Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Основные принципы экономического регулирования рынков газа 12
1.1 Газовые рынки: основные тренды развития 12
1.1.1 Газовые рынки: ключевые характеристики этапов эволюции 13
1.1.2 Регулирование в звеньях производственно-сбытовой цепи 19
1.1.3 Долгосрочные и краткосрочные драйверы изменения цен на газ 22
1.2 Глобальные трансформации как факторы влияния (драйверы) реформирования рынков газа 25
1.2.1 Фундаментальные показатели предложения и спроса на газ -глобальные и региональные тренды 25
1.2.2 Переход от межтопливной к внутритопливной конкуренции 29
1.2.3 Возобновляемая энергетика, энергоэффективность и сбережение.. 30
1.2.4 Глобальные сценарии спроса и ценность российского газа 33
1.3 Анализ методических методов и практик экономического регулирования рынков газа 35
1.3.1 Регулируемое и нерегулируемое ценообразование на газ 36
1.3.2 Регулирование тарифов на услуги по транспортировке газа 54
Глава 2. Методология и практика регулирования рынка газа в РФ 60
2.1 Регулируемый сегмент внутреннего рынка газа РФ 60
2.1.1 Периодизация методов экономического регулирования 61
2.1.2 Формула равнодоходной цены на газ и ее модификации 68
2.2 Нерегулируемый сегмент рынка газа РФ 79
2.2.1 Независимые производители газав РФ 79
2.2.2 Ретроспективный опыт спотовой торговли газом в РФ 81
2.3. Проблемы и риски действующей модели экономического регулирования рынка газа в РФ
2.3.1 Регулируемые цены как фактор влияния на макроэкономические показатели и рентабельность отдельных отраслей промышленности 85
2.3.2 Методологические риски равнодоходного ценообразования 91
2.3.3 Модель тарифного регулирования на услуги по транспортировке газа по магистральным газопроводам в РФ 94
2.4. Необходимость перехода модели экономического регулирования рынка газа в РФ на обоснованные, устойчивые и прозрачные основы 99
Глава 3. Предложения по совершенствованию моделей экономического регулирования рынка газа в РФ 105
3.1 Сценарий регулирования в условиях монопольной/ олигопольной структуры рынка 105
3.1.1 Ключевые характеристики структуры рынка и критерии его сегментации 106
3.1.2 Дифференцированный подход к Методологии экономического регулирования поставки газа по источникам добычи, направлениям использования и сезонности 108
3.1.3 Основные направления совершенствования методологии регулирования тарифов на услуги по транспортировке газа 123
3.2 Сценарий развития конкурентного рынка газа в РФ 125
3.2.1 Обоснование опции формирования конкурентного рынка 125
3.2.2 Создание нормативной базы, обеспечивающей формирование рыночных сегментов долгосрочной и краткосрочной торговли 128
3.2.3 Переходный период к конкурентному рынку: необходимые и достаточные условия 137
3.3 Совершенствование механизмов прогнозирования и стимулирования спроса на газ 139
Заключение 148
Список использованной литературы
- Глобальные трансформации как факторы влияния (драйверы) реформирования рынков газа
- Регулируемое и нерегулируемое ценообразование на газ
- Проблемы и риски действующей модели экономического регулирования рынка газа в РФ
- Дифференцированный подход к Методологии экономического регулирования поставки газа по источникам добычи, направлениям использования и сезонности
Введение к работе
Актуальность настоящего диссертационного исследования обусловлена задачами, поставленными Правительством Российской Федерации, по созданию долгосрочных механизмов экономического регулирования рынка газа, гарантирующих стабильность газового бизнеса и предсказуемость его результатов, а также необходимостью предотвращения рисков, связанных с изменяющейся конъюнктурой энергетических рынков, для развития газовой отрасли и экономики РФ в целом.
Высокая степень регуляторного вмешательства со стороны национальных правительств отличает газовые рынки от рынков других углеводородов. Если нефть коммерциализируется практически по единым правилам глобального рынка, то в отношении газа применяются многообразные правила структурного, ценового и тарифного регулирования.
Жесткость производственно-сбытовой цепи в газовой отрасли, высокая капиталоемкость и необходимость интегрированной разработки газового месторождения с учетом всех звеньев движения газа от скважины до горелки обуславливали монополизм и региональную замкнутость газовых рынков. Однако в последние десятилетия по всему миру резко вырос спрос на газ, становится более весомой его доля в энергобалансах ведущих стран, раздвигаются региональные границы традиционных газовых рынков. Поступательное развитие добычных технологий снижает барьеры доступности к новым классам углеводородов. Наибольшее влияние на развитие мировых рынков газа оказывает «сланцевая революция». Возрастает роль газа как фактора геополитики.
