Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 4
1. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОТНОШЕНИЯ В ДОБЫЧЕ НЕФТИ И ГОРНАЯ РЕНТА 14
1.1. Определения и базовые понятия 14
1.2. Дифференциальная и абсолютная рента 21
1.3. Модельные оценки величины горной ренты 26
2. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ ДОБЫЧИ НЕФТИ 41
2.1. Основы государственной политики в области регулирования экономических отношений в добыче нефти 41
2.2. Механизмы получения рентного дохода государством 47
2.3. Дифференциация рентных платежей 56
2.4. Соглашения о разделе продукции 62
3. РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОМ НЕФТЯНОМ СЕКТОРЕ 70
3.1. Анализ действующего законодательства 70
3.2. Направления совершенствования экономических отношений в добыче нефти 85
3.3. Модельная оценка влияния единой ставки НДПИ на величину горной ренты 94
4. ДИФФЕРЕНЦИАЦИЯ СТАВОК НАЛОГА НА ДОБЫЧУ ПОЛЕЗНЫХ ИСКОПАЕМЫХ 104
4.1. Анализ мирового опыта дифференциации ставок роялти 105
4.2. Методика дифференциации ставок НДПИ 128
4.3. Сопоставительный анализ предлагаемых вариантов дифференциации ставок НДПИ 139
5. НАЛОГ НА ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЙ ДОХОД ОТ ДОБЫЧИ УГЛЕВОДОРОДОВ 160
5.1. Анализ свойств НДД и аналогичных налоговых механизмов .161
5.2. Сопоставительный анализ фискальных систем 171
6. ПРОБЛЕМА ТРАНСФЕРТНЫХ ЦЕН ПРИ ОПРЕДЕЛЕНИИ ВЕЛИЧИНЫ РЕНТНЫХ ПЛАТЕЖЕЙ 190
6.1. Зарубежный опыт определения цен для исчисления рентных платежей 190
6.2. Анализ российского нефтяного рынка 195
6.3. Пути решения проблемы цен для налогообложения 219
ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ 254
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 260
ПРИЛОЖЕНИЕ 1. Наиболее распространенные условия предоставления недр в пользование 283
ПРИЛОЖЕНИЕ 2. Модельная оценка номинальной налоговой нагрузки на нефтяной комплекс в 1997 - 2005 гг 291
ПРИЛОЖЕНИЕ 3. Оценка применения различных фискальных схем к проекту разработки месторождения в Восточной Сибири 310
ПРИЛОЖЕНИЕ 4. Оценка применения различных фискальных схем к проекту разработки месторождения в Западной Сибири 321
ПРИЛОЖЕНИЕ 5. Оценка применения различных фискальных схем к проекту разработки месторождения на континентальном шельфе 332
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Доходы от сырьевых отраслей обеспечивают половину и более доходов государственного бюджета и до 90% валютных доходов государства, а главным донором является нефтяной сектор экономики, обеспечивший в 2005 году более 40% доходов федерального бюджета. Это обусловливает особый интерес к теме ренты в добыче нефти. При этом основное внимание уделяется политическим и правовым аспектам передачи недр в пользование, предложениям, как использовать нефтяную ренту, в то время как экономические вопросы регулирования отношений между государством и пользователями недр остаются в стороне.
Основным инструментом изъятия нефтяной ренты в России является налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ), взимаемый по единой специфической (потонной) ставке. При разработке действующего механизма НДПИ приоритет был отдан краткосрочным фискальным задачам и упрощению налогового администрирования, вопросы экономического регулирования мало принимались во внимание. Введение НДПИ никак не было увязано с долгосрочными программами развития нефтяного сектора экономики и со стратегическими документами в области ТЭК.
В текущей ситуации высоких цен на нефть НДПИ позволяет аккумулировать в государственном бюджете значительные средства, но механизм изъятия входит в противоречие с рентной природой нефтяных доходов. Единая ставка НДПИ отрицательно влияет на ввод в разработку новых месторождений, снижает нефтеотдачу на разрабатываемых месторождениях, а негибкость применяемой схемы определяет ее нестабильность - в законодательство о НДПИ практически ежегодно с момента введения вносятся поправки. НДПИ хорошо выполняет задачу оперативного изъятия дополнительных доходов, вызванных ростом мировых цен на нефть, но не создает фундамента для устойчивого развития нефтяного сектора экономики.
