Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методические основы управления проектами ГЧП в условиях неустойчивости экономического развития 14
1.1. Эволюция форм взаимодействия государства и бизнеса для достижения целей социально-экономического развития 14
1.2. Управление проектами ГЧП как интеграционная основа реализации функций государства при участии бизнеса 38
1.3. Особенности функционирования ГЧП в условиях финансово-экономической нестабильности 53
Глава 2. Методические основы управления проектами ГЧП в условиях финансово-экономической неустойчивости 68
2.1. Основные черты российской системы управления проектами ГЧП 68
2.2. Риски государства, бизнеса и общества при осуществлении проектов ГЧП 89
2.3. Анализ факторов, обусловливающих специфику российской практики управления проектами ГЧП 107
Глава 3. Направления совершенствования механизмов управления проектами ГЧП в современной России 117
3.1. Увеличение транспарентности и усиление партнерских гарантий 117
3.2. Система управленческих процедур при реализации проектов на основе государственно-частного партнерства 126
3.3. Развитие критериального аппарата оценки результативности проектов ГЧП 142
Заключение 176
Приложение № 1 179
Библиография 181
- Эволюция форм взаимодействия государства и бизнеса для достижения целей социально-экономического развития
- Особенности функционирования ГЧП в условиях финансово-экономической нестабильности
- Риски государства, бизнеса и общества при осуществлении проектов ГЧП
- Развитие критериального аппарата оценки результативности проектов ГЧП
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Экономическая роль государства до недавнего времени чаще всего понималась как обеспечение ресурсами для выполнения государственных функций. Такому пониманию функций государства сопутствовал рост государственных расходов в большинстве стран. Однако в начале 90-х годов ХХ века рост государственных расходов стал восприниматься негативно и государства стали искать возможности выполнения ряда своих задач без увеличения централизованных ресурсов
Необходимость поиска механизмов модернизации экономического развития, новых форм привлечения ресурсов еще раз подтвердили общая финансово-экономическая нестабильность последних 20-25 лет и мировой кризис 2008-2009 гг. Пришло понимание, что особую роль в сложных экономических условиях может играть укрепление взаимодействия между государством и бизнесом, привлечение бизнеса для выполнения государственных задач, государственно-частное партнерство (ГЧП).
Развитие механизмов государственно-частного партнёрства представляется основной альтернативой чисто бюджетному финансированию и государственному управлению крупными инвестиционными проектами. Исследование опыта ряда стран показало, что в кризисных условиях ГЧП может стать важнейшим инструментом производства общественных благ. Благодаря участию в ГЧП частные компании могут получать в долгосрочное владение и пользование государственные активы, обеспечивающие им прибыль и стабильность на длительный период времени, что особенно важно в условиях неустойчивости. А государство получает возможность концентрировать свои усилия как на поддержании внутренней социальной и экономической стабильности, на важных инфраструктурных проектах, так и на изыскании новых эффективных подходов к поддержке национального производителя. Объединение усилий государства и частных компаний позволяет совместить лучшие их черты и дает синергетический эффект, что делает ГЧП одним из важных инструментов преодоления кризисных явлений в экономике, обеспечения стабильности и роста.
Мировой опыт показывает, что ГЧП дает высокие результаты в таких сферах, как транспорт, промышленность, образование, здравоохранение, энергетика, муниципальные услуги и т.д. Лидирующей отраслью по количеству проектов ГЧП в России является ЖКХ, доля которой составляет около 30%, затем транспортная сфера (18%), промышленное производство (10%), развитие территорий (9%). Это объясняется тем, что в последние годы существенно возросло давление на инфраструктуру и потребность в новых инфраструктурных объектах по строительству автодорог, нефте- и газопроводов, промышленных предприятий очень высока. В то же время в Россия значительно отстает от развитых стран по количеству проектов в социальной сфере. К примеру, здравоохранение, образование, культура - в совокупности около 9% от общего количества проектов ГЧП, тогда как в Европе на долю образования приходится 34% всех проектов ГЧП.
Хотя практика использования института ГЧП достаточно широко известна, ее изучение показывает ограниченность российского подхода к управлению проектами ГЧП: нечеткое распределение ролей в процессе управления проектами, отсутствие гарантий для всех участников проекта справедливого распределения рисков, возможность использования денежного потока от проекта нецелевым образом. Это существенно снижает возможности реализации преимуществ ГЧП государством, российскими компаниями и обществом в целом. Также в России проекты ГЧП не получили развития на фоне кризиса, а это свидетельствует о недооценке потенциала данного института при выходе из экономических затруднений.
Целесообразность более широкого использования ГЧП, уточнения и корректировки механизмов управления проектами ГЧП, теоретических и методических основ совершенствования партнерства государства и бизнеса в условиях финансово-экономической нестабильности определяет актуальность темы диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы. Развитию ГЧП в различных формах, национальным особенностям применения тех или иных моделей ГЧП посвящено достаточно большое число публикаций. Среди зарубежных экономистов следует выделить работы Г. Александера, Дж. Бэйли, Т. Веблена, Дж. Дэлмона, Р. Дэниелс, М. Д. Джонка, Д. Домбкинс, Е.Р. Йескомби, Дж. М. Кейнса, С. Линдера, К. Менара, А. Мишеля, Д. Норта, П. Розенау, Дж. Ролза, В. Петти, Дж. Питерса, Дж. Пьера, Д. Риккардо, Е.С. Саваса, П. Самуэльсона, Б. Селигмена, Д. Симмонса, А. Смита, Стиглица Л. Фабиуса, М.Флиндерса, М. Фридмена, С. Хантингтона, Л. Шарингера и др.
