Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 4
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ КОНЦЕССИЙ В
РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКЕ 19
1.1. Основные положения концепции партнерства государства и частного сектора 20
1.2. Сущность и содержание концессионных отношений 31
1.3. Концессии в системе партнерских отношений государства и частного сектора 46
1.4. Концессионная модель либерализации и приватизации 55
1.5. Экономико-правовые проблемы концессий 64
ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ
КОНЦЕССИОННОГО МЕХАНИЗМА 80
2.1. Сферы применения и организационные типы концессий 80
2.2. Экономическая характеристика концессионных договоров 91
2.3. Проектное финансирование концессий 106
2.4. Социально-экономическое значение концессий для общества 116
ГЛАВА 3. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНЦЕССИОННЫХ КОМПАНИЙ 136
3.1. Формирование институциональной среды концессий 137
3.2. Структура и функции государственных органов по регулированию концессий 148
3.3. Конкурсные процедуры определения концессионера 160
3.4. Сравнительный анализ методических подходов к регулированию цен 167
3.5. Концепция разделения рисков между субъектами
концессионных отношений 176
ГЛАВА 4. МИРОВОЙ ОПЫТ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ КОНЦЕССИЙ В ОТРАСЛЯХ ПРОИЗВОДСТВЕННОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ .202
4.1. Модели реформ в электроэнергетике: место концессионного механизма 205
4.2. Концессии как инструмент вертикальной децентрализации и
регионализации железнодорожного транспорта 220
4.4. Масштабы и структура концессий в автодорожном хозяйстве229
4.4. Тенденции и приоритеты использования концессий в портовом хозяйстве 248
4.5. Концессионная практика реформирования других отраслей производственной инфраструктуры 257
ГЛАВА 5. ПЕРСПЕКТИВЫ ФОРМИРОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ
КОНЦЕССИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИИ 265
5.1. Исторический опыт концессий - основа становления современных концессионных отношений 266
5.2. Институциональные проблемы развития концессионной деятельности 279
5.3. Приоритетные сферы использования концессий при реформировании отраслей народного хозяйства 300
5.4. Принципы и методические положения распределения доходов от концессионной деятельности 313
5.5. Оценка бюджетной эффективности концессий (на примере автодорожного хозяйства) 322
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 332
ПРИЛОЖЕНИЯ 339
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 355
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одним из основных направлений преобразований экономики и общественной жизни в России на современном этапе является дальнейшее реформирование государственной собственности с целью ее более органичного включения в систему рыночных отношений. Успешное решение этой проблемы зависит не только от реализации программ приватизации, но и от использования других механизмов и форм, не предполагающих передачу частным компаниям прав собственности в полном объеме. Действенным способом повышения эффективности и обеспечения количественных и качественных характеристик функционирования государственной собственности служит развитие партнерских отношений государства и частного сектора: совместных предприятий, контрактной системы, соглашений о разделе продукции. Важнейшей формой хозяйственного партнерства являются концессии.
Концессии позволяют привлечь в государственный сектор экономики дополнительные ресурсы, в первую очередь, инвестиции, ослабить остроту бюджетных проблем, переложить на предпринимательский сектор основную часть рисков и
одновременно сохранить передаваемые в концессию объекты в государственной собственности. В концессионной системе отношений происходит объединение ресурсов и потенциалов двух хозяйствующих субъектов - государства в форме его собственности и бизнеса в виде частнопредпринимательских принципов хозяйствования, инвестиций, менеджмента, инноваций. По существу переход к концессиям означает частичную приватизацию некоторых, определенных законодательством и концессионным договором функций государства.
Концессии активно используются в зарубежных странах. Но если раньше они находили применение преимущественно в недропользовании, то в 1990-е годы в концессию стали передаваться многочисленные иные объекты государственной собственности. Особую и возрастающую роль эта форма хозяйствования начинает играть в отраслях производственной инфраструктуры, составляющих основу систем жизнеобеспечения экономики и общества и традиционно находившихся в государственной собственности: электроэнергетике, железнодорожном транспорте, автодорожном хозяйстве, магистральной транспортировке газа и т.п. Распространение концессий на новые сферы и происходящее при этом совершенствование их хозяйственного механизма - главная характерная черта развития концессий в настоящее время.
