Содержание к диссертации
У.
Введение к работе
Глава 1. Региональная экономическая политика как необ ходимый элемент системы рыночной трансорма- ции региона 11
1.1. Теоретические проблемы анализа региональной экономической политики 11
1.2. Основные факторы и инструменты формирова- %' ния региональной экономической политики 48
Современные проблемы политики государственного регулирования региональной экономики 65
Особенности региональной экономической политики в налоговой сфере субъектов федерации 80
Н< 2.3. Специфика малого бизнеса как объекта региональ ной экономической политики 109
2.4. Необходимость и перспективы антитеневой эконо мической политики в регионах 127
Заключение 141
Список использованной литературы 148
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Анализ региональной экономической политики относится к числу теоретически и практически значимых проблем рыночно-переходного периода. Долгосрочная эффективность подобного анализа во многом зависит от адекватности отражения целевых приоритетов экономического развития данного региона, отражающих, свою очередь, стратегию его экономического развития.
В то же время успешность реализации каждого экономического приоритета предполагает приобретение им специфического выражения в политико-идеологической сфере региона; при отсутствии же подобного отражения экономически-приоритетный процесс приобретает всего лишь узколокальную значимость, а механизм его реализации неизбежно становится регионально-деформированным.
Макроэкономическая значимость региональных рыночных реформ требует выбора политической стратегии развития региональной экономики: или максимальная («всеобщая») государственная поддержка производства при рыночной пассивности предприятий (с применением в этом случае всего традиционного набора протекционистских инструментов), или - минимальная ("выборочная") государственная поддержка производства при рыночной активности предприятий (с приоритетом в этом случае рыночных инструментов).
Теоретические проблемы региональной экономики и региональной экономической политики нашли достаточно полное отражение в трудах российских и зарубежных экономистов. Аналитическая оценка роли, масштабов и объективных пределов государственной политики регулирования региональной экономики содержится в трудах Л. Абалкина, А. Аганбегяна, А. Бачуриной, Г. Белова, А. Берлина, Е. Гайдара, А. Лившица, Д. Львова, В. May, Б. Мильнера, В. Овсиенко, Н. Петракова, Г. Попова, А. Пороховского, С. Шаталина; региональная инновационная политика является предметом специального анализа в работах М. Алексеева, В. Галанова, Н. Дорониной, В. Овчинникова, К. Ратни-кова, К. Турбиной, Г. Явлинского; методологическая значимость политических факторов в механизме рыночной трансформации региональной экономики рассмотрена в исследованиях Г. Клейнера, В. Игнатова, С. Мареева, С. Медведева, В. Межуева, Ю. Осипова, Г. Солодкова, В. Радаева, Ю. Шишкова; теоретическая характеристика региональной экономики и ее социально-политической составляющей дана в публикациях А. Автономова, Ф. Бородкина, С. Вобленко, А. Воронина, Л. Гильченко, С. Глазьева, В. Глазычева, Н. Кетовой, Т. Кузнецовой, В. Лапина, Ю. Филиппова, А. Широкова, С. Юркова.
В этих трудах раскрыт комплекс региональных проблем рыночных преобразований российской экономики с учетом российской специфики национальной макроэкономической системы. Тем не менее, региональная практика обнаруживает недостаточность внимания долгосрочным факторам обеспечения рыночного преобразования на региональном уровне российской экономики, что и предопределило выбор темы, логику и концепцию настоящего исследования .
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состояла в выявлении приоритетов формирования и реализации эффективной региональной экономической политики на уровне субъекта Российской Федерации (на материалах экономики Краснодарского края) посредством анализа объективного содержания, базовых инструментов и стратегических направлений воздействия политических факторов на механизм рыночной динамики региональной экономики. 1 Тема соответствует паспорту специализации 08.00.05 «экономика и управление народным хозяйством: п. 5.15. - «Региональная социально-экономическая политика; анализ особенностей и эффективности экономической политики на различных уровнях территориальной организации (национальном, в крупных экономических районах, субъектах Федерации)».
Достижение поставленной цели потребовало постановки и решения соответствующей системы логических задач: - характеристики теоретических проблем анализа региональной экономической политики как необходимого элемента механизма рыночной трансфор-мации региона; анализа основных инструментов формирования региональной экономической политики; раскрытия специфики современной политики государственного регулирования региональной экономики; определения особенностей региональной экономической политики в налоговой сфере субъектов федерации; - показа специфики малого бизнеса как основного объекта региональной экономической политики; - выявления особенностей необходимости и перспектив антитеневой эко номической политики в регионах.
Объект и предмет исследования. Объект диссертационного исследования представлен реалиями становления региональной социально-экономической политики в рамках процессов рыночного преобразования российской макроэкономики на ее региональном уровне (на материалах Краснодарского края). Предмет исследования составляют объективные приоритеты формирования и реализации современной экономической политики в субъектах Федерации как специфической составляющей механизма рыночной динамики региональной экономики.
Теоретико-методологическую основу настоящей работы составили исследования состояния и путей рыночного реформирования региональной экономики, представленные в отечественной и зарубежной литературе и реализующие современный подход к процессам формирования и развития на регионального уровня экономики.
Инструментарно-методический аппарат работы. В ходе исследования влияния реализации региональной экономической политики развития региональной экономики были использованы институциональный, сравнительный и системный подходы к анализу динамики экономики рассматриваемого региона.
Информационно-эмпирическую базу исследования составляют официальные статистические данные Госкомстата РФ, статистических органов Южного Федерального органа, а также республик, краев и областей Северного Кавказа, Краснодарского края, материалы аналитических центров основных политических партий России; нормативно-правовую базу составили федеральные законы, указы и нормативные акты Президента и правительства Российской Федерации, посвященные развитию региональной экономики.
Рабочая гипотеза диссертационного исследования состоит в обосновании совокупности положений, согласно которым 1) процесс регионализации национальной макроэкономики характеризуется объективной обусловленностью, и потому в аспекте его регулирования 2) необходим специальный учет реального влияния на процесс регионализации факторов социально-политической направленности; следовательно, 3) эффективность данного процесса определяется успешностью формирования и реализации актуальных приоритетов региональной экономической политики, в силу чего 4) по мере углубления рыночных реформ возрастающее воздействие на региональную экономику начинают оказывать факторы социально-политического характера, 5) прогноз динамики которых при разработке государственной регионально-экономической политики способен существенно интенсифицировать реализацию рыночного потенциала экономики данного региона.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. В рыночной трансформации региона экономическая политика выступает особым фактором, оказывающим долгосрочное воздействие на темпы рыночных преобразований в региональной экономике; выявление, характеристика и анализ основных проблем регионально-политического обеспечения ускоренной экономической динамики образует научно-практическую основу разработки комплексной программы приоритетных рыночных реформ в данном регионе и оценки их социально-экономических эффектов.
2. Экономическая неоднородность российских регионов, межрегиональная асимметрия темпов проведения рыночных реформ, а также разнообразие их осуществления выражается в особенностях региональных моделей экономической политики, вызывающих различные последствия для экономического роста различных секторов региональной экономики и форм предпринимательства; региональная экономическая политика призвана способствовать, построению рациональной, информативной и прогнозируемой системы принятия решений, регламентирующих экономическую активность в регионе - в сферах обеспечения расходно-доходного движения регионального бюджета, приватизации объектов государственной собственности, участия государства в акционерных обществах, в размещении госзаказов на конкурсной основе.
Доминантным объектом региональной экономической политики выступает та сфера (отрасль) региональной экономики, эффективное развитие которой предопределяет конкурентные преимущества данного региона края в межрегиональной конкуренции.
Особенности региональной экономической политики в налоговой сфере в настоящее время состоят в переходе от «перераспределительного» приоритета (рост доли региона в распределении совокупных налоговых поступлений) к качественному повышению эффективности использования регионального и местного бюджетов, а также созданию консолидированных фондов совместной федерально-региональной компетенции.
Специфика региональной экономической политики по отношению к малому бизнесу состоит в мобилизации его массового социально-рыночного потенциала, обеспечении правовых, политических и идеологических условий его эффективного функционирования, а также формировании развернутой сие- темы целенаправленной региональной поддержки кредитования и ресурсного обеспечения малых предприятий венчурной, рекреационной и образовательной ориентации.
Приоритетной сферой антитеневой экономической политики в регионах выступает институционализация процесса контроля формирования издержек производства (аудит, финансовый мониторинг, формирование конкурентной среды для предприятий государственного сектора), борьба с неправомерным сокращением производственных и трансакционных затрат производителей как основное направление антикоррупционной деятельности.
Основной задачей экономической политики в Краснодарском крае является обеспечение условий устойчивого хозяйственного развития посредством формирования необходимой и достаточной институциональной среды для эффективного функционирования системы регионального бизнеса; центральная проблема обеспечения рыночных преобразований в экономике Краснодарского края сводится к определению оптимальной меры государственного регулирования экономических процессов, происходящих в секторах, сферах и отраслях экономики данного края; функциональная направленность региональной экономической политики Краснодарского края заключается в гарантировании реального обеспечения прав собственности, экономического правопорядка, оптимальной глубины регулирования предпринимательской деятельности, использования стимулирующих инструментов налоговой системы и минимизации ограничений свободы рыночного ценообразования
Приоритетами экономической политики в Краснодарском крае выступают - развитие трудоемкого производства (соответствующего как трудоизбыточному состоянию региона, так и специфике современной этнополитической ситуации), модернизация структуры конкурентоспособных секторов экономики края (транспортного, туристско-рекреационного и санаторно-курортного комплексов), а также ускоренное развитие краевого рынка капитала (посредством создания благоприятного инвестиционно-предпринимательского климата).
9. Обеспечение финансово-экономической достаточности Краснодарского края предполагает формирование самостоятельной налоговой базы, что позволит преодолеть главное препятствие для такой самодостаточности края — действующей в стране бюджетной системы (если за 1998-2002 годы федеральный бюджет вырос в 4 раза, то краевой - в 2,4 раза); поэтому региональной экономической политике края необходимо заложить такое направление, как самостоятельное бюджетно-налоговое развитие в рамках законодательно закрепленных правил межбюджетных отношений.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в определении приоритетов формирования и реализации региональной экономической политики (на уровне субъекта Федерации) как необходимого условия роста его экономической эффективности; элементы научной новизны можно свести к следующим пунктам: обоснована правомерность рассмотрения региональной экономической политики как особой предпосылки приоритетной реализации рыночной направленности региональной экономики, что позволяет ввести социально-политический фактор в систему эффективного механизма функционирования экономики региона (стр. 15-18; 23-27; 30-37); раскрыта необходимость использования политического механизма в целях обеспечения ускоренной динамики региональной экономики, что позволяет целенаправленно применять политические инструменты (политические институты и правовые акты общественной сферы данного региона) для ее долгосрочной интенсификации (стр. 49-52; 55-58; 57-61); выявлена необходимость дифференцированного государственного регулирования ведущих сфер и отраслей экономики региона как приоритетной функции политического обеспечения рыночных преобразований в региональной экономике, что позволяет сформировать комплексную программу государственного руководства процессом региональных рыночных реформам (стр. 66-68; 70-73; 75-78); - выявлены основные социальные приоритеты рационализации доминантных сфер региональной экономики - системы налогово-бюджетных отношений, экономической среды функционирования малого бизнеса, эффективности антитеневой направленности рыночных преобразований профилирующих сегментов экономики данного региона, что определяет стратегические направления современной региональной экономической политики (стр. 78-85; 106-114; 124-131).
Теоретическая значимость исследования состоит в расширении исходных посылок анализа социальных проблем совершенствования рыночного механизма региональной экономики, формирования целенаправленной политической стратегии по повышению рыночной эффективности региональных экономических процессов. Теоретические выводы исследования могут быть использованы при разработке федеральной и региональной программ ускорения рыночных преобразований, а также в учебном процессе при совершенствовании учебных курсов по экономике переходного к рынку периода, при подготовке профилированных спецкурсов и проблемных лекций ("Теория и практика региональной экономики", "Основы региональной экономической политики", "Экономика Южного федерального округа").
