Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Теоретико-методологическая база выбора и реализации приоритетов социально-экономической политики субъекта федерации
1.1. Содержание социально-экономической политики субъекта федерации
1.2. Опыт зарубежной практики выбора и реализации приоритетов региональной социально-экономической политики 30
1.3. Индикативное планирование как инструмент выбора и реализации приоритетов социально-экономической политики субъекта федерации . 49
Глава 2 Способы реализации приоритетов социально-экономической политики субъекта федерации
2.1. Формирование приоритетов социально-экономической политики субъекта российской федерации 64
2.2. Правовое обеспечение государственного регулирования выбора и реализации приоритетов социально-экономической политики субъекта российской федерации 85
2.3. Особенности приоритетных направлений социально-экономической политики республики Дагестан 97
Заключение 121
Список использованной литературы 129
Приложения 140
- Содержание социально-экономической политики субъекта федерации
- Индикативное планирование как инструмент выбора и реализации приоритетов социально-экономической политики субъекта федерации
- Формирование приоритетов социально-экономической политики субъекта российской федерации
- Особенности приоритетных направлений социально-экономической политики республики Дагестан
Введение к работе
Актуальность исследования. Для Российской Федерации с ее огромной территорией, разнообразием природных и социально-экономических условий, национальных и конфессиональных различий особую значимость приобретает социально-экономическая политика, проводимая субъектами Федерации. Потребность в специальных методах воздействия на экономику со стороны органов государственной власти субъекта Федерации, в настоящее время значительно возросла.
Возрастает необходимость в обосновании реальной стратегии преодоления кризиса и стабилизации территориальной социально-экономической организации Российской Федерации, республик, областей, краев в ее составе.
Развитие отдельного субъекта Федерации без определения его роли в национальной экономике, системы приоритетов и обеспечения согласованности действий всех субъектов хозяйственной и иной деятельности в условиях открытой экономики неизбежно превращается в процесс нерационального расходования ресурсов и усилий.
Повышение степени свободы в реализации хозяйственной деятельности, расширение прав и полномочий субъектов Российской Федерации объективно превращают органы власти субъектов Федерации в активных участников данного процесса, возлагает на них все большую долю экономической и политической ответственности за состояние дел на местах.
Возникает необходимость проведения более целенаправленной и научно обоснованной социально-экономической политики субъектом Федерации, направленной на поддержку региональной экономики, изыскание внутренних ресурсов развития, привлечения инвестиций, внедрение технических новшеств. Это особенно актуально в период современной экономической трансформации, когда надо смягчить последствия падения производства и сокращения занятости, дать импульс новым технологиям.
Такая политика должна обязательно подразумевать четкую расстановку приоритетов, обеспечиваемую адекватной ресурсной поддержкой, организационным оформлением, экономическим и правовым регулированием. Выбор приоритетов регионального развития является необходимой частью системы управления социально-экономическими процессами как для Федерации в целом, так и для ее субъектов.
В настоящее время в большинстве субъектов Федерации не уделяется достаточного внимания вопросам выработки единой, с четко выраженными долгосрочными приоритетами, целенаправленной социально-экономической политики, контроля за ходом ее реализации. В деятельности региональных органов власти основное время и усилия занимают функции оперативного управления. Не создана единая теоретико-методологическая база для формирования социально-экономической политики, которую могли бы использовать субъекты Российской Федерации. Нет соответствующей нормативно-правовой основы, опираясь на которую субъекты Федерации могли бы результативнее проводить процесс формирования и реализации социально-экономической политики на своей территории. В результате чего воздействие органов государственной власти в некоторых субъектах Российской Федерации на развитие социально-экономической ситуации не достаточно эффективно.
Предложенная диссертационная работа посвящена изложению авторского подхода к решению данной проблемы.
