экономики и наиболее либерально настроенные руководители на практике оказывались вынуждены применять решительные рычаги воздействия со стороны государства - как на экономику в целом, так и в отдельных, самых различных отраслях народного хозяйства.
Мнения о недопустимости государственного вмешательства в производство, апологетика полнейшей свободы частного производителя от государства в настоящее время носят чисто историко-познавательный характер. В 30-е гг. XX в., после введения в реальную практику мирового хозяйствования концепции управления экономики, разработанной Д.М. Кейнсом, серьезными учеными вопрос о ведущей роли государства в экономическом процессе всерьез не оспаривается - речь, как правило, идет лишь о мере государственного участия в экономических процессах и конкретных формах осуществления мер государственного регулирования.
Необходимость усиления государственного вмешательства в экономическую сферу чаще всего делалась очевидной в периоды масштабных кризисов и войн. В годы Первой мировой войны в европейских странах (особенно в Германии и Великобритании) за счет государственного бюджета были созданы гиганты оборонной промышленности, причем власти и в дальнейшем неустанно контролировали эти национальные производства, не жалея средств на их развитие. Забота государства распространялась и на сырьевую стратегическую базу. В послевоенный период некоторые чрезвычайные меры были упразднены, но вскоре, в ходе разразившегося в 1929-1933 годах всеобщего экономического кризиса, вновь взяты на вооружение.
В ряде стран конкретные формы усиления государственного вмешательства в
экономические процессы имели свою специфику, порожденную конкретными условиями, включая политические. Так, США широко использовали государственные кредиты и правительственные капиталовложения в промышленность, немцы пошли на принудительное создание картелей, британские правители взяли под особую опеку перспективные в технологическом плане предприятия. Французы интенсивно выкупали у частников убыточные, но имеющие большое значение для национальной экономики заводы и фабрики - именно в тот период возникли, а вскоре стали процветающими Французская нефтяная компания, Генеральная трансатлантическая компания и т. п. В Италии под полный госконтроль перешли крупные банки, железнодорожный и автомобильный транспорт, электроэнергетика. Центральная власть не только создавала, поддерживала или просто реанимировала свои производства, но также активно использовала собственные, гораздо более широкие, чем у мелкого капиталиста, возможности по исследованию рыночной конъюнктуры, привлечению (и поощрению) талантливых ученых, экономистов, менеджеров и, конечно, инвестиций.
Гитлеровская Германия стала мощной индустриальной державой во многом благодаря созданию крупных, полностью контролируемых государством имперских хозяйственных групп, которые объединяли целые отрасли хозяйства.
Восстановление разрушенной нацистами экономики в Западной Европе проходило с помощью щедрых государственных вливаний в наиболее капиталоемкие производства. Тогда в Великобритании доля инвестиций в огосударствленные отрасли составляла до 40 процентов всей суммы вложений в хозяйство, во Франции - 30, в Бельгии и Голландии - 15.
Сегодня в Европейском союзе выработаны четкие критерии оправданности и необходимости госпредприятий. Последние создаются в случае неспособности частного сектора в должной мере "раскрутить" масштабные, капиталоемкие отрасли (например, естественные монополии). Власть берет под свою опеку порой низкорентабельные, но жизненно важные для страны производства: экологические, научно-исследовательские, объекты соцобеспечения. Естественно, она продолжает жестко контролировать "оборонку", стратегическую сырьевую базу и перерабатывающую промышленность, решительно препятствуя проникновению в эти сферы транснациональных корпораций. Госпредприятия плотно задействованы при проведении региональных программ (освоение новых территорий и развитие отсталых районов с созданием соответствующей инфраструктуры). И, наконец, в случае необходимости межотраслевого перераспределения ресурсов, если частные хозяйствующие объекты
не в состоянии это сделать.
В странах ЕС на государственных предприятиях трудится около 11 процентов всей наемной рабочей силы. На эти производства приходится 10 процентов вновь создаваемой стоимости и более 13 процентов валовых инвестиций в основные фонды.
Все вышеизложенное позволяет выделить главный тезис, являющийся базовым основанием для настоящего диссертационного исследования: решающим субъектом экономики на современном уровне развития остается государственный сектор.
Несмотря на кажущуюся очевидность понятия «госсектор экономики», в нем присутствуют некоторые непростые составляющие элементы, без точного вычленения и определения которых дальнейшее исследование затронутой проблемы не даст результатов.
Учебные пособия по экономической теории дают, как правило, упрощенное определение этого понятия. Государственный сектор экономики чаще всего определяется, как комплекс хозяйственных субъектов, целиком или полностью принадлежащих центральным или местным государственным органам1
Подобное, несколько абстрактное определение, затрагивающее всего лишь юридическую принадлежность государству определенной группы хозяйствующих субъектов, в целях исследования нуждается в серьезном уточнении и отражении в нем особенностей российской экономики на стадии формирования рыночных отношений. Формирование в России жизнеспособного государственного сектора, несмотря на актуальность этого процесса, происходит медленно. Обозначить болевые точки в данной области, очертить правовые и организационные мероприятия, необходимые для эффективного управления госсектором (включая его региональный уровень), возможно лишь при развернутом определении понятия.
