Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Экономический механизм в общем образовании и проблемы его модернизации 10
1.1. Теоретические основы и модели организации экономических отношений в образовании 10
1.2. Развитие системы экономических отношений в российском образовании на современном этапе 25
1.3. Проблемы действующего экономического механизма в общем образовании 34
Глава 2. Основные принципы формирования современной модели экономического механизма в общем образовании 46
2.1. Концептуальные положения модели экономического механизма в общем образовании 46
2.2. Особенности современной экономической ситуации и их влияние на формируемую модель экономического механизма 63
2.3. Региональная специфика организацииэкономических отношений в общем образовании 78
Глава 3. Совершенствование бюджетного финансирования образования 90
3.1. Децентрализация бюджетного финансирования образования и новые проблемы финансовых расчетов в отрасли 90
3.2. Финансовое планирование и бюджетное нормирование расходов на общее образование в современных условиях 110
Глава 4. Внебюдячстные средства и их роль в развитии общего образовании 135
4.1. Основные направления привлечения в образование внебюджетных средств 135
4.2. Проблемы формирования и использования общеобразовательными учреждениями децентрализованных фондов финансовых ресурсов 143
4.3. Направления централизованного привлечения в образование дополнительных внебюджетных средств 156
Заключение 171
Библиографии 178
- Теоретические основы и модели организации экономических отношений в образовании
- Концептуальные положения модели экономического механизма в общем образовании
- Децентрализация бюджетного финансирования образования и новые проблемы финансовых расчетов в отрасли
- Основные направления привлечения в образование внебюджетных средств
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современный период развития нашей страны крайне сложен. Структурная перестройка экономики, ломка устоявшихся стереотипов в поведении людей, незаконченность создания новой нормативно-правовой базы экономических отношений в народном хозяйстве, все это безусловно сказывается на экономическом положении страны и состоянии государственных финансов. Естественно не остается в стороне от этих процессов и отечественная система образования. На ее функционировании особенно ощутимы последствия острейшего бюджетного кризиса, т.к. роль бюджета для этой сферы жизнедеятельности общества трудно переоценить. До недавнего времени именно бюджет покрывал практически все расходы на образование, но и сегодня львиная доля затрат отрасли финансируется из его фондов. Поэтому-то, испытываемые бюджетом трудности отразились на системе образования столь быстро и тяжело. Причем нехватка финансирования оказалась настолько острой и очевидной, что задача поиска необходимых для функционирования системы внебюджетных денежных ресурсов отодвинула в тень все остальные экономические и неэкономические проблемы отрасли.
На второй план была оттеснена даже такая актуальная и важная для образования проблема, как создание современной модели отраслевого экономического механизма.
Дело в том, что в процессе модернизации старой модели экономических отношений, являвшейся составной и неотъемлемой частью административно-распределительной системы хозяйствования не были достаточно глубоко проработаны вопросы собственности, разграничения полномочий в процессе экономического взаимодействия образовательных учреждений с внутриотраслевыми экономическими партнерами, не было создано конкретных механизмов рационального распределения бюджетных ассигнований и обеспечения эффективного привлечения внебюджетных средств. Вначале это не сказывалось на работе образовательных учреждений, т.к. весьма заметны и ощутимы были преимущества новой системы по сравнению с ранее действовавшей. Сегодня же ситуация иная, и все недостатки действующей отраслевой финансовой модели в значительной степени препятствуют развитию нормальной деловой активности в отрасли.
Это и актуализирует проблему разработки современной системы экономических отношений в образовании, адекватной условиям становления в нашей стране социально ориентированной экономики рыночного типа. В то же время сегодня совершенно очевидна необходимость углубленного исследования теоретических аспектов построения этой системы с учетом важнейших социально значимых функций, выполняемых образованием в народнохозяйственном комплексе в условиях рынка. Совершенствуемая система экономических отношений в образовании нуждается в проработке как на макро-, так и на микроуровне, т.к. только такой подход обеспечивает оптимизацию взаимодействия организационных структур государственного и негосударственного секторов в рамках отраслевой экономики.