Другая особенность современных концессий заключается в существенном расширении географических границ их использования. За годы либеральных реформ они стали важным элементом хозяйствования более чем в 100 странах. Во многих из этих стран концессии опережают все другие формы партнерства, в том числе и совместные частно-государственные предприятия по
количеству трансакций, объему привлеченных частных инвестиций, другим важным экономическим показателям.
В России концессии пока не являются легитимной формой хозяйствования, так как отсутствует специальное законодательство, регулирующее концессионные отношения. В то же время России нужна собственная, разработанная на основе богатого мирового и исторического опыта, законодательно оформленная концессионная политика минимум по двум причинам. Во-первых, осуществляемый в последние годы поиск путей дальнейшего разгосударствления идет крайне тяжело и непоследовательно. В условиях затянувшихся реформ электроэнергетики, железнодорожного транспорта, коммунального хозяйства, других отраслей государство остро нуждается в новых, научно обоснованных подходах к реформированию. Во-вторых, являясь международно признанной формой привлечения иностранных инвестиций в экономику, концессии потенциально могут стать стратегической основой притока капитала в Россию в целях реализации широкомасштабных, уникальных проектов по освоению минерально-сырьевых ресурсов, строительству магистральных трубопроводов, сооружению трансконтинентальных евразийских транспортных коридоров, других сверхкрупных промышленных и инфраструктурных объектов.
Кроме того, в отечественной экономической науке не решен целый ряд методологических проблем концепции и стратегии перехода на концессии, государственного регулирования деятельности концессионных предприятий. Ощущается недостаток комплексных научно-обоснованных, подкрепленных конкретными расчетами исследований возможных социально-экономических последствий. Крайне мало внимания уделяется методической
проработке проблем экономической эффективности концессионных проектов, определению сфер наиболее рационального применения концессий.
В сложившихся экономических и политических условиях развития России разработка качественно новой для страны методологии хозяйственных отношений на основе концессий представляет актуальную научную проблему.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы на основе анализа закономерностей и особенностей развития концессионной системы хозяйственных отношений государства и частного сектора в рыночной экономике разработать и научно обосновать концептуальные положения и приоритетные задачи экономической политики российского государства в области концессий.
Для достижения поставленной цели потребовалось решить три группы научных задач:
1. Разработать теоретические основы концессионной формы хозяйствования в рыночной экономике.
2. Исследовать основные закономерности формирования и развития современной системы концессий, тенденции, приоритеты и особенности концессионной политики в процессе либерализации и приватизации в зарубежных странах.
3. На основе современного зарубежного и исторического российского опыта разработать концептуальные положения
институционально-организационной модели1 концессионных отношений в России, приоритетные направления политики государства в области концессий при реформировании отраслей производственной инфраструктуры, рекомендации для органов государственной власти по решению актуальных проблем становления и развития концессионной деятельности.
Предметом исследования в диссертации являются экономические отношения, возникающие между государством и частным сектором в процессе формирования и развития концессионной формы хозяйствования.
Объектом исследования являются отрасли производственной инфраструктуры в зарубежных странах и в России: электроэнергетика, железнодорожный транспорт, автодорожное хозяйство, аэропорты, морские порты, трубопроводный транспорт.
Для достижения поставленной цели и конкретизации темы потребовалось ввести ряд ограничений на объект исследования. В работе не анализируются технические и технико-экономические
характеристики деятельности концессионных предприятий, не учитывается взаимовлияние концессионных, контрактных, лицензионных и других форм хозяйственного партнерства. Также не рассматриваются концессии в отраслях недропользования, лесном хозяйстве, в сфере муниципальной собственности, которые во многих аспектах имеют иную, отличную от инфраструктурных концессий экономическую природу, представляют собой сложное, специфическое экономическое и организационное явление с большим количеством разнородных объектов, и поэтому каждый из этих типов концессий заслуживает отдельного самостоятельного исследования.