Существенный вклад в рассмотрение этих вопросов внесли отечественные экономисты: А.В. Баженов, В.С. Бард, Е.Ю. Бондаренко, А.З. Бобылева, В.Г. Варнавский, М.В. Вилисов, О.С.Виханский, А.М. Воротников, В.В. Генералов, С.Ю. Глазьев, Л.С. Демидова, М.А. Дерябин, Л.И. Ефимова, В.А. Кабашкин, А.К. Казанцев, А.Я. Кеслер, А.В. Клименко, В.А. Королев, И.К. Ларионов, А.А. Левченко, И.Е. Левитин, В.П. Логинов, М.В. Митрохин, О.П. Молчанова, В.Н. Мочальников, М.В. Савельева, П.В. Савранский, С.Н. Селивестров, И.И. Столяров, В.Н. Щербаков и др.
Проблемы антикризисного регулирования на макроуровне широко освещены в экономической науке зарубежными учеными самых разных экономических школ. Среди них Дж. Гэлбрайт, Дж.М. Кейнс, Н.Д. Кондратьев, К. Маркс, П. Самуэльсон, М. Фридмен, Э. Хансен, Дж. Хикс, Й. Шумпетер, Ф. Энгельс и др. Большой вклад в исследование этих проблем внесли отечественные экономисты: А.В. Аникин, Е.С. Варга, С.А. Далин, А.И. Дёмин, Б.А. Денисов, В.М. Кудров, Г.М. Куманин, Л.А. Мендельсон, С.М. Меньшиков, А.Г. Милейковский, И.М. Осадчая, Ю.М. Осипов, Ю.Н. Покатаев, М.А. Сажина, И.А. Трахтенберг, Г.А. Шпилько, Р.М. Энтов и др.
Вопросам, связанным с антикризисным управлением в компаниях и управлению проектами, посвятили свое внимание такие ученые, как 3.Айвазян, Г. А. Александров, И. Ансофф, В.М. Аньшин, В. А. Баринов, А.З. Бобылева, О. В. Богатырева, О. В. Вишневская, О. С. Виханский, Л. Грейнер, А. Г. Грязнова, А.Т. Зуб, Э.М. Коротков, Р. Линч, В.И. Маршев, Ю. Н. Новиков, Р. А. Попов и др.
Большую работу по изучению различных механизмов взаимоотношений государства и частных компаний в условиях преодоления негативных последствий мировых экономических кризисов проводят Всемирный банк, Международный валютный фонд, Европейская экономическая комиссия ООН и др.
Однако, несмотря на значительный интерес ученых, государства и бизнеса, проблема разработки инструментов и механизмов управления проектами ГЧП в условиях финансово-экономической нестабильности пока не нашла должного развития. Так, недостаточно внимания уделяется рассмотрению возможностей ГЧП как одного из механизмов преодоления макроэкономического кризиса и финансово-экономического неблагополучия отдельных компаний, остаются мало освещенными такие вопросы, как стратегии формирования партнерских отношений государства и частного бизнеса, ключевые факторы успеха в рамках управления проектами ГЧП, оценка результативности проектов ГЧП, регламент осуществления контрольных функций за реализацией проектов.
Таким образом, отсутствие непосредственных исследований особенностей механизма ГЧП в условиях финансово-экономической нестабильности и кризиса обусловили выбор темы, круг вопросов, требующих первоочередного изучения, цель и задачи исследования.
Целью диссертационной работы является обоснование теоретических основ и разработка механизмов управления государственно-частным партнерством в условиях финансово-экономической нестабильности.
Для достижения указанной цели в диссертации были поставлены и решены следующие задачи:
выявлена специфика ГЧП, его роль в условиях финансово-экономической нестабильности и на этой основе уточнены методические подходы к управлению проектами ГЧП в современной экономической, политической и социальной ситуации;
определено место ГЧП среди различных форм взаимодействия государства и частного сектора, выделены преимущества и ограничения использования проектов ГЧП в период нестабильности;
проведен анализ влияния мирового финансово-экономического кризиса на управление ГЧП проектами в мире и в России;
исследованы специфические риски ГЧП проектов и предложены меры по управлению рисками проектов государственно-частного партнерства в период нестабильности;
разработана модель управления ГЧП проектом и система оценки эффекта реализации проектов на основе ГЧП;
Предметом настоящего исследования является совокупность управленческих, социально-экономических отношений, возникающих в процессе реализации механизмов управления проектами государственно-частного партнерства в условиях экономической нестабильности.
В качестве объекта исследования выступает механизмы управления проектами государственно-частного партнерства в условиях экономической нестабильности.
Теоретической и методологической основой исследования стали документы законодательных и исполнительных федеральных и региональных органов власти, научные труды, монографии отечественных и зарубежных ученых, периодические издания, сборники научных трудов по материалам российских и иностранных научных и практических конференций, а также фундаментальные и прикладные работы, подготовленные международными организациями, такими как Всемирный банк, Международный валютный фонд, Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Европейский банк реконструкции и развития, СОВНЕТ и крупными международными компаниями: Deloitte, PriceWaterhouseCoopers, Gide Loyrette Nouel, KPMG и др.