За основу нашего определения взята получившая юридическое оформление в Бюджетном кодексе РФ 1998 г. (с дополнениями и изменениями), «трехсекторная модель» российской экономики, предусматривающая наличие государственного, муниципального и частного секторов, охватывающих все хозяйствующие субъекты, действующие на территории Российской Федерации.2
В связи с этим государственный сектор экономики может быть определен как совокупность юридических лиц, действующих в хозяйственной сфере, управление ко-
См, например: Экономика. Учебник по курсу экономической теории. Под ред. К.эн., А.С. Булатова. М., Изд. БЕК, 1997., с. 760.
2 Бюджетный кодекс Российской Федерации. № 145-ФЗ от 31.07.1998.
торыми осуществляется государством через федеральные органы власти и органы власти субъектов федерации.
К хозяйствующим субъектам, в совокупности образующим государственный сектор экономики, должны быть отнесены:
государственные унитарные предприятия;
государственные учреждения;
акционерные предприятия, в уставном капитале которых более 50% голосующих акций находится в федеральной собственности или собственности субъектов федерации;
дочерние предприятия, чьи головные компании входят в состав госсектора (включая холдинговые компании).
Такой состав госсектора требует дополнительного комментария.
Госсектор занимает в народном хозяйстве Италии 27 процентов, Финляндии -около 18, во Франции - 10, в Германии - 7, Австрии - до 6, Голландии и Великобритании - почти 3, а в Японии - менее 1 процента.
В Италии крупнейшие национальные компании преимущественно "делают погоду" в черной металлургии, электротехнической промышленности и судостроении (на них занята четверть всех наемных рабочих и служащих), в Испании — в электроэнергетике.
Англичане в свое время подчинили все атомные электростанции компании "Нуклеар электрик", единственным акционером которой является государство. Французское правительство создало три суперконцерна ("Томпсон", "Аэроспасьяль" и "Электрисити Франс"), которые монополизировали оборону, аэрокосмическую промышленность, атомную энергетику да и вообще 90 процентов производства электроэнергии и 95 - электроснабжения. Полностью в государственной собственности находятся электроэнергетика в Японии и Канаде, железнодорожный транспорт во Франции, Италии, Швеции, Испании и Австрии, авиатранспорт во Франции и Испании, почтовая связь в США и Японии, вся металлургия, железные дороги, связь, военно-промышленный комплекс в Турции. Во Франции, Германии и Великобритании капитал центральных банков целиком принадлежит государству.
Приведенные выше цифры не являются "сверху" установленными нормами. Современная развитая индустриальная страна может разрешить частному капиталу приватизировать часть объектов госсектора. Однако почти всегда оставляет за собой право контролировать их дальнейшую судьбу и в случае нерачительного хозяйствования
попросту снова национализировать важные производства, как оказавшиеся в неумелом управлении.
В большинстве западных стран государственным считается предприятие, где центральному правительству принадлежит более 50 процентов капитала (во Франции достаточно и 30). В турецком госсекторе различаются два вида национальных производств - экономические предприятия и экономические организации. Капитал и в первом и во втором случае принадлежит правительству. А вот функционируют они по-разному. Первые - в соответствии с принципами рыночной экономики, а вторые - по плановой, почти социалистической схеме (объем производства, распределение продукции, ассортимент и цены устанавливает государство). Кроме того, повсюду при разграничении понятий государственного и частного секторов экономики учитывается и механизм трансформации одной формы в другую, равно как и методы перевода правомочий управления с федерального (общегосударственного) уровня на региональный.
Поэтому приведенное нами выше определение государственного сектора в свете задач настоящего исследования представляется недостаточным, так как оно должно выводиться с учетом специфики и особенностей реального осуществления правомочий владения, пользования и распоряжения государственной собственностью на уровне регионов.
В связи с этим государственный сектор экономики более полно может быть определен как совокупность юридических лиц, действующих в хозяйственной сфере, управление которыми осуществляется государством через федеральные органы власти и органы власти субъектов федерации на основании действующих законоположений о соподчинении между правомочиями, решающими юридическую и физическую судьбу объекта собственности.
Данное определение позволяет вычленить и зафиксировать важнейший рычаг управления госсобственностью - юридический механизм, основанный на правомочии распоряжения, то есть перевода прав управления собственностью с федерального уровня на региональный и наоборот, а также механизма приватизации и деприватизации объектов собственности.
Управление региональной экономикой становится в настоящее время все более сложным и требует, по существу, кардинального пересмотра парадигмы государственного сектора на этом уровне. Это определяется комплексом следующих причин:
существенным ослаблением госсектора в период «бархатного» перехода от вы-
сокоцентрализованного административного управления к вульгарному рынку;
исторически сложившимся менталитетом народа, традиционно придававшим госсектору решающую роль;
новой ролью регионов в развитии производительных сил.