Практическая значимость исследования заключается в разработке инструментария анализа региональной динамики рыночного механизма, а также в обосновании системы практических предложений региональным органам власти Краснодарского края по учету и использованию политических факторов механизма функционирования экономики данного региона.
Апробация. Результаты и выводы диссертационного исследования докладывались автором на научно-практических конференциях Кисловодского института экономики и права (г. Кисловодск), Ростовского государственного университета (г. Ростов-на-Дону), Волжского гуманитарного института (г. Волжский).
Публикации. Основные положения диссертационного исследования отражены в 4 публикациях общим объемом в 1,4 печ. листа.
Структура диссертационной работы отражает логику осуществленного исследования; диссертация состоит из введения, двух глав (включающих соответственно два и четыре параграфа), заключения и списка использованной литературы.
Гл. 1. РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА КАК НЕОБХОДИМЫЙ ЭЛЕМЕНТ СИСТЕМЫ РЫНОЧНОЙ ТРАНСФОРМАЦИИ РЕГИОНА.
1.1. Теоретические проблемы анализа региональной экономической политики.
Разработка научных основ концептуального анализа .экономической политики региона в рыночно-трансформационный период относится к числу теоретически и практически актуальных проблем современной социальной науки. Долгосрочная эффективность подобной разработки, в свою очередь, во многом зависит от объективной оценки иерархического строения приоритетов экономического развития региона в переходный к рынку период и степени осознания ее значимости в общественном сознании.
Имеется много определений понятия "региональная политика", в частности, понятия "региональная экономическая политика". Так, в Указе Президента РФ "Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации" под региональной политикой в Российской Федерации понимается "система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации"2.
Э.Б. Алаев в своем известном понятийно-терминологическом словаре формулирует следующее определение: "Региональная политика государства -сфера деятельности по управлению экономическим, социальным, и политическим развитием страны в пространственном, региональном аспекте, т.е. связан- 2 Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803 "Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации". // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 23. ная с взаимоотношениями между государством и районами, а также районов между собой"3. При всей правомерности подобного определения вызывает недоумение придание приоритета чисто управленческому аспекту.
Оригинальное определение принадлежит известному специалисту С.С. Артоболевскому: "Региональной политикой следует считать целенаправленную, институционально и законодательно оформленную деятельность государственной власти, направленную на достижение позитивных сдвигов или на предотвращение ухудшения ситуации в территориальной организации и структуре общества и/или хозяйства и осуществляемую присущими ей методами. Государственная региональная политика имеет свои особые цели, предмет, формы и методы и осуществляется на постоянной основе".
Таким образом, мы видим, что при любых модификациях определения необходимыми составляющими региональной политики являются четко сформулированные цели, объекты и субъекты, а также средства ее реализации.
Иерархическое структурирование целевых приоритетов в сфере региональной экономической политики отражает, прежде всего, концептуальный подход к формированию стратегии экономического развития региона. Опыт истекшего десятилетия перехода к рынку российской экономики дает все основания утверждать, что определение иерархии приоритетов регионального экономического развития также выступает в качестве особой и самостоятельной теоретико-методологической проблемы.
Объективное, реальное существование приоритетного экономического процесса необходимо отражается в формировании соответствующего приоритетного направления как в макроэкономической, так и в региональной экономической политике. ' Алаев Э.Б. Социально-экономическая география: Понятийно-терминологический словарь. М.: Мысль, 1983. С. 189-190. 4 Артоболевский С.С. и др. Региональная политика, направленная на снижение пространственных экономических и социальных диспропорций в РФ (концепция). В кн.: Региональная политика, направленная на сокращение социально-экономической и правовой асимметрии. Новосибирск: Экор, Сибирское соглашение, 2000. С. 25.
В настоящее время экономический процесс, выдвигаемый объективным ходом экономического развития на статус приоритетного, должен характеризоваться следующими базовыми параметрами: он должен иметь свойства системного, циклического и монетарного феномена. В противном случае процесс, выдвигаемый в качестве приоритетного элемента в переходной экономике региона, на самом деле окажется приоритетным лишь в рамках его логического конструирования.
Но и этого еще недостаточно, - традиционно рассматривая общественную систему как трехэлементное единство "экономики", "политики" и "идеологии" (в рамках утвердившегося в отечественном обществознании формацион-ного подхода), можно полагать, что экономический приоритет должен приобрести свое "дополнительное" отражение в политической и идеологической сферах жизнедеятельности региона. При отсутствии же подобного "политического" и "идеологического" отражения экономически-приоритетный процесс приобретает всего лишь узколокальную значимость, а экономический механизм его реализации неизбежно становится регионально-деформированным.
Объективная логика развития рыночно-зрелых экономических систем, а также становления рыночной экономики обнаруживают, что глобальной мировой закономерностью развития этих систем становится процесс формирования так называемой "смешанной экономики", в границах которой оптимально сочетаются частнопредпринимательская ("рыночная") и социально-регулируемая ("государственная") формы организации общественного производства. Это означает, что формирование смешанной экономики превращается в приоритетное направление также и региональной народнохозяйственной практики, требующее реального отражения соответствующего приоритета в системе целей и ценностей транзитивной экономической политики на уровне региона.
Центр региональной экономической политики объективно переносится в плоскость соотношения "рыночного" и "общественного" секторов нацио- нальной экономики (и, соответственно, выбора сферы приоритетной поддержки в рамках государственной и региональной экономической политики).
Политическим (институциональным) выражением приоритетности целей смешанной экономической системы становится изменение роли государ-ства в организации и регулировании российской экономики в целом, а также на ее региональном уровне. То обстоятельство, что российская экономика продолжает неоправданно долго выходить из-под пресса административного диктата экономики, накладывает отпечаток буквально на все стороны трансформационного периода в рамках экономики российских регионов.
В связи с этим следует заметить, что внимание отечественных экономистов в настоящее время поглощено преимущественно процессом становления собственно рыночных институтов. Это приводит к тому, что подлинная проблема, вытекающая из административного прошлого экономики страны, остается в тени. По нашему же мнению, фундаментальной проблемой транзитивной российской экономики и ее неотъемлемого компонента - региональной экономической политики, является необходимость ускоренного (и, прежде всего, - на уровне региональных органов власти) рыночного преобразования механизма государственного регулирования экономики.
Следовательно, политическим выражением экономического приоритета построения смешанной системы следует считать анализ требований, предъявляемых со стороны рынка к государству (к институтам государства). Однако в отечественной экономической теории чаще можно обнаружить приверженность более традиционному подходу, который, напротив, отыскивает все новые и новые сферы экономики, нуждающиеся в жестком регулировании со стороны государства. А ведь такой традиционный взгляд в действительности противоречит настоящей проблеме регионального развития экономики, поскольку в таком случае речь идет о прямо противоположном явлении - о требованиях, предъявляемых уже государством к экономике.
Тем не менее, очевидно, что пока в российской политической системе административные институты федерального и регионального уровней не подвергнутся рыночным преобразованиям, до тех пор административно деформированными будут оставаться и российский рынок, и российская форма смешанной экономики, и участие государственных институтов в регулировании макроэкономических процессов, и, конечно же, сама региональная экономика как целостная система^. Кроме того, "любая реализация политики должна рассматриваться как составная часть процесса обучения, в котором можно получить опыт и сообщить о полученных результатах разработчикам политики в целях ее совершенствования... ".6
Особо следует отметить, что идеологическим выражением приоритета экономики смешанного типа становится усиление регионального аспекта в экономических исследованиях7. Объясняется это тем, что только региональный подход способен предложить соответствующую объективной специфике региона систему научных абстракций, способствующую адекватному отражению происходящих в российской экономике процессов.
В рамках теории рынка поиск приоритетов региональной экономической политики имеет свою ярко выраженную рыночную специфику. Ведь, согласно классическим представлениям об идеальной модели рыночной экономики, точка пересечения кривых спроса и предложения определяет равновесный уровень рыночной цены, которая в теории рынка получила общепризнанное определение как "цена равновесия". Это - уравновешивающая спрос и 3 Аналогичная позиция высказана Сивицким В.А. (См.: Сивиикий В.А. Проблемы совершенствования организационной структуры региональной политики в России. В кн. : Региональная политика, направленная на сокращение социально-экономической и правовой асимметрии. Новосибирск: Экор, Сибирское соглашение, 2000). ь Литтл К. Инструменты организации региональной политики. В кн.: Региональная политика, направленная на сокращение социально-экономической и правовой асимметрии. Новосибирск: Экор, Сибирское соглашение, 2000. С. 410. 7 Из числа подобного рода исследований необходимо в первую очередь назвать работы Лексина В.Н., Швецова A.H., А.Г. Гранберга, Б.Т. Лагутенко, Л.Н. Лыковой, Г.В. Былова, О.С. Пчелинцева, Д.Г. Черника, А.Г. Игуди-на, С.С. Артоболевского, A.M. Лаврова, А.И. Трейвиша, Р.Г. Абдулатипова и др. Причем, регионально-экономическая проблематика находится в центре внимания не только в регионах, но и ведущих столичных академических учреждений (Института экономики РАН, Института мировой экономики и международных отношений РАН, Института народнохозяйственного прогнозирования РАН, Института экономики переходного периода и др.). предложение цена, поскольку только при такой цене будет "спрошено" ровно столько, сколько "предложено" (и, - наоборот). В рамках региональной экономики это означает, что только при цене равновесия в макро(микро-)экономике величина совокупного (регионального) спроса равна величине совокупного (регионального) предложения.
В аспекте исследования проблемы региональных приоритетов экономического развития переходного к рынку общества необходимо отметить, что равновесная цена - самая важная основа для достижения эффективности экономики любого региона (в том числе и в транзитивный период).
Но если это так, то тогда теоретически оправданно предположить, что любой иной (то есть «неравновесный» уровень рыночной цены) означает диспропорцию между величиной спроса и величиной предложения. Для ускоренного перехода к рынку необходимо учитывать, что реальная рыночная цена (региональный индекс цен) может отклоняться от равновесной цены под воздействием двух групп причин - "экономических" и "административных".
Экономические причины несовпадения спроса и предложения возникают в результате неконтролируемых участниками регионального рынка рыночных процессов (например, - вытеснение конкуренции монополией, истощение природных ресурсов, необходимость обновления производственной базы). Однако для региональной экономики важно то, что подобное "экономическое" отклонение спроса от предложения преодолевается самим рынком благодаря тому, что он объективно обладает свойством саморегулирования.
Административные же причины несовпадения спроса и предложения являются результатом волевого вмешательства государственных органов в региональную экономику с целью оказания помощи локальным группам отечественных производителей (или отечественных потребителей). Преодолевать отрицательные последствия для региональной экономики административного вмешательства гораздо сложнее, и, прежде всего, потому, что многие региональные органы управления убеждены в необходимости и полезности такой помощи.
Чтобы оценить возникающий здесь приоритетный аспект для формирования региональной экономической политики, важно это отклонение толковать как изменение рыночной ситуации в экономических интересах группы покупателей (или региона в целом).
Необходима выработка механизма "точной настройки" элементов региональной политики на интересы конкретных слоев общества. При таком подходе проблема распадается на три составляющие: во-первых, выявление этих конкретных заинтересованных слоев общества; во-вторых, поиск и реализация .наиболее эффективного механизма включения в процесс реализации региональной политики заинтересованных участников (формулировка их требований, учет мнений и т.п.); в-третьих, выработка механизма разрешения конфликтующих интересов как на региональном, так и национальном уровнях .
Однако означает ли это, что региональным органам власти вообще не следует вмешиваться в механизм формирования рыночных цен? Нет, не означает, но при этом необходимо ясно осознавать, что такое вмешательство потребует значительных финансовых затрат компенсационного характера.
Таким образом, общим принципом регионального регулирования цен становится приоритет такой экономической политики политических институтов региона, которая осуществляется не за счет обособленных средств производителя или потребителя, а за счет всего общества, то есть за счет государственного (или регионального) бюджета.
Ускоренному возвращению рынка от "приказных" цен к равновесным обычно препятствуют два обстоятельства: административное регулирование цен, или монополизм продавца (покупателя).