Зарубежная практика регулирования отношений между государством и нефтяными компаниями очень многообразна, "но ни в одной крупной нефтедобывающей стране мира не применяется система, основанная на единой ставке налога на добычу. Как правило, применяется дифференцированный подход к рентным платежам, в основе регулирования лежат стратегические установки нефтяной политики государства. Одобренная Правительством Энергетическая стратегия России предусматривает «переход системы налогообложения в сфере добычи органического топлива на рентную основу». Однако до настоящего времени отсутствует единое мнение по вопросам как концепции, так и механизмов такого перехода. При этом уникальные условия России делают затруднительным копирование механизмов регулирования, хорошо зарекомендовавших себя в зарубежной практике. Все вышесказанное определяет высокую актуальность выбранной темы исследования.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка концепции развития системы регулирования экономических отношений между государством и пользователем недр в добыче нефти и основных механизмов ее реализации.
Для достижения поставленной цели в работе решались следующие задачи:
- уточнение понятийного аппарата регулирования экономических отношений в добыче нефти;
- анализ зарубежного опыта регулирования экономических отношений в добыче нефти с позиций его применимости в российских условиях;
- оценка действующей российской системы регулирования;
- формирование целевых установок и совокупности требований к системе регулирования с учетом российской специфики; обоснование основных направлений развития системы регулирования;
- формирование системы показателей для количественной оценки эффективности применяемого регулирования;
- критический анализ существующих предложений в области совершенствования законодательной базы регулирования экономических отношений в добыче нефти;
- разработка принципов дифференциации НДПИ, обоснование предлагаемых факторов и нахождение численных параметров дифференциации ставок НДПИ;
- разработка и экономическое обоснование механизмов изъятия горной ренты, базирующихся на экономической эффективности разработки месторождения;
- экономическая оценка последствий применения различных вариантов регулирования;
- разработка подходов к решению проблемы определения стоимости добытой нефти для исчисления рентных платежей.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является нефтедобывающий сектор российской экономики. Предмет исследования -система регулирования экономических отношений между государством и пользователем недр в нефтяном секторе экономики.
Теоретической и методологической основой исследования послужили фундаментальные и прикладные научные работы в области экономики нефтяного сектора и государственного регулирования экономических отношений в этой области. В первую очередь следует выделить авторов, исследовавших различные экономические проблемы регулирования отношений между государством и пользователем недр, как зарубежных (М.А. Адельман, P. Гарно, Д. Джонсон, А. Кемп, А. Клюни Росс, П. ван Меерс, X. Хотеллинг и др.), так и отечественных (В.А. Волконский, Н.А. Волынская, М.Х. Газеев, С.А. Кимельман, М.К. Клубничкин, А.А. Конопляник, А.Э. Конторович, В.А. Крюков, Д.С. Львов, К.Н. Миловидов, В.И. Назаров, А.И. Перчик, В.В. Пленкина, М.А. Субботин, Э.М. Халимов, В.И. Шпильман и др.).
Также автор опирался на труды российских авторов по проблемам налогового регулирования (Л.П. Павлова, В.Г. Пансков, С.Г. Синельников-Мурылев, С.Д. Шаталов, Д.Г. Черник и др.). При создании методического инструментария были использованы работы отечественных специалистов в области моделирования разработки нефтяных месторождений (B.C. Орлов, А.Б. Рыбак, М.М. Сатаров, В.Н. Щелкачев, В.И. Эскин). Автор широко использовал анализ зарубежной практики регулирования экономических отношений в добыче нефти, эволюции законодательства нефтедобывающих стран, проблем и результатов его применения.
Работа выполнена на основе использования принципов системного подхода, методов структурного, логического и сравнительного анализа. В работе широко применяются методы теории инвестиций, экономического моделирования и экономической статистики.
Информационная база. Использовались данные Федерального агентства по статистике Российской Федерации, министерств и ведомств отраслевого и экономического профиля, данные российских нефтяных компаний, публикации отечественных и зарубежных энергетических организаций, а также проекты разработки нефтяных месторождений.
