Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы формирования партнерских отношений государства и предпринимательских структур в современной экономике . 18
1.1. Экономическое содержание партнерских отношений государства и предпринимательских структур. 18
1.2. Современные концепции формирования партнерских отношений между государством и предпринимательскими структурами в развитых странах . 51
Глава 2. Эволюция и развитие партнерских отношений государства и предпринимательских структур в российской экономике 85
2.1. Формирование партнерских отношений государства и предпринимательских структур в современной России. 85
2.2. Концепция развития партнерских отношений между государством и предпринимательскими структурами . 112
Глава 3. Основные направления воздействия государства на развитие предпринимательских структур в Российской Федерации . 135
3.1. Регулирование постприватизационных процессов для повышения результативности деятельности предпринимательских структур. 135
3.2. Развитие партнерства государства и бизнеса в инновационной сфере . 161
3.3. Государственный контроль как эффективное средство регулирования в сфере предпринимательской деятельности. 174
Глава 4. Проблемы формирования партнерских отношений государства и предпринимательских структур в процессе регулирования долговых обязательств . 195
4.1. Партнерские отношения государства и предпринимательских структур при привлечении заемных средств, включаемых в состав государственного (муниципального) долга. 195
4.2. Методика оценки использования государственных долговых обязательств в форме гарантий. 214
Глава 5 Развитие государственного контроля как инструмента повышения эффективности взаимосвязи государства и предпринимательских структур . 232
5.1. Методические основы государственного контроля объектов государственно-частного партнерства. 232
5.2. Методические основы аудита государственных долговых обязательств, используемых при финансировании объектов партнерства. 242
Заключение 260
Библиография 265
Приложения 285
- Современные концепции формирования партнерских отношений между государством и предпринимательскими структурами в развитых странах
- Концепция развития партнерских отношений между государством и предпринимательскими структурами
- Развитие партнерства государства и бизнеса в инновационной сфере
- Методика оценки использования государственных долговых обязательств в форме гарантий.
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Характерными особенностями развития России последних лет явились общий качественный рост национальной экономики, укрепление финансового положения страны, вхождение в мировую экономику, активизация сотрудничества государства и предпринимательских структур Однако сложившаяся тенденция производства и торговли, опирающаяся на экспорт сырья и энергоносителей, не сможет в дальнейшем обеспечить сложившиеся высокие темпы экономического роста Это обусловливает необходимость создания условий, позволяющих обеспечивать наиболее эффективное сочетание интересов государства и предпринимательских структур
В России происходят изменение отношений собственности и устранение ограничений экономического роста, расширяется содействие со стороны государства повышению конкурентоспособности российских компаний, укреплению их позиций на внутреннем и внешнем рынках, обеспечению взаимовыгодной интеграции России в мировую экономику и других направлений взаимоотношения государства и предпринимательских структур Российская экономика обладает определенным потенциалом ускорения экономического роста Это в первую очередь связано с накопленными финансовыми ресурсами, более эффективным использованием интеллектуального, научно-технического, кадрового и природного потенциала Достаточно отметить, что за 2006 год рост ВВП составил 6,7 % (объем ВВП за 2006 г (оценочно) равен 26621,3 млрд руб )', рост инвестиций -13,5 % (объем - 4482,7 млрд руб )2 по сравнению с 2005 годом Федераль-
1 http //www gks ru/bgd/free/B04_03/IssWWW exe/Stg/d020/i020400r htm 2http //www gks ru/free_doc/2006/b06_01/12/l-00 htm
ный бюджет за 2006 год сведен с профицитом в размере 1999,4 млрд руб, или 7,5% к ВВП (за 2005 год - 1536,8 млрд руб или 7,1 % к ВВП)''
Однако важен не только объем выделяемых средств, но и то, как и кому выделяются эти средства При этом следует учитывать, что федеральный центр, регионы или муниципальные образования не всегда имеют достаточные ресурсы для реализации инвестиционных и инновационных проектов Данные ресурсы могут быть у предпринимательских структур, например, для реализации социально значимых, национальных проектов или проектов по развитию инфраструктуры В первую очередь, из-за необходимости решения финансовых проблем формируется тесная взаимосвязь между государством и бизнесом
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена также тем, что в современных условиях взаимодействие государственного регулирования и корпоративного управления оказалось сложной и не в полном объеме учитывающей потребности общества проблемой в создании устойчивых партнерских отношений между государством и предпринимательскими структурами Не достаточная проработанность институциональных основ этого взаимодействия, поспешность принятия правительственных решений в этом аспекте приводит к негативным последствиям В данной работе определены основные положения для формирования адекватного партнерства, позволяющие сформировать четкие «правила игры» и создать эффективную систему партнерских взаимоотношений, обеспечивающих, со стороны государства, комфортные условия ведения бизнеса, а со стороны бизнеса, обеспечить решение социально значимых проблем за счет повышения уровня социальной ответственности
3 http //wwwl mmfin ru/off_mf/2084 htm