В течение длительного переходного периода к рынку (1991-2001 годы) российские регионы дважды приближались к тому неравновесному состоянию, 8 См., напр.: Региональная политика, направленная на сокращение социально-экономической и правовой асимметрии. Новосибирск: Экор, Сибирское соглашение, 2000. которое можно было бы назвать "критическим", причем первый раз это было критическое состояние по производственным показателям, второй раз - по показателям стоимостного характера.
Исходной ситуацией здесь следует считать состояние экономики страны в 1994-1995 годах, когда отечественная экономика достигла нижней границы экономического спада. Валовой внутренний продукт России, по данным Госкомстата, исчисленный в соответствии с новой концепцией национальных счетов, в период с 1991 по 1995 г. сократился более чем наполовину, причем сокращение по годам составляло: 1991 г. - 12,5%, 1992 г. - 14,5, 1993 г. - 8,7, 1994 г. - 12,6, 1995 г. - 4, 1996 г. - 6%9.
Выход из ситуации экономического спада мог происходить посредством реализации двух альтернативных (для рецессионной фазы) вариантов: во-первых, это мог быть вариант "вялотекущей депрессии", во-вторых, это мог быть вариант улучшения общехозяйственной конъюнктуры с последующим "оживлением".
Сильная сторона второго варианта преодоления спада состояла в том, что он позволял реализовать три системные для макроэкономики цели. Во-первых, существенное снижение дефицита федерального бюджета за счет сокращения государственных расходов (и, на этой основе, - преодоление многолетней тенденции формирования затратноориентированной экономики). Во-вторых, относительное замедление темпов инфляции, что должно было способствовать приросту объемов среднесрочных инвестиций (на большее в данной ситуации рассчитывать не приходилось). В-третьих, ускоренная реализация структурной перестройки национальной экономики как условие ее конкурентной выживаемости.
Однако региональная практика пошла по первому варианту преодоления кризиса. Поэтому реальные итоги рыночного реформирования российской 9 Национальная экономика России: потенциалы, комплексы, экономическая безопасность. / Под обш. ред. В.И. Лисова. М.: ОАО НПО "Экономика", 2000. С. 13. экономики на пути улучшения общехозяйственной конъюнктуры позволяют утверждать, что за этот период страна получила весьма противоречивые результаты.
Прежде всего, необходимо отметить постоянный фон спада промышленного производства (сначала абсолютного, потом - относительного). Далее обнаружилось уменьшение и результата производства в виде уменьшения параметров валового национального продукта (см. таб. 1.1.1).
Таблица 1.1.1
Структура использования ВВП России (в %'к итогу)
Источник: Национальная экономика России: потенциалы, комплексы, экономическая безопасность. / Под обш. ред. В.И. Лисова. М.: ОАО НПО "Экономика", 2000. С. 209.
Самостоятельным показателем депрессионной ситуации выступило сокращение объема капитальных вложений (свертывание производственного строительства). Так, абсолютный уровень инвестиций в России с 1991 г. снизился на 75%, причем объем инвестиций Производственного назначения - на 80% и в 1999 г. составил 22% от уровня 1991 г. По источникам финансирования подавляющий объем инвестиций в основной капитал (83%) производят предприятия, в т.ч. 20% - за счет привлеченных средств. Более половины этих вло- жений приходится на федеральные естественные монополии. Это свидетельствует об острейшем дефиците инвестиций в обрабатывающей промышленности на фоне отсутствия внутренних источников накопления. Причем, снижение возможностей для роста капиталовложений привело к изменению производственной и технологическое структуры инвестиций в основной капитал: начиная с 1993 г. доля затрат на техническое перевооружение, реконструкцию и расширение действующих предприятий в общем объеме капитальных вложений постоянно снижалась, а доля нового строительства со значительными вложениями в пассивную часть основного капитала, напротив, возрастала10.
К этой же категории негативных моментов макроэкономического характера следует отнести появление и рост безработицы (формально - нового феномена для российской экономики, достигавшего уровня в 12 % экономически активного населения), "стабилизацию" состояния неплатежей (прежде всего - кредиторской задолженности), снижение уровня жизни, приводящее к углублению дифференциации даже при признаках стабилизации экономики (см. таб. 1.1.2).
Таблица 1.1.2
Социально-экономические показатели уровня жизни населения России (%)
Источник: Романова Т.Ф., Иванова О.Б. и др. Бюджетная политика региона: социальный аспект. Ростов н/Д: РГЭУ, 2001. С. 9. 10 См.: Андрианов В.Д. Россия: экономический и инвестиционный потенциал. М.: ОАО "Издательство Экономика", 1999; Водянов А. Промышленные мощности: состояние и использование. // Экономист. 1999. № 9.
Тем не менее, у вялотекущего по темпам улучшения общехозяйственной конъюнктуры имелись и определенные позитивные стороны. Во-первых, благодаря ему менее болезненно происходила региональная трансформация административной экономики в рыночную, которая включала необходимость демонтажа планово-распределительной системы, либерализации экономики (уменьшения государственной опеки над коммерческими операциями), а также обеспечение открытости экономики регионов.
Особо следует отметить изменение ситуации на региональном потребительском рынке, поскольку в большинстве регионов страны уже длительный период обеспечено его насыщение товарами. Это значит, что устраняется самый разрушительный фактор отечественной (в дореформенную эпоху - «социально-защищенной») экономики - товарный дефицит.
Таблица 1.1.3.
Динамика реальных денежных доходов населения и розничного товарооборота в субъектах ЮФО
Рассчитано по: Косиков ИГ.. Космкова Л.С Северный Кавказ. Социально-экономический справочник. М., 1999; Южный федеральный округ 2000. Социально-экономические итоги: Информ.-анал. мат. Ростооб-лкомстата. Ростов н/Д, 2001.
В то же время постоянно (благодаря свободному рыночному меха- низму) формируется новое соотношение цен, точнее соответствующее постоянно изменяющемуся соотношению реального регионального спроса и реального регионального предложения. Другими словами, цены стали давать более достоверную информацию ("что" и "сколько" производить), давать более достоверные ориентиры для движения капиталов и, тем самым, способствовать ускоренному становлению новой эффективной структуры экономики на уровне регионов.
В финансовой сфере модель вялотекущего оживления обеспечивает снижение темпов инфляции и замедление скорости оборота денег (в первую очередь - за счет столь необходимого для национальной экономики увеличения накоплений). Конкретная динамика темпов инфляции свидетельствовала об одном, - о необходимости жесткой и последовательной антиинфляционной политики, преодоления субъективного (лоббистского) фактора инфляционных тенденций.
Эта же модель обеспечивает достижение и стабилизацию положительной (но только - по отношению к темпам инфляции) ставки банковского процента, что позволяет сформировать главную в региональной экономике предпосылку для инвестиционной активности.
Объективной основой всех позитивных моментов преодоления кризисных явлений явилось завершение начальной приватизации государственных предприятий, которые перешли под юрисдикцию негосударственных форм собственности. Подобная приватизация, при всем ее несовершенстве, тем не менее, обеспечила реальное функционирование макрорыночного механизма на его региональном уровне.
При этом, как показывают специальные исследования, необходимо четкое представление о том, какие цели должна преследовать приватизация и реформа управления государственной собственностью в целом11.
Если в первой половине 90-х гг. ключевой задачей приватизации было обеспечение структурных изменений и институциональной базы для системной трансформации, в настоящее время эта системная задача в значительной степени переходит уже в сферу проблем корпоративного управления. Другая задача приватизации - бюджетная - со многими оговорками реализовывалась во второй половине 90-х гг. В настоящее время она также не является самодостаточной для развития приватизационного процесса. Соответственно, определенная нагрузка должна быть перенесена на ту часть государственного сектора, которая в долгосрочном периоде останется вне изменения отношений собственности.
Третья задача - инвестиционная, и ее реализация всегда на протяжении всех 90-х гг. была почти на нулевом уровне, как по объективным (из-за выполнения системных или бюджетных задач), так и по субъективным причинам. Последнее связано с тем, что формально инвестиционные задачи при приватизации чаще всего использовались для отсечения конкурентов, организации самовыкупа компании и т.д.
Ключевой проблемой для дальнейшего развития приватизационного процесса является противоречие между наличием значительного потенциала для развития приватизации в средне- и долгосрочной перспективе и существованием очень серьезных институциональных барьеров для эффективной приватизации. Речь идет об общей институциональной среде для запуска новых методов и повышения отдачи имеющихся: эффективность применения действующего законодательства, вопросы защиты прав собственности, проблемы институционального устройства корпораций ~, коррупции, судебной системы, испол- " См. подр.: Гудфеллоу Т., Мальгинов Г., Радыгин А., Свейн Г. Реформирование отношений собственности в России в 2000-2001 гг.: приватизация и проблемы управления предприятиями государственного сектора экономики. В кн.: Региональная экономика. Сб. статей. М., 2002. 12 См.: Радыгин А., Сидоров И. Российская корпоративная экономика: сто лет одиночества? // Вопросы экономики. 2000. № 5. С. 45-61. нительного производства.
Таблица 1.1.4. Федеральная собственность по состоянию на 1 января 2002 г.
Источник: данные проекта программы приватизации на 2002 г., представленной в правительство Минимущества РФ (август 2001) и ведомственного сайта (март 2002). Реестр собственности РФ постоянно пополняется.
Наконец, произошел качественный сдвиг и в структуре региональной экономики: несмотря на спад, в "чисто" производственных отраслях ускоренными темпами формировалась рыночная инфраструктура, без которой реальная рыночная экономика просто невозможна (частная торговля, коммерческие банки, финансовые посредники).
Перерастание этапа кризисного развития национальной экономики в этап ее стабилизации, достигнутый на рыночных основах и рыночными средствами означает переход к новым приоритетам в механизме функционирования и регулирования региональной экономики - посредством целенаправленной динамики параметров совокупного спроса и совокупного предложения. Это позволяет представить рыночные преобразования региональной экономики как результирующее трех параметров (факторов) - динамика промышленного производства, индекса потребительских цен, а также доли консолидированных бюджетов субъектов в доходах консолидированного бюджета страны.
В теоретическом плане оценка соотношения "плюсов" и "минусов" осуществлявшейся на начальном этапе рыночных реформ транзитивной региональной экономической политики позволяет сделать три важных вывода.
Во-первых, благодаря этой политике на большинстве предприятий складывается "рыночный менталитет", - они все более ощущают себя полноценными рыночными субъектами, вынужденными учитывать фактор спроса и получающими не бюджетную, а подлинно рыночную прибыль.
Во-вторых, в ходе подобной трансформации рецессия переходит в депрессию, а затем и в оживление.
В-третьих, опасность нового макроэкономического спада преодолевается уже не только административными мерами, а преимущественно единством рыночных и нерыночных мер.
В отличие от вялотекущего оживления активизация рыночных реформ непосредственно связана с более масштабным использованием такого макроэкономического импульса фазы подъема в рыночной экономике, как реализация рыночного потенциала региональной экономической политики. Практика всех постсоциалистических экономик показала, что начало рыночных реформ в каждой из них было представлено этапом кризисного развития, сокращающим масштабы эффективного потребительского и инвестиционного спроса. Суть этого этапа состоял в том, что какой бы вариант экономической политики ("шоковый", "либеральный" или "социальный") ни был выбран, предшествующее состояние и логика рыночного преобразования все равно приводят к ухудшению экономического положения ("спад производства - инфляция - снижение благосостояния населения").
Для формирования долгосрочно-эффективной региональной экономической политики важно учитывать, что сам по себе этап кризисного развития обычно включает две фазы.
Скрытая фаза включает латентные преобразования, то есть преобразования, осуществляемые вне детальной программы реформирования. Содержанием этой фазы можно считать фактическую либерализацию экономики (ос- лабление ведомственного диктата, зарождение предпринимательства, разрушение распределительной системы). Однако позитивные преобразования в производстве поначалу дают негативные результаты во внепроизводственной сфере -жестокий товарный дефицит в сочетании с развалом финансовой системы.