В настоящее время госсектор экономики поставлен в достаточно жесткие условия, в которых он функционирует в двух главных ипостасях: во-первых, как управление народным хозяйством в целом, где можно выделить два направления: управление отраслями экономики и регулирование частного сектора; во-вторых, как осуществление, наряду с управленческой, деятельности предпринимательского характера (участие в бизнесе, вооружение, госторговля и т.д.).
Таким образом, госсектор выступает в роли конкретного, реального субъекта рыночной экономики, занятого помимо управления государством конкретным бизнесом.
Имеющее место тенденция на значительное разгосударствление экономики (особенно в сфере услуг), тем не менее, оставляет значительную область для развития государственного бизнеса, имеющего своей целью прямое пополнение государственного бюджета.
Такой двойственный характер деятельности государственного сектора вызывает необходимость грамотного и действенного управления его функционированием и развитием - как на общефедеральном, так и на региональном уровнях, что по-нашему мнению и составляет значительную общественно-государственную, социально-экономическую и научную проблему.
Решение данной проблемы предполагает необходимость как теоретических, так и практических мер в области управления государственным сектором на уровне регионов. Данное обстоятельство и определяет, по мнению автора, актуальность избранной темы исследования.
Сформулированная проблема определяет цель исследования, состоящую в обосновании концепции и разработки методов управления функционированием государственного сектора экономики региона.
Для достижения указанной цели в исследовании сформулированы и решаются следующие теоретические проблемы:
Историко-ретроспективный анализ опыта России по управлению государственным сектором за истекшее столетие с выводом основных закономерностей;
исследование теоретических основ регулирования государственного сектора ре-
гиональной экономики в современных условиях;
разработка основных направлений и мер по повышению собираемости налогов в регионах;
разработка основных принципов региональной экономической политики;
разработка и обоснование практических мер по совершенствованию экономического механизма функционирования государственного сектора в регионах.
Объектом исследования является деятельность государственного сектора экономики региона (субфедеральных, муниципальных образований). Предметом исследования является экономический механизм управления деятельности госсектора в регионах. Научная новизна исследования состоит в том, что в нем впервые:
Проведен ретроспективно - исторический анализ формирования и трансформации государственного сектора экономики России.
На основании системного анализа проблемы разработана «Концепция совершенствования государственного сектора экономики регионов».
Предложен метод функционально-целевого моделирования системы управления госсектором экономики региона в целом и его структурными элементами:
а) казенным учреждением (на примере региональной налоговой инспекции) и
б) государственным унитарным предприятием.
Разработана методология построения измерительного механизма эффективности государственного унитарного предприятия и налоговой инспекции.
Разработан метод реализации налоговых льгот п преференций на основе возвратного механизма с использованием фондовой модели аккумулирования средств.
Предложен методологический подход к анализу вероятных последствий возможной корректировки отношений собственности в структурных подразделениях госсектора экономики региона (на примере высшего учебного заведения).
Разработаны детальные рекомендации по подготовке структурных подразделений государственного сектора экономики региона к реформе отношений собственности при принятии государственного решения о её осуществлении.
Обоснован подход к управлению привлеченными средствами для реализации инвестиционных проектов региона приносящими бюджетный доход. Предложен критерий эффективности инвестиционного использования привлеченных средств (займов и кредитов).
9. Предложен подход к оценке и анализу эффективности деятельности госсектора экономики региона по основным направлениям и факторам обеспечения экономической стабильности региона.
Практическая значимость работы состоит в том, что её результаты (теоретические
исследования и рекомендации) позволяют:
Анализировать состояние госсектора экономики региона с учетом исторических тенденций его формирования при разработке комплексов мероприятий по совершенствованию экономических механизмов функционирования государственного сектора экономики региона.
Сформировать теоретически завершенный облик системы управления государственным сектором экономики региона как субъекта смешанной экономики с учетом особенностей конкретного региона.
Оценивать и анализировать деятельность структурных элементов государственного сектора экономики региона, в частности региональных (субфедеральных и муниципальных) унитарных предприятий и налоговых инспекций.
Повысить уровень собираемости налогов в регионе, а также действенность предоставляемых налоговых льгот и преференций за счёт: а) установление надёжного «Налогового фильтра» для участия теневых структур в деятельности специальных экономических зон, стимулирования преимущественного развития материально - технической базы предприятий региона, стимулирования финансирования проектов предприятий, направленных на обеспечение роста товаров и услуг, повышение их качества и конкурентоспособности, рост объёма экспорта и т.п.
Анализировать вероятные последствия реформы отношений собственности в структурных элементах государственного сектора экономики региона и осуществлять детальную подготовку к реализации реформы в случаи принятия решения о её проведении.
Обосновано формировать финансовые схемы заимствования средств и инвестирования через бюджет развития проектов в интересах региона и сопровождать вариантные планы обслуживания регионального долга (финансовых обязательств) расчетами экономической эффективности заимствований.
Оценивать и анализировать деятельность госсектора экономики региона по факторам, определяющим уровень экономической стабильности и находящимся в сфере компетенции государственного сектора экономики региона.