Степень разработанности проблемы исследования. В экономической литературе учеными и практиками отмечается, что наличие партнерства подразумевает, что обе стороны такого рода отношений должны быть наделены одинаковыми правами и ответственностью во всех сферах их взаимодействия Как справедливо отмечает СП Кукура4- «было бы недопустимой ошибкой противопоставлять рынок и государство как институт, призванный контролировать и регулировать деятельность субъектов экономической деятельности и рыночные отношения. Рыночные принципы хозяйствования дополняются механизмами государственного регулирования» Однако исследование научной литературы и нормативных документов по данной проблеме, а также анализ практики показывает, что, как правило, достаточно четко подчеркивается доминирующая роль государства в регулировании национальной экономики, при этом, забывается значение бизнеса Такое положение будет только способствовать усугублению проблем в создании современной системы партнерских отношений государства и бизнеса в России Как утверждает В В Ивантер5 «бизнес сам по себе очень эгоистичен Для него важно получить наибольший для себя доход И если он не вкладывает деньги в те направления, которые общество, власть считают полезными для развития экономики, то это означает, что власть либо неправильно определяет те направления, куда бизнес мог бы вкладывать средства, либо просто мешает бизнесу нормально функционировать, чинит ему помехи на этом пути». Создание адекватных партнерских отношений государства и бизнеса может стать одним из основных путей развития для новой России Этому будет способствовать
4 Кукура С П Теория корпоративного управления- М ЗАО «Издательство «Экономи
ка», 2004, с 104
5 Ивантер В В Не бывает слишком много денег - Политический журнал №20 (23),
2004/ lib molodinfonews/ by/ruseconomics/ molodinfonews readme/ php? subaction
использование государством современных рычагов стимулирования инвестиционной и инновационной деятельности (система программ различного уровня, специальные фонды и т д ), которые, как отмечает О Г Голичен-ко6, являются основным методом создания благополучного экономического климата в развитых странах
В связи с этим, следует отметить, что конкретные примеры партнерских отношений государства и бизнеса появились в Западной Европе (Франция, Англия, Уэльс) еще в XVI-XVIII веках С конца XIX века и в последующие годы многими зарубежными экономистами и политиками (Джон Ст Милль, К X Pay, Джон М Кейнс, Кемпбелл Р Макконелл и другие), а также и российскими экономистами и политиками (П А Столыпин, С Ю. Витте, Г В Плеханов) в достаточной степени активно проводилась идея необходимости государственного регулирования экономики В основу, как правило, ставился примат определенного превосходства государства при его взаимоотношениях с частными структурами
О значении государственного регулирования и его взаимосвязи с предпринимательскими структурами достаточно много писали зарубежные экономисты (И X Ансофф, А Аткинсон, Дж Гвартни, Р Лоусон, Д Мер-сер, М Портер, М Поумер, Дж Скотт и другие) и российские экономисты и специалисты (В Г Варнавский, М В Вилисов, П В. Забелин, Б С Жиха-ревич, В.В Ивантер, СП. Кукура, С М. Рогов, В И Российский, Л Г Ходов, С Р. Хуснутдинова и другие) Осмысление необходимости в партнерских отношениях государства и предпринимательских структур привело к возникновению (вторая половина XX века) концепции партнерства госу-
См Голиченко О Г Национальная инновационная система России и основные направления ее развития -журнал «Инновации», №6,2003, с 25-32
дарства и частного сектора, называемого «public-private partnership» (государственно-частного партнерства)
По мнению автора, для конкретной реализации партнерства необходимо совершенствование управления процессом государственно-частного партнерства (ГЧП), собственностью и средствами для его реализации, а ими, в первую очередь, могут быть ассигнования для постприватизационной поддержки или долговые инструменты Это в свою очередь требует более полной адаптации государственного контроля к рыночным механизмам С учетом этой позиции в своей работе диссертант в основном опирался на труды современных отечественных авторов (Л И Абалкин, Р.А Белоусов, А Л Гапоненко, О Г. Голиченко, В В Ивантер, А П Панкрухин, С В Пирогов, С Э Пивоваров, В А Похвощев и другие) и зарубежных ученых и специалистов (Э Дж. Долан, У Мэре, Д Симмонс, Дж Стиглиц, П Фишер и другие) В части использования государственных заимствований для развития взаимовыгодных отношений с предпринимательскими структурами диссертант опирался на труды зарубежных (Р Барро, Стенли Л Брю, Е Домара, Дж Кисса, А Лернера, Кембелла Р Макконнелла, Ф. Фа-боцции и других) и отечественных ученых и специалистов (Д Л Головачев, Ю А Данилов, Б И Златкис, и других) В рамках совершенствования механизмов контроля и финансового менеджмента ГЧП исследование проводилось на основе трудов зарубежных ученых и специалистов (И. Ан-софф, К Бихэмп, Д Ирвин, В Ойкен, Файоль, С Фишер, Дж Эванс, Д Хан и другие), а также — отечественных ученых и специалистов (ИА Белобжецкий, ЮМ Воронин, ЕА. Кочерин, MB Мельник, В.Г. Пансков, С О Шохин и другие)
Целью исследования является разработка теоретико-методологических положений и организационно-экономических методов управления процессами взаимодействия государственного регулирования и корпоративного управления по формированию адекватного партнерства, позволяющего эффективно решать социальные задачи и развивать национальную экономику
Задачи исследования заключаются в следующем
исследовать взаимоотношения государства и предпринимательских структур в условиях бывшей Советской России (в период новой экономической политики), а также современные концепции формирования государственно-частного партнерства за рубежом с целью возможного использования накопленного отечественного (например, при работе с концессиями) и зарубежного опыта в российской экономике,