Состояние научной разработанности темы. Весомый вклад в разработку теоретических, методологических и практических аспектов функционирования региональных экономических систем внесли российские ученые Алексеев Ю.П., Валентей С.Д., Гранберг А.Г., Кушлин В.И., Жихаревич Б.С, Лебедев В.Г., Лексин В.Н., Некрасов Н.Н., Суспицын С.А., Шнипер Р.И., Штульберг Б.М., Чичканов В.П. и другие. Вопросам разработки методологии выбора приоритетов уделяли внимание в своих работах Фоломьев А.Н., Яковец Ю.В., другие.
Среди зарубежных авторов вопросам разработки экономической политики уделяли внимание в своих работах Дж.М.Кейнс, В. Ойкен, Я. Тинберген, Г.Тейлор, Р. Лукас и другие. В изучение регионального аспекта экономической политики существенный вклад внесли А. Вебер, У. Изард, Ф. Перру, А.Леш и другие.
Тем не менее, несмотря на значительное количество научных исследований, связанных с решением проблемы выбора приоритетных направлений социально-экономической политики региона, ее научную разработанность нельзя признать достаточной. В ряде выполненных исследований прослеживается фрагментарность, противоречивость подходов, недооценка или переоценка как отечественного, так и зарубежного опыта. Необходимы обобщающие научные труды, в которых всесторонне был бы проанализирован этот процесс.
Целью исследования диссертационной работы является формирование механизма выбора и реализации приоритетов социально-экономической политики субъекта Федерации.
Реализация этой цели обусловила постановку и решение следующих задач:
• системно рассмотреть содержание социально-экономической политики субъекта Российской Федерации, процесс выработки и реализации ее приоритетов;
• проанализировать имеющийся за рубежом опыт выбора и реализации приоритетов региональной социально-экономической политики;
• выявить роль индикативного планирования в процессе выбора и реализации приоритетов социально-экономической политики субъекта Федерации;
• разработать предложения по формированию эффективного механизма государственного регулирования выбора и реализации приоритетов социально-экономической политики субъекта Федерации;
• проанализировать региональные приоритеты социально-экономической политики субъектов Российской Федерации;
• проанализировать нормативно-правовую базу формирования и реализации социально-экономической политики, имеющуюся в ряде субъектов Российской Федерации;
• предложить проекты законодательных актов, способствующих повышению эффективности процесса формирования и реализации социально-экономической политики субъекта Федерации;
• выявить приоритетные направления социально-экономической политики Республики Дагестан, как одного из субъектов Российской Федерации.
Объектом исследования является процесс формирования социально-экономической политики субъекта Российской Федерации, разработки и реализации ее приоритетных направлений.
Предметом исследования являются социально-экономические отношения, возникающие в процессе формирования и реализации приоритетов социально-экономической политики субъекта Федерации.
Общей теоретической и методологической основой исследования служат методологические принципы, теоретические положения и выводы, содержащиеся в фундаментальных и прикладных исследованиях известных отечественных и зарубежных авторов по проблемам государственного регулирования экономики, системного анализа, проблемам региональной экономики, вопросам выбора приоритетов.
При подготовке диссертации использованы законодательные акты Российской Федерации и ее субъектов, правительственные программы и документы федерального и регионального уровней, материалы статистических органов, разработки научный учреждений, публикации периодической печати.
Научная новизна исследования. Основным научным результатом диссертации, определяющим ее новизну, является разработка теоретико-методологических и практических рекомендаций по формированию механизма выработки и реализации приоритетов социально-экономической политики субъекта Федерации.