Методологическую и теоретическую основу исследования составили труды российских и зарубежных ученых по проблемам современного общественного развития, теории смешанной экономики, партнерства государства и частного сектора, управления государственной собственностью. Работа велась комплексно и системно, с использованием современного научного аппарата и инструментария, различных методов исследования, в том числе: исторического, экономико-статистического, системно-аналитического, экспертных оценок, аналогии, экономико-математического моделирования и других. Экономический анализ базировался на изучении обширного массива научной отечественной и иностранной литературы, включая монографии, статьи, инфомационно-аналитические издания ООН, ОЭСР, ЕС, МВФ, Мирового банка, Европейского инвестиционного банка, Европейского инвестиционного фонда, других международных организаций, национальных и международных статистических изданий и других источников информации. Особо
необходимо выделить аналитические исследования Института Мирового банка и созданные в этом учреждении базы данных по концессиям в различных отраслях производственной
инфраструктуры. Были изучены действующие в России нормативные акты в области инвестиций, различные варианты разрабатываемого российского закона о концессиях, концессионное законодательство многих зарубежных стран.
Степень разработанности темы. Изучение теории и практики партнерства государства и частного сектора и его конкретной концессионной формы является одной из важных тем в современной зарубежной научной литературе. В мире ежегодно издаются десятки книг и сотни статей, посвященных этим проблемам.
Общим вопросам теории смешанной экономики и государственного регулирования уделяется достаточное внимание и в современной отечественной научной литературе. Но работ, посвященных проблемам концессий и хозяйственного партнерства государства и частного сектора как специфического явления смешанной экономики, отражающих современную российскую специфику, крайне мало. Причина этого во многом объективна -проблематика концессий и партнерских отношений государства и частного сектора долгое время не рассматривалась как самостоятельная, оставаясь за рамками основных направлений исследований в соответствующих областях, а в условиях централизованной системы хозяйствования концессии вообще не были востребованы практикой и, следовательно, не имели перспектив теоретической разработки.
В ходе подготовки диссертации, особенно ее теоретической части, были изучены фундаментальные труды Л.И. Абалкина, B.C. Автономова, А.А. Дынкина, В.В. Ивантера, И.С. Королева, Д.С. Львова, В.Л. Макарова, В.А. Мартынова, А.Д. Некипелова, А.Г. Поршнева, В.Н. Шенаева, P.M. Энтова. При разработке отдельных аспектов темы автор опирался на исследования В.И. Волошина, Н.Н. Громова, И.Е. Гурьева, Л.С. Демидовой, Н.И. Ивановой, А.Н. Илларионова, В.Б. Кондратьева, В.В. Котилко, В.И. Кузнецова, Ю.В. Куренкова, В.И. Марцинкевича, СМ. Никитина, Л.П. Ночевкиной, И.М. Осадчей, В.А. Персианова, А.В. Полетаева, А.Я. Эльянова.
Диссертация базируется на трудах видных зарубежных ученых-теоретиков, разработавших основные направления современной теории хозяйственного партнерства государства и частного сектора, таких как: Э. Аткинсон, Т. Габлер, М. Джерард, Д. Норт, Д. Осборн, В. Остром, Д. Стиглиц, Г. Таллок, а также исследователей, занимающихся проблемами формирования и функционирования концессионного механизма: Т. Барнекова, П. Барнса, Р. Бойля, Ф. Баусквэта, Ж. Веделя, Ф. Кука, М. Мейер, Р. Питтмана, Д. Рича, Г. де Руса, Д. Сквайра, Д. Стронга, А. Файарда, И. Шихаты, А. Эбоучара, Э. Эстэйча.
В последние годы в России наблюдается повышение интереса к концессиям. Особенно полезными при подготовке диссертации стали исследования российских ученых - специалистов в области концессий и реформирования отраслей производственной инфраструктуры: Ю.А. Ершова, Б.Д. Клюкина, А.А. Конопляника, В.В. Котова, В.Н. Лившица, С.А. Сосны, МА. Субботина, Л.С. Федорова и др.