В диссертационном исследовании применялись общенаучные методы познания, в том числе системный подход, анализ и синтез, логический и сравнительный анализ, метод группировки и обобщения, экспертный анализ, методы научной классификации, табличные и графические приемы визуализации данных, а также микро- и макроэкономический анализ, управленческое моделирование.
Эмпирической базой диссертационного исследования послужили данные официальной статистики, системы СПАРК, стандарты управления проектами PMBOK, P2M, НТК, Prince2, Governance Contracting, справочные материалы, которые опубликованы в книжных изданиях, периодической печати и сети Интернет.
Научная новизна исследования. Исследование механизмов управления проектами государственно-частного партнерства в условиях финансово-экономической нестабильности позволило получить следующие новые научные результаты:
1. Выявлена и логически раскрыта специфика государственно-частного партнерства как комплексного механизма сотрудничества государства и частных компаний, позволяющего преодолеть противоречия между обеспечением общественными благами и получением прибыли; дополнено определение государственно-частного партнерства, которое предлагается понимать как средне- или долгосрочное взаимовыгодное сотрудничество между государственным и частным сектором, основанное на справедливом распределении рисков, ответственности, обязательств и результатов для привлечения в экономику дополнительных ресурсов и решения значимых для общества социально-экономических целей и задач при увеличении экономической эффективности их реализации.
2. Определено место ГЧП среди прямых форм взаимодействия государства и бизнеса, к которым также относятся создание госкопораций, организация тендеров по госзакупкам, выдача субсидий и кредитов частному бизнесу, государственный франчайзинг, аутсорсинг процессов, осуществляемых в государственных органах, гарантии и перспективные обязательства по закупкам, и косвенных форм (использование фискальных инструментов, нормативно-правовое регулирование, совершенствование системы государственного управления, создание конкурентной среды в сфере госзаказа). Это позволило:
а) установить отличия контракта ГЧП от аутсорсинга государственных услуг и от государственного франчайзинга в России (в частности: длительные контрактные отношения; строительство, капитальное преобразование объектов; передача государственной собственности частной компании на период действия контракта);
б) выявить возможности совершенствования государственных управленческих процессов при кооперации с бизнесом путем повышения прозрачности и эффективности государственного управления, использования бизнес-технологий в планировании, улучшения качества оказания услуг при перекрестном контроле государства, бизнеса и общества;
в) выделить ограничения использования проектов ГЧП в качестве интеграционной основы взаимодействия бизнеса и государства (усложненный порядок реализации, вероятность высоких транзакционных издержек, возникновения дополнительных рисков, негативных политических последствий, коррупционных схем).
3. Доказано двойственное влияние на ГЧП финансово-экономической нестабильности: с одной стороны, общая экономическая нестабильность и кризис кредитования (увеличение банковской маржи, сокращение срока кредитования, изменение структуры финансирования проектов) негативно сказываются на развитии института ГЧП (сокращается число и масштабность ГЧП проектов из-за увеличения рисков, нехватки ресурсов, корректировки стратегий); с другой стороны, появляется возможность внедрить на практике новые эффективные инструменты (контракты жизненного цикла, инфраструктурные облигации), двигаться в направлении расширения возможностей и развития инструментов рынка, а не замены рынка государством.
4. Предложена система мер по распределению и страхованию основных специфических рисков ГЧП проектов для государства, бизнеса и общества в условиях нестабильности в России на примере концессионных проектов: политических (изменение политической конъюнктуры: смена политических элит, давление на лиц, принимающих решения; пересмотр контракта проекта, коррупция); правовых (вероятность изменения законодательства); административных (сложность получения необходимых разрешений и лицензий, передачи государственных объектов частному партнеру, изменение тарифа); технических (строительные, эксплуатационные и риски предоставления услуг), коммерческих рисков (риск спроса, незавершения проекта, риск покупателя, риск поставщика и др.).
5. Разработана модель управления ГЧП проектом, основанная на концепции устойчивого развития, учитывающая российские условия нестабильности, включающая поэтапные рекомендации реализации проекта и систему оценки эффекта ГЧП проекта и позволяющая определить экономический, социальный и бюджетный эффект проекта.
Обоснованность и достоверность результатов исследования.
Обоснованность и достоверность полученных результатов основывается на
предварительном изучении фундаментальных исследований по теме диссертации; эмпирических данных, характеризующих управление проектами ГЧП в России и других странах мира в период экономической нестабильности; анализе существующих реалий и потенциала в развитии рынка ГЧП в качестве инструмента стабилизации экономического развития; а также практическом применении полученных научных результатов в рамках дисциплины «Стратегический менеджмент», а также спецкурса «Государственно-частное партнерство».
Теоретическая и практическая значимость работы. Результаты диссертационного исследования вносят вклад в теоретическую разработку проблемы, дают приращение знаний по методическим вопросам разработки механизмов управления проектами государственно-частного партнерства в условиях финансово-экономической нестабильности. Практическая значимость работы определяется выводами и рекомендациями по развитию механизмов управления проектами государственно-частного партнерства в России в период экономической нестабильности, которые могут быть использованы государственными структурами и некоммерческими организациями (например, Министерством экономического развития, Торгово-промышленной палатой, региональными центрами развития ГЧП в России и т.д.)., при обучении студентов в рамках дисциплины «Стратегический менеджмент» и спецкурса «Государственно-частное партнерство».