В частности, автором:
• разработан механизм выбора и реализации приоритетов социально-экономической политики субъекта Федерации, основным элементом которого является целеполагание; основными принципами, в соответствии с которыми следует осуществлять разработку и реализацию политики: эффективность, оптимальность, комплексность, системность, своевременность, непрерывность, сопровождаемость, регулируемость, определение условий реализации;
• определены основные стадии формирования механизма выбора и реализации приоритетов социально-экономической политики: 1) научный анализ и изучение реально существующей социально-экономической ситуации и оценочное ее выражение в идеях, взглядах, концепциях и теориях; 2) определение конкретных приоритетных стратегических и тактических целей социально-экономической политики, возможных методов и средств их достижения, исходя из наличных материально-финансовых, организационных и иных возможностей; 3) нормативно-правовое обеспечение избранного варианта решения той или иной проблемы; 4) административно-организационное и мобилизационно-пропагандистское обеспечение мер по реализации социально-экономической политики; 5) контроль за ходом и эффективностью проведения социально-экономической политики и внесение соответствующих корректив в предыдущие стадии;
• раскрыта роль индикативного планирования, как основного инструмента выбора и реализации приоритетных направлений социально-экономической политики субъекта Российской Федерации;
• сделан вывод, что в качестве приоритетной цели социально-экономической политики субъекта Федерации должно стать развитие человека и всестороннее улучшение качества его жизни, а развитие отраслей материального производства, услуг и в целом региональной экономики должны стать средством для достижения приоритетной цели. Вместо традиционных показателей уровня социально-экономического развития субъекта Федерации (валовой региональный продукт, объем промышленного производства, объем инвестиций в основной капитал и другие) главным должен стать интегральный показатель «качество жизни населения»;
• на основе анализа нормативно-правовой базы формирования и реализации социально-экономической политики, существующей в ряде субъектов Российской Федерации, предложены обоснованные автором поправки к Закону Республики Дагестан «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Дагестан» и дано их теоретическое обоснование. Разработан проект постановления Правительства Республики Дагестан «Об утверждении Методики разработки индикативных планов социально-экономического развития Республики Дагестан»;
• в результате проведенного анализа экономики Республики Дагестан выявлены как отрицательные, так и положительные ее тенденции. Определено, что главной целью социально-экономического развития на долгосрочную перспективу Республики Дагестан, как субъекта Российской Федерации, должно стать развитие человека и всестороннее улучшение качества его жизни. Стратегическими приоритетами, направленными на достижение главной цели, могут быть следующие: 1) повышение уровня жизни населения, инвестирование в формирование образовательного, культурного, духовного потенциаловжителей республики; 2) вовлечение в экономический оборот и эффективное использование национального богатства республики; 3) развитие сельской территории; 4) повышение конкурентоспособности предприятий республики, продукции и услуг местных товаропроизводителей; 5) развитие региональной рыночной инфраструктуры; 6) формирование эффективной системы трансформации доходов в капитал и привлечение инвестиций в экономику Республики Дагестан.
На их основе формируются научно обоснованные выводы и практические рекомендации.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что предлагаемый механизм выбора и реализации приоритетов социально-экономической политики субъекта Федерации позволит республикам, краям и областям Российской Федерации научно обоснованно проводить более эффективную, взвешенную, целенаправленную социально-экономическую политику с концентрацией имеющихся ресурсов на приоритетных направлениях. Основные выводы и рекомендации могут быть методической базой для формирования такой политики.
Реализация предложений и выводов диссертационного исследования позволят, по мнению соискателя, стабилизировать социально-экономическую ситуацию в одном из самых депрессивных регионов России - Республике Дагестан, поднять уровень жизни населения.
Разработанный автором комплекс мер по совершенствованию механизма государственного регулирования экономики органами государственной власти субъекта Федерации и составляющие его методы и инструменты могут быть использованы и другими регионами Российской Федерации и стран СНГ.
Апробация результатов исследования. Выводы и практические результаты работы были доложены на научно-практических конференциях в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации и нашли отражения в различных публикациях автора в 1997 2001 годах. Отдельные положения данного исследования были использованы Министерством экономики Республики Дагестан в ходе разработки проекта S Концепции социально-экономического развития Республики Дагестан, I Прогнозов социально-экономического развития Республики Дагестан, І; Программ деятельности Правительства Республики Дагестан, экономических I блоков ежегодных Посланий Председателя Государственного Совета Республики Дагестан Народному Собранию Республики Дагестан. Автор ! диссертации принимал непосредственное участие в разработке II вышеназванных документов, а также нормативно-правовых актов ill Республики Дагестан, регулирующих процесс формирования и реализации ! социально-экономической политики республики.
Структура диссертации состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка литературы и приложений.