Для выработки обоснованных решений по организации экономической деятельности в образовании, конечно же, необходимо и изучение зарубежного опыта и прежде всего опыта экономически развитых стран. В этом плане особый интерес представляет практика автономизации субъектов финансово-экономических отношений в рамках национальных образовательных систем, некоммерческого хозяйствования, установления допустимых пределов и возможностей коммерциализации и ряд других.
Особое значение в условиях перехода к рыночной экономике, децентрализации отраслевой экономической системы и демократизации управления приобретают вопросы взаимодействия образовательных учреждений с их вышестоящими организационными структурами. Вопросы, надо отметить, в настоящее время мало проработанные, как в теоретическом, так и в практическом планах. А это в свою очередь предполагает необходимость изучения, нахождения и отбора инструментов правового, административного и экономического регулирования в экономике образования, выявления их оптимального соотношения в системе управления развитием территориальных отраслевых комплексов и отдельных образовательных учреждений.
Вместе с тем, понимая огромность и многогранность данной проблемы и руководствуясь необходимостью глубокой проработки всех аспектов предлагаемых решений мы сознательно ограничиваем сферу нашего исследования системой финансово-экономических отношений лишь в одной, но очень важной из подотраслей образования - среднем общем образовании. Следует также отметить, что несмотря на свою очевидную значимость именно эта сфера экономических отношений в образовании до настоящего времени остается недостаточно освещенной.
Степень разработанности проблемы. Теоретическому осмыслению проблем функционирования образовательной системы в условиях становления рыночных отношений в нашей стране посвящены работы Л.М.Бабича, Е.В.Егорова, В.А.Жамина, Е.Н.Жильцов, В.М.Зуева, В.Н.Казакова, М.В.Солодкова, Л.И.Якобсона. Вопросы экономики профессионального образования и, в частности, вопросы формирования нового отраслевого финансово-экономического механизма в профессиональной школе всесторонне рассматриваются в работах Е.Н.Богачева, Е.Я.Будко, А.А.Воронина, А.А.Глухова, Е.В.Калинкина, Г.И.Лукина, А.М.Озиной, А.П.Панкрухина, Ф.Ф.Стерликова, М.К.Шерменева и других авторов, в то же время среди авторов, освещающих в последние годы в своих публикациях проблемы экономики общеобразовательной школы можно назвать лишь С.Л.Костаняна, Н.П.Литвинову и К.И.Субботину.
Вместе с тем, система экономических отношений в общем образовании существенно отличается от той, которая обеспечивает функционирование и развитие профессиональной школы. Эта отрасль образования менее чувствительна к конъюнктурным колебаниям спроса и предложения на ее услуги со стороны материального производства и отраслей социально-культурной сферы, она в большей степени, чем профессиональное образование, "отдалена" от рынка, так как призвана обеспечивать достижение преимущественно стратегических целей развития общества. В соответствии с этим, в общем образовании значение, так называемого, внутреннего рынка, соревновательности значительно выше, чем в профессиональном образовании, а роль истинно рыночных механизмов саморегулирования системы и ее развития, напротив, существенно ниже. Поэтому, далеко не все решения в области организации экономических отношений, обоснованные и действенные для профессиональной школы, оказываются столь же эффективными в условиях работы школы общеобразовательной. Более того, иногда заимствование таких решений деформирует систему экономических отношений в общем образовании, затрудняет управление экономикой отрасли и, в целом, тормозит ее развитие. Для того, чтобы исключить подобные явления, необходимо учитывать несомненную уникальность системы экономических отношений в общем образовании и разрабатывать меры по ее совершенствованию, в том числе и на базе изучения особенностей именно этой системы отношений.
Все вышеизложенное и предопределило выбор темы диссертационной работы, задачи, предмет и объект настоящего исследования.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является разработка концептуальной модели экономического механизма в общем образовании и определение на этой основе главных направлений его реформирования.
Для реализации указанной цели были определены следующие задачи:
определить допустимые границы действия рыночного механизма в об
разовании и, в частности, в общем образовании;
обосновать соотношение роли государства и рынка в общем образова
нии;
провести критический анализ современной системы экономических отношений в общем образовании и выявить ее основные противоречия;
обосновать методологические подходы к разработке системы экономических отношений в общем образовании и построить концептуальную модель этой системы;
определить условия и направления реформирования системы экономических отношений в общем образовании, разработать комплекс конкретных механизмов реализации нововведений.