исследовать современные теоретические основы в развитии партнерских отношений государства и предпринимательских структур в экономике Российской Федерации, а также уточнить понятийный аппарат, используемый в разработке концептуальных основ современного формирования и развития партнерских отношений государства и бизнеса,
систематизировать новые требования к государственному регулированию постприватизационных процессов в целях повышения результативности деятельности субъектов хозяйствования,
выявить возможности в развитии партнерства, исследовать роль долговых обязательств в процессе формирования партнерских отношений государства и предпринимательских структур,
обосновать рекомендации по проведению институциональных преобразований для формирования партнерских отношений и использованию
новых направлений государственного контроля в рамках реализации государственно-частного партнерства в России
Решение поставленных задач потребовало
провести анализ теоретических положений и научных концепций взаимодействия государственного регулирования и корпоративного управления, как в нашей стране, так и за рубежом,
обобщить современный отечественный и зарубежный опыт использования различных форм партнерских отношений государства и предпринимательских структур,
проверить обоснованность организации государственно-частного партнерства в процессе постприватизационной поддержки субъектов хозяйствования, использования долговых инструментов, государственного контроля как эффективных средств государственного регулирования в сфере предпринимательской деятельности
Предметом исследования являются управленческие отношения, возникающие в процессе формирования партнерских отношений государства и предпринимательских структур
Объектом исследования служат органы государственного управления и предпринимательские структуры, взаимодействующие в режиме партнерства
Теоретической и методологической основой диссертации являются базовые концепции государственно-частного партнерства и методологические основы государственного регулирования и корпоративного управления, разработанные отечественными и зарубежными учеными В исследовании использовались методы анализа статистических данных, методы теории управления, методы теории государственного долга, методы
теории государственного контроля и другие методы, разработанные отечественными и зарубежными учеными
Информационной базой исследования являются теоретические и методологические разработки по рассматриваемой проблеме, данные государственных (экономических, статистических и контрольных) органов, учебных учреждений федерального и субфедерального уровня, а также предпринимательских структур различной отраслевой направленности В исследовании использованы программные, нормативные, методические и инструктивные документы органов управления, информация, опубликованная в периодической печати и в специализированных научных изданиях, результаты собственных исследований автора и другие материалы
Научная новизна исследования заключается в разработке теоретической и научно-практической базы для выявления условий и факторов, способствующих выработке предложений по реализации механизма совершенствования партнерских отношений государства и предпринимательских структур
В теоретическом, методологическом и методическом аспектах лично автором получены следующие результаты, выносимые на защиту
1 Разработана концепция формирования и развития партнерских отношений государства и предпринимательских структур России Предложено новое понимание сущности партнерских отношений государства и предпринимательских структур как совместного участия в удовлетворении потребностей общества на долговременной, законодательной и взаимовыгодной основе объединения материальных и нематериальных ресурсов при равноправном разделении полномочий, ответственности и риска Система партнерских отношений рассматривается авто-
ром как совокупность субъектов, объектов и средств партнерских отношений, взаимодействующих как единое целое в процессе достижения желаемых результатов и исполнения принятых обязательств,
2 С целью возможного использования в России накопленного
отечественного и зарубежного опыта в современных условиях
проанализированы взаимоотношения государства и предпринимательских структур в условиях бывшей Советской России (в период новой экономической политики) на примере взаимоотношений государства и предприятий швейной промышленности в процессе использования различных форм взаимоотношений государства и частных структур (концессия, контракты на выполнение работ, поставка продукции для государственных нужд, аренда, долевое участие в капитале),
- проведен анализ международной практики современного формирования партнерских отношений государства и бизнеса В результате анализа использования и систематизации опыта партнерства в странах Западной Европы (Франция, Великобритания, Финляндия), США выделены основные требования для такого сотрудничества, проанализирован и обобщен опыт постприватизационной поддержки субъектов хозяйствования в зарубежных странах (Великобритания, постсоциалистических странах Европы) и предлагается использовать государственными (муниципальными) органами России современные рычаги стимулирования деятельности объектов партнерства (специальные фонды, программы различного уровня) и направления их деятельности
3 Выработаны (в рамках разработки концепции формирования и
развития партнерских отношений) методы, средства и формы партнер-
ских отношений государства и предпринимательских структур в экономике России