Содержание социально-экономической политики субъекта федерации
Социально-экономическая политика государства, в том числе ее отдельных территорий, ведет свою историю практически с момента возникновения самого института государственности. Значимость социально экономической политики на современном этапе неуклонно возрастает. Это обусловлено такими обстоятельствами, как усложнение общественной жизни во всех ее проявлениях, комплексность задач, решение которых невозможно без социально-экономического анализа, опасность экологических потрясений, возрастание степени неопределенности социально экономических и политических процессов. Состояние общества, где отсутствует социально-экономическая политика, следовало бы именовать, как считает лауреат Нобелевской премии Джеймс Бьюкенен, «хаосом». Естественным выражением значимости социально-экономической политики стал рост доли государственных расходов в валовом продукте стран. Если в начале XX веке она составляла около 10 процентов, то теперь поднялась в среднем по индустриальным странам до 40-50 процентов.
Необходимость соответствующей государственной политики усиливалась по мере нарастания социально-экономических проблем, трудностей и противоречий. Экономическая мысль перешла к разработке концепции государственной социально-экономической политики как системе исследования стратегии, ситуации, определения целей и их иерархии, выяснения соответствия этих целей экономической системе, определения совместимости средств регулирования, компетенции государственных органов, порядка их взаимодействия, необходимых финансовых ресурсов, последствий, эффективности, противодействующих факторов.
В литературе вместо термина «социально-экономическая политика», чаще употребляют термин «экономическая политика». Мы считаем, что разделение экономических категорий от категорий социальных является не совсем правильным. Термин «экономическая политика» отражает узкий подход и подразумевает под основной проблемой, решаемой ею -оптимальное распределение ограниченных ресурсов для максимального удовлетворения неограниченных потребностей людей и общества в целом. Но, в то же время, большинство авторов в перечень основных целей экономической политики включают не только чисто экономические задачи, но и социальные цели (полная занятость, социальная защищенность, более справедливое распределение доходов между гражданами страны). Таким образом, видно, что экономическую политику следует рассматривать в более широком смысле - как социально-экономическую политику.
В связи с этим, употребление термина «социально-экономическая политика» вместо термина «экономическая политика», на наш взгляд, более отвечает сущности данного явления. Особенно, если учесть, что целью экономической политики большинство авторов видят улучшение социальных показателей.
Данная противоречивость в терминах существует давно. Еще В.И. Ленин, выступая против идеи различения этих категорий, выдвигаемой рядом экономистов того времени, считал, что это «не обещает ничего, кроме бессодержательной и схоластичной игры в дефиниции. Я решительно не понимаю, какой смысл может иметь такое различие?? Как может быть экономическое вне социального?»1.
Ряд современных авторов, понимая неразделимость и взаимосвязанность экономических и социальных категорий, представляют экономическую и социально-экономическую политики как термины-синонимы. Так, А.Г. Гранберг, давая определение цели региональной экономической политики, не делает различия между этими двумя понятиями: «Цели региональной экономической (или социально-экономической) политики (прим.: курсив наш) при всем разнообразии формулировок в разных странах выражают компромисс между экономической эффективностью и социальной справедливостью»2.
Данный подход нам представляется наиболее приемлемым. Тем более это актуально сейчас, когда мир вступает в постиндустриальную эпоху, где ведущими становятся отрасли, обслуживающие здравоохранение, образование, досуг, религию, путешествия, а влияние социокультурных факторов на экономику страны и ее регионов становится решающим.
С другой стороны данный подход отражает те тенденции, происходящие в современной науке, когда идет активный процесс синтеза и взаимодействия наук, междисциплинарный подход к изучаемой проблеме. Новая парадигма предполагает лидирующую роль гуманитарно-общественных наук в научном познании, в связи с чем экономическая наука должна усиливать свои методологические связи с социологией, философией, культурологией, политологией, психологией.
Ниже, используя термины «государственная экономическая политика», «экономическая политика», «социально-экономическая политика» автор не делает между ними различия, а считает их терминами-синонимами, обозначающими одну сферу деятельности общества и государства3 и сохраняет их в той редакции, которая используется различными авторами.