Объектом исследования является система общего образования России.
Предметом исследования является система экономических отношений в общем образовании России.
Методологическая база исследования. Методологическую основу диссертации составляют научные положения, содержащиеся в произведениях классиков экономической науки, в трудах отечественных и зарубежных ученых, посвященных проблемам экономики социальной сферы и образования. Важное значение в методологическом плане имели концепции теории общественного блага, социально-значимых услуг, внешних эффектов и социальной эффективности образования.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в:
обосновании границы допустимого воздействия рыночного механизма на общее образование и соотношения роли государства и рынка в сфере регулирования экономических отношений в отрасли;
разработке теоретических подходов к построению системы экономических отношений в общем образовании и формировании концептуальной модели этой системы;
обосновании методологии формирования современной системы экономического планирования в общем образовании на региональном и муниципальном уровнях, а также уровне отдельных образовательных учреждений;
разработке методологии формирования нормативной базы финансовых расчетов в образовании;
обосновании теоретических положений и уточнении понятийно-терминологического аппарата финансового нормирования в образовании;
разработке теоретических и методических положений экономического обоснования программно-целевого подхода к развитию территориальных образовательных систем.
Практическая значилюсть работы определяется тем, что разработанные и обоснованные в исследовании методологические подходы, теоретические положения и практические выводы позволили определить пути совершенствования отраслевой системы экономических отношений в общем образовании и наметить конкретные меры по реализации ставящихся в связи с этим задач.
Результаты данного исследования создают базу для принятия обоснованных экономических решений при развитии территориальных образовательных комплексов и отдельных образовательных учреждений. Обеспечивая формирование действенного механизма привлечения в образование централизованных и децентрализованных финансовых ресурсов и целевое использование направляемых на развитие отрасли средств, в том числе и выделяемых в виде трансфертов, они способствуют повышению эффективности функционирования экономической инфраструктуры образования, а следовательно и росту результативности учебно-воспитательной работы, проводимой в образовательных учреждениях.
Результаты исследования были использованы при подготовке ряда региональных и муниципальных программ развития образования, при формировании программ развития образовательных учреждений.
Обоснованная в исследовании система выравнивания уровней удовлетворения реальных потребностей в экономических ресурсах различных территориальных образовательных комплексов и отдельных образовательных учреждений позволяет обеспечить равные условия для удовлетворения образовательных запросов населения на всей территории страны.
Предложенная в работе система выравнивания финансирования отрасли, а также разработанные в ходе исследования теоретические подходы к нормированию финансовых ресурсов в образовании и методики расчетов конкретных
нормативных показателей расходов общеобразовательных учреждений были использованы региональными и муниципальными органами управления образованием при формировании нормативной базы финансовых расчетов в общем образовании.
Изложенные в работе теоретические положения и анализ практического опыта могут быть использованы как основа курса экономики образования для студентов высших педагогических учебных заведений и университетов, слушателей учреждений системы повышения квалификации и переподготовки работников образования.
Апробация результатов исследования. Сообщения по различным аспектам диссертационного исследования делались на ряде республиканских и международных научных конференций и симпозиумов, на совещаниях и конференциях, проводившихся центральными и региональными органами государственного управления, на ученых советах в ряде институтов Российской Академии образования.
Результаты исследования использовались при подготовке итоговых материалов по Комплексным программам Российской Академии образования "Образование в России в переходный период" (N гос.регистрации темы 01.9.50 006454) и "Педагогическая теория и философия образования" (N гос.регистрации темы 01.960.0 05079).
Ряд разработанных автором положений был использован при подготовке Комплексной программы научно-технического прогресса г. Москвы "Прогресс-95", Программы развития образования в Мурманской области (1994 г.), программ развития образовательных систем г.Зеленограда (1994 г.), г. Касимова (1995 г.), г. Новгорода (1995 г.), Новгородской области (1996 г.).
Основные теоретические положения диссертационного исследования отражены автором в двух индивидуальных монографиях.
Различные аспекты исследуемой проблемы нашли отражение в ряде статей автора, опубликованных в центральных экономических и педагогических периодических изданиях, сборниках научных трудов, изданных Российской Академией образования, а также в нескольких учебных и методических пособиях по курсу экономики общего среднего образования.