Содержание открытой фазы представлено проведением радикальной экономической реформы, которая включает три слагаемых: либерализацию цен, открытость экономики, жесткость бюджета. При всей необходимости названных мер открытая фаза характеризуется, однако, возникновением двух негативных явлений: высокой инфляцией и спадом производства. Одновременно возникают и положительные результаты: преодоление товарного дефицита, а также переход инфляции из подавленного состояния в открытое.
Региональное ускорение рыночных реформ обнаруживает нарастание позитивных тенденций: снижение темпов инфляции, рост накоплений (благодаря снижению ставки процента, которая, таким образом, все-таки становится рыночным регулятором экономических процессов), прекращение спада.
Однако теперь появляются новые, ранее неизвестные отечественной экономике, проблемы рыночной динамики региональной экономики.
Системный спад производства меняется на структурный кризис, который приобретает, однако, уже преимущественно рыночный характер. Этот рыночный характер проявляется в том, что глубина спада в различных регионах стала определяться спросовыми ограничителями. А в этом отношении ощутимы разные ситуации в "сырьевых" и "обрабатывающих" регионах: максимальный масштаб кризиса (спада производства) испытывают регионы, располагающие в основном предприятиями обрабатывающей и перерабатывающей промышленности (производящие продукцию с высокой добавленной стоимостью), тогда как в сырьевых регионах (включая производство продовольствия) спад намного ниже (отчасти благодаря устойчивости экспортного спроса)1 .
Неодинаковая тяжесть спада в различных регионах, сферах и отраслях ь См.: Бутс Б., Дробышевский С, Кочеткова О. и др. Типология российских регионов. М., 2002. национальной экономики говорит о приходе структурного кризиса, который стал неизбежным в результате возрастания значимости рыночных факторов, а также изменения в объеме и структуре спроса в разных сферах, что неодинаково сказывается на глубине регионального спада производства. Низкая конку-рентоспособность продукции отечественной обрабатывающей промышленности приобретает значимость самостоятельного фактора углубления отраслевого кризиса.
Обнаруживается и кризисный потенциал роста издержек регионального производства: либерализация экономики (переход от административно-назначаемых к свободно-рыночным ценам) и изменение структуры цен (рост удельного веса добавленной стоимости) привели к тому, что издержки производства на российских предприятиях оказываются выше, чем у аналогичных иностранных конкурентов. В этих условиях отечественная продукция становится дороже иностранной, так что поддерживать ее экспорт (а это - единственный источник валюты) стало возможно только благодаря заниженному курсу рубля по отношению к твердым валютам (к тому же такая девальвация сдерживает импорт - основную статью расходования с таким трудом добываемой валюты).
Тем не менее, можно утверждать, что верх берет долгосрочная тенденция опережения роста внутренних цен по сравнению с ростом курса доллара. И хотя эта тенденция перебивается скачкообразным падением курса рубля, она имеет столь устойчивый характер, что ведет к подрыву позиций отечественной промышленности. Как это ни парадоксально, в том же направлении влияет успешная борьба с инфляцией.
Таким образом, если не преодолеть роста издержек производства, то падение конкурентоспособности отечественной промышленности может стать необратимым, и тогда бесконечность девальвации национальной валюты может превратиться уже в средство разрушения национальной экономики, что осо- оенно негативно скажется на экспортоориентированных регионах .
Но можно ли в условиях трансформационной экономики, с ее технологическими и финансовыми потрясениями, добиться хотя бы символического снижения издержек производства? Это можно обеспечить только одним способом - приростом инвестиций на обновление производственного аппарата (реализацией так называемых "высокоэффективных производственных инвестиций"). Однако этому противоречит характерный для периода кризиса рост доли потребления в региональной структуре валового внутреннего продукта, ибо только при таком условии можно сохранить минимально-обеспечиваемый уровень жизни населения.
Самостоятельным моментом следует считать ограничение возможностей жесткой финансовой политики. Традиционный механизм рыночного регулирования издержек производства обычно сводится к мероприятиям целенаправленной финансовой (бюджетно-налоговой) политики, включающем увеличение дотаций и снижение налогов (на инвестиционную часть прибыли). Однако в реальной ситуации российских регионов эти возможности оказались ограниченными. Увеличивать налоги на предприятия оказывается невозможно (а ведь только это является источником бездефицитных бюджетных дотаций), так как подобное повышение приводит к массовому уклонению от уплаты налогов. Сокращение же государственных расходов на уровне регионов (с целью их перераспределения) также затруднительно, поскольку их следствием становится снижение дотаций сельскому хозяйству, угольной промышленности и замедление реконверсии предприятий военно-промышленного комплекса. А все это приводит к экономическим и социально-политическим кризисам.
В политическом плане особого внимания заслуживает криминализация экономики как следствие ослабления государственной власти, - такова неизбежная плата за предшествующий тотальный этатизм, ибо ослабление государ- 14 См. : Андрианов В.Д. Россия: экономический и инвестиционный потенциал. М.: ОАО 2Издательство Экономика", 1999. ственной власти всегда выражается в установлении произвола обособившихся групп бюрократии над отдельными сегментами региональной экономики. Таким образом, наибольшую опасность в период рыночного реформирования административной, огосударствленной экономики представляет коррупция как государственно-организуемый рэкет чиновничества. В этих условиях основным средством преодоления коррупции становится максимальное освобождение производителей от опеки региональных чиновников.
В этом же аспекте важно осознать, что необходимость жестких, конкурентных мер есть политика, несовместимая с традиционным "социалистическим" менталитетом основной массы населения, государства и ведущих политических партий. И именно такая политика способна стимулировать ускоренное продолжение не имеющих пока опыта идеологического обеспечения региональных рыночных реформ.
В целом же можно констатировать, что этап кризисного развития национальной экономики постепенно перерастает в этап стабилизации экономики, достигаемой на рыночных основах и рыночными средствами. А это означает осуществление перехода к новым приоритетам в механизме функционирования и регулирования региональной экономики - посредством целенаправленной динамики параметров совокупного спроса и совокупного предложения.
В свою очередь, новый для отечественной экономики рыночный механизм может быть на региональном уровне реализован посредством двух стратегий экономической стабилизации. Общее между ними состоит в том, что обе они имеют главной целью стабилизацию производства с ее последующим перерастанием в масштабную позитивную макроэкономическую динамику (прирост объема производства - прирост объема товарной продукции - прирост уровня жизни населения).
В такой ситуации главной политико-экономической проблемой является выбор стратегии, который носит альтернативный характер: или максимальная государственная поддержка производства (при рыночной пассивности предприятий) с применением всего традиционного набора протекционистских инструментов, или минимальная ("выборочная") государственная поддержка производства (при рыночной активности предприятий) с приоритетом рыночных инструментов государственной экономической политики.
Государственная поддержка производства - традиционная экономическая политика в России. В известном смысле ее абсолютизация и погубила российскую экономику. Тем более следует осознавать, что ее возрождение по мере углубления рыночного реформирования производства способно завершиться только одним - уже необратимой катастрофой национальной экономики. Однако стремление к государственному патронажу по-прежнему исключительно велико и у хозяйственников, и у экономистов-теоретиков. Поэтому будет, видимо, оправданно специально рассмотреть этот аспект.
Прежде всего, необходимо особо отметить, что государственная поддержка производства есть всегда, при всех оговорках, поддержка неконкурентоспособных предприятий (поскольку сильным предприятиям она не нужна). Речь идет о той группе предприятий, которая является преимущественно потребителем всегда дефицитных производственных ресурсов, но которая весьма слабо представлена как производитель дефицитной продукции. Более того, ничего не стоящая для этой группы предприятий государственная поддержка (но которая на самом деле весьма ощутима для общества в целом) порождает негативный дополнительный эффект, поскольку меньше всего побуждает к росту эффективности предприятий-аутсайдеров. К тому же в силу ряда обстоятельств (в первую очередь - лоббизма и коррупции) ситуация становится постоянно воспроизводимойlD.
На практике государственная поддержка предприятий осуществляется тремя способами: посредством дотационной поддержки; выделением льготных кредитов; установлением высоких таможенных барьеров. Первые два способа 13 См., напр.: Кудров В. Государство и экономика: меняющееся равновесие. // Проблемы теории и практики управления. 2002.№ 2. (с учетом преобладания нерыночного характера предприятий, требующих государственной поддержки) имеют следствием только рост инфляции, которая разваливает экономику. Более того, дотации и льготные кредиты слабым предприятиям означали бы бессмысленное растранжиривание и без того малых средств, к тому же препятствующее их превращению в эффективные инвестиции.
Наконец, безадресная государственная поддержка превращается в тормоз на пути структурной перестройки экономики, позволяя и дальше хозяйствовать социально, экономически и технологически изжившим себя предприятиям.
Однако, помимо прямых (дотационных субсидий и льготных кредитов) методов искусственной поддержки предприятий, имеются и другие, непрямые способы государственной поддержки производства: контроль над ценами и государственный заказ (что создает искусственный спрос на устаревшую продукцию) отечественным производителям. Эти косвенные способы следует также признать разрушительными для экономики, так как немедленно возникают "лжецены" (представленные административно назначаемыми ценами), "лжеспрос" (представленный необоснованным государственным заказом), а также "лжепредложение" (представленное в данном случае продукцией, произведенной с помощью необоснованных дотаций и льготных кредитов).
Следует признать, что неверно ориентированное и с низкой отдачей вмешательство государства в экономику в годы перестройки все же оставалось чрезмерным и избыточным. Об этом говорят и данные о доле валового накопления в ВВП, которая была, как правило, выше, чем в странах со зрелой рыночной экономикой. Так, норма валового накопления в 1992 г. при падении ВВП на 14,5% составляла 35%, в 1999 г. при росте ВВП на 0,4% - 22%), а в 2000 г. при росте ВВП на 8,3% - 18%. Как объяснял А.Илларионов, "в переходной экономике значительная часть инвестиций осуществляется либо государством, либо квазигосударственными структурами не в соответствии с критериями эффек- тивности размещения ресурсов. Внутренние инвестиции размещаются в значительной степени безотносительно к критерию экономической эффективности"16.
В описываемой деформированной экономической ситуации возникает видимость "плюса", который оказывается также искусственным, - это иллюзия улучшения экономической ситуации, препятствующая реальному выходу из кризиса. Таким образом, надежда на преодоление кризиса посредством проведения экономической политики тотальной государственной поддержки всех предприятий всех отраслей хозяйства не только не реальна, но более того, -именно она может стать причиной того, что все достижения реформы окажутся утраченными и ничем не компенсированы.
Рыночная экономика эффективна только там и тогда, где и когда существуют соблюдаемые всеми участниками рынка стабильные "правила игры". Для этого необходимо обуздание коррупции и криминалитета, а также добиться обязательности платежей (включая продажу "предприятий-должников"). Разумеется, к числу приоритетов относится государственное регулирование рынка ценных бумаг (гарантия защиты инвесторов), а также антимонопольная политика.
Особый приоритетный статус для региональной экономической политики приобретает структурно-инвестиционная политика в рыночно-трансфор-мационный период. Своеобразие ситуации здесь заключается в том, что предприятия, не способные адаптироваться к рынку, испытывают самые жестокие удары кризиса, и поэтому именно они определяют глубину общего спада. Снижение производства на неэффективных неконкурентоспособных предприятиях пока не компенсируется ростом производства на эффективных конкурентоспособных предприятиях. Кроме того, отечественный частный капитал на начальном этапе рыночных реформ концентрируется в торговом и финансовом секто- 16 Российская экономика на новых путях. // Проблемы теории и практики управления. 1998. № 3. pax, считая инвестиции в производство слишком рискованными и невыгодными по уровню окупаемости.