В разработку теории государственного регулирования экономики большой вклад внесли приверженцы трех ведущих направлений экономической науки XX века: неоклассического, кейнсианского и институционального.
В марксистской экономической мысли определенный вклад в теорию и практику государственного управления народным хозяйством внесли Г.В. Плеханов, В.И. Ленин, Г.М. Кржижановский, Н.Д. Кондратьев, С.Г. Струмилин, В.В. Новожилов.
Отцом теории государственной экономической политики в условиях современных рыночных отношений часто называют Дж. М. Кейнса. Он считал, что экономика не может быть представлена самой себе. Экономическая политика, выражающая общую волю, - это государственное регулирование, которое воздействует на такие независимые переменные, как склонность к потреблению, предельная эффективность капитала и норма процента, а через их посредство - на занятость и национальный доход.
Важным вкладом в разработку теории экономической политики явилась концепция, предложенная в 50-е годы голландским экономистом, первым лауреатом Нобелевской премии по экономике Яном Тинбергеном в своих трудах «Теория экономической политики» (1952) и «Экономическая политика: принципы и построение» (1956). Согласно теории Тинбергена составляющими экономической политики являются: ключевые цели благосостояния (набор макроэкономических показателей); инструменты, которыми располагает правительство; модель, связывающая цели и инструментарий и позволяющая определить оптимальный масштаб политических действий. К инструментам относят меры, разделенные на четыре группы - фискальные (бюджетно-налоговые), монетарные (денежно кредитные), внешние (манипуляции с валютным курсом) и регулирующие доходы. Я. Тинберген разработал методику планирования и прогнозирования для Нидерландов, предложил модели, применимые для экономического планирования в развивающихся странах. Генри Тейлор и Роберт Манделл усовершенствовали теорию Тинбергена, ввели в анализ логическую цепь зависимости: цель - инструмент - орган «приписки», ответственный за осуществление. По их мнению, корректность политических действий затруднена экономической неопределенностью, неизбежными лагами, шоковыми ситуациями. Вальтер Ойкен понимает под экономической политикой совокупность государственных мер воздействия на экономические процессы. Решающая задача экономической политики состоит в создании условий, которые не приводят к возникновению опасных, роковых тенденций.
Милтон Фридмен оценивает позитивные экономические знания в качестве фундамента, на котором строится политическая деятельность. Политика относится скорее к искусству, чем к науке, особенно в части принятия решений. Автор считает, что этот подход позволяет обнаружить основополагающее единство конечных целей у представителей различных экономических течений и, тем самым, способствует преодолению разногласий.
Индикативное планирование как инструмент выбора и реализации приоритетов социально-экономической политики субъекта федерации
Одним из основных методов реализации приоритетов социально-экономической политики субъекта Федерации должно стать индикативное планирование. В ходе кардинальных реформ в России в первые годы само понятие «планирование» было вычеркнуто, хотя речь должна была идти об изменении содержания, форм и методов планирования с учетом новых требований. Подтверждением этому является опыт зарубежных стран, рассмотренный в предыдущем параграфе.
Вопросы индикативного планирования для России в настоящее время являются весьма актуальными. Страна нуждается в новой системе планирования и прогнозирования, органично связывающей регионы и центр, деятельность предприятий различных форм собственности, долгосрочные и краткосрочные планы различных уровней, экономические и социальные параметры функционирования. Поэтому многие ведущие специалисты в области экономики считают необходимым создание такой системы, а экономические конференции последних лет в стране отмечают важность разработки методологического инструментария индикативного планирования, а также принятия закона о его применении. Сейчас в стране идет активный поиск будущей системы планирования и, по мнению многих авторов, именно индикативное планирование на сегодняшний день является единственной адекватной современным российским условиям формой всестороннего партнерства государства, бизнеса и работников26. В рекомендациях проведенной в апреле 1997 г. Советом Федерации РФ и Институтом экономики РАН научно-практической конференции «Роль государства в становлении и регулирования рыночной экономики» справедливо подчеркивалась настоятельная необходимость «сконцентрировать усилия на создании системы индикативного планирования и прогнозирования экономики, органично связанных с долгосрочной социально-экономической стратегией и направленных на ее реализацию», «законодательно определить статус индикативных планов, их места в системе экономических регуляторов и порядок разработки, подготовить специальный Закон «Об индикативном планировании и долгосрочных национальных программах социально-экономического развития»27.