Автором по теме диссертации опубликовано 78 печатных работ (общий объем текста автора 94,5 п.л.).
Теоретические основы и модели организации экономических отношений в образовании
Адам Смит в своем фундаментальном труде "Исследование о природе и причинах богатства народов" отметил, что "человек, получивший образование путем затрат большого труда и времени, может быть приравнен к одной из дорогих машин" (217, с. 602). "С тех пор, - как отмечает американский экономист Ф.Махлуп, - понятие "о применении концепции капитала к человеку" полностью никогда не исчезало из экономической литературы" (144, с. 33).
А.Смит, по существу, обосновывает необходимость свободного рынка в образовании. Критикуя английскую систему высшего образования, он, в частности, отмечает, что преподаватели содержащиеся на пожертвования колледжей Оксфорда и Кембриджа, пользуясь правами университетского самоуправления, по существу, сами устанавливают себе высокое жалованье, которое никак не соотносится с их профессиональными качествами. Поэтому, считая систему пожертвований в данном случае неэффективной А.Смит подчеркивает имеющиеся, с его точки зрения, преимущества системы финансирования школьного образования в Англии, где вознаграждение школьного учителя в основном, а порой и целиком, зависело от платы за обучение, вносимой его учениками. Согласно воззрениям А.Смита, роль государства в экономической поддержке образования должна ограничиваться предоставлением школам необходимых зданий и выплатой школьным учителям небольшой стипендии к их основной заработной плате, формируемой за счет оплаты обучения частными лицами (217, с. 615).
В целом же можно констатировать приверженность А.Смита идеям свободного рынка в образовании с признанием необходимости некоторой, весьма ограниченной, экономической поддержки школьного образования со стороны государства.
Взгляд на образование как на сферу свободного рынка сохранялся в экономической науке до работ Джона Стюарт Милля. Этот ученый "был первым, кто выделил образование как пример "бессилия рынка", т.е. тот случай, когда рыночный механизм неэффективен" - пишет о Д.Милле Марк Блауг (19, с. 196).
Д.Милль был убежден, что потребитель (покупатель) образовательных услуг, как правило, не может оценить их качество, т.к. не может быть "компетентным судьей в вопросах обработки тот, кто не обработан сам" (149, с. 93). Вместе с тем, Д.Милль не был сторонником общедоступного государственного образования. По его мнению, "правительство, которое может лепить мнения и чувства людей, начиная с юного возраста и далее, сможет сделать с ними все, что ни пожелает". Поэтому он считал, что школьное образование лучше всего осуществлять на частной основе. А так как обучение в современных ему частных школах Англии не отличалось, как правило, высоким качеством, то Д.Милль полагал, что такое положение вещей может быть исправлено, если государство будет оказывать определенную денежную поддержку начальной школе (148, с. 130, 214, 216).
Используя формулировку Ф.Махлупа, можно сказать, что после работ Д.Милля признание специфики рынка образовательных услуг и необходимости государственной поддержки системы образования уже больше никогда "не исчезало из экономической литературы". Дискуссия теперь велась здесь только по поводу степени государственного вмешательства в сферу образования.
В настоящее время в вопросах финансирования образования сторонами в этом уже почти что полуторавековом споре стали два влиятельных направления в мировой экономической мысли XX века - неоклассическое и кейнсиан-ское. Неоклассики, среди которых особенно выделяются М.Фридмен, А.Дэнирье, Е.Ван Дэн Гааг, Е.Харрис, Т.Шульц (США), А.Пикок, Дж.Вайзмен, Е.Уэст (Великобритания), рассматривают основные проблемы финансов образования с позиций свободного предпринимательства. Большинство из них считает, что в центре экономической системы, которая существует для удовлетворения запросов индивидуума, должен находиться "потребительский" выбор. На этой посылке и строится, в частности, предложенный М.Фридменом "план ваучеров" (269). При таких условиях государству отводится лишь роль гаранта соблюдения участниками свободной конкуренции установленных правил взаимодействия и оно может вмешиваться в процесс только тогда, когда в нем появляются факторы, препятствующие функционированию свободного рыночного механизма. А так как современное государство всегда весьма активно вмешивается в экономику образования, М.Фридмен и его сторонники и считают это большим злом для развития данной отрасли социально-культурной сферы.