Доминирующий вектор эволюции рынков газа с определенным временным лагом воспроизводит траекторию нефтяных рынков и направлен от монопольных форм организации - через переходные этапы - к конкурентным. Это влечет разукрупнение вертикально-интегрированных компаний, повышение ликвидности рынков и гибкости поставок, появление новых механизмов торговли, учитывающих специфику газопотребления.
Недостаточная научная проработка проблем экономического регулирования рынков газа в контексте целей и задач социально-экономического развития Российской Федерации, стремительно меняющихся мировых энергетических рынков и модернизации систем отраслевого регулирования определили выбор темы диссертационного исследования, его цель и задачи, объект и предмет.
Степень разработанности темы. Вопросам современного состояния, теории эволюции основных мировых газовых рынков, регулирования в нефтегазовом комплексе посвящены труды авторитетных российских и зарубежных исследователей. Наиболее важными из них являются работы О.Б.Брагинского, О.А.Бучнева, Н.А.Волынской, А.А. Конопляника, Е.И. Корольковой, Э.А. Крайновой, В.А.Крюкова, А.А. Макарова, К.Н. Миловидова, Т.А.Митровой, Е.А. Телегиной, Дж.Дженсена, Э. Лейрда, П.Мак-Авоя, Дж.Стерна, Г.Роджерса, Дж.Хендерсона, Дж.Эстрады.
Соответствие диссертации паспорту научной специальности. Настоящее диссертационное исследование проведено по специальности 08.00.05 - «Экономика и управление народным хозяйством» Паспорта специальностей ВАК (экономические науки) в рамках научной специальности «Экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами - промышленность».
Целью диссертационной работы является анализ действующих в РФ принципов экономического регулирования рынка газа в РФ и обоснование необходимости их совершенствования, которое может осуществляться в двух сценарных условиях, избранных в зависимости от дальнейшей эволюции рынка газа в РФ, - движении по пути консолидации его монопольной/олигопольной структуры, либо создания конкурентного рынка.
Защита настоящего диссертационного тезиса потребовала решения следующих связанных задач:
Выявить по результатам исследования эволюции мировых газовых рынков основные закономерности развития и совершенствования применяемых методологий экономического регулирования.
Определить проблемы и риски действующих моделей экономического регулирования рынка газа в РФ, влияющие на динамику экономического роста и развитие газовой отрасли.
Разработать предложения по совершенствованию принципов экономического регулирования рынка газа в Российской Федерации (включая методологические аспекты) в двух сценарных условиях, избранных в зависимости от дальнейшей эволюции рынка газа в РФ, -«монополия/олигополия» vs. «конкурентный рынок».
Обосновать общие для избранных сценариев меры по созданию устойчивой и прозрачной системы управления внутренним спросом на газ.
Объект исследования - мировые рынки природного газа (США, ЕС, стран АТР) и России.
Предмет исследования — трансформация механизмов экономического регулирования, применяемых в условиях реформирования и либерализации мировых рынков газа, а также потенциальные проблемы и риски данных преобразований для российской газовой отрасли, формирование оптимальной модели рынка газа в РФ, как один из способов управления данными рисками. Под экономическим регулированием в данном исследовании понимается государственное вмешательство в установление цен на газ и тарифов на его транспорт, а также определение структуры рынка и требований, предъявляемых к его участникам.
Теоретической и методологической основой исследования являются труды отечественных и зарубежных ученых в области регулирования и управления предприятиями ТЭК, законодательные и нормативные правовые акты, касающиеся методологии и практики формирования цен на газ.
В рамках решения задач исследования автором использовались методы сравнительного и системного анализа, совмещающие логический, статистический, описательный и прогностический методы исследования, а также разработка управленческих решений, реализуемых через внесение изменение и дополнений в действующую отраслевую нормативную базу.
Информационной базой исследования явилась официальная информация государственных и коммерческих организаций (Минэкономразвития, Минэнерго, ФСТ и Госкомстата РФ, Международного Энергетического Агентства, МВФ, Института энергетической стратегии, Института мировой экономики и международных отношений (ИМЭМО) РАН, Департамента энергетики США, Секретариата энергетической хартии, ОАО «Газпром», ОАО ВР и др.), статьи и аналитические доклады отраслевого характера, материалы научно-практических конференций и семинаров по теме исследования, опубликованные в открытой печати.