В докладе для научно-практической конференции «Приоритеты и механизмы экономической политики России в кризисный период», проходившей в Российской академии государственной службы при Президенте РФ в апреле 1999 года, подготовленном Научно-экспертным советом при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, также говорится о целесообразности перехода к системе индикативного планирования, включающей наряду с макроэкономическими прогнозами выбор приоритетов научно-технического и социально-экономического развития страны, целеполагание основных ориентиров и параметров макроэкономической политики, планы развития государственного сектора, целевые государственные программы, показатели денежно-кредитной, налоговой, амортизационной, таможенной и других составляющих экономической политики.
Таким образом, по мнению некоторых авторов, к которому мы присоединяемся, в обществе на основе научных знаний, практики, интуиции происходит осознание необходимости формирования системы индикативного планирования в целях повышения эффективности общественного и индивидуального воспроизводства и качества жизни .
При использовании индикативного планирования на уровне государства в России необходимо учитывать многолетний отечественный опыт планирования и его методологического обоснования российскими учеными. Известно, что первый в мире индикативный план был разработан русским ученым Н.Д. Кондратьевым - пятилетний план развития сельского хозяйства, который был отвергнут как несовместимый с административно-директивной моделью народнохозяйственного планирования. Первые народнохозяйственные планы в России и СССР носили преимущественно индикативный характер. Однако с конца 20-х годов, с переходом к централизованной системе управления, ограничением и вытеснением рыночного механизма, народнохозяйственные планы все больше приобретали централизованно-директивный характер.
Формирование приоритетов социально-экономической политики субъекта российской федерации
Формирование и реализация приоритетов социально-экономической политики субъекта Федерации - два разных процесса. Каждый из них должен укрепляться собственными процедурами, технологиями и механизмами осуществления.
В отличии от России, в развитых рыночных экономиках по каждому из указанных процессов внутри общества между многообразными группами интересов, между обществом и институтами власти, внутри власти между законодательными органами, исполнительными и контрольными ведомствами сложились и постоянно совершенствуются сложные правовые и неформальные отношения.
При формировании социально-экономической политики, особенно на перспективу или в периоды выборных кампаний в этих странах, используются процедуры широкой демократии, допускаются острые дискуссии. Согласование многочисленных партийных или корпоративных экономических программ, платформ и взглядов проходит многоступенчатую итерацию прежде, чем воплотится в документах, которые затем пройдут законодательное утверждение.
Реализация социально-экономической политики, обозначенной в президентских посланиях, программах, индикативных планах, бюджетных программах после конкурсного распределения заказов и их контрактного закрепления проводится на практике с высокой степенью авторитаризма исполнительной власти, при жестком контроле, с осознанием ответственности перед налогоплательщиком и избирателем.
В рыночной экономике на этой стадии в руках государства сосредотачиваются мощные инструменты: налогово-бюджетного регулирования; кадровой политики путем контроля за профессиональным соответствием менеджеров не только государственных, но и ведущих корпоративных организаций; арбитражно-судебных процедур. Особую роль играют законодательные органы, гарантирующие квалифицированное, без излишних популистских обсуждений законодательное сопровождение и корректировку установок социально-экономической политики, а также равноправную защиту всем экономическим агентам при осуществлении экономической деятельности.
Формирование и функционирование механизма реализации социально-экономической политики определяется объективными потребностями и тенденциями общественного развития. Именно потребности и тенденции предопределяют структуру механизма, набор и использование его компонентов.