Пока не менее трети промышленных предприятий убыточна. "Никто уже, - пишет Н.Шмелев, — всерьез не оспаривает еще недавно казавшееся ересью убеждение, что значительная часть экономики страны в предшествующие десятилетия была создана зря: примерно 1/3 нашего промышленного потенциала нам просто-напросто не нужна, она ни при каких условиях не может быть и не будет жизнеспособной и поэтому обречена быть рано или поздно закрытой. Еще примерно 1/3 этого потенциала, чтобы быть конкурентоспособной и эффективной по мировым критериям, нуждается в радикальной и чрезвычайно дорогостоящей модернизации. И лишь не более 1/3 нынешнего российского промышленного потенциала имеет шансы на то, чтобы вписаться в мировую экономическую жизнь и мировой научно-технический прогресс, оставаясь в главных чертах в современном своем состоянии" .
Работающим предприятиям пока еще выгодно уходить от налогов, работать в "серой зоне". Их рентабельность (10-15%) гораздо выше, чем в западных странах со зрелой рыночной экономикой. А прямые иностранные инвестиции в страну не идут, хотя реальный уровень капитализации российских компаний недооценивается в десятки раз ("Газпрома", например, даже в 130 раз).
Таким образом, применительно к России речь должна идти не об увеличении присутствия государства в экономике, а о повышении эффективности и качества государственного регулирования, серьезной и грамотной поддержке развивающегося предпринимательства и рыночной инфраструктуры, модернизации промышленности и других отраслей. Основная тяжесть решения этих задач должна лечь на плечи предпринимательства.
Шмелев Н. Социально-экономические перспективы новой России. В кн. "Европа: вчера, сегодня, завтра". -М.; Экономика. - 2002. - С.503, 504.
Хозяйственная практика показывает возможное решение данной проблемы посредством своеобразного "структурного маневра" - переключения ресурсов региона с поддержки бесперспективных государственных предприятий на поддержку перспективных частных предприятий, для того, чтобы их ускоренный рост перекрыл спад неэффективного регионального производства (что позволит соединить силу государства с энергией частного предпринимательства). А для этого необходимо сокращение дотаций, субсидий и льготных кредитов неэффективным государственным предприятиям и перевод их в инвестиции в высокоэффективные инвестиционные проекты. Важно также обеспечить долевое участие регионального бюджета в реализации частных инвестиционных проектов.
Особенно требуется предоставление региональными органами власти гарантий ценным бумагам крупных открытых акционерных обществ. Самостоятельная мера - снятие ограничений на приобретение прав собственности на приватизируемые предприятия.
Адекватная переходным реалиям регионов программа целенаправленных мероприятий включает максимальное использование средств мелких вкладчиков через развернутую сеть надежных институциональных инвесторов (инвестиционные фонды, банки, пенсионные фонды, страховые компании). К подобным же мерам следует отнести помощь предприятиям в привлечении ими частных инвесторов путем вторичной эмиссии акций акционерных обществ открытого типа, а также поощрение и поддержка малого и среднего бизнеса (кредитами, а также защитой от государственной коррупции).
В сфере иностранных инвестиций жесткая регионально-финансовая политика исходит из необходимости проведения соответствующих требуемому подходу мер. Объясняется это тем, что потенциальный объем отечественных частных инвестиций пока еще недостаточен по сравнению с потребностями структурной перестройки.
За годы современных реформ приток иностранных инвестиций в эко- номику России увеличился с 2,9 млрд. долл. в 1991-1993 гг. до 12,3 млрд. долл. в 1997 г. В 1998 и 1999 гг., после августовского кризиса 1998 г., годовой приток зарубежных капиталовложений в Россию сократился до 11,8 и 9,6 млрд. долл. соответственно (см. Таб. 1.1.5). Соотношение между прямыми, портфельными и прочими инвестициями, сложившееся к 1999 г., в целом оказалось более благоприятным, чем несколько лет назад. Этому способствовал, с одной стороны, финансовый кризис, заставивший иностранных инвесторов переориентироваться с вложений в высокодоходные государственные и корпоративные ценные бумаги, и, с другой стороны, принятие пакета новых нормативных актов, регулирующих деятельность иностранного капитала в стране.
Таблица 1.1.5.
Динамика иностранных инвестиций в России в 1991-1999 гг. (млрд. долл.)
Источник: Итоги социально-экономического развития России в 1999 г. М.: Госкомстат РФ, 2000.
Следует учитывать, что иностранные инвестиции - это не займы, которые надо отдавать (с процентами), а реальные вложения в реальный капитал. Кроме того, иностранные инвестиции - это всегда внедрение новых технологий производства, организации и управления производством. Наконец, иностранные инвестиции способствуют увеличению качества и объема экспорта отечественной продукции. Поэтому задача усложняется - необходимо, создавая благоприятный климат для иностранных инвесторов, избежать ситуации, когда будут поставлены в невыгодное положение и отечественные производители. Отсюда следует вывод о том, что долгосрочная региональная экономическая политика должна сочетать максимальную открытость экономики с протекциониз- мом (под которым рациональная государственная экономическая политика понимает избирательную защиту российских предприятий и содействие экспорту российской наукоемкой продукции).
На фоне остальных регионов Южного федерального округа по размерам привлекаемых инвестиций в экономику особо выделяется Краснодарский край (см. таблицу 1.1.6.).
Таблица 1.1.6.
Иностранные инвестиции в экономику РФ, ЮФО и Краснодарского края, тыс. долл. США
Краснодарский край
Источник: Регионы России. М.: Госкомстат РФ, 2001.
Из таблицы видно, что, начиная с 1998 г. на долю Краснодарского края приходится от 50 до 78% всех иностранных инвестиций. Эти данные хорошо коррелируют с ежегодно рассчитываемым информационно-аналитическим агентством "Эксперт" рейтингом инвестиционной привлекательности регионов Российской Федерации. Так, на протяжении 1997-2002 годов Краснодарский край стабильно характеризовался как регион со средним инвестиционным потенциалом и умеренным инвестиционным риском, а, начиная с 1997 г., входил в число десяти регионов, обладающих наибольшим интегральным инвестиционным потенциалом, устойчиво сохраняя за собой 10-е место с 2000 по 2002 гг. При этом в новом тысячелетии Краснодарский край - единственный южнороссийский регион, обладающий наиболее высоким инвестиционным потенциа-
18 ЛОМ .
Социальный компонент жесткой региональной финансовой политики представлен включением в нее двух целей - стабилизацией уровня жизни и целенаправленной помощью наиболее кризисно-маргинальным группам общества. Для этого оправданно применение следующих средств: периодическое повышение минимальной заработной платы, рост заработной платы работников бюджетной сферы, увеличение пенсий, пособий и стипендий (как инструмент компенсации потерь от инфляции) и одновременно - увеличение налоговой нагрузки (на доходы и имущество) наиболее состоятельной части населения (на недвижимость, на транспортные средства и прогрессивный рост подоходного налога). В то же время льготы должны предоставляться только предприятиям, направляющим их на инвестиции (акции, облигации).
Полный "ассортимент" социальных мер в рамках региональной экономической политики связан с осуществлением следующих мероприятий: адресная помощь социально уязвимым слоям населения; активизация политики занятости (общественные работы, переобучение, льготы предприятиям, создающим рабочие места); восстановление сбережений населения (лицам старших возрастов и из неинфляционных источников); проведение жилищной реформы через организацию рынка жилья, замену дотаций "жилищно-эксплутационным конторам" субсидиями населению для оплаты расходов на жильё.
Макроэкономические ..приоритеты рыночно-трансформационной региональной политики определяются не только всей совокупностью названных факторов и зависимостей, но и самой динамикой и структурой российской макроэкономики. Всё это будет происходить на фоне спросовых ограничений, рав- 18 Эксперт. 2002. №45. но как и на фоне низкой и контролируемой инфляции. В результате можно прогнозировать возникновение следующих последствий: резкое замедление темпов инфляционного прироста контролируемых цен; подавление инфляции будет способствовать снижению объемов потребительского и инвестиционного ("эффективного") спроса; в объем производимого валового внутреннего продукта все возрастающий вклад будет вносить продукция ранее не учитывавшейся советской статистикой сферы услуг; ощутимо сократится инфляционная выгодность финансовых спекуляций, отвлекавшая средства от вложения в реальный сектор экономики; ослабление инфляции сделает устойчивой тенденцию повышения доли оплаты труда в валовом внутреннем продукте;,уровень и структура внутренних цен приблизятся к уровню и структуре мировых цен; сохранятся региональные различия в уровнях потребительских цен, обеспечивающее регионально-эффективное перераспределение товарных потоков.
Принципиальная модель рациональной региональной экономической политики основывается на динамике рыночных цен в соответствии с законами конкурентной экономики. Согласно этим законам цены должны отражать рыночную связь между потребителями и производителями, ориентацию производителей на платежеспособный спрос, тенденцию увеличения "положительных" расходов в бюджете домохозяйств (прежде всего - на жилищное строительство, на сбережения в банке, на приобретение финансовых активов). А поскольку домохозяйства будут формировать конъюнктуру товарных рынков не только структурой спроса на конечные товары, но и как источник инвестиций, то неизбежно возрастание насыщения товарных рынков импортными изделиями.
Столь же важна и структура расходов денежных доходов: удельный вес оплаты налогов и взносов, на приобретение товаров и услуг, на покупку депозитов, акций и валюты.
Теперь, когда были рассмотрены принципиальные основы концептуального анализа иерархии приоритетов рыночно-трансформационной политики, имеются все основания полагать, что механизм формирования и реализа- ции соответствующей региональной экономической политики - самостоятельного института транзитивной экономики - отражает все отмеченные особенности переходного периода.
В системе приоритетов региональной экономической политики необходимо выделять две группы приоритетов - краткосрочные и долгосрочные, разграничение которых отражает разновременный характер макроэкономических процессов.
Группа долгосрочных приоритетов отражает системные требования к целям и задачам региональной экономической политики. Что касается группы "краткосрочных" приоритетов, то она отражает требования этапной специфики состояния региональной экономики, - например, трансформационного периода.
Поскольку же экономическое регулирование располагает двумя основными инструментами - фискальной и монетарной политикой, то можно предположить, что в каждой региональной экономической политике также существует определенное соотношение между краткосрочными и долгосрочными приоритетами. Другими словами, можно идти от разновидности макроэкономических приоритетов - к структурированию экономической политики, а можно (и это будет не менее правомерно) идти от структурирования экономической политики - к разновидностям макроэкономических приоритетов.
Однако, учитывая, что целенаправленное содержание как фискальной, так и монетарной экономической политики все-таки задается объективно обусловленными макроэкономическими приоритетами, нам представляется более точной схематизация, в основу которой положена градация макроэкономических приоритетов.
В фискальной сфере главным принципом региональной экономической политики выступает требование бюджетного сбалансирования, то есть равновесие между величиной региональных расходов и величиной региональных доходов. Безусловное на микроуровне требование бюджетного равновесия
РОССИЙСКАЯ 41 ГОСУДАРСТВЕННАЯ
БИБЛИОТЕК на макроуровне региона уже не так абсолютно. Поэтому данный приоритет относится к числу безусловных приоритетов с некоторыми оговорками.
В сфере денежно-кредитной политики первым обязательным региональным приоритетом следует считать необходимость фиксации стабильных темпов роста предложения денег. Эта необходимость вытекает из того, что динамика денежной массы выступает самостоятельным фактором стабилизации макроэкономического состояния, прежде всего - объема производства и объема занятости. Регулирующая активность денежной стороны экономики в институциональном аспекте может проявляться только в динамике предложения денежной массы. Такая динамика - единственный доступный для денежных инструментов способ воздействия на макроэкономику. В теоретическом аспекте не подлежит сомнению тот вывод, что поддержание устойчивого роста денежной массы будет, если не прибавлять, то, во всяком случае, стабилизировать региональный прирост объема производства и занятости.
Но вправе ли мы трактовать обнаруженную зависимость как теоретическое свидетельство значимости в механизме макроэкономической стабилизации стабильного прироста денежной массы? Да, поскольку совокупный спрос и есть денежная масса, реализующая функцию эффективного спроса. Совокупный спрос как денежная масса, совокупное предложение - как товарная масса, -таков смысл рассматриваемой приоритетной зависимости.