Основные полученные результаты и их научная новизна:
-
Определены доминирующие тенденции трансформации методов экономического регулирования на различных этапах эволюции рынков газа, в сценариях фундаментальных показателей и состояниях баланса рыночных сил. Установлено влияние изменяющихся факторов институциональной среды газовых рынков на типологию регуляторных механизмов и характер нормативных требований, предъявляемых к участникам рынка;
-
Выявлены риски действующих моделей регулирования цен и тарифов на газ в РФ, влияющие на динамику темпов роста ВВП страны и развитие газовой отрасли. Доказана необходимость повышения прозрачности, прогнозируемости и экономической обоснованности этих моделей, что может осуществляться в двух сценарных условиях эволюции рынка газа в РФ - консолидации его монопольной/олигопольной структуры, либо развития конкурентного рынка.
3. Для сценария «монополия/олигополия» предложены новые подходы
к методологии регулирования цен на газ и тарифов на его транспортировку,
содержащие механизмы сдерживания эскалации затрат (включая, Х-фактор, индексированный к производительности труда). Кроме того, определены критерии и методология дифференциации цен на газ в РФ по источникам добычи газа; направлениям его потребления и режимам сезонного отбора.
4. Для сценария «конкурентного рынка разработан алгоритм
поэтапного дерегулирования и внедрения конкуренции, включая создание
сегмента краткосрочной организованной торговли на базе газовых хабов
(бирж, электронных торговых площадок). Обосновано их местонахождение,
количество, другие необходимые и достаточные условия для удовлетворения
маржинального спроса на газ и обеспечения ценовой индикации для
внебиржевой торговли газом в РФ.
5. Предложены общие для двух сценариев меры по созданию
устойчивой и прозрачной системы управления внутренним спросом на газ,
имеющей в своей основе нормативные правила формирования и исполнения
баланса газа в РФ, формальную методику оценки и прогнозирования спроса
на газ, а также модернизированный порядок согласования топливных
режимов в РФ.
Практическая значимость диссертационной работы состоит в том, что полученные результаты представляют собой определенный теоретический и методологический вклад в исследование трансформации моделей экономического регулирования рынков газа и выявление соответствия газовой политики РФ преобладающим международным тенденциям. Предложенные в диссертации варианты направлений и алгоритм действий могут быть использованы уполномоченными регулирующими органами при совершенствовании модели рынка газа в РФ.
Результаты работы также могут быть полезны в учебном процессе в рамках преподавания дисциплин, направленных на изучение топливно-энергетического комплекса России.
Апробация результатов исследований. Основные положения исследования на различных этапах его проведения многократно
представлялись в форме научных докладов и сообщений на семинарах и конференциях различного уровня, в том числе, 6-й Международной научно-практической конференция «Проблемы правового регулирования недропользования и энергетики РФ и стран СНГ». («Нефть и Газ и Право», Москва, 24.11.2006); Научном семинаре «Стратегическое управление энергетическим комплексом: риски и современные вызовы». (Москва, РГУНГ им. И.М.Губкина, 16.04.2008); Научно-практической конференции «Стратегическое управление компанией в посткризисный период». (Москва, РГУНГ им. И.М.Губкина 7.04.2010); Научно-практической конференции "Углеводородная экономика в 21 веке" (Москва, РГУНГ им. И.М.Губкина, 11.04.2012); Международной конференции «Обеспечение надежного спроса на российский газ» (Москва, «Нефтегазовый диалог» ИМЭМО РАН, РГУНГ им. И.М.Губкина, Energy Delta Institute и Energy Academy Europe, 7.12.2012).
Публикации. По теме диссертации опубликовано 6 печатных работ, общим объемом 5,37 п.л. (в т.ч. доля автора 5,16 п.л.), из них 3 - в научных рецензируемых журналах, рекомендованных ВАК РФ.
Объем и структура работы. Структурное построение, логика и последовательность изложения материала в диссертации определены ее целью, задачами и отражают характер исследуемой проблемы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы, включающего 146 источников и 4 приложения. Объем диссертации составляет 161 страниц машинописного текста. Иллюстративно-справочный материал представлен 28 графиками, 11 таблицами и 20 рисунками.
Глобальные трансформации как факторы влияния (драйверы) реформирования рынков газа
Этап «Возникновение». Монополия во всех звеньях производственно-сбытовой цепи; наличие вертикально интегрированных национальных энергетических компаний; отсутствие независимых игроков рынка, а также доступа к инфраструктуре и потребителям; регулируемое ценообразование; отсутствие у потребителя права выбора поставщика.