По своей сути механизм реализации социально-экономической политики представляет собой сложную систему институциональных и неинституциональных субъектов социально-экономической жизни, взаимодействие которых позволяет теоретически осмыслить и оформить интересы населения, хозяйствующих субъектов, органов государственной власти федерального и регионального уровней, разработать социально-экономическую стратегию и организовать скоординированную предметно-практическую деятельность государственных органов, институтов гражданского общества и граждан по ее реализации на основе имеющейся нормативно-правовой базы.
Механизм реализации социально-экономической политики имеет сложную структуру: — субъект социально-экономической политики — государство в совокупности всех его органов, ориентированных на регулирование социально-экономических отношений; политические партии; общественно-политические движения и другие институты гражданского общества;
— объект социально-экономической политики - социально-экономические процессы в обществе во всем их содержательном многообразии и разнообразных формах проявления;
— системы нормативно-правовых актов, регулирующие взаимодействие между субъектами и объектами социально-экономической политики;
— методы реализации социально-экономической политики;
— предметно-политическая деятельность по решению задач социально-экономической политики на различных стадиях.
Данная структура является обобщенной и при решении конкретных задач социально-экономической политики дополняется и другими элементами.
В механизме реализации социально-экономической политики можно выделить несколько стадий или этапов.
1. Научный анализ и изучение реально существующей социально экономической ситуации и оценочное выражение ее в идеях, взглядах, концепциях и теориях. Принципиально важным при этом является всестороннее выявление главных проблем и основных противоречий, доминирующих тенденций и перспектив развития конкретных социально-экономических отношений. Необходимо также определять характер, содержание, формы проявления объективных и субъективных факторов, влияющих как на сложившуюся социально-экономическую ситуацию, так и на возможные варианты решения проблем.
Этот объем работы выполняется как государственными, так и негосударственными научными учреждениями, научно-аналитическими центрами, экспертными группами, временными творческими коллективами. На основе предложенных ими концепций и разрабатывается механизм реализации единой социально-экономической политики.
2. Определение конкретных приоритетных стратегических и тактических целей социально-экономической политики, возможных методов и средств их достижения, исходя из наличных материально-финансовых, организационных и иных возможностей.
3. Нормативно-правовое обеспечение избранного варианта решения той или иной проблемы (или приоритетной задачи социально-экономической политики в целом - на год или несколько лет). На этой стадии принимаются соответствующие законы, другие нормативно-правовые акты законодательной и исполнительной власти, определяющие конкретные пути и средства решения приоритетных социально-экономических задач.
4. Административно-организационное и мобилизационно-пропагандистское обеспечение мер по реализации социально-экономической политики. Этот круг проблем является непосредственной задачей органов исполнительной власти.
Особенности приоритетных направлений социально-экономической политики республики Дагестан
Наиболее актуальной задачей на сегодняшний день для социально-экономического развития Республики Дагестан, как одного из субъектов Российской Федерации, является обоснование приоритетов социально-экономической политики республики в долгосрочной, среднесрочной и краткосрочной перспективе. В деятельности органов власти республики сегодня 99 процентов времени и усилий занимают функции оперативного управления.
Принимаемые меры по решению текущих задач не приносят положительных результатов в социально-экономическом развитии республики в целом. Правительством Российской Федерации также неоднократно принимались решения по стабилизации ситуации в Дагестане. Только с 1992 по 1997 год было принято 16 нормативных документов (указов и постановлений). Однако реальных результатов они не дали, в основном из-за отсутствия комплексного и системного механизма реализации предусмотренных мероприятий. Решение отдельных вопросов затягивалось, а это в свою очередь негативно влияло на все усилия руководства республики своими силами стабилизировать ситуацию. Так, принятые за этот период основные республиканские программы реализованы в среднем на 8 процентов.
Среди них программы социально-экономического развития горных районов Республики Дагестан (программа «Горы»), южных районов Республики Дагестан (программа «Юг») и переселения лакского населения Новолакского района на новое место жительства и решение вопросов обустройства переселяемого населения.