Научная новизна. Результаты исследования, составляющие его научную новизну и отражающие личный вклад автора в решение поставленных задач, заключаются в следующем:
1. Уточнено экономическое содержание понятия «горная рента» с позиций регулирования экономических отношений в добыче нефти.
2. Разработана концепция развития системы регулирования экономических отношений между государством и пользователем недр в добыче нефти, основанная на рентном характере отношений и включающая:
- цель развития - создание условий для эффективного освоения недр и получения государством адекватной величины рентных доходов;
- требования к такой системе регулирования; направления совершенствования действующей системы регулирования.
3. Предложена классификация механизмов изъятия рентного дохода в добыче нефти с точки зрения дифференциации рентных платежей, включающая три группы: (1) тендерные процедуры при предоставлении недр в пользование, (2) установление ставок платежей на основе природных и технологических факторов и (3) налогообложение, базирующееся на экономической эффективности освоения объектов разработки.
4. Разработан методологический подход к оценке экономических последствий реализации различных вариантов регулирования экономических отношений в сфере добычи нефти. Особенностью авторского подхода является возможность оценки влияния системы регулирования на степень извлечения нефти и эффективность освоения запасов.
5. Выявлены зависимости экономических показателей разработки месторождений, включая величину горной ренты, от экономико-промысловых параметров и применяемого государственного регулирования.
6. Сформирована система показателей оценки эффективности регулирования экономических отношений между государством и пользователем недр, включая введенный автором показатель «затратности», отражающий меру влияния государственного регулирования на эффективность добычи нефти.
7. Обоснована целесообразность совместного применения различных механизмов изъятия горной ренты: (1) прогрессивно зависящих от цен на ) нефть (типа действующего НДПИ или таможенной пошлины), (2) базирующихся на экономической эффективности разработки месторождений (типа налога на дополнительный доход от добычи углеводородов - НДД).
8. Разработаны принципы дифференциации ставок НДПИ.
Предложено и обосновано применение понижающих коэффициентов к действующей ставке налога в качестве метода дифференциации ставок НДПИ, а также необходимый перечень факторов дифференциации, включающий стадию разработки месторождения, территориальное расположение и особые условия добычи.
9. Обоснованы параметры налога на дополнительный доход от добычи углеводородов как механизма извлечения горной ренты, характеризующегося минимальным отрицательным влиянием на инвестиционный климат и на эффективность разработки.
10. Разработан методический подход к определению стоимости добытой нефти для исчисления рентных платежей, основанный на параметрах внутреннего розничного рынка нефтепродуктов.
По результатам выполненных исследований в диссертационной работе выдвигаются и защищаются следующие положения:
1. Отличительной особенностью экономических отношений в добыче нефти является наличие горной ренты. В целях регулирования этих отношений горную ренту рекомендуется определять как добавочный доход за все время разработки месторождения сверх нормальной для этой деятельности прибыли на вложенный капитал.
2. Эффективность регулирования экономических отношений в добыче нефти может быть обеспечена при использовании дифференцированного подхода к изъятию горной ренты в доход государства. Предложена классификация механизмов изъятия рентного дохода с точки зрения дифференциации рентных платежей.
3. Разработана концепция развития системы экономических отношений между государством и пользователем недр в российском нефтяном секторе, нацеленная на обеспечение эффективного освоения недр и получение государством адекватной величины рентных доходов.
4. Принципы дифференциации ставок НДПИ, предложенные в диссертации, включают метод дифференциации и необходимый перечень используемых факторов. Дифференциация должна осуществляться путем предоставления скидок к общеприменимой ставке; в качестве факторов дифференциации предложены: стадия разработки, расположение участка недр и особые условия добычи. Разработана методика дифференциации ставок НДПИ и обоснованы ее количественные параметры.
5. Экономический механизм извлечения горной ренты, базирующийся на экономической эффективности разработки месторождений, должен обеспечивать гибкое изъятие горной ренты и одновременно не должен приводить к чрезмерному стимулированию излишних затрат. Исходя из этих требований в диссертации обоснованы параметры налога на дополнительный доход от добычи углеводородов. Целесообразно одновременное применение НДД и налоговых механизмов, ставка которых прогрессивно зависит от цены на нефть (НДПИ, таможенная пошлина).