Этап «Рост». Сохранение вертикальной интеграции компаний; внутрикорпоративное разделение по видам деятельности и раздельный учет затрат на производство регулируемых товаров и услуг; появление независимых производителей и трейдеров; формальные правила доступа к Регулирование тарифов на услуги по транспортировке газа сохраняется. Однако для обеспечения ликвидной торговли газом, поддержки своевременных инвестиционных сигналов, к тарифным методикам предъявляются новые требования по учету и отражению затрат. По мере эволюции рынка газотранспортная услуга дезинтегрируется в совокупность раздельно тарифицируемых системных услуг. При этом усиливается взаимосвязь тарифов с производственными затратами.
Консолидированные характеристики трансформации моделей регулирования цен, тарифов на газ, доступа и выбора поставщика, характерные для разных этапов эволюции рынков газа - в таблице 2. Следует иметь в виду, что данная классификация касается исключительно рыночных структур и механизмов и не описывает состояние развития отрасли в целом, т.е. не зависит от масштабов отрасли, и ее производственных характеристик.
Матрица характеристик четырехэтапной модели эволюции рынков газа Возникновение Рост Развитие Конкуренция Экономическое регулирование Ценообразование Регулирование Регулирование, Индексация к Ценообразование Индексация к альтернативным на основе спроса альтернативным видам топлива и и предложения видам топлива индексам спота Методология Отсутствует Слабая Основана на Основана на тарифов на взаимосвязь с затратах для затратах для транспорт затратами ГТС ограниченного круга системных услуг каждого из видов многочисленных системных услуг Тип доступа Отсутствует Договорный Регулируемый Регулируемый (оборот вторичных мощностей) Выбор поставщика Отсутствует Отсутствует У крупных потребителей У всехпотребителей (для населения -ограниченно) Источник: составлено автором
По состоянию на дату написания настоящей работы к конкурентным следует отнести рынки Великобритании, США, Канады и с некоторыми оговорками - страны северо-западной Европы (Нидерланды, Дания, Бельгия). инфраструктуре транспорта; регулируемый тариф на транспортные услуги для независимых организаций.
Этап «Развитие». Начало разукрупнения вертикально-интегрированных компаний; расширение числа участников рынка; доступ ко вторичному рынку газотранспортных мощностей и его развитие; старт и развитие краткосрочной торговли физическими объемами и «бумажными» контрактами на организованных площадках (биржах/хабах и.т.п.)
Этап «Конкуренция». Завершение разукрупнения и приватизации вертикально-интегрированных компаний; конкуренция в добыче и маркетинге газа; сохранение монополии в газотранспорте; прозрачный доступ к инфраструктуре и рынкам; ценовое дерегулирование; обеспечение надежности газоснабжения рыночными механизмами, гибкостью и ликвидностью торговли, развитой газотранспортной инфраструктурой.
Институциональные характеристики модели рынка заложены факторы, предопределяющие присущие типологию применяемого экономического регулирования. Это доказывают результаты проведенного автором анализа институциональной структуры рынков газа, таких как плотность и производительность газотранспортной инфраструктуры, численность участников и ликвидность торговли, режим доступа к инфраструктуре, рынку и потребителям, а также статус и объем полномочий специализированного регулирующего органа. Обобщенные результаты анализа применительно к странам с наибольшим объемом его добычи/потребления приводятся в Приложении 1. Было установлено, что по мере эволюции рынков методы экономического регулирования трансформируются из прямых - в косвенные, из основанных на затрат - к индексным, а впоследствии - основанным на соотношении спроса и предложения. Обязанность по установлению правил рынка постепенно переходит от министерств - к специализированным регулирующим органам. Последние наращивают свои антимонопольные компетенции по мере расширения конкуренции на рынках. Рынки на этапе развития - это ФРГ, Италии, Норвегии. На стадии роста -страны Ближнего Востока и Латинской Америки. Наконец, на этапе возникновения - Китай, Индия и др., где газ до недавнего времени использовался ограниченно. В рамках этой классификации рынок газа в РФ имеет черты монополии с зарождающимися элементами конкуренции, т.е. он находится в переходном этапе монополии к конкуренции. Данная классификация выполнена автором на основе упомянутого выше анализа по балльной системе (Приложение 1). Баллы - от 1 до 4 - выставлялись по результатам оценки соответствующих институциональных и регуляторных характеристик в зависимости от степени «зрелости» газовых рынков. Результирующее среднее арифметическое значение оценки соответствовало месту конкретного рынка в системе четырехэтапной модели.
Регулирование в звеньях производственно-стоимостной цепи (value chain). Действующая в конкретный период система регулирования является результатом воздействия государства, избравшего и применяющего те или иные правила и методологические подходы. Эта система существует внутри национальных границ товарных рынков и, в зависимости от степени вовлеченности данной страны в международные интеграционные процессы и мировую торговлю, испытывает влияние со стороны регуляторной практики, реализуемой во внешних рынках.