методы классифицированы по различным признакам по отношению к субъекту или объекту применения — общие (относятся ко всей системе партнерских отношений) и специальные методы (относятся к отдельным частям системы), по сферам применения - для создания общественных благ, для оказания социально значимых услуг, по воздействию на экономику - прямые (например, посредством оформления правоустанавливающих документов для реализации партнерских отношений) и косвенные методы (посредством ценообразования, планирования конечных результатов), по содержанию партнерских отношений — организационно-распорядительные (например, регламентация ответственности и рисков), экономические (предоставление государственных гарантий, выделение средств на постприватизационную поддержку), социально - психологические методы (применение ГЧП в культурно-спортивных мероприятиях),
средства партнерских отношений классифицируются на административные (например, установление правил проведения тендеров) и экономические средства (например, федеральные, субфедеральные, муниципальные программы и проекты);
формы и содержание партнерских отношений как диалектическое единство определены с учетом авторских исследований и включают в себя концессия (различные типы концессии), аренда (лизинг), соглашение о разделе продукции, контракт на обслуживание, контракт на управление, контракт на оказание общественных услуг и выполнение работ, контракт для инвестиций или на строительство, контракт на выполнение заказа (поставку продукции для государственных нужд), контракт оказания техниче-
ской помощи, контракт на эксплуатацию и передачу, контракт постприватизационной поддержки, государственный аудит (контракт на оказание аудиторских услуг), акционирование (долевое участите государства в предпринимательских структурах), долевое участите частного капитала в государственных предприятиях (совместные предприятия) Всего автором выделено и охарактеризовано 14 различных форм партнерства (непосредственно автором предложены две новые формы и уточнен характер 4 форм в виде контрактов) Определена зависимость используемой формы от степени риска для государства и бизнеса
4 Разработаны требования для принятия управленческих решений по формированию и реализации партнерских отношений между государственными и предпринимательскими структурами при инициативах сверху на федеральном, субфедеральном и муниципальном уровнях (инициативы исходят от государства, депутатского корпуса, аппарата государственных (муниципальных) структур управления) и снизу (инициативные предложения и частичное финансирование исходит от бизнеса) разработка единой концепции и стратегии формирования партнерства государства и предпринимательских структур, совершенствование законодательной и нормативной базы на федеральном, субфедеральном и муниципальном уровнях по шести направлениям, создание институциональной основы (предложено создание Федерального агентства по развитию государственно-частного партнерства, Агентства по гарантированию инвестиций, региональных агентств по развитию государственно-частного партнерства, а также независимых организаций по реализации партнерских отношений), формирование необходимой экономической среды для создания партнерских отношений, учет потребности в подготовке специалистов в области
партнерства, доказана необходимость создания благоприятного общественного мнения для внедрения партнерства, обеспечение прозрачности действий в области партнерства Автором разработано положение о Федеральном агентстве по развитию государственно-частного партнерства
Разработаны методологические основы регулирования постприватизационной поддержки государством предпринимательских структур. Сформированы предложения по созданию научно-практической базы для выработки управленческих решений по формированию партнерских отношений между государственными (федеральными и субфедеральными), муниципальными и предпринимательскими структурами в процессе постприватизационной поддержки субъектов хозяйствования Разработана классификация и методология определения постприватизационных потерь субъектов хозяйствования), а также предложены источники их компенсации государством
Определены инновационные возможности развития партнерства государства и бизнеса. Предложен порядок обязательной регистрации результатов научных исследований на базе реализации инновационных и инвестиционных проектов (технология разработана автором на примере проектов, финансируемых за счет займов МБРР под государственные гарантии) и определены условия передачи созданной научно-технической продукции в счет погашения долговых обязательств предпринимательских структур перед государством (на федеральном и субфедеральном уровнях) Для практической иллюстрации отдельных положений предложенного механизма была использована ситуация с возможностью погашения задолженности (возникшей по долговым обязательствам) РОАО «Высокоскоро-
стные магистрали» перед федеральным бюджетом путем передачи научно-технической продукции,
Разработаны новые методические подходы к использованию долговых инструментов для формирования партнерских отношений государства и предпринимательских структур В этих целях исследована роль долговых обязательств в процессе формирования партнерских отношений, создана методика оценки и практической реализация механизмов регулирования в процессе предоставления и использования государственных долговых обязательств в сфере предпринимательской деятельности (на примере предоставления государственных (муниципальных) гарантий) В рамках исследования разработана методика анализа хозяйственной деятельности предприятий — получателей гарантий (апробирована на субфедеральном уровне)
Предложены организационно-методические (прикладные) основы построения системы государственного аудита объектов государственно-частного партнерства - определена система государственного аудита объектов государственно-частного партнерства на основе ведения учета и составления отчетности по международным стандартам, - в целях обеспечения общественного (публичного) контроля, уточнены формы и методы контроля (аудита) в процессе выполнения контрольных функций государственными органами и предпринимательскими структурами, - разработаны методологические рекомендации контроля за долговыми обязательствами (в частности, за государственными гарантийными обязательствами, предоставленных предпринимательским структурам)
