Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Исследование теоретических основ оценки эффективности государственного и муниципального стратегического управления14
1.1 Особенности оценки эффективности стратегий в государственном и муниципальном управлении: основные понятия и этапы развития 14
1.2 Обобщение зарубежного опыта и отечественной практики формирования критериев оценки эффективности отдельных сфер территориального управления 26
1.3 Исследование теоретических аспектов научной категории «эффективность» в муниципальном стратегическом управлении . 38
Выводы 49
ГЛАВА 2. Разработка методических аспектов оценки эффективности реализации стратегии развития муниципальных образований 53
2.1 Сравнительный анализ и типология методических подходов к оценке эффективности стратегического территориального управления. 53
2.2 Формирование алгоритмической модели оценки эффективности реализации стратегии развития муниципального образования на основе интеграционного подхода 66
2.3 Разработка инструментария оценки социально-экономической эффективности и интегральной экспресс-оценки реализации стратегии муниципального образования 77
Выводы 92
ГЛАВА 3. Особенности внедрения алгоритмической модели оценки эффективности реализации стратегии на уровне муниципального образования 95
3.1 Анализ современного состояния мониторинга и оценки эффективности стратегий в муниципальных образованиях Калининградской области . 95
3.2 Апробация алгоритмической модели оценки эффективности на примере реализации стратегии Полесского муниципального района 103
3.3 Перспективы и рекомендации по практическому применению методических аспектов оценки эффективности реализации стратегии в муниципальных образованиях РФ 115
Выводы . 124
Заключение 126
Список сокращений и условных обозначений 133
Список использованных источников 134
Приложения 151
- Особенности оценки эффективности стратегий в государственном и муниципальном управлении: основные понятия и этапы развития
- Сравнительный анализ и типология методических подходов к оценке эффективности стратегического территориального управления
- Разработка инструментария оценки социально-экономической эффективности и интегральной экспресс-оценки реализации стратегии муниципального образования
- Апробация алгоритмической модели оценки эффективности на примере реализации стратегии Полесского муниципального района
Особенности оценки эффективности стратегий в государственном и муниципальном управлении: основные понятия и этапы развития
Процесс формирования оптимальных и эффективных территориальных стратегий развития волнует большую часть государств и регионов. Во многих странах мира к настоящему времени уже накоплен богатый опыт формирования и оценки стратегий развития МО. В соответствии с мнениями ряда ученых-экономистов из США, Блейкли Э.Дж., Друкера П.Ф., Пирза Н., Стайнбейна К., Росса Д., Фослера Р.С., Фридмена Р. можно сделать вывод, что для развития местных территорий необходимы собственные стратегии, поскольку национальные экономические приоритеты не полностью отражают особенности развития МО. Рассматривая процессы стратегического планирования и управления в историческом аспекте, важно отметить, что во многих западных странах на рубеже 60-х – 70-х гг. 20 века в рамках ускорения частно-общественного партнерства состоялся переход от краткосрочного бюджетного планирования к долгосрочному, с конкретно определенными приоритетами, целями и задачами [140]. Популяризации стратегического планирования в США и Европе способствовали такие факторы, как глобализации мировой экономики, усиление конкуренции и совершенствование методов муниципального управления в условиях ограниченности ресурсов. Активизация процесса стратегического планирования в европейских городах в начале 21 века после достаточно длительного перерыва была связана с влиянием ЕС, а также в связи с постоянным процессом сравнения и ранжирования городов, стимулирующим активную конкуренцию между ними. В разных странах сформировались свои взгляды на процесс и методы планирования, зачастую различные, а порой противоположные по ряду позиций. Документы стратегического планирования могли иметь отличающиеся названия, например, «стратегия экономического развития», «стратегический план социально-экономического развития», «социально-экономическая стратегия города», «концепция экономического стратегического развития», «стратегический план муниципалитета» и другие. В числе лидеров стратегического планирования в Европе следует назвать такие города, как Барселона, Мюнхен, Бирмингем, Гамбург, Лион, Амстердам, Гданьск, Стокгольм, Бильбао, Турин и другие. Большая часть европейских стратегий имеет экономическую, инновационную или социальную ориентацию в своем содержании.