Последователи неоклассического направления в западной экономической науке отмечают, что государство унифицирует учреждения образования и программы обучения и тем самым значительно сокращает возможности потребителя в выборе предоставляемых ему образовательных услуг. В результате происходит "подгонка" всех учащихся под один "шаблон" (что, на наш взгляд, и проявлялось в советской общеобразовательной школе).
Вмешиваясь в сферу образования, государство, как утверждают неоклассики, нарушает принципы социальной справедливости, так как в таком случае за образование нередко платят одни люди (налогоплательщики), а получают образовательные услуги совсем другие. Так, М.Фридмен и его единомышленники считают данное положение вещей совершенно несправедливым в отношении тех членов общества, у которых нет детей, а также тех родителей, дети которых обучаются в частных образовательных учреждениях. Последним, по существу, приходится платить дважды - в виде налога и в виде прямой платы за обучение своих детей (269).
Вмешательство государства, по мнению многих неоклассиков, негативно сказывается и на экономике образования. Прежде всего, оно значительно ограничивает здесь частную инициативу и тем самым подавляет стимулы к конкурентной борьбе производителей образовательных услуг, т.е., в конечном счете препятствует саморазвитию образовательных учреждений (104, с. 148-149).
Кроме того, государственное финансирование образования нарушает принципы рыночного ценообразования, что также не идет на пользу отрасли и обществу в целом.
Концептуальные положения модели экономического механизма в общем образовании
Построение концепции новой системы экономических отношений в образовании предполагает в настоящее время решение нескольких принципиальных и далеко еще не тривиальных вопросов.
Прежде всего необходимо определить, какой баланс интересов участников образовательного процесса будет отражать эта система.
Известно, например, что отраслевая модель, действовавшая в рамках планово-распределительной экономики, в первую очередь учитывала интересы управленческих структур высших уровней государственной вертикали. При этом, очевидно, предполагалось, что высшие руководящие инстанции не только тоньше кого бы то ни было понимают, но и лучше других выражают интересы всех участников образовательного процесса. В результате, образовательные учреждения по существу низводились до уровня приложения к управленческой системе и полностью лишались каких-либо экономических прав.
Также, например, получая необходимые средства из соответствующего бюджета "с разбивкой" по отдельным статьям затрат и по кварталам они до 1988 года не имели права даже временно перемещать эти денежные средства с одной статьи на другую, или же переносить свои расходы с одного квартала на другой. Все было жестко детерминировано инструктивными материалами.
В отличие от этой модели, модель экономического механизма, созданная на первой, "романтической", стадии экономических реформ в образовании, в качестве приоритетных выдвигала интересы трудовых коллективов образовательных учреждений. Вульгарное понимание рыночных отношений приводило здесь к тому, что производители образовательных услуг рассматривались в данном случае не только как лучшие выразители своих собственных интересов и, что уже само по себе не бесспорно, интересов отрасли, но и, что главное, как лучшие выразители интересов потребителей этих услуг. Таким образом, один "перекос" был заменен другим.
Эта модель, как известно, в полном объеме так никогда и не была внедрена в практику, а ее модификация, нашедшая свое отражение в Законе РФ "Об образовании", предлагает здесь уже иные ориентиры. В области экономических прав она наделяет образовательные учреждения определенной и строго огра-ничешюйсвободой действий, а их вышестоящие организации - широкими возможностями для контроля за этой деятельностью. Создается впечатление, что приоритет вновь отдан интересам органов управления.
Вместе с тем, общие подходы к формированию баланса интересов участников образовательного процесса просматриваются достаточно отчетливо.
В настоящее время никто не будет оспаривать той очевидной истины, что в основу данного баланса должны быть положены требования, предъявляемые к системе образования потребителями ее услуг. А эти требования заключаются, в основном, в следующем. Потребителю важно, чтобы система образования обеспечивала ему возможность получения качественных (как он, потребитель, это себе представляет) образовательных услуг и в том объеме, в котором эти услуги ему требуются (опять же с его, потребителя, точки зрения). Это можно сказать и об обществе в целом (так называемый социальный заказ), и об отдельном индивидууме или же группе индивидуумов.