Теоретическая и практическая значимость исследования Теоретическая значимость исследования заключается в разработке и обоснова-
ний предложений по реализации современной теоретической и методологической концепции построения и развития системы партнерства государственных и предпринимательских структур в России
Практическая значимость заключается в том, что органы государственного управления, предпринимательские структуры и другие группы получат реальный инструментарий эффективного решения наиболее существенных задач, в частности
для физических лиц (предпринимателей и руководителей) и коллективов предприятий, организаций и учреждений — даны инструменты, позволяющие систематизировать партнерские отношения государства и предпринимательских структур на современном этапе развития экономики, оптимизировать объемы и необходимость постприватизационой поддержки и привлечения заимствований,
для государственных, муниципальных и корпоративных органов управления, вовлеченных в процесс постприватизационных преобразований, развития новых форм государственно-частного партнерства, использования долговых обязательств и организации контроля - разработан комплекс мер и условий реализации новых направлений партнерских отношений государства и предпринимательских структур,
для высших учебных заведений даны рекомендации по разработке учебных программ по общему и специальному менеджменту, аудиту и контролю, а также по другим дисциплинам
Научные положения, сформулированные автором в диссертационной работе, могут послужить базой для научных исследований по тематике формирования партнерских отношений государства и предпринимательских структур
Апробация и внедрение основных результатов работы. Основные положения диссертации, методологические и практические выводы получили одобрение и реализацию при обсуждении на межрегиональной научно-практической конференции «Управление развитием региона и города», проведенной Российской академией государственной службы при Президенте Российской Федерации (октябрь 1999 г), на заседаниях Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) по проблемам государственного долга (г Франкфурт - на - Майне — 1997 г, Германия), г Москва - 2004 г. (Россия), г Баку - 2006 г (Азербайджан), на научной сессии «Управление в изменяющемся мире», проведенной Российской академией государственной службы при Президенте Российской Федерации (сентябрь 2002 г ), на научно-практической конференции «Эффективность управления государственным долгом», состоявшейся в Счетной палате Российской Федерации (ноябрь 2003 г ), при реализации проекта «Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне», осуществляемой Минфином России при участии Международного банка реконструкции и развития в части проблем по управлению долгом и организации контроля и аудита (июль 2006 г.) и на научно-практической конференции «Проблемы взаимодействия государства и бизнеса Мировой опыт и Российская Федерация», проведенной в Московском государственном лингвистическом университете (декабрь 2006 г )
Положения диссертации использовались в учебном процессе в Московском государственном лингвистическом университете и в Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации
Основные выводы и результаты исследования были переданы для использования в работе Счетной палаты Российской Федерации и Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации
Результаты диссертационной работы внедрены в деятельность Администрации Ульяновской области (г Ульяновск), РОАО «Высокоскоростные магистрали» (г Санкт- Петербург), ОАО «Фирма «Соя» (г Краснодар) и ОАО «Псковская городская телефонная сеть» (г Псков)
Публикации. Основные положения диссертации опубликованы в 17 работах общим объемом 93,2 п л (авторских - 78,11 п л), в состав которых входят 4 монографии
Объем и структура диссертации Диссертация включает в себя введение, пять глав, заключение, библиографический список и приложения Общий объем работы 301 стр , в том числе 11 таблица, 14 рисунков, 3 приложения, список используемой литературы из 232 наименований
Современные концепции формирования партнерских отношений между государством и предпринимательскими структурами в развитых странах
Мировая практика свидетельствует о широком использовании механизма партнерства государства и бизнеса в экономике. В зарубежных странах часто термин «public private partnership» (РРР) употребляется практически для любых форм сотрудничества государственной власти и частного бизнеса.
Интерес к инвестиционной составляющей такого рода сотрудничества возник достаточно давно: первая постройка канала по концессионному принципу во Франции датируется 1552 годом, т.е. авторами самой идеи взаимовыгодного сотрудничества между государством и предпринимателями на благо общества были французы40. Первый в истории проект государственно-частного партнерства (ГЧП) был санкционирован королем Генрихом II. Для постройки канала в долине Кро у города Салон-де-Прованс. Хотя, конечно, вряд ли Генрих II мог предположить, что столь смелое по тем временам начинание приобретет в последующих веках огромный размах. Например, знаменитая Эйфелева башня в Париже - тоже результат работы механизма ГЧП, с использованием механизма ГЧП было завершено строительство Евротоннеля, соединяющего Англию и Францию под проливом Ла-Манш и т.д. В Англии государственные концессии выдавались частным компаниям еще в XVII-XVIII веках. Маячные службы в Англии и Уэльсе действовали на принципах партнерства государства и бизнеса41. Известная Ост-Индская компания, занимавшаяся эксплуатацией колоний в Индии, была, по сути, концессией.