В РФ стратегическое процессы в муниципальном управлении не стали устойчивой практикой в отличие от европейских и американских тенденций. В советское время основные индикаторы социально-экономического роста заим ствовались из плановых показателей народно-хозяйственного развития, отражаясь в данных государственной статистики по стране и регионам. В настоящее время в нашей стране разработка документов долгосрочного развития на местном уровне осуществляется МО самостоятельно в соответствии с существующими на феде ральном и региональном уровне нормативными требованиями, рекомендациями, положениями, в том числе регулируются ФЗ от 06.10.2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [13]. Утверждение стратегии происходит в порядке, предусмотренном Уставами МО или иными муниципальными нормативно-правовыми актами. В связи с разработ кой в РФ проекта ФЗ «О государственном стратегическом планировании», в дан ный момент на региональном и муниципальном уровнях требуется утверждение дополнительных нормативно-правовых актов, направленных на формирование системы стратегического планирования, под которой понимается «…совокупность участников государственного стратегического планирования, взаимоувязанных документов, характеризующих приоритеты социально экономического развития РФ и обеспечения национальной безопасности, и нормативно-правового, информационного, научно-методического, финансового и иного ресурсного обеспечения государственного стратегического планирования…» [72]. В «Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2020 года» указаны основные технические стандарты и требования к стратегии социально-экономического развития субъекта РФ, но упущены вопросы оценки эффективности инициатив [73]. При этом актуальной остается проблема обеспечения согласованности стратегических документов на всех основных уровнях территориального управления, в том числе, муниципальном, ведь именно от стабильности развития МО зависит устойчивое положительное развитие региональной экономики. В нашей стране оценка эффективности стратегий на уровне МО и регионов носит скорее исключительный, разрозненный характер, а не целостный.
Официальная структура документов государственного стратегического планирования РФ состоит из нескольких согласованных между собой по целям компонентов и уровней (см. приложение А). Наиболее распространенными в настоящее время и базовыми документами стратегического планирования в МО являются стратегии и программы долгосрочного социально-экономического развития. В соответствии с нормативно-правовыми документами, стратегия развития МО – это система представления о стратегических целях и приоритетах территориального развития на долгосрочный период и способах достижения указанных целей [71]. Программа социально-экономического развития МО представляет собой «увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс социально-экономических, организационно-хозяйственных, производственных, научно-исследовательских и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в сфере экономического, экологического, социального и культурного развития МО» [81, 121].
Разработанные в 2013 году требования к структуре и форматам информации, составляющей информационный ресурс федеральной государственной информационной системы территориального планирования, включают в себя следующую взаимоувязанную систему стратегических документов (в соответствии с рисунком 1.1).
Сравнительный анализ и типология методических подходов к оценке эффективности стратегического территориального управления
Совершенствование методических основ оценки эффективности реализации стратегии является важной проблематикой, в связи с чем целесообразно исследовать и сравнить уже существующие подходы к оценке различных сфер территориального управления. Кроме практического регионального и муниципального опыта, существуют достаточно разносторонние подходы, освещенные в научной литературе и в экономических исследованиях. Цели, методы, показатели и основные этапы оценки отдельных методических подходов ниже рассмотрены более детально.
Оценке территориального социально-экономического положения и развития в последние годы уделяется большое внимание. Так, автор Савенков В.И. исследовал потенциал (жизнеспособность) развития территорий как фактор устойчивого развития [89]. Казанская А.Ю. рассчитала сводный индекс социально-экономического состояния городов, как среднее арифметическое значение 12 частных индикаторов [42]. Автор Виноградова Н.А. в методике комплексной оценки социально-экономического положения МО закрепляет основные положения, принципы, систему показателей и алгоритм [24]. Балабанова Е.А. разработала комплексную оценку МО по уровню и темпам социально-экономического развития, преимуществом которой является создание информационной системы обеспечения процесса управления МО [4]. Сидоров А.А. и Силич М.П. сформировали методику интегральной оценки социально-экономического развития МО, основанную на комплексе двух моделей: статической и динамической [108]. Работа Куратченко Е.В. посвящена разработке интегрального показателя эффективности и результативности (рассматриваемых в единстве) процесса социально экономического развития, основанного на совокупности критериев, характеризующих различные сферы жизнедеятельности МО [51]. Выше перечисленные методические подходы систематизированы в аналитической таблице, в которой определены не только основные сравнительные характеристики, но и отличительные черты каждого (см. таблица 2.1). Процессы стратегического планирования и оценки результатов деятельности ОМСУ активно развиваются в нашей стране, при этом используется как зарубежный опыт, так и отечественные разработки. Применяемые современные методические подходы к оценке позволяют определить эффективность муниципального управления только по узкому кругу характеристик, не претендуя на формирование комплексной системы оценки эффективности и мониторинга реализации стратегии.