Выстраивая систему экономического регулирования рынка газа, Правительства преследует цель стимулирования ВВП, наполняемости бюджета, сдерживания инфляции, а также обеспечения доходности бизнеса участников рынка, достаточной для реализации их стратегий.
В каждом из основных звеньев газовой value chain создается добавленная стоимость, которая наряду с затратами и природной рентой составляет цену на газ в соответствующем звене. Цены, формирующиеся ниже вдоль стоимостной цепи, аккумулирует цены предыдущих звеньев.
Регулируемое и нерегулируемое ценообразование на газ
В этой связи закономерен вопрос о способах оценки величины инвестированного капитала. Оценка ценности активов - процесс достаточно произвольный, на который предприятия могут активно влиять. Соответственно они получают возможность воздействовать на цену продукции, а через нее и на величину прибыли. На графике 9 приводятся различные уровни цен и объемов поставки при различных видах метода регулирования доходности.
В отсутствие регулирования и конкуренции монопольная фирма, стремящаяся максимизировать свою прибыльность, будет ставить газ потребителям в меньших объемах и по более высокой цене -соответствующим Р1 и VI. При этом будет удовлетворен спрос, соответствующий участку кривой спроса, ограниченной точкой А.
При регулировании нормы доходности цена будет равняться Р3. Регулятор определит ее таким образом, чтобы она соответствовала кривой спроса в диапазоне между точками ее пересечения с предельными (В) и средними (F) издержками. На графике она схематично соответствует точке Е. Чем ниже установленная регулятором норма доходности, тем ближе точка Е будет находиться к точке F. Чем выше - тем больше точка Е будет придвинута к В. Поставщику обеспечивается положительная доходность. Она будет равняться нулю, только если точка Е совпадет с точкой F. Источник: составлено автором на основе данных доклада МГС [96] Регулируемая по норме доходности цена будет все время ниже клиринговой (или равновесной) цены рынка (точка В). Клиринговая цена соответствует уровню долгосрочных предельных издержек. Совпадение регулируемой цены с клиринговой создает условия квази-конкуренции.
В некоторых странах имели и имеют место прецеденты установления цен на уровне, не покрывающем средних издержек компании. Такая специфическая форма получила название «затраты минус». На вышеприведенном графике проиллюстрирован такой случай: точке Е, находящейся правее точки F, соответствуют цена Р4 и объем V4. Возникающий при этом убыток компании, обычно являющейся государственной, покрывается за счет субсидии
Регулирование ценовых пределов состоит в установлении предельных значений цен, которые не вправе превышать субъекты регулирования и поставке газа потребителям. Принципиальная новация данного метода состояла в том, что компания теперь получала выгоду не от роста затрат, а от их сокращения. Цены устанавливаются Регулятором не на основе фактически понесенных затрат компании, а исходя из их уровня, которые регулирующий орган считает эффективным. Разница между фактическими затратами и оценкой эффективных затрат, которую рассчитывает регулирующий орган, квалифицируется как Х-фактор, параметр ожидаемого роста эффективности. Х-фактор устанавливается на определенное количество лет (период регулирования - обычно 3-5 лет) и определяет годовое изменение цен таким образом, чтобы цены менялись в соответствии с ожидаемыми улучшениями в эффективности. Через Х-фактор потребители получают прямую выгоду от ожидаемого снижения затрат в форме более низкой цены, а компания может выиграть, если ей удается снизить свои затраты сверх Х-фактора.
График 10 иллюстрирует стимулирующую функцию ценовых пределов. Поставщик обязан периодически снижать издержки и уменьшать цену на газ от начальной цены Р0 темпами, определенными Х-фактором. В результате потребители получают выгоду, которая на графике имеет площадь треугольника А. Поставщик получает дополнительную прибыль в связи с экономией затрат сверх Х-фактора (площадь треугольника В). За счет повышения эффективности работы субъекта регулирования общество получает экономию затрат, которая на графике 10 соответствует площади двух треугольников А и В. [18]
Регулирование по методу ценовых пределов применялось в конце 1980-х гг. в отношении газа, поставляемого британской компанией "British Gas". Регулированию подлежали не отдельные цены, а средняя выручка от поставки потребителям объемной единицы газа. Формула определения предела повышения цен имела следующий вид: AP=APR-X+AC, где АР - предел повышения цен; APR - прирост розничных цен; X -ожидаемый рост производительности (Х-фактор) (для "British Gas" он был установлен на уровне 2 % в год); АС - изменение стоимости добычи и переработки (для "British Cas" = 4 %).