Активно государственно-частное партнерство в концессионной форме использовалось многими странами, в том числе и Россией, на рубеже XIX-XX веков, особенно для строительства железных дорог42 и коммунального хозяйства. Интерес к этой форме сотрудничества не остывал в Европе и в последующие десятилетия. Последний виток интереса к ГЧП возник в 90-е годы XX века в Великобритании. Именно в это время начала развиваться британская форма ГЧП - «частная финансовая инициатива» («private financing initiative, PFI»), суть которой состояла в привлечении частных инвестиций для строительства крупных государственных объектов, то есть когда фактически частный бизнес сам осуществлял строительство государственного объекта за счет собственных средств. Компенсация расходов частного инвестора осуществляется впоследствии либо за счет доходов от эксплуатации, либо за счет выплат из бюджета. Во многих случаях частной финансовой инициативы инвестор привлекается к дальнейшей эксплуатации объекта и организации его деятельности, вплоть до найма персонала. Подобная инициатива может реализоваться на объектах инфраструктуры (включая автомобильные и железные дороги), в школах, больницах и даже в тюрьмах. Например, в Великобритании в конце 1990-х гг. реализована полуприватизационная схема реформирования общественного транспорта - автобусов городского и междугороднего сообщения. С междугородним сообщением в социальном и экономическом плане все прошло достаточно спокойно, а в городском общественном транспорте произошло резкое повышение цен: в Лондоне - на 42% за 5 лет, в других районах - на 69% (что в условиях низкой инфляции в Великобритании -очень много). Другие примеры, характеризующие современное использование ГЧП за рубежом, приведены в приложении 2 к данной работе. Численность стран, в которых в различных формах развивается партнерство государства и предпринимательских структур, постоянно растет, что продемонстрировано на примере отдельных стран
В целом в развитии подобных проектов наблюдаются следующие тенденции: - в ряде стран Европы - Ирландии, Португалии, Испании и Италии -приняты законодательные акты, облегчающие партнерство государства и предпринимательских структур в реализации проектов; - в Нидерландах, Германии и Австрии пилотные проекты находятся еще на ранней стадии разработки. В Германии с расширением партнерства государства и частного сектора связывают большие перспективы в развитии транспорта и дорожной инфраструктуры; - новые страны-члены ЕС - Венгрия, Чехия, Словакия, Хорватия и Польша, отстающие от прежних членов ЕС в развитии инфраструктуры, нуждаются в разработке и реализации совместных проектов, а также в принятии замкнутой нормативной базы;
Концепция развития партнерских отношений между государством и предпринимательскими структурами
Существенным для развития партнерства государства и предпринимательских структур является создание единого правового пространства, регулирующего данные вопросы. Как бы разнообразны методы, средства и формы партнерства государства и предпринимательских структур не были, в первую очередь перед ним стоит задача наиболее максимально удовлетворить социальнозначимые потребности конечных пользователей (общество, население конкретных регионов). Естественно, что такого рода потребности определяют государственные и муниципальные структуры на основе разработанной и принятой ими законодательно-нормативной базе.
Объективная необходимость государственного регулирования рыночных отношений основывается на ограниченности возможностей рыночной экономики в производстве общественно-необходимых товаров и услуг (национальной системе образования, обороны государства, поддержание правопорядка и т.п.), в уменьшении негативных последствий деятельности отдельных предпринимателей, нарушающих установленные нормы осуществления предпринимательской деятельности. В свою очередь предпринимательские структуры влияют на государство, что отчетливо видно в проявлении кризисов, дефолтов и т.д. Однако в современных условиях развития российского общества доминирующее положение занимает государство, хотя объем государственного вмешательства в экономику и рыночные отношения -величина переменная, зависящая от многих факторов. В современный период роль государства не только не снижается, но и в определенной мере возрастает, учитывая необходимость смены основных требований к хозяйствующим субъектам, изменения всей основной базы деятельности субъектов рынка, установления контроля за соблюдением всеми участниками не только собственных интересов, но и интересов общества. Таким образом, уровень, размер государственного регулирования экономики зависит от конкретной ситуации на рынке, востребованности государства на данном этапе развития рыночных отношений и наличия замкнутой нормативной базы.
Заметной тенденцией последних лет в экономике Российской Федерации стало увеличение количества корпоративных конфликтов, сопровождающихся перераспределением собственности и сменой государственного контроля на корпоративный контроль. Общее количество корпоративных конфликтов и судебных споров по ним исчисляются тысячами. В основе этого лежат пробелы в государственном регулировании процедуры банкротства в целях передела собственности.
Возможность противоправного передела собственности является препятствием для эффективного осуществления хозяйственной деятельности, поскольку объектами корпоративных захватов часто становятся экономически устойчивые и динамично развивающиеся компании, для которых важны стабильность и предсказуемость, позволяющие принимать долгосрочные инвестиционные решения и активное участие в реализации проектов ГЧП. Сложившаяся ситуация не только повышает риски инвестирования в российские компании, но и создает значительные трансакционные издержки для хозяйствующих субъектов, препятствует развитию фондового рынка как инструмента привлечения финансирования, снижает инвестиционную привлекательность российской экономики, не способствует дальнейшему развитию ГЧП. Существенными недостатками действующей системы государственного и частного партнерства являются не разработанность нормативной базы для раскрытия «прозрачности» структуры собственности, а также отсутствие транспарентности раскрываемой финансовой информации, что в свою очередь, связано с переходом российских компаний на составление финансовой отчетности в соответствии с международными стандартами и вступлением России в различные международные организации (ВТО, МБРР и т.д.).