Большое значение в настоящее время уделено проблемам оценки качества территориального управления и результативности работы ОИВ разных уровней в нашей стране. Так при формировании системы критериев и измерителей эффективности муниципального управления ученым Зотовым В.Б. выделены такие критерии оценки, как действенность, экономичность, качество, соотношение результатов и затрат, удовлетворенность работой и внедрение инноваций [109]. В целях оптимизации деятельности территориальных органов федеральных ОИВ, Лексин В.Н., Лексина И.В. и Чучелина Н.Н. предложили методику оценки качества исполнительной власти в субъектах РФ [53]. Педанов Б.Б. разработал систему индикаторов оценки эффективности управления развитием МО в принципах концепции развития местных сообществ и подхода «управления по результатам» [91]. Бабина А.А. и Меркушев С.А. сформировали методику расчета интегрального показателя эффективности деятельности органов управления на муниципальном уровне, в которой разработан алгоритм расчета корректирующих коэффициентов в целях учета территориальной специфики МО [41]. Оценку эффективности управления социально-экономическим развитием города рассматривали Самаруха А.В. и Сачков Д.И., предлагая рассчитывать при этом индикаторы социально-экономического развития МО по основным сферам жизнедеятельности [102]. Методика Васильевой М.В. позволит ранжировать МО по уровню эффективности управленческих решений в бюджетной сфере. Подход направлен на повышение качества регионального бюджетного планирования через повышение степени реалистичности целевых показателей [20]. Результаты сравнительной характеристики выше перечисленных методик приведены в таблице 2.2.
Разработка инструментария оценки социально-экономической эффективности и интегральной экспресс-оценки реализации стратегии муниципального образования
На основе изученного опыта и сравнительного анализа разработанных методик оценки результативности социально-экономических процессов на местном уровне сделан вывод о необходимости многомерной оценки эффективности реализации стратегии, основанной на расчете интегральных индикаторов [15]. За основу расчета показателей оценки эффективности рекомендуется использовать результаты мониторинга, а также информационные ресурсы из федеральных, региональных, муниципальных и ведомственных источников. Мониторинг реализации стратегии МО невозможен без опоры на достоверную и детализированную статистику. Особое внимание следует уделить установлению исходных данных, выявлению тенденций и пробелов в информации, а также выделению недостатков в национальных статистических и мониторинговых системах. К сожалению, в нашей стране статистика по региональной и местной тематике собирается по весьма узкому кругу показателей, многие важные темы остаются без информационного покрытия. Используемая при этом система показателей может являться основой для создания муниципальной статистики, первым шагом на пути развития статистических ресурсов на муниципальном уровне.
Разработка методических аспектов оценки социально-экономической эффективности реализации стратегии. В соавторстве с д.э.н., профессором Сербуловым А.В. разработана система показателей для оценки социально-экономической эффективности реализации стратегии развития МО, которая структурно разворачивается в четыре уровня [106]:
1) Частные относительные показатели – относительно несложные структурные и удельные показатели, получаемые расчетным путем из первичных данных.
2) Частные индикаторы – сложные индикаторы, состоящие из нескольких частных относительных показателей. Они комплексно характеризуют конкретный блок развития МО.
3) Интегральные индикаторы – комплексные параметры эффективности, интегрально отражающие развитие в конкретных социально-экономических сферах МО: социальной, экономической, бюджетной, экологической и административно-политической.
4) Сводный индекс социально-экономической эффективности обобщающий показатель, отражающий суммарный уровень прогресса по интегральным индикаторам эффективности.
Показатели в соответствии с данной методикой проанализированы и сгруппированы. В результате анализа получены 51 частный относительный показатель, объединенных в 12 частных индикаторов по 5 интегральным индикаторам эффективности (таблица 2.6).
Схематично вся структура показателей представлена в приложении Б диссертационного исследования. Получение агрегированных оценок различного иерархического уровня основано на методе аддитивной свертки и состоит из следующих последовательных расчетов [106].