6. Предложено при определении стоимости нефтяного сырья для исчисления рентных платежей в условиях неразвитости внутреннего рынка нефти использовать параметры розничного рынка нефтепродуктов. Этот подход является альтернативой принятому в зарубежной практике принципу «вытянутой руки».
Практическая значимость. Результаты диссертации имеют практическое значение для развития системы экономического регулирования отношений в добыче нефти. Методологические положения и практические рекомендации автора направлены на создание эффективной системы регулирования, балансирующей интересы государства и пользователей недр.
Они могут быть использованы как органами государственного регулирования, так и нефтяными компаниями в работах по совершенствованию нормативной базы регулирования и при разработке стратегических и программных документов, затрагивающих вопросы развития нефтяного сектора экономики.
Предложения автора были использованы при подготовке проекта Федерального закона № 151-ФЗ от 27 июля 2006 (Министерство экономического развития и торговли, Российское агентство по энергетике) и при разработке проектов главы Налогового кодекса «О налоге на дополнительный доход от добычи углеводородов» (Государственная Дума, Министерство финансов РФ).
Апробация работы. Основные положения диссертации многократно представлялись в форме научных докладов и сообщений на научно-методических и научно-практических конференциях, в том числе: всероссийских (Москва, РГУ им. И.М. Губкина - 2001; Тюмень, ТюмГНГУ -2000, 2002, 2006; Надым, ООО «Надымгазпром» - 2003) и международных (Москва, МГГА - 1997, 2001, 2003, Санкт-Петербург, «Экономическая школа» - 1997, Тюмень, ТюмГНГУ - 2003), экономических семинарах (Москва, ИНП РАН - 2004), круглых столах и экономических форумах (Москва, Финансовая академия - 2001, 2004; Москва, Эксперт - 2000, 2001, 2004, 2005; Казань, Союз нефтегазопромышленников России - 2004; Красноярск, Эксперт - 2006).
Отдельные положения диссертации получили апробацию в 1996 - 2006 гг. в рамках деятельности рабочих групп по совершенствованию законодательства при Государственной Думе РФ, Министерстве финансов, Министерстве промышленности и энергетики, Министерстве экономического развития и торговли и Российском агентстве по энергетике.
Публикации. Основные положения диссертации опубликованы в 43 печатных работах общим объемом 34,2 п.л. (авторских - 27,6 п.л.), в том числе в 2 монографиях и в 6 печатных работах в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, шести глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Во введении обоснована актуальность темы исследования, определены цели и задачи исследования, отражена научная новизна и практическая значимость полученных автором результатов.
В первой главе проведен анализ экономического содержания понятия горной ренты в применении к регулированию экономических отношений в добыче нефти, разработан методический подход, связывающий величину горной ренты с экономико-промысловыми параметрами объектов разработки.
Вторая глава посвящена теории и существующей практике государственного регулирования в области добычи нефти. Основное внимание уделено анализу механизмов, применяемых для изъятия рентного дохода как при лицензионной системе, так и при применении соглашений о разделе продукции.
В третьей главе проанализировано текущее состояние системы регулирования экономических отношений в российской добыче нефти, обосновывается необходимость реформирования действующего государственного регулирования, предложена и обоснована концепция развития системы регулирования.
Четвертая глава посвящена проблеме дифференциации ставок НДПИ на нефть. Проведен анализ зарубежной практики дифференциации рентных платежей и предложений по дифференциации ставок российского НДПИ, обоснован предлагаемый автором подход.
В пятой главе рассмотрены вопросы создания гибкой системы регулирования на основе применения НДД и сходных налоговых механизмов, произведен анализ результатов применения различных фискальных систем.
В шестой главе выполнен анализ проблемы определения стоимости сырой нефти для налогообложения, исследована возможность применения зарубежного опыта в российских условиях, предложена система базовых цен на нефть на основе розничных цен на нефтепродукты, которая может использоваться в условиях неразвитого нефтяного рынка.
В заключении приведены основные выводы и рекомендации по результатам исследования.