Соответствие диссертации Паспорту научной специальности. Содержание диссертационного исследования соответствует пунктам Паспорта специальности 08.00.05 – экономика и управление народным хозяйством: менеджмент:
10.5. Особенности разработки и реализации государственной политики в экономической и социальной сферах. Прямые и обратные связи государственной политики, механизмов, методов и технологий ее разработки и реализации. Развитие форм государственно-частного партнерства. Управление государственным имуществом.
10.11. Процесс управления организацией, её отдельными подсистемами и функциями. Целеполагание и планирование в управлении организацией. Контроль, мониторинг и бенчмаркинг. Механизмы и методы принятия и реализации управленческих решений. Управление проектом. Управление знаниями. Риск-менеджмент. Управление производством. Современные производственные системы.
10.12. Оценка управления организациями как социальными и экономическими системами. Критерии оценки эффективности управления. Методы и показатели оценки результативности управления.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы обсуждены на расширенном заседании кафедры финансового менеджмента факультета государственного управления Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова. Теоретические и практические результаты исследования были представлены в материалах докладов и выступлениях автора на международных научных конференциях: на «Ломоносовских чтениях» (Москва, МГУ им. М.В. Ломоносова, 2010 год), 10-я Международной конференции факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова «Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации» (2012 год), а также апробированы в процессе преподавания курса «Экономическая теория» на дневном отделении механико-математического факультета в МГУ имени М.В. Ломоносова.
Публикации. Общее число публикаций по теме исследования: 5 наименований общим объемом 1,7 печатных листов, в т.ч. в изданиях, рекомендуемых ВАК – две публикации общим объемом 0,9 печатных листов.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения. Логика исследования определила следующую структуру работы:
Введение
Эволюция форм взаимодействия государства и бизнеса для достижения целей социально-экономического развития
Система управления государством в последние десятилетия подверглась значительной трансформации. Социальный и политический мир сегодня представляет собой сложный комплекс саморегулирующихся, динамически изменяющихся, межинституциональных сетей. Еще несколько десятилетий назад существовало убеждение, что производство государственных услуг находится в исключительном ведении государства, а основная финансово-экономическая функция правительства - добывать деньги для обеспечения государственной деятельности. Одной из главных задач в таком свете выступала задача сбора налогов для выполнения государственных целей. Следовательно, финансы государства в таком традиционном понимании были во многом «государствоцентричны».
Такое понимание государственной финансово-экономической политики было распространено в мире примерно до 1980-х гг. Ему сопутствовал рост государственных расходов в большинстве стран, что отражало уверенность в возможности и стремлении государства исправлять провалы рынка. Однако в начале 1970-х гг. сформировались новые условия, изменилось понимание того, в чем заключаются источники провалов рынка. Государственные деятели и другие сторонники политики увеличения государственных расходов начали восприниматься негативно.
Это привело к тому, что в последнее десятилетие по всему миру изменился баланс между рынком и государством, изменились методы управления выполнением экономических задач государства на национальном уровне. Государственная политика начала трансформироваться в направлении взаимодействия государства и бизнеса для выполнения функций государства. Пришло понимание, что при надлежащем регулировании и контроле, а также при некоторой доле субсидирования, общественные блага и услуги могут производиться частными фирмами, сохраняя при этом свои свойства общественного потребления.
Кризисные явления в мировой экономике способствуют тому, что сегодня государственная финансово-экономическая политика рассматривается шире, чем обеспечение доходов и регулирование государственных расходов. Она включает механизмы направления нецентрализованных ресурсов на реализацию государственной политики, в том числе и на сглаживание последствий экономических кризисов, на преодоление нестабильности в экономике. В связи с этим задачи правительства расширяются: они теперь включают и разработку инструментов, обеспечивающих заинтересованность частных компаний в решении общегосударственных задач, так как государство в одиночку уже не справляется с поставленными задачами. Рынок и государство рассматриваются теперь как «интерактивное партнерство»3, производящее и финансирующее разнообразные компоненты государственных услуг посредством сотрудничества и конкуренции. Представляется, что постепенно разработка механизмов взаимодействия государства и частных фирм в области удовлетворения общественных потребностей становится приоритетной в деятельности государства4.
В последние годы совокупность целого ряда факторов: стремление снизить нагрузку на бюджет, повысить эффективность управления государственной собственностью, справиться с последствиями мировых финансово-экономических кризисов, ликвидировать инфраструктурный дефицит - потребовали переосмысления роли государства и форм его взаимодействия с бизнесом.
Французский общественный деятель Л. Фабиус очень четко сформулировал эту идею - на смену государству-властилину в XXI веке приходит государство-партнер, наступает «эпоха синтеза», что делает государство более эффективным и повышает прозрачность многих процессов, значительно увеличивает эффективность управления государством в период экономической нестабильности.5
Представляется, что современная социально-экономическая система предполагает управление не отдельными организациями и институтами, а в целом государством в совокупности его связей с другими акторами, действующими в публичной сфере: местными, региональными, центральными властями, частным сектором, гражданами и различными группами интересов.