Шаг 1. Приведение относительных показателей к единой шкале оценки (нормирование показателей) происходит в два этапа. Сначала рассчитываются величины отклонений фактически полученных показателей от плановых (целевых) по формуле 1:
Откл.i = 100, (1) где Откл.i – отклонение фактически полученного i-го показателя от планового значения, %; ОП факт.i – фактическое значение i-го относительного показателя; ОП пл.i – плановое (целевое, эталонное, нормативное) значение i-го относительного показателя. Затем производится расчет и преобразование полученных отклонений в баллы с помощью разработанной шкалы балльной оценки количественных и качественных относительных показателей эффективности с интервалом 0 – 10 (см. таблица 2.7).
Шаг 2. Расчет значений частных индикаторов происходит путем расчета среднего арифметического от суммы частных относительных показателей в соответствующем блоке по формуле 2: , (2)
где ЧИi – значение i-го частного индикатора эффективности, балл; ЧОПi значение i-го частного относительного показателя, балл; I число частных относительных показателей в блоке частного индикатора. Шаг 3. Расчет интегральных индикаторов происходит по формуле 3: где ИИi значение i-го интегрального индикатора эффективности, балл; ЧИi значение i-го частного индикатора, балл;
Ki коэффициент весомости i-го частного индикатора в интегральном индикаторе.
Расчет коэффициента весомости происходит методом простого ранжирования, суть которого заключается в следующем: самому важному критерию присваивается n очков (nчисло критериев), следующему по важности n1 очков, последнему 1 очко. Полученные значения делятся на (1 + 2 + ... + n) , при этом сумма весов должна быть равна 1. При определении величины Ki, предлагается применить адаптивный принцип оценки, то есть значимость индикаторов может быть установлена экспертами в зависимости от ожиданий заинтересованных участников (органов местной власти, бизнеса, населения и т.д.) и текущей ситуации в МО.
Шаг 4. Расчет сводного индекса социально-экономической эффективности происходит аналогично расчету интегральных индикаторов, то есть методом суммирования полученных значений интегральных индикаторов, скорректированных на соответствующие коэффициенты весомости по формуле 4:
, (4) где СИс.э. значение сводного индекса социально-экономической эффективности, балл;
ИИi интегральный индикатор i-го вида эффективности, балл; Ki коэффициент весомости i-го интегрального индикатора в сводном индексе.
Дополнительно предлагается рассчитывать показатель «резерва повышения эффективности» [101], характеризующего величину неиспользованных возможностей по повышению значения, как сводного индекса социально-экономической эффективности, так и конкретного интегрального критерия. Он показывает необходимость совершенствования системы и рассчитывается методом прямого счета по формуле 5:
Апробация алгоритмической модели оценки эффективности на примере реализации стратегии Полесского муниципального района
Разрабатываемые на местах частные методики оценки эффективности вы полнения долгосрочных документов не являются универсальными и применимы ми на практике в силу разных причин: высокие финансовые расходы, временные издержки и кадровые проблемы. Отсутствие углубленной, а также оперативной диагностики эффективности приводит к субъективному контролю за исполнением стратегической инициативы и, соответственно, местного социально экономического развития, что влечет за собой увеличение рисков, повышение степени «формальности» подобных документов. В диссертационном исследовании оценивается эффективность реализации стратегии развития на примере Полесского муниципального района Калининград 104 ской области (принята в 2009 г.). Приведем краткую характеристику состояния социально-экономической сферы в данном МО [75].
Население района на 01.01.2012 года составляет 19 243 человек, в том числе городское – 7 541 человек, сельское – 11 702 человек. Удельный вес городского населения – 39%. Демографическая ситуация в районе за последние годы характеризуется повышением уровня рождаемости.
В настоящее время на территории МР зарегистрировано 516 субъектов хозяйственной деятельности, что составляет 1,0 % от их общего количества в области. Объем инвестиций на душу населения – 1,1 тыс. руб., привлеченных на территорию района за 2012 год. Среди причин, негативно воздействующих на инвестиционный климат, можно выделить: усложненные процедуры получения разрешений на выделение землеотводов и строительство, неразвитые рыночные и муниципальные институты поддержки и развития бизнеса, отсутствие подготовленных инвестиционных площадок с соответствующей инфраструктурой. Из всех зарегистрированных предприятий 54 предприятия относятся к промышленности. По выпускаемой продукции большинство предприятий относится к пищевой промышленности и занимается переработкой и производством продуктов питания. В целом в районе имеется большой потенциал для развития промышленности.