Проблема вырастает не из предложения денег или постоянства темпов такого предложения, - проблема заключается в том, чтобы возрастающее предложение денег превратилось не в инфляционный, а в эффективный (инвестици-онно-стимулирующий) спрос, способствующий приросту объема производства. Для этого предложение денег и должно соответствовать требованиям эффективного спроса, доставаясь инвестиционному сектору (в виде предоставления налоговых льгот, выделения субсидий, направления дотаций, о чем речь шла выше), а не потребительскому.
В то же время уже известная формула Фишера показывает, что макроэкономическое стабилизационное воздействие эффективного спроса (потребительский плюс инвестиционный) возможно только при условии, что стабильные темпы роста предложения денег будут осуществляться на фоне постоянной скорости обращения денег.
Не менее важным приоритетом региональной экономической политики, часто трактуемым как альтернатива монетаристскому, является задача обеспечения заданных темпов роста номинальной величины валового национального продукта. В этом случае темпы прироста денежной массы носят не "автоматический" характер, не зависящий оттого, какова деловая конъюнктура, а, напротив, учитывающий реальности национальной экономики. В подобной ситуации выбор темпов роста номинальной величины валового национального продукта становится своеобразным индикатором, позволяющим соответствующим образом регулировать изменения в денежной массе - стимулируя ее прирост или замедляя. Таким образом, здесь уже приоритетным становится скорость обращения денежной массы.
Итак, в монетарной политике стабилизации валового национального продукта каждый раз приходится выбирать - или темпы прироста денежной массы будут первичными, а скорость обращения денег станет корректирующим фактором, или за первичную точку будет приниматься скорость обращения денег, а темпы прироста денежной массы будут изменяться в зависимости от динамики первичной переменной.
Известно, что среди монетарных приоритетов региональной экономической политики одним из самых действенных является установление государственного контроля над уровнем цен. Прежде всего, такой контроль должен быть установлен над продукцией государственных предприятий, которые конкурируют по производству однородной продукции с частными предприятиями. Этим будет обеспечен мультипликативный эффект государственного регулиро- вания цен. И, что еще важнее, заранее объявленный уровень цен обладает самостоятельным психолого-стабилизирующим эффектом.
Каждый регион характеризуется своеобразной, только ему присущей социально-экономической ситуацией, особенными методами в механизме реализации государственного управления предприятиями общественного сектора, специфической отраслевой структурой и неодинаковым удельным весом предприятий частного сектора. Переходная ситуация актуализировала и такую специфическую макроэкономическую функцию производства отдельных регионов, как вклад в обеспечение национальной безопасности российской экономики.
Особого внимания заслуживают регионы, которые демонстрируют экстремальную политическую ситуацию, содержащую реальную угрозу не только политической целостности, но и единству российского экономического пространства. Недооценка последнего момента чревата сведением научного анализа региональных коллизий исключительно к их политической стороне (реальной или мнимой), тогда как на самом деле экономическое состояние региона всегда является самодостаточной причиной внутрирегиональной социально-политической конфликтности1 .
При этом следует учитывать, что конфликт может быть порожден не только маргинальным состоянием экономики данного региона (например, мо нопродуктовой организацией в малых шахтерских городах), но и ее моно польно-эффективным состоянием (например, нефтяная рента экономики чечен ского региона инициировала стремление политическими средствами монопо лизировать ее присвоение). '"" *- -
Неспособность спрогнозировать и смоделировать политико-экономическую ситуацию в данном регионе и оказать позитивное воздействие на ее формирование и развитие, - такова социальная цена игнорирования политической составляющей функционирования и развития региональной экономики. 19 См., напр.: Жаворонков С, May В., Яновский К. Политические и правовые факторы экономического роста в российских регионах. В кн.: Региональная экономика. Сб. статей. М., 2002.
Пришло время осознать, что регулирующий потенциал административных решений и конъюнктурных импровизаций исчерпан. Администрирование и импровизации не могут быть основой эффективного управления региональной экономики. В свете изложенных аспектов становится очевидной актуальность создания специального механизма по разработке и легитимизации оптимальных решений в сфере региональной экономической политики.
Проблемы экономической политики на уровне ведущих регионов страны настолько серьезны, что требуют максимальной концентрации ее материальных, социальных и финансовых ресурсов. Стратегическое определение целей и задач государственной политики в каждом регионе - необходимое условие ее взвешенности и сбалансированности.
Несомненными стратегическими целями региональной экономической политики должны выступать: обеспечение целостности и безопасности национальной макроэкономической системы; обеспечение максимально-достижимым для данного региона уровнем социального обеспечения населения; обеспечение всех форм гражданского равноправия.
Например, Северо-Кавказский регион представлен в социально-экономическом отношении сложной мозаикой форм собственности, типов хозяйствования и принципов организации производства. Компактное проживание представителей многих этнических общностей, которые имеют давние исторические связи между собой и с остальной Россией и сохраняют свою культурную отличительность, является исторической данностью. Поэтому этнический и исторический факторы не могут являться основной причиной проблем и конфликтов в регионе2 . Точно так же и органы федеральной власти не могут и не должны всецело отвечать за следствия региональной экономической политики. С позиций теории регионоведения основная доля ответственности за негатив- 20 См., напр.: Казанцев В.Г. Социальная неэкономическая ситуация в Южном регионе России. Ростов н/Д, 2000. ные последствия региональной экономической политики лежит на региональных органах и проводимой ими политике в сфере экономики21.
Экономические конфликты в регионе носят сложно-структурированный характер, поскольку они отражают сложное взаимоотношение внутренних и внешних причин, что означает, что ни один из них не имеет для решения конфликтов в регионе единого сценария. Однако теоретически можно сформировать единый алгоритм их разрешения.
В разрешении региональных конфликтов переходного периода особое место занимают проблемы экономики и социальной жизни. Каждый регион имеет для российского хозяйства важнейшее экономическое значение, являясь составной частью общегосударственного хозяйственного комплекса, без которого невозможно обеспечить экономическую безопасность страны. Более того, именно регионы становятся зоной острой конкуренции многих транснациональных корпораций и мировых держав, желающих экономически закрепиться в данном регионе"".
Потенциал влияния региональной экономической политики федерального центра на экономику данного региона будет во многом зависеть от общей социально-экономической ситуации в стране (которая в ближайшей перспективе все же останется преимущественно малоблагоприятной), а также от возможностей урегулирования экономическими мерами региональные конфликты политического характера.
Основная посылка концепции формирования, функционирования и развития региональной экономики состоит в признании, что доминантным фактором самостоятельного движения экономики региона может выступить только лишь система внутренних ресурсов региона. Действительно, если бы основной фактор развития экономики данного региона был представлен внеш- "' Подробнее: Регионоведение: Учебное пособие. / Под ред. ЮГ. Волкова. Ростов н/Д, 2002; Игнатов В., Бутов В.И. Регионоведение. Ростов н/Д, 2001 и др. "" Об этих проблемах на юге России см., напр.: Юг России на рубеже III тысячелетия: территория, ресурсы, проблемы, приоритеты. / Под ред. А.Г. Дружинина, Ю.С. Колесникова. Ростов н/Д: Изд-во РГУ, 2000. ними ресурсами, тогда движение региональной экономики было бы предопределено извне, то есть носило бы экстернальный характер и было бы концептуально включено только в теорию общей национальной макроэкономики, исчерпывающе объяснялось бы этой общей теорией.
Наличие достаточного для саморазвития региона объема экономических ресурсов, их определенной "критической массы" может послужить своеобразным критерием для дифференциации регионов на "интернальные" и "экс-тернальные", - в зависимости от типа пространственного размещения преимущественно используемых в данном регионе.
При таком подходе приток внешних (национальных, внерегиональных, а также иностранных) инвестиций в данный регион сдерживается только политической нестабильностью общей ситуацией в нем. Следовательно, в этой ситуации можно утверждать, что регионально-политический фактор приобретает приоритет по сравнению с фактором регионально-экономического характера.
Более того, реальная практика переходного периода убедительно свидетельствует о том, что отмеченная инверсионная (если подходить к проблеме в логических координатах классической экономической теории и политической экономии) зависимость должна квалифицироваться как общая закономерность регионального уровня рыночно-трансформационной экономики.
Вновь встает вопрос об исходном пункте теоретической модели регионально-организованной рыночной экономики. В истории отечественной экономической мысли аналогичные дискуссии проходили в 20-х годах относительно исходного пункта становления социалистической экономики.
Действительно, объектом внимания тогда были споры, что считать предпочтительнее - опережающее развитие отраслей тяжелой промышленности или ускоренное развитие отраслей легкой промышленности. И хотя было доказано, что в недеформированных условиях эффективная экономика предполагает в качестве исходного пункта становление легкой промышленности (так называемая "капиталистическая индустриализация"), советская экономика ведет свою историческую родословную от тяжелой промышленности (так называемая "легкая промышленность").
Подобная же ситуация возникает и при становлении рыночной экономики в границах конкретного региона. Вопрос заключается в поиске правиль- ного ответа - с чего начать: отдать приоритет малому бизнесу, крупному (корпоративному) предпринимательству или государственному сектору?
Понятно, что какого-либо единого ответа для разных регионов быть не может. Тем не менее, построение теоретической матрицы возможно. Так, для регионов Северного Кавказа переходная мобилизация местных ресурсов может начинаться с развития в них малого бизнеса преимущественно курортно-рекреационной направленности, обеспечивающей инфраструктурное функционирование местного природно-оздоровительного потенциала.
В этом направлении особо выделяется Краснодарский край, обладающий богатейшим рекреационно-туристическим потенциалом не только в южнороссийском регионе, но и в масштабах всей России. При этом Краснодарский край имеет достаточно развитую базу размещения туристов, в которую входят несколько десятков отелей и гостиниц, сотни турбаз. Однако более 80% этих объектов строились еще в советские времена и совершенно не соответствуют современным стандартам туристического сервиса. Поэтому, несмотря на большой потенциальный спрос, туристический поток в регион за последние годы почти не растет - остается на уровне чуть более 1 млн. туристов в год. Спрос потенциальных отдыхающих в этом крае все больше перераспределяется в пользу курортов Болгарии и Турции, которые предлагают более высокое качество обслуживания и подчас по более низким ценам. В целях сохранения рекреационного ресурса, руководство Краснодарского края приняло несколько инвестиционных проектов развития городов-курортов. Наиболее масштабная программа принята для города Сочи - лидера на рынке туристических услуг Краснодарского края. В соответствии с этой программой предполагается полная реорганизация всех трех составляющих туристической инфраструктуры города - средств размещения, ресторанно-развлекательного комплекса и транспорта. Инвестиционную привлекательность необходимо обеспечить в первую очередь проектам, направленным на строительство и реконструкцию средств размещения (гостиниц и пансионатов). Общая емкость рынка гостиничных услуг Сочи оценивается на уровне 5615 млн. руб.23
Проблема состоит в нахождении и формировании такого механизма региональной экономики, который дает быструю отдачу от вложений, от усилий внутрирегиональной интеграции и привлечения внебюджетных источников финансирования.
В настоящее время сложилась весьма разнообразная инвестиционная картина, которая свидетельствует о том, что, несмотря на трудности рыночного реформирования регионального уровня российской экономики, а также на краткосрочное ухудшение производственной ситуации после финансово-экономического кризиса 1998-го года, практически все регионы (отдельные республики и административные территории) Северного Кавказа находят различные источники финансирования капиталовложений во всех секторах региональной экономики, даже если они осуществляются в недостаточных объемах. Отсюда следует вывод, что привлечение внешних капиталовложений зависит не только непосредственно от политической стабильности ситуации в регионе, но и от энергичных усилий по пропаганде возможностей для организации доходного бизнеса в данном регионе.
Региональная экономическая политика отражает то .обстоятельство, что в бюджетных отношениях местного уровня противоборствуют в основном две тенденции.
Во-первых, органы центральной власти вынуждены в рыночных условиях предоставлять большую финансовую самостоятельность регионам. Это выражается в том, что им теперь оставляется более значительная часть соби- 2j Москаленко Л. Цивилизованные заимки. // Эксперт. N 37. 2002. раемых на соответствующей территории налогов в бюджеты региональных субъектов.