По нашему мнению, переход к новому пониманию государственного управления наиболее полно сформулирован Пьером и Питерсом . Они выделяют следующие факторы, отражающие основные причины трансформации управления:
1) меняются приоритеты: происходит переход от политической деятельности к рынку;
2) экономические кризисы заставляют государства заниматься стратегическим планированием;
3) экономическая и политическая глобализация вносит серьезные изменения в систему государственного управления, общественные институты на федеральном уровне;
4) растет вовлеченность частного сектора в решение проблем общества. Государство уже не способно в одиночку в полной мере удовлетворить общественные потребности;
5) развивается идея нового государственного управления ( new public management ), ориентированного на результат, в противовес традиционным стилям управления;
6) приоритетное значение получает участие граждан в управлении и рост интереса к проблемам окружающей среды;
7) возрастает роль субнациональных и наднациональных институтов, растет интерес к многоуровневому управлению;
8) растет влияние «новых» в политическом процессе игроков: частного сектора, НКО, граждан.
Таким образом, в основе современной концепции управления реализацией социально-экономических функций государства лежит следующая идея трансформации роли государства в направлении: координации и интеграции государственных и частных интересов и ресурсов; возрастания участия различного рода акторов с большей или меньшей долей их влияния на процесс управления. Это применимо ко всем видам деятельности в рамках публичной сферы, включая территориальное планирование и проекты строительства.
Координация и интеграция государственных и частных интересов и ресурсов осуществляется разными способами. По нашему мнению, целесообразно выделять косвенные формы воздействия и прямое взаимодействие. К формам косвенного взаимодействия можно, например, отнести:
1) использование фискальных инструментов;
2) нормативно-правовое регулирование;
3) совершенствование системы государственного управления;
4) создание конкурентной среды в сфере госзаказа между частными и государственными компаниями и т.д.
Рассмотрим более подробно меры косвенного воздействия.
1. Фискальные инструменты имеют большое значение как в периоды экономической стабильности и роста, так и при финансово-экономическом неблагополучии. Однако использование фискальных инструментов на разных этапах цикла имеет разные цели и сами инструменты могут различаться: в периоды стабильности фискальные инструменты призваны поддерживать устойчивость, а в периоды финансово-экономического неблагополучия государство вынуждено во многом брать в свои руки процесс восстановления экономики, гармонизации экономической деятельности. В частности, этому в значительной степени способствует «налоговый щит», который обеспечивает налоговые льготы компаниям, активно вкладывающим в инвестиционную, инновационную деятельность.
Особенности функционирования ГЧП в условиях финансово-экономической нестабильности
В десятилетие, предшествующее мировому финансовому кризису 2008-2009 гг., наблюдался активный рост рынка ГЧП в мире. Этот рост происходил на фоне относительной стабильности. Одна из важнейших характеристик относительной стабильности - дешевые по сравнению с другими периодами заемные средства: что, в частности привело к тому, что в 2006—2007 гг. доля заемных средств в ГЧП достигала 80%-90%.34
Кризис 2008-2010 гг., также как и предыдущие кризисы, в частности кризис 1997-1998гг, достаточно противоречиво повлиял на основные движущие факторы развития рынка проектов ГЧП.
В результате финансово-экономических кризисов существенно увеличиваются экономические и политические риски, как правило, дорожают долговые обязательства, сокращаются сроки кредитования, нарушаются сроки ввода начатых объектов, сокращается количество новых проектов ГЧП и др. Инфляция и рыночная нестабильность приводят к существенному сужению горизонтов кредитования проектов. Проекты ГЧП вынуждены развиваться в условиях резко истощившихся денежных ресурсов.
Однако, если сравнивать с проектами, не предполагающими участия государства, для ГЧП ситуация не такая критическая. Несмотря на все сложности, система государственно-частного партнерства продолжает существовать и развиваться: заключаются новые договоры и завершаются ранее начатые проекты (хотя иногда и медленней, чем в докризисный период). Это обусловлено следующими причинами:
Во-первых, в условиях финансового кризиса проекты ГЧП представляют собой относительно стабильные активы, которые генерируют в большинстве случаев предсказуемые денежные потоки и зачастую подкрепляются государственными гарантиями.
Во-вторых, развитие инфраструктуры, как основной сферы применения ГЧП, является признанным способ стимулирования и поддержания экономического роста, что делает осуществление проектов в данной области выгодным для государства.
Можно выделить изменения, которым подверглись ГЧП проекты по всему миру и в России, в частности, в связи с кризисом 2008-2009 годов:
1. Снижение количества новых проектов государственно-частного партнерства. Резкий рост неопределенности на рынке и внутри компаний, а также кризис кредитования заставил многие фирмы отказаться от участия в ГЧП-проектах. По исследованиям компании КПМГ, в первой половине 2009 г. объем проектов ГЧП с успешным финансовым закрытием составил 25,92 млрд. дол. (72 проекта), что на 6% и 32% меньше, чем в первом и втором полугодии 2008г. соответственно.
Также произошло общее замедление развития ГЧП-проектов в развивающихся странах. По данным Всемирного банка с июля 2008 г. по март 2009 г. на 30% упало число подписанных контрактов в сфере ГЧП, и на 15% уменьшился объем инвестиций. При этом важно подчеркнуть, что такое падение показателей случилось за счет отмены или задержки реализации сравнительно небольших проектов ГЧП. Крупные проекты, имеющие высокий приоритет с точки зрения социально-экономического развития государства, хотя и испытывали финансовые трудности, но продолжали реализовываться.
В третьем квартале 2009 года число закрытий по проектам в развивающихся странах выросло на 22%), а за три первых квартала 2009 г. на 10% по сравнению с 2008 г. Во второй же половине 2008 г. наблюдалось падение на 54% по сравнению с аналогичным периодом 2007 г. Но рост инвестиций был очень селективным, они были сконцентрированы в больших энергетических проектах в Бразилии, Турции и Индии.