С учетом изменения стоимости добычи и переработки газа формула корректировалась. Это приводило к тому, что потребители либо несли бремя повышения оптовых цен, либо получали выгоду от снижения себестоимости добычи и переработки. С 1997 г. регулирующий орган Великобритании стал регулировать не среднюю выручку, а выручку по конкретным направлениям поставки газа. Раздельное установление ценовых пределов в зависимости от режимов и объемов потребления устранило перекрестное субсидирование отдельных участников рынка.
Метод ценовых пределов является в определенном смысле усовершенствованной формой рассмотренных выше методов нормирования доходности. Основное его преимущество - мотивация субъекта регулирования к сокращению затрат и повышению эффективности. В отличие от метода «затраты плюс» рост издержек регулируемого субъекта не приводит к повышению цен. Установление пределов цен на экзогенной основе предопределяет рост прибыльности компании при повышении эффективности производства. Метод ценовых пределов предоставляет относительную свободу для компании в определении ценовой стратегии.
Однако использование данного метода обуславливает более высокие бизнес-риски для субъекта регулирования. Просчет в планировании затрат либо неудачный их контроль могут снизить прибыльность. У. Шепард [80] приводит и другие негативные характеристики данного метода. Так, корректировка цен на величину инфляции не учитывает явным образом изменение цен на ресурсы, потребляемые компанией. Определение величины параметра X требует от Регулятора четких предпосылок относительно возможностей технического прогресса отрасли и прогноза ее развития. Кроме того, при применении метода ценовых пределов неясна картина потребительского спроса, прежде всего потенциального. Возникновение нового спроса на газ остается вне поля зрения регулируемой компании.
Индексация к цене альтернативного топлива. Применяется, главным образом на этапах «Рост» и «Развитие». Восходит к голландско-немецким контрактам на поставку газа начала 1960-х гг. Стоит напомнить, что до этого момента газ в Европе не рассматривался в качестве стратегического энергоресурса. Он был сопутствующим нефтедобыче продуктом, который в силу ограниченности и непредсказуемости запасов, отсутствия транспортной инфраструктуры, не имел устойчивых каналов монетизации. Появление масштабного месторождения Гронинген и наличие крупных потенциальных потребителей газа - металлургических предприятий в ФРГ обусловило начало крупных поставок газа. Цена устанавливалась по принципу топливозамещения - по эквивалентной энергетической ценности альтернативного для покупателя источника энергии - угля. Покупатели газа принимали эту цену, отражающую привычную экспозицию и баланс издержек со своими конкурентами, работающими на старом топливе.
Необходимость масштабных инвестиций в создание газотранспортной инфраструктуры, а также управления ценовыми и объемными рисками потребовали от сторон фиксации этой цены на долгосрочный период, что обусловило появление долгосрочных контрактов. Хотя первое время цена на газ была индексирована по углю, рынок этого энергоресурса весьма локален, фрагментирован и к тому же подвержен влиянию со стороны крупных потребителей, поэтому цена на уголь не могла служить надежным и прозрачным индикатором. Кроме того, развитие газификации происходило в форме замещения газом нефтепродуктов - мазута, печного и дизельного топлива. Они лучше подходили на роль ценового индикатора, т.к. их рынок был более масштабным и менее подверженным влиянию рыночных сил.
Проблемы и риски действующей модели экономического регулирования рынка газа в РФ
В рамках модели регулируемого ценообразования автор предлагает сохранить двойственное установление цен на газ в РФ - экспортных и внутренних. Это позволит снизить уязвимость внутренних цен на газ от конъюнктуры мировых энергетических рынков и, соответственно, повысить устойчивость экономических макропараметров, необходимую для планирования развития российской энергетики и промышленности.
Наличие законодательно установленной монополии на экспорт газа -еще один аргумент в пользу двойственного ценообразования на газ в РФ. Поскольку доля России на рынке газа в Европе не зависит от уровня цен внутреннего рынка, то любое снижение внутреннего потребления газа в России не может привести к его дополнительному его экспорту43. С другой стороны, любое сокращение экспорта газа из России не приведет к росту его потребления внутри страны. В любом из случаев снижение спроса на газ - внешнего или внутреннего - приведет к снижению его предложения - по сути, излишний для потребления газ будет оставлен в земле. Методология расчета цен на газ и тарифов на его транспортировку должна основываться на экономических принципах и использовать прозрачные, устойчивые и понятные параметры.