С другой стороны, полностью отказаться федеральных трансфертов в пользу дотируемых регионов не удается и, прежде всего, вследствие высокой дотационной зависимости практически большинства региональных бюджетов. Тем не менее, следует иметь в виду, что финансовая помощь региональным экономикам федеральных субъектов, входящих в Северо-Кавказский экономический район (составляющих основу Южного федерального округа), по линии федерального бюджета должна еще более дифференцироваться и исходить не из абстрактного принципа в сторону выравнивания уровней бюджетных расходов, а из принципа общей эффективности экономики данного региона.
1.2. Основные факторы и инструменты формирования региональной экономической политики.
Современная региональная экономическая политика является сложно структурированной системой и принадлежит к числу реальных феноменов экономической жизни общества практически на каждой исторической ступени его развития. Однако теоретический анализ региональной экономической политики как особого феномена стал возможен только благодаря разработке специального аспекта концепции макроэкономики. Соответствующие идеи оказали радикальное влияние не только на развитие общей экономической теории и экономической идеологии общества, но и на экономическую практику регионов развитых стран мира. Более того, - целенаправленное, осознанное формирование научных основ посферно-дифференцированной (в том числе - и регионально) экономической политики оказалось наиболее детально разработанной прикладной частью творческого наследия создателя науки макроэкономики.
Экономическая политика региона, будучи инструментом прикладной реализации макроэкономического знания, непосредственно воздействует на ре- гиональную хозяйственную практику. В то же время региональная экономическая политика выступает особой сферой непосредственного соприкосновения экономической теории и хозяйственной практики. Именно поэтому экономическая политика в целом (и ее регионального уровня) всегда вызывала повышенный интерес экономистов-теоретиков24.
Для анализа региональной экономической политики важно учитывать, что характер взаимосвязи экономической теории и экономической политики не оставался неизменным на протяжении различных эпох движения общественного производства. Длительный исторический период экономическая политика была господствующей формой экономического знания в его единственно доступном тогда эмпирическом состоянии. Однако по мере накопления, систематизации и концептуализации экономических знаний они все более приобретали логический, рациональный, абстрактный характер, так что для "выхода" на региональную практику необходимо было специальное ("конкретизирующее") опосредование, которое усложнялось, требуя дополнительных звеньев.
Сопутствуя экономической теории и, тем не менее, оставаясь длительное время в ее "тени", региональная экономическая политика в период эволюционного развития общества занимает положение "полигонной сферы", призванной доказывать (или опровергать) концептуальные гипотезы, что объективно пре-вращает область экономической политики региона во вторичный элемент и экономической теории, и экономической практики.
В целом же экономическая теория странным образом пренебрегает региональной экономической политикой, игнорируя подчас ее права как структурного элемента логической системы объекта экономико-теоретического анализа. Эмпирическое представление о том, будто региональная экономическая политика есть совокупность целенаправленных и административно осуществляемых мероприятий, образует господствующее представление о ее основании, "' Именно эти проблемы входили в круг научных интересов как классиков экономической науки (А. Смита, Д. Риккардо, И. Тюнена, А. Вебера, Э. Хекшера, Б. Олина), так и отечественных ученых-регионалистов: B.C. Немчинова, Н.Н. Некрасова, Ю.Г. Саушкина, Р.И. Шнипера и др. ее типичную операциональную характеристику и даже кажется, что исчерпыва-ет ее теоретическое содержание . Между тем достаточно обратиться к региональной практике, чтобы убедиться в исключительной сложности теоретических проблем, связанных с разработкой и осуществлением региональной экономической политики. Особое же внимание к этому вопросу объясняется современной макроэкономической теорией, в которой тезис об объективной необходимости государственного регулирования макроэкономики составляет исходную посылку и конечный пункт концептуальной трактовки оптимального механизма ее регионального уровня функционирования.
, Следует подчеркнуть, что сознательная ориентация на целенаправленное вмешательство в региональные экономические процессы стала возможной только благодаря осознанному "антиклассическому" вектору концепции социально-регулируемой экономики.
В чем же состоит эта антиклассическая направленность современной экономической теории?
Мировоззренческая позиция классической экономической теории состояла в признании самодостаточности рыночной экономики, обусловливаемой ее саморегулированием в результате возникновения ничем не стесняемой системы свободной (совершенной) конкуренции.
Доказав невозможность совпадения "социально-полного" и "рыночно-эффективного" состояний макроэкономической системы, современные экономисты тем самым обосновали принципиально иной подход - необходимость целенаправленного регулирования макроэкономической системы внешними (по отношению к рынку) силами, включая и ее региональный уровень. Однако переход от теоретического доказательства необходимости регулирования макроэкономической сферы к реальной возможности практического осуществления _:> Действительно, как справедливо отмечает крупнейший специалист в области региональной экономики академик А.Г. Гранберг, различия большинства формулировок понятия "региональная политика " касаются в основном конкретизации целей этой политики (см. подр.: Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. М.: ГУ ВШЭ, 2000). такого регулирования занимает дистанцию огромного временного и простран- ственного размера . А ведь именно в этом пункте экономическая наука должна уподобиться медицинской, основная заповедь которой - "Врач, не навреди больному". Поскольку же региональная экономическая система выступает своеобразным "пациентом" макроэкономической теории, которая при "нормативном" подходе пытается играть роль ее "врача", фундаментальная проблема региональной экономической политики состоит в достижении поставленных позитивных целей при минимизации возможных негативных эффектов.
Именно оценка соотношения позитивного и негативного в региональной экономике обрела на долгие годы статус основного дискуссионного вопроса во всей проблематике, связанной с разработкой и проведением той или иной экономической политики в регионе.
Принципиальный механизм макроэкономической политики на уровне региона включает:
1) осознание основной задачи государственного регулирования макро экономики, которая сводится к усилению и укреплению побуждения инвести ровать в экономику данного региона; осознание самостоятельности такого макроэкономического инструмента, каким выступает необходимость контроля над уровнем безопасности стимулирования средней склонности к потреблению, поскольку потребление, выступает альтернативой регионально-ориентированному инвестированию; осознание центрального политико-экономического вопроса - социальной цены экономического роста того или иного региона.
Эти пункты действительно образуют своего рода "вневременные" опорные конструкции региональной экономической политики государства и оказались навсегда включенными в систему ценностных установок идеологов государственного регулирования общественной экономики. 26 См., напр.: Блауг М. Экономическая мысль в ретроспективе. М.: Дело, 1994.
Теоретическим обоснованием необходимости разработки и проведения специальной региональной экономической политики, отражающей достижения макроэкономической теории, выступает признание того объективного обстоятельства, что региональной экономике присущ циклический характер движения, вызывающий нестабильность в региональных объемах производства и занятости. Поскольку такая нестабильность имманентна рыночной экономической системе, она находит выражение на всех ее уровнях и во всех адекватных ей формах. На уровне региональной экономики цикличность предопределяет сложные и постоянно меняющиеся на различных фазах воспроизводственного цикла соотношения между величиной и структурой совокупного спроса и величиной и структурой совокупного предложения.
Преодоление (точнее, смягчение амплитуды колебаний) циклического характера движения региональной экономики невозможно без использования такого мощного инструмента, как региональная экономическая политика, располагающей двумя рычагами реального воздействия на хозяйственную конъюнктуру региона - фискальной (налогово-бюджетной) и монетарной (кредитно-денежной) - системами мер воздействия и стимулирования экономического поведения основных субъектов региональных рыночных процессов.
Сфера региональной экономической политики должна быть минимизирована и краткосрочна, что в прикладном аспекте это различие порождает ряд дискуссионных моментов относительно региональной экономической политики: каким должен быть оптимальный диапазон воздействия региональной экономической политики: должна ли она охватывать все или только "ключевые" сферы региональной экономики? каково должно быть оптимальное соотношение в механизме региональной экономической политики денежно-кредитной и бюджетно-налоговой форм регулирования региональных экономических процессов? - какова должна быть "сверхзадача" региональной экономической политики: проведение самостоятельного экономического курса или только минимизация негативных экономических последствий неблагоприятной деловой конъюнктуры в регионе?
Действительно, в контексте опыта реализации региональной политики в условиях транзитивного периода в России и формирования специфичной модели федеративных отношений, эти вопросы приобретают совершенно иное звучание. И, прежде всего, необходимым оказывается ответить на главный вопрос: а что же все-таки должно быть в центре внимания региональной политики? Вопрос, при всей кажущейся очевидности ответа на него, оказывается отнюдь не столь простым. Практически единодушно в качестве предмета региональной политики и учеными-теоретиками, и практиками региональной политики выделяется региональное развитие (обычно акцент делается на тех или иных сферах этого развития или уровнях) при условии сохранения национально-экономической целостности. Вместе с тем нельзя не согласиться с известнейшими исследователями проблем регионального развития и регулирования В.Н. Лексиным и А.Н. Швецовым в том, что "... сейчас, когда идея системного развития, казалось бы, повсеместно сменилась парадигмой экономического и физиологического выживания, а по отношению к регионам государство работает преимущественно в режиме "поддержки"... современная региональная политика ориентирована не на "развитие", а на "поддержку". Не удивительно, к примеру, что, начиная с 1994 года, в федеральном бюджете присутствует фонд финансовой поддержки регионов - источник всем известных трансфертов. Неудивительно и то, что в большинстве нормативных актов соответствующего содержания также присутствует слово "поддержка" .
Исходя из такого понимания предмета региональной политики можно выстроить теоретическую схему взаимосвязи основных элементов региональной политики (см. рис. 1.2.1), к числу которых можно отнести: принципы, вы- 27 Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М.: УРСС, 2000. С. 23. деляемые исходя из предмета и особенностей процесса принятия и реализации политических решений в транзитивный период с учетом специфической российской модели федеративных отношений; уровни реализации региональной политики, выделяемые исходя из конкретных задач, стоящих перед субъектами региональной политики и соответствующие их (субъектов) уровню компетенции и полномочий); целевые приоритеты реализации региональной политики, адекватные конкретно-исторической социо-экономической модели; механизм региональной политики, включающий два взаимосвязанных блока: стадии осуществления региональной политики и релевантные каждой стадии инструменты (средства) реализации региональной политики (см. рис. 1.1.1).
Опасение деформирующего воздействия региональной экономической политики на состояние экономической системы региона остается по-прежнему значимым соображением в общей идеологии современного регионально-экономического регулирования. Основное внимание здесь традиционно привлекает проблема временного лага, которая становится исключительно важной при осуществлении региональной экономической политики.
При этом необходимо четко понимать, что нельзя отождествлять "территориальное развитие" с хозяйственным, развитием производительных сил региона. При том, что возрастание экономического потенциала территории, качественное изменение его структуры во многом является решающим (необходимым) условием территориального развития, оценка роста производства должна рассматриваться через призму дополнительных критериев (достаточных условий): социальная ориентация, устойчивость, сбалансированность. Несоблюдение этих достаточных условий приводит к деградации природно-ресу-ренЪго, социально-демографического, экологического, этнокультурного и других составляющих региональной системы. Более того, зачастую инициирует эту деградацию. механизм реализации инструменты (средства) наличие адекватной законодательно-нормативной базы; информационно- и прогнозно-аналитическое обеспечение ресурсы государства (финансовые, природные и др.); негосударственные ресурсы, используемые на законном основании (внешние займы, средства частных лиц и т.п.) прогнозирование территориального развития; прямое государственное участие в развитии экономики; госзакупки; применение экономических механизмов; федеральные программы регионального развития; создание особых экономических зон и др. обоснование необходимости; легитимность; региональная инициатива и региональное исполнение; конкретно-целевой характер; учет сопряженных результатов; установление временных границ действия; адекватность реакции субъектов; системная обоснованность; адресность; процедурная обеспеченность; ответственность и контроль; использование договорных отношений. принципы. '.. {критериальные требования) федеральный; субфедеральный; межрегиональный. уровни
Региональная политика совершенствование налогово-бюджетных взаимоотношений; формирование финансовой целостности региона; защита и поощрение конкуренции; развитие малого бизнеса; позитивная динамика уровня и качества жизни; проведение антитеневой политики.