Все это подчеркивает необходимость в формировании на ближайшие годы и перспективу взаимовыгодных и сбалансированных партнерских отношений государства и предпринимательских структур в целях более адекватной реализации поставленных перед ними общенациональных задач, а также субнациональных и муниципальных проектов. В долгосрочной перспективе экономическое развитие и экономический рост зависят от стабильности государственной экономической политики и качества сложившихся институтов -формальных и неформальных правил ведения бизнеса и механизмов, обеспечивающих их соблюдение. Непоследовательность и бессистемность при разработке программ, стимулирующих развитие данных институтов, сегодня замедляют экономическое развитие страны, требуя совершенствования механизма государственного регулирования в сфере предпринимательской деятельности и создания более качественных партнерских отношений между государством и предпринимательскими структурами. В этих целях необходимо определить концепцию и факторы успешности государственно-частного партнерства на современном этапе развития национальной экономики России.
Собственно для того, чтобы исследуемые партнерские отношения успешно работали, необходимо сочетание многих факторов, имеющих отношение, как к представителям обеих сторон партнерства, так и к среде, в которой эти стороны взаимодействуют в процессе реализации конкретных форм ГЧП - концессии, конктракта, аренды и т.д. Объективности ради следует отметить, что касается партнера со стороны государства (муниципального образования), то органы государственной или местной власти берут на себя инициативу по формированию нормативно-парвовой базы и привлечению бизнеса к совместной реализации проектов по оказанию услуг населению, если это является экономически оправданным. Одновременно с этим предпринимательские структуры должны также проявлять инициативу, понимать социальную ответственность бизнеса перед обществом, обладать соответствующими ресурсами и потенциалом, так как необходимо наличие профессионально подготовленных, сильных в финансовом отношении, кредитоспособных партнеров.
Развитие партнерства государства и бизнеса в инновационной сфере
Одно из центральных мест в экономической стратегии государства занимают проблемы активизации инновационной деятельности и становления на этой основе высокотехнологичного производства. Однако за годы экономических реформ российские субъекты хозяйствования понесли нетолько постприватизационные потери, но и потери в научно-техническом развитии. В 90-е годы значительная часть инновационного потенциала России была утрачена . Доля страны в обороте мирового рынка гражданской наукоемкой продукции снизилась, по некоторым оценкам, до 0,3% по сравнени с 36% - для США, 30% - Японии и 6% -Китая. Удельный вес инновационно активных организаций составляет менее 10 %149, а доля затрат на технологические инновации в общем объеме их отгруженной продукции - чуть более 4 процентов. В последние годы наработан и используется ряд специфических финансовых инструментов, направленных на участие государства в разделении кредитных и инвестиционных рисков при осуществлении инновационных проектов. На ранних этапах, как отмечает Дагаев А.А.150, государство берет на себя определенную долю рисков путем прямого субсидирования новых проектов: предоставление частным инвесторам налоговых льгот и вычетов; обеспечение задела научных фундаментальных знаний, создаваемых в государственных научных учрежджениях; подготовка специалистов для частного сектора и т.п.
Фактически многие проблемы инновационного развития упираются в возможности получения необходимых финансовых ресурсов. Несмотря на то, что финансирование сферы НИОКР в России в последние годы увеличивается, оно все еще остается на отметке 1,3% к ВВП, тогда как многие страны приблежаются к уровню 3% к ВВП151. Национальные расходы на НИОКР обеспечиваются в России почти на 60% за счет бюджетных средств, в то время как во многих других индустриальных странах основную часть таких расходов (2/3 и более) покрывает частный сектор. Такое положение является естественным, т.к. предпринимательские структуры более заинтересованы во внедрении новых технологий и участвуют в перспективных инновационных проектах. Указанные показатели для России могут измениться, т. к. при использовании различных форм ГЧП создается уникальная возможность, когда на основе прямого долевого участия бизнес сможет активно инвестировать инновационные проекты, брать на себя значительную часть финансовых рисков, стимулировать внедрение новых прогрессивных технологий, опираясь на стабильные действия своего партнера в лице государства и в условиях возможности получения налоговых и иных льгот для достижения поставленных целей.
Существующая система стимулирования научно-технического прогресса в стране в достаточной степени примитивна (бюджетное финансирование в пределах «выживания» государственных научных учреждений, мизерные налоговые льготы для частного бизнеса) и нетребовательна (не приходуются как интеллектуальная собственность наработки зарубежных консультантов и специалистов, оплачиваемых, например, за счет займов МБРР или ЕБРР). Поэтому естественно, что до сих пор не используется в России в полной мере механизм венчурного инвестирования в перспективные инновационные проекты, сыгравший за рубежом важную роль на многих значимых направлениях технологического прогресса (Интернет, генная инженерия и т.д.).