Прозрачные - означает возможность для заинтересованных игроков (потребителей, общества в целом) иметь доступ к используемым в расчете цен данным. Порядок такого доступа необходимо установить в Стандартах раскрытия информации субъектами регулирования, утверждаемых Правительством РФ.
Устойчивые - означает величины, не изменяемые в течение относительно продолжительного срока, например, 5 лет. Переход от краткосрочного к среднесрочному горизонту регулирования цен на газ в РФ позволит поставщикам и потребителям принимать более долгосрочные решения по инвестициям в добычу, транспортировку и газоиспользующее оборудование и соответствует общегосударственному подходу для всех регулируемых видов деятельности.
Понятные расчетные величины - означает такие параметры, происхождение и использование которых понятно широкому кругу участников рынка газа и которые не могут произвольно изменяться в течение срока регулирования.
Дифференцированный подход к методологии экономического регулирования поставки газа по источникам добычи, направлениям использования и сезонности.
В сценарии «монополия/олигополия» оптимальным методом регулирования является установление пределов повышения цен на газ, добываемый на действующих месторождениях (Price-cap) и нормирование доходности на инвестированный капитал - для новых проектов (Return on Investment).
За счет «старой» газодобычи должны удовлетворяться базовые потребности потребителей, зафиксированные на определенную дату. «Новый» газ по более высокой цене следует поставлять (а) потребителям, впервые заключившим договоры поставки газа после определенной даты, (б) конечным потребителям, приобретающим газ сверх объемов, зафиксированных в договорах поставки газа на определенную дату. Как видно, здесь воспроизводится принцип разделения потребителей на «старых» и «новых», который уже апробирован в российской практике. Пункты 15.1 -15.3 «Основных положений формирования и государственного регулирования цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке на территории РФ» (утв. постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2000 г. № 1021) устанавливают категории потребителей, которые получают газ с наценкой. Данная модель отработана, имеет положительные результаты использования и вполне может найти применение и в новых условиях.
Регулирование цен на газ, добываемый на действующих месторождениях целесообразно осуществлять по методу ценовых пределов. Он состоит в установлении регулирующими органами предельных значений цен, которые не вправе превышать субъекты регулирования и поставке газа потребителям.
Основное преимущество применения данного метода - это наличие мощных стимулов для субъекта регулирования сокращать затраты и повышать эффективность. Регулирование по пределам напрямую не связывает уровень цен с фактическими (планируемыми) затратами. Период регулирования при данном методе составляет 3-5 лет, что существенно расширяет возможности долгосрочного планирования в отрасли. Данный метод предоставляет относительную свободу для субъекта регулирования в определении ценовой стратегии.
Средняя оптовая цена на газ по предельному методу рассчитывается как произведение базовой цены Р0 и предела повышения цены APR (%): Pt=P0-APRt Предел повышения цены рассчитывается по следующей формуле: APR ,=(100+ CPIt)-X, где X - параметр ожидаемого роста эффективности (Х-фактор); CPIt - прогнозируемый индекс потребительской инфляции. Изначально рассчитывается базовая цена, рост которой впоследствии ограничивается установленным регулятором ценовым пределом. Она складывается из капитальных / операционных затрат и нормы прибыли, каждая из которых рассчитывается регулирующим органом: Р0 = Сарех +Орех + Profit
Сарех - капитальные затраты. Основу составляют инвестиционные программы, которые должны быть прозрачными, обоснованными и эффективными. Предлагаемые базовые подходы к методике регулирования цен на газ предельным методом предполагает усиление полномочий Регуляторов в процессе формирования и реализации инвестиционных программ44.
Орех - операционные затраты. Перечень Орех, которые могут учитываться при расчете цен на газ, должен быть исчерпывающим. Особую сложность здесь представляет отнесение соответствующих затрат на регулируемый вид деятельности. Как правило, субъект регулирования является холдинговой организацией. Поэтому особую актуальность приобретает корректность разнесения затрат между головной организацией и зависимыми обществами. Здесь требуется специальная методика. Затраты, не связанные с регулируемым видом деятельности должны исключаться Регулятором из расчетной базы.
Дифференцированный подход к Методологии экономического регулирования поставки газа по источникам добычи, направлениям использования и сезонности
По результатам исследования эволюции мировых газовых рынков, тенденций и направлений совершенствования применяемых методологий экономического регулирования выявлены следующие закономерности.