Основные производственно-экономические показатели работы сельскохозяйственных предприятий района по итогам 2012–2013 гг. по ряду направлений находятся на высоком уровне. Объем привлеченных краткосрочных кредитов составил по сельскохозяйственным предприятиям 105,1 млн. рублей; личными подсобными хозяйствами взято кредитов на сумму 5,8 млн. руб.[40]
Численность работающих на предприятиях стабильна, численность безработных – один из самых низких показателей в области (1,9% на 01.01.2013 г.). Бюджет МР за 2012 год исполнен по доходам в сумме 645 972 тыс. рублей. План поступления доходов выполнен на 84 процента.
Разработана муниципальная программа «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности МО «Полесский МР» на 2010 – 2020 годы». На территории района действует 15 муниципальных образовательных учреждений, а деятельность по физической культуре и спорту осуществляет 5 общеобразовательных учреждений. Лечебно-профилактические учреждения ведут лечебно-оздоровительную работу, успешно участвуют с 2006 года в реализации приоритетного национального проекта «Здоровье», а также с 2011 г. включились в реализацию программы модернизации районного здравоохранения. Состояние экономики и ситуацию в социальной сфере в Полесском районе можно назвать стабильно развивающейся.
В настоящее время стратегия Полесского МР находится в стадии выполнения, поэтому появилась необходимость выяснить, что из запланированного удалось осуществить в базовом периоде, а что нет; какие социально-экономические последствия возникли и каков их эффект. Ниже рассматривается поэтапная апробация алгоритмической модели оценки эффективности на примере Полесского МР с применением двух выше сформированных автором методических инстру-ментариев: основной и экспресс-оценки.
Этап 1. Подготовка плана оценки эффективности (актуальность, цели, участники).
Каждая оценка начинается с формулировки главной цели, которая определяет ее направление и является одной из ключевых задач в ходе управления реализацией стратегии. Перед началом оценки эффективности стратегии необходимо прояснить следующие вопросы:
почему именно в данный период времени проводится оценка;
как будут использоваться полученные выводы и информация;
что нужно сделать в процессе оценки для содействия принятию решений пользователями.
Цель проведения оценки отследить влияние стратегии на динамику социально-экономического развития МО, повысить качество принимаемых управленческих решений и уровень взаимодействия заинтересованных сторон. Самостоятельно работникам местной администрации трудно непредвзято и полно оценить изменения, произошедшие в определенный период исполнения данной инициативы, так как данная работа требует специфической квалификации и методического обеспечения. В качестве участников к процессу привлекались представители администрации Полесского МР и эксперты по определенным областям социально-экономического развития: образование, здравоохранение, экология, строительство, бизнес и др.
В итоге проведена промежуточная оценка эффективности стратегии (т.е. в середине реализации инициативы) на основании сравнения фактически достигнутых показателей за базовый период (20122013 год) и планируемых (нормативных) значений на этот же период, определены качественные характеристики отдельных социально-экономических микро- и макро-результатов.
Этап 2. Построение информационной системы мониторинга и формирование критериев оценки эффективности.
Автором определен набор необходимых критериальных показателей, сгруппированных в отдельные проблемно-ориентированные блоки (частные индикаторы), суммарно отражающие важнейшие направления социально-экономического развития (интегральные индикаторы). Выбор данных информационных систем диктуется целями регулярного мониторинга и оценки социально-экономической эффективности стратегии. Учитывая разнообразие типов МО, имеющих свои специфические особенности, целесообразно в информационных данных иметь постоянную составляющую, используемую для сравнительного анализа и оценок развития, и переменную, формируемую в целях решения определенных задач МО.
При оценке эффективности и мониторинге в международной практике рекомендуется применять следующие 3 группы результирующих показателей [100]:
1) Показатели непосредственных результатов деятельности (микрорезультаты). Микро-результаты – это краткосрочные результаты развития, полученные в ходе стратегической или программной деятельности. Они должны быть достигнуты при наличии определенных ресурсов, в течение определенного периода времени (обычно менее пяти лет). Показатели микро-результатов оценивают прогресс на основании конкретных, реальных и ощутимых результатов, их показатели легче измерить.