Потребителю важно также, чтобы средства, затрачиваемые им на получение образования, использовались рационально, не растрачивались впустую и тем более не расхищались, т.к. все это сказывается на стоимости предоставляемых ему услуг.
Таким образом, потребитель образовательных услуг задает рамочные требования к системе, и его, в принципе, устроит любой экономический механизм отрасли, который обеспечит ему удовлетворение его образовательных интересов с наименьшими финансовыми затратами.
Экономические интересы образовательных учреждений находятся в иной плоскости. Учреждениям важно, чтобы их деятельность была обеспечена необходимым количеством денежных средств, чтобы они обладали определенной свободой в маневрировании имеющимися в их распоряжении ресурсами в соответствии со складывающейся производственной обстановкой, и чтобы их экономические права строго соблюдались. Экономический механизм отрасли должен, безусловно, удовлетворять этим интересам, иначе о его эффективности не может быть и речи.
Интересы же руководящих инстанций могут быть отдифференцированы. В той части, где органы управления образованием выражают потребности общества ("социальный заказ"), они выступают, по существу, в роли представителей "коллективного заказчика", и для них важно, чтобы система образования обеспечивала необходимый объем и требуемое качество образовательных услуг, а также, что особенно важно, чтобы эти услуги соответствовали не только сегодняшним, но и перспективным запросам социально-экономического развития страны. Именно поэтому данная группа интересов наверное наиважнейшая и экономический механизм в образовании должен создавать условия для ее наиболее полного удовлетворения.
Вместе с тем, у органов управления образованием имеются и свои собственные интересы. Проводя работу по обеспечению выполнения социального заказа образованию, т.е. реализуя свои основные функции, они заинтересованы в том, чтобы экономический механизм позволял им с максимальной степенью эффективности использовать экономические рычаги в управлении отраслью. И это, естественно, задает свои объективные требования к используемой в образовании модели хозяйствования.
Однако, у органов образования в сфере экономической деятельности есть и такие интересы, которые для системы в целом носят деструктивный характер. Это, прежде всего, заинтересованность управленческих структур в расширении своих властных полномочий. И так как наличие таких "внутренних" интересов имеет объективный характер, их нельзя не учитывать при формировании отраслевой экономической модели. Иначе, не исключена возможность возврата к неэффективной, деформированной системе распределения прерогатив, которая существовала в экономике образования до реформ рубежа 90-х гг.
Децентрализация бюджетного финансирования образования и новые проблемы финансовых расчетов в отрасли
Согласно современному российскому законодательству, деятельность образовательных учреждений финансируется их учредителями в соответствии с условиями заключенных между ними договоров. А так как учредителями у подавляющего большинства образовательных учреждений являются органы государственного управления и местного самоуправления, то и основным источником покрытия расходов на образование, естественно, продолжают оставаться средства бюджета. Причем даже в тех случаях, когда какое-либо образовательное учреждение или территориальный образовательный комплекс имеют весьма весомые собственные поступления (например, по дополнительным образовательным услугам, от предпринимательской деятельности или от спонсоров), роль бюджетного финансирования, тем не менее, остается для них весьма значительной. Этим и объясняется то особое внимание, которое требуют к себе вопросы бюджетного финансирования образования.
Система финансирования образования в нашей стране на протяжении всего советского периода была централизованной и унитарной. Практически все средства, использовавшиеся в отрасли, выделялись ей из бюджетных фондов. Объемы внебюджетных поступлений были настолько ничтожными, что даже не принимались в расчет при составлении планов финансирования образовательных учреждений и отраслевых территориальных комплексов.
В свою очередь, и само бюджетное финансирование было предельно централизованным. Все финансовые ресурсы, направляемые государством на развитие образования, аккумулировались в руках союзного центра, а затем шло лишь их распределение. При этом "утряска" взаимоотношений по данному поводу различных бюджетов осуществлялась в рамках бюджетного регулирования, т.е. вне системы образования.
В 1991 году с принятием закона "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" в стране началась реформа бюджетной системы. Одним из основных принципов нового бюджетного устройства должен был стать принцип самостоятельности бюджетов всех национально-государственных и административно-территориальных образований на территории страны. При этом такая самостоятельность, как известно, обеспечивается наличием у каждого бюджета собственных источников доходов и правом местных органов власти определять направления использования и расходования саккумулированных в соответствующем бюджете средств.