Основные известные в мировой практике методологии экономического регулирования газовых рынков коррелируют с ключевыми этапами их эволюции. Если модели рынков газа движутся от монопольных через переходные стадии - к конкурентным, то общим вектором регуляторной трансформации является переход от методов прямого регулирования - к косвенным, от затратных механизмов - к индексным. В дальнейшем цены на газ претерпевают дерегулирование, и при переходе к конкурентному рынку начинают формироваться на базе соотношения спроса и предложения. Регулирование тарифов на услуги по транспортировке газа сохраняется. Однако для обеспечения ликвидной торговли газом, поддержки своевременных инвестиционных сигналов, к тарифным методикам предъявляются новые требования по учету и отражению затрат. По мере эволюции рынка газотранспортная услуга дезинтегрируется в совокупность раздельно тарифицируемых системных услуг. При этом усиливается взаимосвязь тарифов с производственными затратами
Смена регуляторных моделей происходит не единовременно. В течение некоторого переходного периода новая прогрессивная модель применяется наряду с традиционными правилами и нормами, постепенно вытесняя его.
Факторы институциональной среды, такие как плотность и производительность газотранспортной инфраструктуры, число участников и ликвидность рынка, наличие доступа к инфраструктуре, рынку и потребителям, а также компетентного и независящего от влияния отрасли регулирующего органа, предопределяют использование тех или иных регуляторных механизмов.
Глобальные трансформации, происходящие на мировых энергетических рынках, оказывают ускоряющее, либо замедляющее влияние на этот процесс.
Анализ факторов, предопределяющих соотношение ключевых фундаментальных показателей спроса и предложения, убеждает в замедлении темпов роста газопотребления. Данная тенденция приведет к ослаблению рыночной силы продавца, доминирующей на рынках в период зарождения и становления газовых рынков и дефицита газа, возникающего на более продвинутых стадиях их развития. Рыночная силы покупателя будет возрастать и оказывать давление на уровень цены на газ. Поэтому можно с высокой долей уверенности прогнозировать обострение конкуренции поставщиков, которая заставит их снижать затраты и оптимизировать бизнес-модели. Как представляется для Российской Федерации наиболее адекватная реакция на эти возросшие вызовы - повышение конкурентоспособности российского газа. И главная здесь задача - снижение издержек во всех звеньях газовой производственно-сбытовой цепи.
От эффективности модели экономического регулирования газовой отрасли напрямую зависит способность РФ монетизировать свои крупнейшие в мире запасы газа с нормой доходности, достаточной для решения социально-экономических задач и обеспечения расширенного воспроизводства национальной газовой отрасли. Помешать этому могут два регуляторных риска, предопределяющих возможность дисбаланса будущих ценовых уровней ожиданиям и возможностям российских поставщиков и потребителей газа. Первый - это негативный эффект чрезмерно высоких цен и тарифов на газ, выражающийся в сокращении темпов экономического роста, нарастании убыточности газопотребляющих предприятий, утрате ими внешних и внутренних рынков. Второй риск - негативный эффект чрезмерно низких цен и тарифов на газ для развития газовой отрасли, следствием которого станут дефицит инвестиционных ресурсов, стагнация либо и сокращение объемов газодобычи.
В настоящей работе меры по совершенствованию принципов экономического регулирования рынка газа в Российской Федерации (включая методологические аспекты) предложены в двух сценарных условиях: дальнейшей консолидации его монопольной/олигопольной структуры, либо движении к конкурентному рынку. Их общий вектор -переход регуляторной практики на экономически оправданные, устойчивые и прозрачные основы.
В сценарии «монополия/олигополия» предложены и обоснованы новые подходы к методологии расчета оптовых цен на газ и тарифов на его транспортировку в РФ, содержащие механизмы сдерживания эскалации затрат. Кроме того, предложены критерии и методология дифференциации оптовых цен на газ в РФ по источникам добычи газа; ключевым направлениям его потребления и режимам отбора. В этом сценарии государству предстоит усилить свою регуляторную функцию, придать ей новые формы воздействия (аудита, контроля) на субъекты регулирования.
Для сценария «конкурентного рынка» разработан алгоритм ключевых нормативных и структурных преобразований, обеспечивающих поэтапное внедрение конкуренции. Предложен механизм узлового ценообразования на базе газовых хабов для определенного сегмента рынка (количество, местонахождение, этапы формирования хабов). Обоснован достаточный для удовлетворения маржинального спроса и индикации цен на газ в РФ объем ликвидности спотового рынка.
Общими для двух сценариев должны стать меры по совершенствованию методов управления спросом на газ в РФ, в том числе, разработка порядка формирования и исполнения балансов газа и модернизация системы получения разрешения на использование газа в РФ. В формате этих нормативных актов можно ответить на вопрос об оптимальности доли газа в энергобалансе страны. Учитывая масштаб ресурсной базы по газу в РФ, представляется целесообразным стимулировать расширение его использования по всем направлениям.