Однако большинство работ российских ученых посвящены правовым проблемам, историческим аспектам либо общим вопросам функционирования концессий. Объектом исследования в них выступают, как правило, концессии в сфере недропользования. В то же время экономическим проблемам современной концессионной деятельности в других секторах хозяйства, в частности - в инфраструктурных отраслях, уделяется крайне мало внимания. До последнего времени слабо изучены основные тенденции развития концессионного процесса в мире, механизм государственного регулирования, а главное - экономические проблемы становления концессий в России.
Комплексные, фундаментальные исследования экономических проблем концессий как современной и перспективной формы разгосударствления с позиций связи теории и практики в российской науке отсутствуют. Очевидно, что анализ отдельных проблем концессий, проводимый российскими исследователями, важен и полезен, но недостаточен для выявления общих закономерностей развития концессионного процесса в мире и разработки концепции реформирования государственной
собственности в России на концессионной основе.
При работе над диссертацией были использованы аналитические исследования и разработки научных коллективов Института мировой экономики и международных отношений РАН, Института международных экономических и политических исследований РАН, Института экономики РАН, Института США и Канады РАН, Института Европы РАН, Института Дальнего Востока РАН, Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, Государственного университета управления.
Научное значение диссертации определяется вкладом в развитие методологии исследования проблем смешанной экономики, государственного регулирования, либерализации и приватизации. Полученные в работе результаты и выводы могут быть использованы для развития самостоятельного междисциплинарного научного направления на стыке экономической теории, теории управления народным хозяйством, предприятиями, отраслями, комплексами, теории государственного регулирования экономики, теории управления государственной собственностью, а также в преподавательской деятельности.
Научная новизна диссертации заключается в том, что впервые в отечественной литературе разработаны теоретические основы концессий в рыночной экономике в рамках концепции партнерства государства и частного сектора, осуществлен их синтез с мировой практикой концессионной деятельности в сфере производственной инфраструктуры. На основе комплексного анализа и с учетом российской специфики предложены и научно обоснованы способы адаптации теории и мировой практики концессий в процессе становления эффективного хозяйственного механизма в России по управлению государственной собственностью, приоритетные задачи экономической политики российского государства в области концессий.
Автором получены следующие научные результаты: 1. Установлено, что складывающаяся в концессиях система хозяйственных отношений базируется на концепции партнерства государства и частного капитала, которая состоит в теоретическом
обосновании общественной полезности институциональных и организационных альянсов между государством и
предпринимательским сектором в широком спектре сфер деятельности.
2. Вьывлено и дано объяснение особого значения и места концессий в экономической политике и системе партнерских отношений государства и частного сектора: по сравнению с другими формами хозяйственного партнерства концессии в наибольшей степени ограничивают стремление государства к вмешательству в административно-хозяйственную деятельность предпринимательского сектора и обеспечивают рациональную степень сбалансированности регулирования и экономической свободы. Стержнем концепции концессионной формы хозяйствования является сильная государственная регулирующая политика, направленная на формирование, поддержание и регламентирование правил на конкурентных сегментах рынка.
3. Определены преимущества концессионного механизма (такие как: невмешательство государства в текущую хозяйственную деятельность концессионера, диверсификация рисков, возможность долгосрочного планирования), а также его недостатки (детерминированность концессий, недостаточная степень гибкости и динамичности и другие). Сформулированы институциональные принципы экономической политики концессий. Показано, как те или иные отступления от этих принципов могут приводить к негативным последствиям и трудностям в реализации проектов.
4. Установлено, что в условиях системных трансформаций и существенных преобразований в экономике концессии становятся
одним из важных составляющих элементов либеральных реформ и частичной приватизации. Без этой формы хозяйственных отношений преобразования, проводимые в экономике, осложняются, утрачивают цельность и полноту.
5. Показано, что в настоящее время во многих странах концессии являются доминирующей формой партнерства государства и частного сектора в ряде имеющих стратегическое значение отраслей хозяйства, предприятия которых не могут быть приватизированы полностью по социально-политическим, стратегическим и иным причинам, а именно - в электроэнергетике, на железнодорожном транспорте, в автодорожном хозяйстве, в портах, в аэропортах.