, ^ целевые приоритеты.
, в транзитивной экономике
Рис. 1.2.1. Основные элементы оегиональной политики.
Другим, не менее значимым препятствием на пути стимулирования эффективного спроса следует считать несовершенство инструментария экономического регулирования производства региона, разработка и совершенствование которого образует самостоятельное направление в рамках региональной экономической науки.
Основная проблема регионального экономического регулирования сферы общественного производства заключается в том, что существуют объективные препятствия "пространственно-временного" характера, ограничивающие возможности полной реализации регулирующего потенциала региональной экономической политики. Главное препятствие состоит в том, что любой регулирующий региональный экономический инструмент (включая и денежно-кредитную, и бюджетно-налоговую политику) так или иначе, влияет на состояние экономической системы региона. Однако это влияние осуществляется и проявляется не сразу и непосредственно, а через определенный временной ин- тервал и опосредованно" . Вот эта "временная опосредованность" эффективности региональной экономической политики регулирования общественного производства (получившая в экономической теории наименование "временные лаги"), вызывающая бифуркации в целевой направленности регулирования, и является основным фактором, порождающим различную оценку целесообразности и прагматической ценности региональной экономической политики.
При этом важно осознать, что между двумя главными инструментами экономического регулирования региона - бюджетно-налоговой и денежно-кредитной - существует значимое различие в аспекте их "лагового" строения: если фискальной политике присущ пролонгированный внутренний лаг, то мо-нетарной - пролонгированный внешний лаг . И это объяснимо: изменение фискальной политики носит преимущественно административный характер, требуя изменения законодательной базы хозяйствования, что напрямую связано с не- 28 См., напр.: Бункина MX, Семенов A.M. Экономическая политика. М., 1999; Государственное регулирование рыночной экономики. М.: ЗАО "Издательство Экономика", 2001 и др. 29 См. подр.: Сакс Д. Макроэкономика: глобальный подход. М., 1996. обходимостью преодоления лоббистских интересов определенных групп монополизированных производителей. Монетарная же политика строится на неизбежной зависимости динамики объема чистых инвестиций от динамики процентных ставок (задаваемых изменением учетной ставки центрального банка страны). Здесь отсутствуют административные меры, побуждающие производителей менять свои инвестиционные ожидания, однако, в связи со среднесрочным и долгосрочным характером большинства коммерческих проектов в секторе крупного бизнеса перемены в предложении денег на финансовом рынке региона не могут производить краткосрочный эффект.
Таким образом, временной интервал в реализации эффективности любой разновидности региональной экономической политики неизбежен. Следовательно, на передний план выходит сопоставительная оценка трансакционных издержек "фискального" и "монетарного" варианта экономического регулирования региона. Поскольку же "внешний лаг" не требует затрат на административное согласование изменения в самой региональной политике, как это требуется в фискальном варианте, то монетарная политика представляется предпочтительной, - даже при равновременной интервальности суммы внутреннего и внешнего лага фискальной и монетарной политики, последняя оказывается "дешевле" первой.
Охарактеризованные выше аспекты объективных проблем реализации эффективности региональной экономической политики требует особого акцентирования внимания на том обстоятельстве, что рассматриваемая в нашем исследовании проблема носит преимущественно теоретический характер, имея целью выявление общих приоритетов регионального экономического регулирования в рыночно-трансформационный период, а также специфику механизма подобного регулирования при стимулировании рыночной динамики региональной экономики. Это значит, что автор в рамках предпринимаемого им исследования вынужден сознательно абстрагироваться от конкретной сложности практического достижения того или иного приоритета, полагая, что это проблема иного содержательного плана, имеющая преимущественно эконометрический характер. Действительно, уровень экономического прогнозирования развития региона еще очень не высок, что во многом предопределяется несовершенством сбора и обработки экономико-статистических показателей.
Для понимания сущности и специфики транзитивной региональной экономической политики важно учитывать, что экономическая система переходного периода необходимо характеризуется качественными переменами не только в сфере экономической организации производства материальных благ, но и в сферах инфраструктуры. Что же касается бюджетно-финансовой сферы, то она выступает центральным элементом всей инфраструктуры региональной экономической системы, тем более в транзитивной экономике.
Основная проблема региональной экономики в транзитивном периоде заключается в том, что негативные экономические процессы, а также скрытая инфляция, присущие административному производству задолго до его рыночного реформирования, объективно предопределили нарастающий дефицит государственного бюджета на протяжении всего рыночно-трансформационного периода. А такой дефицит не позволяет активизировать государственные усилия по удовлетворению социальных потребностей населения регионов.
В этих условиях важнейшим инструментом смягчения социальной цены, которую приходится платить регионам за рыночную трансформацию административного производства, выступает разработка и осуществление такого бюджетного процесса, который бы концентрированно отражал приоритетные потребности общественного сектора региональной экономики. И сегодня задача отнюдь не сводима лишь к проблеме упорядочения взаимоотношений внутри бюджетной сферы. Она заключается, прежде всего, в определении места государственных финансов в открытой системе экономических отношений, в которой ведущую роль играет частный сектор. При этом одним из основополагающих принципов должен стать принцип финансовой прозрачности государства, рассматриваемый не исключительно в плане внутреннего устройства бюджета, но, прежде всего - в плане прозрачности целевых функций государства как основного субъекта (актора) экономической политики.
В методологическом плане исходную теоретико-методологическую основу анализа и формирования региональной экономической политики образует преодоление "надэкономической" трактовки субъектного статуса государства. Такая фундаментальная теоретико-методологическая посылка раскрытия экономической природы региональной политики препятствует ее внерыночной трактовке, выводя сущность и проявления экономической политики государства и региона из результирующего итога движения основных макроэкономических процессов.
Объективное противоречие трансформационной региональной экономики состоит в том, что по мере уменьшения размеров государственного сектора в экономической структуре народнохозяйственной системы его социальная значимость ощутимо возрастает. И достигается это благодаря мультипликативному эффекту целенаправленной экономической политики государства, в частности политики финансовой поддержки посредством перераспределения финансовых ресурсов.
Целью перераспределения государственных финансовых ресурсов между бюджетами субъектов Федерации является как межрегиональное выравнивание объема предоставляемых благ в соответствии с предпочтениями проживающих на территории страны индивидуумов, так и решение задач в области реализации региональной экономической политики. Одним из важнейших механизмов перераспределения является нецелевая финансовая помощь из федерального бюджета, предоставляемая на регулярной (в течение определенного периода) и безвозмездной основе. Кроме того, федеральная финансовая помощь предоставляется регионам в виде средств, переданных по взаимным расчетам, ссуд за вычетом погашения и др. (см. рис. 1.2.2).
Можно констатировать, что пока цели экономической политики, в том числе и бюджетной, носят преимущественно инерционный характер, слабо со- относясь с долгосрочными приоритетами экономического и социального развития страны. Специальные исследования подтверждают, что до сих пор от бюджетной политики не приходилось ждать активной роли в изменении финансо-
30 -г во-налогового статуса территории страны. Так, на сегодня прямые госрасходы составляют 80% всех территориальных расходов федерального бюджета в региональном разрезе. Этого достаточно, чтобы по ним можно было судить о влиянии бюджета страны на различия между территориями. ' Федеральный бюджет и регионы: структура финансовых потоков / Институт "Восток-Запад". М.: МАКС Пресс, 2001. финансовая помощь платежи в федеральные внебюджетные фонды
Федеральные внебюджетные фонды
Рис. 1.2.2. Схема финансовых потоков "Центр - регионы" в РФ.
Объективная картина того, какую функцию на деле реализует та или иная стратегия распределения прямых государственных расходов между регионами, полученная в ходе специального исследования коллектива ученых Института "Восток-Запад"31 позволяет сделать вывод о том, что в целом за в последние го-ды региональная финансовая политика в части прямых госрасходов не оказывала предпочтений регионам-донорам или реципиентам и фактически закрепляла сложившиеся различия между регионами. А выявленная заметная корреляция между расходами на социальные цели и расходами на поддержку сельскохозяйственного производства и промышленности позволяет сделать вывод об отсутствии на федеральном уровне эффективной промышленной, а также аграрной политики и использовании производственных субсидий в качестве инструмента смягчения социальной и этнической напряженности. Такой подход существенно менее оправдан, чем прямые социальные расходы 2.
Эти, важные для краткосрочной региональной экономической политики, моменты открывают ее реальные долгосрочные перспективы.
Конечно, в силу кризисной специфики рыночно-трансформационного периода основное внимание экономистов-теоретиков обращено, прежде всего, на бюджетный дефицит, - на выявлении регионального механизма его возникновения и способов его минимизации. Однако для региональной экономической политики не меньшее теоретическое значение имеет анализ бюджетного профицита. Именно его формирование является свидетельством не только позитивных сдвигов в экономике данной страны, но и основой проведения действительной эффективной региональной экономической политики.
В транзитивной экономике сосуществуют два приоритета региональной экономической политики: приоритету бюджетного состояния региона противостоит приоритет эффективного предложения, что придает вторичный, производный характер бюджетным показателям. jl Там же. j2 См.: Финансовые взаимоотношения федерального Центра и регионов. // Федерализм. 2002. № 2.
Это противостояние и обнаруживает, в частности, полемика относительно основных параметров бюджетного процесса33. Между тем теоретические характеристики социально-значимых экстремальных состояний регионального бюджета и по настоящее время пребывают в статусе второстепенных объектов экономической науки. Однако весь отечественный опыт рыночных преобразований свидетельствует о том, что реализация рыночно-трансформационного потенциала, заложенного в "профицитном" или "дефицитном" бюджете, могла бы существенно продвинуть региональную экономику в направлении к стратегии эффективного спроса.
В качестве экономического основания формирование региональной экономической политики имеет систему базовых предпосылок, доминирующее значение среди которых в переходной экономике приобретают условия, задающие дефицитное состояние государственного бюджета, а также степень эффективности управления государственным долгом. Теоретический анализ названных условий образует научно-методологическую базу "профицитно-ориентированной" региональной экономической политики.
В пределах теоретической модели перехода от региональной экономической политики, формируемой в условиях бюджетного дефицита, к региональной экономической политике, формируемой в условиях бюджетного профицита, осуществляется переход приоритета от государственных доходов к государственным расходам, что отражает укрепление макрорыночных начал по мере реальных экономических преобразований в постадминистративном региональном производстве.
В транзитивном периоде региональная экономическая политика выступает как результат преимущественно среднесрочной финансовой политики, временные параметры которой должны быть достаточны для массового осознания активными агентами рыночных процессов жесткости правительственного курса " См., напр.: Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М.: УРСС, 2000; Федеральный бюджет и регионы: структура финансовых потоков / Институт "Восток-Запад". М.: МАКС Пресс, 2001 и др. на создание стабильных ("предсказуемых") условий в сфере частного бизнеса, инвестиций в реальный сектор и свободного ценообразования.
Профицитно-ориентированная региональная экономическая политика предполагает последовательно-выдержанный среднесрочный курс на сокращение государственных расходов, облегчение налогового бремени на результаты предпринимательской деятельности и уменьшение дефицитов на муниципальном уровне бюджетного процесса. Это требует разработки и обособления в структуре регионального бюджета "текущего" и "капитального" бюджета, финансовый механизм реализации которых может иметь альтернативный характер и различные социально-экономические последствия для различных регионов.
Рыночно-трансформационная практика показала, что региональная экономическая политика эффективна и актуальна не только для организации конкурентного регионального рынка, но и для формирования оптимального по своим доходно-расходным параметрам бюджета региона. Благодаря этому формируется особая подсистема "бюджетных институтов", функциональная значимость которой объективно меняется по мере изменения форм экономической организации регионального общественного производства, отражая вызываемые этим последующие изменения в значимости источников бюджетных поступлений.
Кардинальные перемены присущи механизму региональной экономической политики в период качественных изменений функционирования экономической системы в целом, а это объективно влечет изменение функций отдельных элементов механизма формирования региональной экономической политики.
Похожие диссертации на Региональная экономическая политика, приоритеты формирования и реализации (На материалах Краснодарского края)