В целях осуществления комплексного подхода к решению вышеназванных проблем, избежания распыления средств Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 августа 1998 г. № 931 была утверждена Федеральная целевая программа социально-экономического развития Республики Дагестан.
Главной целью реализации Программы является максимальное достижение бюджетного самофинансирования Республики Дагестан. Основными источниками финансирования Программы должны были стать собственные средства предприятий (31,45 %), бюджет Республики Дагестан (15,98 %), средства бюджета развития Российской Федерации (14,18 %), иностранный инвестиции (12,38 %), федеральный бюджет - безвозвратная основа (7,73 %), другие источники.
Однако, по итогам 1999-2000 г.г. реализация Программы оказалась привязанной только к двум источникам (средства федерального и республиканского бюджетов на безвозвратной основе и средства бюджета развития РД), за счет которых осуществлялось финансирование мероприятий социально-культурного назначения. Вопросы, связанные с развитием производственной сферы с привлечением средств бюджета развития Российской Федерации, заемных средств, включая иностранные инвестиции, практически не решены. Как следствие, можно предположить, что реализация Программных мероприятий не будет завершена в установленные сроки.
Все это ставит под угрозу достижение конечных результатов предусмотренных Программой: снижения дотационности республики, обеспечения максимальных налоговых отчислений в бюджеты всех уровней, создания новых рабочих мест и другие.
Анализ выполнения Федеральной целевой программы, других мероприятий федеральных и региональных органов власти показывает, что данные документы в основном направлены на решение текущих задач и не охватывают весь комплекс проблем в социальной, экономической, духовной, экологической и других сфер жизни республики. Республике нужна концепция долгосрочного развития, как система представлений о стратегических целях, задачах и интересах республики, которая станет первым шагом в формировании региональной идеологии, направленной на обеспечение интересов Республики Дагестан.
Отсутствие такой концепции уменьшает результативность усилий правительства по достижению положительных результатов в социально-экономическом развитии республики.
Вопросы разработки концепции социально-экономического развития республики, в которой были бы четко обозначены приоритеты социально-экономической политики, неоднократно поднимались дагестанскими учеными на протяжении ряда лет. Так, еще в январе 1997 года, на проходившей в г. Махачкале Республиканской научно-практической конференции «Дагестан на рубеже веков: приоритеты устойчивого и безопасного развития» выступающие подчеркивали настоятельную необходимость разработки такой концепции.
Данная проблема остается актуальной и сейчас, о чем подчеркивается в Послании Председателя Государственного Совета Республики Дагестан Народному Собранию Республики Дагестан «О положении в республике и важнейших приоритетах государственной политики в 2000 году»: «без выработки общей стратегии экономического развития, увязанной с ситуацией в целом в стране, и конкретных программных мероприятий, направленных на повышение экономического потенциала, удержать достигнутое, обеспечить поступательное движение вперед нам не удастся»63. В настоящее время разработано ряд проектов концепций социально-экономического развития Дагестана, авторами которых являются Г.М. Абдурахманов, В.Г. Алиев, С.Д. Амиров, А.Ш. Ахмедуев, Ю.Н. Сагидов.64
С предложениями по поводу приоритетов социально-экономической политики республики, которые необходимо включить в разрабатываемую концепцию, неоднократно выступали в дагестанской прессе другие авторы.
Так, Г.Г. Шихахмедов считает, что реальное решение проблем республики в условиях ограниченности средств федерального, республиканского и местных бюджетов возможно только при условии тщательного отбора приоритетных задач, концентрации финансовых средств на ключевых направлениях социально-экономического развития и реинвестирования прибыли в эффективные производственные проекты и социально значимые мероприятия65.
В. Петросянц сформулировал главные критериальные требования к формирующейся национальной экономике Дагестана, на которые она должна быть ориентирована в процессе реструктуризации республиканского хозяйства: обеспечение занятости и достаточно высокого уровня дохода населения; создание развитой налоговой базы, обеспечивающей снятие проблемы дотационности республиканского и местных бюджетов; максимально эффективное использование ресурсного потенциала республики.