Однако реформирование бюджетной системы явно затянулось. Прошло уже более пяти лет, однако до сих пор не создан действенный механизм распределения налоговых поступлений между бюджетами различных уровней. Разработанная с ориентацией на германский образец модель бюджетного федерализма ежегодно, а иногда и по нескольку раз в год, подвергается модернизации. При этом, естественно, решаются тактические задачи. Между тем, практически все регионы получают финансовую поддержку из центра.
Так, например, за период с апреля по сентябрь 1994 г. прямые и косвенные трансферты из фонда поддержки субъектов федерации получили 64 региона, 58 регионов получили краткосрочные ссуды из федерального бюджета, и все регионы - средства по взаимным расчетам с федеральным бюджетом, которые занимают ведущее место в структуре поступлений из федерального бюджета.
Реальная же бюджетная самостоятельность субъектов федерации может быть охарактеризована следующими данными: в среднем по Российской Федерации доля собственных доходов региональных бюджетов (без прямых и косвенных дотаций и всех видов поступлений из федерального бюджета) в их доходной части составила в 1994 году 76%. Причем, только в некоторых регионах она превышала 90% (Нижегородская, Самарская, Свердловская, Ярославская и др.), в то время как в ряде других не достигала и половины бюджетных доходов (Камчатская, Магаданская области и др.).
Таким образом, основной принцип бюджетного федерализма - самостоятельность бюджетов - до сих пор не реализован. Воспроизводится с давних лет привычная ситуация - центр по своему усмотрению распределяет между регионами централизованные финансовые ресурсы. Изменились только сами финансовые возможности этого центра. Как очень точно отметил один из исследователей, торг с федеральными властями за "выгодные" нормативы и дотации сохранился в виде индивидуального согласования доли прямых и косвенных дотаций из фонда поддержки регионов в условиях ограничения "потолка" предназначенных для распределения средств.
Федеральное правительство, таким образом, продолжает финансировать регионы и их образовательные комплексы. Хотя на самом федеральном уровне все ярче проявляется тенденция к передаче объектов образования, получающих средства из федерального бюджета, в ведение региональных органов управления и, соответственно, с их переводом на финансирование из региональных бюджетов.
Органы власти в регионах, в свою очередь, стараются передать часть "своих" образовательных учреждений на финансирование из местных муниципальных бюджетов. В результате возрастает нагрузка на "нижние этажи" бюджетной системы.
С 1994 года началась передача на региональный уровень училищ начального профессионального образования. Однако здесь сразу выявились трудности - Министерство образования РФ оказалось не готовым передать эти учреждения регионам, а те, в свою очередь, - принять УНПО на свое финансирование в связи с отсутствием в региональных бюджетах необходимых для этого средств. Поэтому работа все еще ведется.
Продолжается и постепенная передача на финансирование из региональных бюджетов детских дошкольных учреждений, финансировавшихся ранее из федерального бюджета. Сейчас в системе органов образования находится 62,5% дошкольных учреждений, которые посещает 64,3% общего числа воспитанников ДОУ.
В соответствии с Указом Президента РФ "Об использовании объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения приватизированных предприятий", местные органы, в дополнение к уже имеющимся в их ведении объектам, в течение 1995-1996 гг. должны были принять в свое владение 60% детских спортивных школ, около 80% спортивных сооружений, клубов, пионерских лагерей и других объектов.
Основные направления привлечения в образование внебюджетных средств
Мировой опыт показывает, что в современных условиях финансовое благополучие образования, как отрасли экономики, всегда, при любых обстоятельствах, непосредственно зависит от состояния государственного бюджета. И поэтому совершенно очевидно, что до тех пор, пока государственный бюджет в нашей стране не будет в состоянии на подобающем уровне финансировать образование, эта важная сфера жизнедеятельности общества останется в том сложном экономическом положении, в котором она находится в настоящее время.
Очевидно также и то, что в условиях переживаемого страной глубокого экономического кризиса и постоянного бюджетного дефицита органам управления образованием и самим образовательным учреждениям целесообразно изыскивать и использовать все возможности для привлечения дополнительных внебюджетных средств, тем более, что действующее российское законодательство предоставляет им такую возможность.