Россия, напротив, испытывала большой отток инвестиций в результате глобального финансового кризиса и окончания программы приватизации РАО ЕЭС России.36
Наиболее существенное влияние мировой кризис оказал на проекты в сфере водоснабжения и транспортной инфраструктуры. По всему миру было подписано на 60% меньше контрактов в сфере водоснабжения по сравнению с аналогичным периодом прошлого года и на 40% меньше в сфере транспорта. Это объясняется высокими финансовыми потребностями данных проектов.
2. Значительная государственная поддержка проектов ГЧП и повышение роли международных финансовых институтов (МФИ). Так, объем средств государственной поддержки и тех средств, что выделяются международными финансовыми институтами, вырос на 20,7%о в 2008 г. от уровня 2007 г.38 Основные средства были направлены на поддержку государственной инфраструктуры (строительство жилья, больниц, поликлиник, школ и др. объектов).
В отношении России можно сказать, что для проектов ГЧП чрезвычайно важна помощь государства и МФИ. Компания KPMG летом 2009 года провела широкомасштабное исследование по возможностям привлечения заемного капитала для российских проектов государственно частного партнерства. Исследование подтвердило, что компании-инициаторы проектов наряду с частными кредиторами подчеркивают принципиальное значение участия российских государственных банков и МФИ для финансового закрытия проектов. Исследование также позволило выявить, что вовлеченность банков с государственным участием становится не только дополнительным фактором, подтверждающим заинтересованность государства, но и представляет собой определенный стимул для частных банков и финансовых институтов вкладывать деньги в подобные проекты.
По мнению специалистов "Банка развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанка)" (ВЭБ), в условиях финансовой нестабильности государственно-частное партнерство должно получить больший потенциал и привлекательность. Если раньше многие проекты можно было развивать внутри частных корпораций, частных холдингов, используя инструменты финансового рынка в условиях рыночного доверия и доступности кредитного финансирования, то сейчас, в условиях кризиса и начальных этапов выхода, задачей государства становится поддержание определенного доверия, выдача гарантий и поддержка определенной платежеспособности.
В последующих главах работы мы подробнее остановимся на механизмах развития проектов ГЧП в России и возможных решениях в условиях нестабильности.
3. Приоритет финансирования инфраструктурных проектов, что в определенной степени связано и с социальной политикой государств в период нестабильности - поддержкой граждан. Государственные расходы увеличиваются на осуществление мер по:
созданию новых рабочих мест и поддержанию старых;
социальной защите населения, инвестированию в проекты социальной инфраструктуры и здравоохранения.
Эмпирические данные подтверждают, что правительства большинства стран рассматривают инфраструктурные проекты как способ стимулирования экономической активности. Так, в США уже около 48 млрд. долл. было выделено на инфраструктурные проекты (из них 28 млрд. долл. на транспортную инфраструктуру) из 787 млрд. долл., направленных на выход экономики из кризиса.
В Великобритании идут несколько другим путем: пытаются видоизменить модель финансирования инфраструктурных проектов, включая бюджетную поддержку. Но переходят не на прямое бюджетное финансирование, т.е. не превращают проекты в госзакупки, а финансирование осуществляется через вновь создаваемый инфраструктурный банк — Infrastructure UK (аналог в США — National Infrastructure Bank). Предполагается, что банк будет давать средства на те проекты, за которые, в конечном счете, будут расплачиваться в рассрочку местные бюджеты и потребители. Другими словами, поиски выхода из положения бюджетного дефицита и поиски средств на финансовых рынках идут в направлении расширения возможностей и развития инструментов рынка, а не замены рынка государством.40
4. Переход от очень крупных проектов к менее крупным. Высокая ликвидность, быстрые темпы развития, «агрессивность», динамичность, наблюдавшиеся на рынке ГЧП на протяжении последнего докризисного десятилетия, способствовали инициации множества очень крупных проектов ГЧП с капитальной стоимостью более 1 млрд. дол. Трудности и риски реализации таких проектов часто недооценивались. Современные тенденции заключаются в том, что все меньше становится сверхкрупных и сверхдорогих проектов, так как проект свыше 500 млн. долл. оказывается очень дорогим по сравнению с более мелкими проектами.
Риски государства, бизнеса и общества при осуществлении проектов ГЧП
Риск присущ абсолютно любой сфере бизнеса и обычно он определяется как ситуация неопределенности, которая может повлиять на результат предпринимательской деятельности.
В отношении ГЧП проекта риск - это вероятностное событие, которое может привести к отклонению показателей проекта от заранее определенных (при прогнозировании показателей) параметров. Одна из возможных причин решения проблемы в рамках ГЧП заключается в том, что риски крупных, важных, комплексных проектов слишком большие для того, чтобы государство или частные компании могли взять их на себя. Следовательно, они становятся партнерами, в том числе и чтобы, разделить риски между собой.
Важно иметь в виду, что для ГЧП проектов характерны многие риски, которые присущи традиционным проектам: общеэкономические риски, риски маркетинговые (недополучения прибыли из-за снижения цены товара или объемов реализации), риски превышения бюджеты проекта и др. Однако существуют и особенности рисков ГЧП проектов, для которых большую значимость приобретают, в частности, политические риски. Уникальность каждого проекта ГЧП и долгосрочный характер его реализации влечет за собой повышение неопределенности будущего развития событий. (Кроме того, возникают сложности точного расчета статистических данных по крупным и очень крупным проектам.)