6. С учетом позитивного и негативного опыта осуществления концессионных проектов в мире, а также на основе изучения исторического опыта концессий в России:
- систематизированы экономические проблемы становления концессий в России на современном этапе, сформулированы основные задачи концессионной политики и указаны пути их решения;
- разработаны и обоснованы концептуальные положения перехода на концессионную форму хозяйственной деятельности в сфере государственной собственности и институционально-организационная модель формирования концессионных отношений на основе стратегического партнерства государства и частного сектора;
- предложена система управления концессионным процессом;
- определены приоритетные направления концессионной деятельности при реформировании отраслей производственной инфраструктуры;
- разработаны методические положения и принципы рационального распределения концессионных платежей между федеральными и региональными органами исполнительной власти и проведено моделирование оценки бюджетного эффекта при реализации концессионных проектов в сфере дорожного хозяйства.
Достоверность полученных научных результатов основана на широком использовании официальных документов и источников, законодательных актов, статистических и фактографических данных, публикуемых государственными и авторитетными международными организациями, применении корректных методов их анализа, рассмотрении многочисленных альтернативных решений поставленных в диссертации научных проблем, апробации основных положений исследования.
Практическая значимость. Проведенное исследование, обобщающее современные теоретические и практические подходы к проблеме использования концессионного механизма в процессе разгосударствления в России и учитывающее специфику отечественной хозяйственной практики, позволяет дать рекомендации по реформированию производственной
инфраструктуры, обеспечению ее устойчивого функционирования в новых условиях, совершенствованию законодательной и нормативной правовой базы. Сформулированные в диссертационном исследовании предложения предназначены для органов
исполнительной власти Российской Федерации, реализующих государственную политику по управлению государственной собственностью, и призваны повысить результативность проводимых реформ и качество государственного регулирования.
Результаты работы могут быть использованы в учебном процессе, в научных исследованиях проблем разгосударствления, взаимодействия государства и бизнеса, эффективного регулирования экономики в рыночной системе хозяйствования. Дальнейшая разработка темы исследования связана с углубленным изучением институциональных проблем партнерства государства, частного сектора и гражданского общества, анализа опыта других стран в этом вопросе и выработка соответствующих предложений для России. Другим перспективным направлением развития работы может стать изучение проблемы получения интегральных оценок экономической эффективности с точки зрения концессионера, государства и общества и разработка соответствующих методических положений.
Апробация работы. Основные результаты исследования отражены автором в более чем 50 научных работах, включая подготовленные в соавторстве, общим объемом около 70 а.л. (написанных лично). По теме диссертации опубликовано две индивидуальных монографии и 25 научных статей (из них 21 - написанных лично).
Результаты исследований использовались при подготовке аналитических материалов для федеральных органов законодательной и исполнительной власти (Администрации Президента Российской Федерации, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, Министерства экономического развития и торговли,
Министерства промышленности, науки и технологий, Министерства транспорта и других органов государственного управления).
Результаты исследований докладывались автором на заседаниях Ученых советов ИМЭМО РАН, российских и международных научных конференциях и симпозиумах, в том числе: на Втором Байкальском Экономическом Форуме, на Международной научно- практической конференции "Логистика и экономика ресурсосбережения и энергосбережения в промышленности", на Международной конференции "Экономический строй России: прошлое, настоящее, будущее " и других.
Материалы диссертации использовались в ходе выполнения НИР «Анализ, разработка предложений и поправок к проекту Федерального закона "О договорах концессии с российскими и (или) иностранными инвесторами"» по заказу Министерства экономического развития и торговли (2001 г., 13.12.1/90),
"Разработка механизмов взаимодействия государственного, частного секторов и институтов гражданского общества в области научной, научно-технической и инновационной деятельности" по заказу Министерства промышленности, науки и технологий (2002 г., 31.049.11.1018), "Системный анализ состояния и перспектив развития морской деятельности РФ для обеспечения программно-целевого управления изучением и освоением ресурсов и пространств Мирового океана, организационно-методическое сопровождение реализации ФЦП Мировой океан" по заказу Министерства промышленности, науки и технологий (2000-20002 гг., Дополнительное соглашение к Государственному контракту на выполнение НИОКР в рамках ФЦП "Мировой океан", 2002 г., 43.634.24.0029), ряда других исследований аналогичной тематики.