Есть у образования и еще один стимул для поиска собственных источников финансирования. Бюджетные средства, как известно, выдаются только на "простое воспроизводство" образовательного процесса, т.е. они в лучшем случае покрывают лишь "себестоимость" образовательных услуг в действующих образовательных учреждениях и выделяются на капиталовложения в расширение сети этих учреждений. Финансирование развития образовательных учреждений бюджетом не предусматривается. Самое большее, на что здесь может рассчитывать школа, например, так это на возведение за счет бюджета какой-либо пристройки к своему зданию - спортивного зала, столовой или нескольких классных комнат. Финансирование педагогических инноваций в массовой школе, безусловно, не предполагается.
Однако, современная школа не может и не должна работать в "режиме простого воспроизводства". Без развития, без совершенствования образовательного процесса она обречена на стагнацию, постепенное снижение качественных параметров своей работы, утрату авторитета в обществе. Результаты здесь могут быть плачевными как для отрасли, так и для всего общества в целом, ведь отставание в интеллектуальном развитии нации в наше время очень трудно наверстать.
В силу всех этих причин, образованию крайне необходимы свои собственные средства. Во-первых, для того, чтобы обеспечить достойный уровень функционирования действующей сети учреждений, а, во-вторых, для того, чтобы совершенствовать образовательный процесс в соответствии с современными требованиями.
У системы образования есть два пути привлечения в отрасль дополнительных финансовых ресурсов: в результате проведения централизованных экономических мероприятий на уровнях от федерального до муниципального; посредством развития целенаправленной экономической деятельности самих образовательных учреждений.
В первые годы экономических преобразований основное внимание общественности было привлечено ко второму из этих направлений. К этому времени относится большое количество преимущественно газетных публикаций, в которых их авторы отстаивали идеи "хозрасчетного" образования (176; 224). Предлагались самые невероятные решения в сфере экономики образования: от полного хозрасчета детских садов до самофинансирования общеобразовательных школ при бесплатности обучения, от создания школьных заводов и фабрик до открытия пришкольных кафе и баров. Подавляющее большинство предлагавшихся решений было непродуктивным. Их авторы совершенно не учитывали, что в условиях бесплатности образования учебно-воспитательные учреждения, в силу специфики своей деятельности, не могут работать даже в режиме самоокупаемости; рентабельное товарное производство в учебных мастерских и на учебно-опытных участках образовательных учреждений возможно лишь в исключительных случаях, в массовой же практике без серьезной помощи извне (от предприятий-шефов) такие, по существу, кустарные производства приносят только убытки (если, конечно, не использовать бесплатный труд учащихся или воспитанников, - но это уже не рыночные подходы).
Не оправдались и надежды энтузиастов на ажиотажный спрос населения на дополнительные платные образовательные услуги и спонсорское финансирование. В первом случае население в своей массе оказалось недостаточно состоятельным для того, чтобы оплачивать эти услуги, а главное - недостаточно заинтересованным в том, чтобы их приобретать. Во втором - еще раз подтвердилась достоверность давно известного факта, что в период первоначального накопления капитала предприниматели крайне неохотно вкладывают свои средства в филантропические проекты.
В эти же годы делаются и первые попытки централизованного привлечения в образование дополнительных внебюджетных средств. В некоторых территориях (Мурманской области, Алтайском крае и др.) для аккумуляции на региональном уровне добровольных пожертвований юридических и физических лиц создаются фонды финансирования образования. Однако, усилившийся спад производства, по существу, остановил эту работу, так как большинству потенциальных спонсоров стало просто не до благотворительности.
Вместе с тем, привлечение внебюджетных средств в образование в настоящее время - одна из актуальнейших задач отрасли. Именно поэтому надо осмыслить ситуацию, выработать обоснованную и действенную стратегию движения вперед. А для этого, прежде всего, необходима реалистичная оценка положения дел.
Как уже отмечалось, у системы образования есть два пути привлечения дополнительных финансовых ресурсов - в результате проведения централизованных экономических мероприятий на уровнях от федерального до муниципального и посредством развития целенаправленной экономической деятельности самих образовательных учреждений.