Аналитики выделяют разные группы рисков и по-разному классифицируют риски. Один из первых подходов принадлежит Д.Кейнсу, который в своей работе «Общая теория занятости, процента и денег» выделил три основных вида рисков: кредитный риск, риск «заимодавца» и предпринимательский риск. В настоящее время по исследованиям В.В.Черкасова в научной литературе описано около 220 различных видов рисков в различных комбинациях.
Для ГЧП проекта принято выделять следующие категории рисков:
1) политические, правовые;
2) технические;
3) коммерческие;
4) финансовые;
5) административные.
Очевидно, что некоторые риски лежат в сфере ответственности государства: политические, правовые, некоторые технические и финансовые риски (к примеру, валютные риски). Бизнес нацелен на управление коммерческими, техническими и финансовыми рисками. Следовательно, можно говорить о рисках на макроэкономическом уровне, с которыми лучше справляется государство, и о рисках микроэкономических, которые берет на себя частный сектор.
Далее мы попытаемся рассмотреть, какие конкретные риски из вышеназванных нами категорий принимает на себя та или иная сторона партнерства и общество. В данной работе мы будем выделять несколько наиболее важных для ГЧП видов рисков по субъектам:
1) Риски государства (связанные с государством как партнером бизнеса в ГЧП и риски, связанные с работой государственных органов власти).
2) Риски бизнеса. риски общества (в том числе, риски гражданского волнения, протестов населения, а также международных и общественных организаций).55Одной из основных задач участников ГЧП-проектов является задача управления рисками, что включает их классификацию, оценку, распределение рисков. Управление рисками осуществляется в течение всего жизненного цикла проекта и ставит перед собой цели идентификации и выявления природы рисков, предупреждения их возникновения, также их распределения между участниками.
Представляется, что в рамках управления проектами ГЧП можно выделить следующие стадии управление рисками:56
1) Идентификация рисков проекта.
2) Оценка рисков.
3) Распределение рисков. В результате переговоров в рамках проекта ГЧП, выбирается тот субъект, который в наилучшем виде сможет закрыть конкретный риск.
4) Смягчение рисков. Здесь решается вопрос о привлечении, к примеру, страховых компаний, берущих на себя функции страхования определенных рисков.
5) Постоянный мониторинг рисков.
Перенос или страхование риска (risk transfer) является одним из ключевых моментов во время создания ГЧП-проекта. Хотя в данном контексте часто используется термин «распределение риска» (risk-sharing), проект в рамках государственно-частного партнерства часто не сводится просто к тому, что х% риска, например, принимает на себя государство, а, соответственно, (100 — х%) риска - Проектная компания. Тот или иной риск обычно принимает на себя полностью какая-либо из сторон.
Существует ограниченное число способов управления любым проектным риском:
1) Риски удерживает государство.
2) Риски переносятся и удерживаются Проектной компанией.
3) Риски переносятся к Проектной компании, но затем перераспределяются между третьими лицами:
a) на компенсационной основе переходит к субподрядчикам;
b) страхуется страховыми компаниями;
c) получает гарантию поручителей.
4) В случае концессии риски могут быть перенесены на конечных потребителей через Проектную компанию, обладающей правом назначать более высокую плату за конечные услуги (так называемые service fees).
Отличительной особенность разделения (трансферта) рисков в государственно-частном партнерстве является принцип, по которому риск на себя берет та сторона партнерства, которая способна страховать риск наилучшим образом.
Каждый риск принято также анализировать с трех позиций: вероятности возникновения рискового события (в процентах: 0% -незначительная вероятность, 25% - низкая, 45% - средняя, 75% - высокая); оценки возможного влияния данного события на осуществление проекта и степени такого влияния (к примеру, по 10-балльной шкале: низкое - 2,5, среднее - 5, высокое - 10); воздействия на достижение целей проекта. Такой анализ позволяет определить относительную стоимость различных рисков и эффективно их распределить. Принятие на себя рисков каждым партнером отражается на стоимости проекта, так как эти действия связаны с издержками, сходными со страховой премией (insurance premium).
Далее проанализируем риски, которые чаще всего в проектах ГЧП страхуется государством и частными компаниями, а также риски общества. I. Одними из основных рисков, которые берет на себя государство в ГЧП, являются политические риски, которые проявляются в:
1) Изменении политической конъюнктуры:
a) риск национализации;
b) смена политических элит;
c) давление на лиц, принимающих решения;
d) пересмотр государственных приоритетов в области налоговой, бюджетной, экономической политики и др.
2) Риске пересмотра контракта проекта. Государство оказывает большое влияние на деятельность частных компаний на объекте государственной собственности. Государственный сектор занимается разработкой правил конкуренции, норм работы операторов, установлением или утверждением тарифов. На частного партнера изменение этих параметров, первоначально установленных в контракте, представляет собой серьезный риск.
3) Высоком уровне первоначальных невозвратных инвестиций (затруднен выход инвестора, это обуславливает его большую уязвимость перед государством. После того, как строительство объекта завершено, у государства нет прямого интереса сдерживать ранее данные обещания, если только контракт не связывает государственные структуры обязательством выплат частному партнеру).