Венчурные фонды в России действуют по своим парадоксальным закономерностям. В России из 40 венчурных фондов реально функционируют только 15, основу капитала которых составляют иностранные инвестиции, прежде всего средства Европеского банка реконструкции и развития (ЕБРР) . Инициатива по созданию реально действующего механизма венчурного инвестирования исходит не от российского бизнеса, а от государства, пытающегося снять себя с «нефтяной иглы». Так, в текущем 2006 году Президент Российской Федерации В.В. Путин потребовал от Минэкономразвития России и Мининформсвязи России создания в стране венчурного фонда . Аналогичная ситуация наблюдается и в регионах страны154. Очевидно, что в сегодняшнем режиме развития национальной экономики конкретные перспективы развития существующих механизмов регулирования научно-технического прогресса предпринимательской деятельности в первую очередь могут реализовавыться как гарантия государства. С учетом этого автором предлагаются четыре направления, обеспечивающих развитие партнерства государства и бизнеса в инновационной сфере:
- путем предоставления государственных (муниципальных) гарантий на привлечение предпринимательскими структурами заемных средств на внедрение (на объектах ГЧП) наукоемких технологий и развитие научно-технического прогресса (в том числе для малого инновационного бизнеса);
Методика оценки использования государственных долговых обязательств в форме гарантий.
Принимая во внимание, что одной из существенных проблем развития государственно-частного партнерства (ГЧП) является мобилизация дополнительных финансовых ресурсов для реализации инвестиционных проектов, то естественно партнеры привлекают кредитные ресурсы коммерческих банков, которые могут и не быть участниками (членами) такого партнерства. Получение в банке заемных средств, как известно, обеспечивается залогом или гарантией. В предыдущем разделе было обращено внимание на значительные риски при использовании такого долгового инструмента как гарантийные обязательства, но альтернативы получения кредитных ресурсов практически нет.
По этой причине целесообразно принять меры к совершенствованию механизма предоставления государственных (муниципальных) гарантий предпринимательским структурам, принимающих участи в развитии ГЧП в России. Так, например, в своих работах Варнавский В. Г, уделяет значительное внимание анализу гарантий и рисков государства и бизнеса на примере действия концессионного соглашения. Всесторонне рассмотрев концепцию разделения рисков между партнерами, а также международный опыт страхования рисков, он приходит к выводу, что «экономический рост в России не создает стимулов для массированного притока инвестиций в производственную инфраструктуру, а межотраслевого перелива капитала из ресурсоизбыточных отраслей в те сегменты экономики, которые остро нуждаются в инвестициях, не происходит как из-за институциональной неготовности собственника (государства и муниципальных образований) к передаче прав на инфраструктуру бизнесу, так и высоких рисков инвестирования в капиталоемкие объекты с длительными сроками возврата вложенных средств». Из-за высоких рисков не удается привлекать большие объемы частных инвестиций в проекты с длительным сроком окупаемости и, как правило, инфраструктурные проекты на территории России не могут быть реализованы без поддержки органов исполнительной власти. В первую очередь такая поддержка реализуется путем предоставления соответствующих гарантий. Естественно, что в целях целесообразного предоставления государственных (муниципальных) гарантий необходим строжайший контроль со стороны государственных и муниципальных органов управления, а также методика, позволяющая оценить финансовое положение субъекта хозяйствования, получающего от государства (муниципального образования) соответствующуб гарантию.
При предоставлении государственной (муниципальной) гарантии предпринимательским структурам, участвующим в реализации проектов ГЧП, необходимо провести проверку финансового состояния получателя гарантии206. Но на практике не всегда исполняется данная норма, так как отсутствует методологическая база для проведения мероприятий такого рода. Далее исполнительные органы ежеквартально и за год представляют текущие отчеты об исполнении бюджета, в том числе по попредоставленным гарантиям. Но их реальное обсуждение на заседании соответствующих представительных органов на местах либо не осуществляется, либо проводится только формально. Одним из результатов этого стал, как отмечалось, массовое непогашение предпринимательскими структурами заемных средств, предоставленных под рассматриваемые гарантии в 90-х годах прошлого века. Законодательством предусматривается, что гарантии должны предоставляться, как правило, на конкурсной основе. Однако практическая реализация этого положения затруднена тем, что именно отсутствие конкретных правил (когда и в каких случаях надо проводить конкурсы, а когда не надо) привело к тому, что в настоящее время на всех уровнях, как правило, предоставление гарантий производится без конкурсного отбора. Назрела необходимость конкретизации механизма предоставления гарантий предпринимательским структурам в целом и на развитие форм государственно-частного партнерства в частности. Для реализации на практике научно-практического обоснования по применению механизма привлечения инвестиций в процессе использования государственных долговых инструментов (на примере предоставления государственных гарантий)209 разработаны следующие направления, в которых предлагается: а). В части совершенстования правового поля и для внесения изменений в нормативно-правовые акты - конкретизировать, исходя уже из сложившейся российской практики, обязательность правового регулирования процедуры предоставления государственных (муниципальных) гарантий (например, внедрение солидарной ответственности всех правоприемников по гарантированным долговым обязательствам; конкретизации процедур привлечения к ответственности за убытки, нанесенные кредитору (гаранту); внести в нормативно-правовые акты положения об обязательности проведения конкурсов при предоставлении гарантий и проверок финансового состояния получателя гарантии, что в конечном итоге будет способствовать сокращению рисков;