Развитие критериального аппарата оценки результативности проектов ГЧП
Обеспечение развития критериального аппарата оценки результативности проекта ГЧП представляет собой одну из важнейших проблем управления ГЧП. Важно подчеркнуть, что оценка результативности проектов ГЧП и партнерских отношений имеет сложную, неоднозначную, различающуюся для каждого участника природу и состоит из множества количественных и качественных показателей.
Решение проблемы оценки результативности и эффективности ГЧП проекта, в том числе оценка и определение путей их повышения, из-за длительности жизненного цикла ГЧП и самых высоких требований к качеству результатов (осуществления проекта в срок в рамках запланированных затрат с приемлемым соотношением «цена-качество» для конечных потребителей) является задачей, которую необходимо решать не в одноразово (к примеру, на этапе подготовки проекта), а на протяжении всего времени реализации ГЧП проекта.
Важно иметь в виду, что государство, вступая в партнерское взаимодействие с бизнесом, руководствуется не столько предпринимательскими мотивами, но прежде всего общественными интересами и целями, публичной полезностью. Кроме того, из-за большого срока действия проекта существенно могут изменяться многие риски, условия взаимодействия партнеров, соотношение собственности и другое. Для ГЧП проектов характерны сложные, многовариантные оценочные расчеты эффективности инвестиционных проектов, содержащие не только финансовую, но и социальную, бюджетную составляющую оценки.
Более того, ГЧП позволяет государству разделить с частными структурами, выступающими в роли его партнера, риски проекта, связанные с планированием, строительством, финансированием и управлением текущей деятельностью объектов.
Принципиально важно изначально заложить механизм оценки, критериальный аппарат, который позволит регулярно проводить (например, при смене этапов проекта и при возникновении непредвиденных обстоятельств) аналитические расчеты эффективности проекта. Такие расчеты следует проводить в рамках особой системы мониторинга и контроля, спецификой которой для ГЧП проектов, является оценка достижения уровня показателей, удовлетворяющего всех участников партнерства и конечных потребителей в итоге. Такие расчеты учитывают влияние возникающих отклонений от планируемых значений, прогнозируемых тенденций, выбор альтернативных путей достижения поставленных целей и особенности отношений партнерства по сравнению с традиционными договорами и социальных аспектов.
Специфика оценки результативности проектов государственно-частного партнерства вытекает из самой природы партнерского взаимодействия между государством и бизнесом. При инициализации проекта, в ходе его реализации и по его завершению происходит множество расчетов оценки его эффективности, которые осуществляются и самим государством, и частной компанией-партнёром, и независимыми структурами, и банками и другими инвесторами.
Мы предлагаем использовать для построения системы оценки результативности в рамках проекта концепцию устойчивого развития, которая позволит объединить в себе столь различные показатели эффективности реализация проекта как показатели социального, экономического, экологического состояния. Концепция устойчивого развития появилась сравнительно недавно, но уже занимает прочные позиции.
Бизнесу она позволяет выстраивать комплексную систему управления как экономическими, так и неэкономическими активами, которые в последние годы оказывают все большее влияние на финансовое состояние компаний и государства в целом. Государство же и мировое сообщество в целом заинтересовано в достижении таких показателей развития, чтобы решить многие страновые и глобальные проблемы, достичь социальной справедливости при сохранении нашей окружающей среды, защите экологии.
Что касается России, то концепция устойчивого развития получила свое официальное закрепление указом Президента РФ №440 от 01.04.1996 г. «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию», в которой предлагается «осуществить последовательный переход страны к устойчивому развитию, обеспечивающий сбалансированное решение ее социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природоохранного потенциала в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений людей».
Следует отметить, что тема реализации устойчивого развития в рамках осуществления проектов ГЧП на сегодняшний день остается новой и находится на начальных стадиях своего развития, выработки методологических основ и принципов устойчивого развития в рамках осуществления проекта. По нашему мнению, ориентированное на устойчивое развитие управление проектами государственно-частного партнерства позволит существенно повысить эффективность управления проектом, учесть интересы, как государства, так и бизнес-структур, особенно с учетом основных сфер применения ГЧП - разработка полезных ископаемых, транспорт и др.
Рассмотрим традиционные для ГЧП критерии оценки результативности проекта, которые выбирают для себя государство и частные партнеры, и попытаемся вписать их в концепцию управления устойчивым развитием. На схеме № 4 мы описали основные элементы оценки результативности, которую проводит государственный партнер в ГЧП.
Мы сделали попытку вписать описанные выше элементы оценки результативности в концепцию устойчивого развития (см. табл. 10), которая, на наш взгляд, наиболее соответствует пониманию ГЧП проекта, как комплексного, сложного института, находящегося в тесной взаимосвязи с окружающей его средой.
Многие аспекты, которые частные компании в обычном проектном управлении не учитывают, они вынуждены учитывать в управлении проектами ГЧП. Для достижения консенсуса с государственным партнером компании соглашаются на отслеживание многих показателей социального и экологического развития. В целом, на наш взгляд, проекты государственно-частного партнерства являются наиболее подходящим полем для воплощения системы управления на основе устойчивого развития по нескольким причинам:
природа проектов ГЧП нацеливают на получение не только финансово-экономического, но и социального, экологического эффекта.
Принятие решения в них позволяет исходить из консенсуса — сбалансировать финансово-экономический, социальный, экологический эффект;
Большое значение отводится достижению социальной справедливости, повышению эффективности предоставления услуг конечным потребителям;
Отличаются длительным сроком реализации и возможностью внесения корректировок в первоначальные проекты и др.
