Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Северный завоз как объект исследования 11
1.1. Северный завоз в системе жизнедеятельности регионов Крайнего Севера 11
1.2. Тенденции и особенности трансформации северного завоза в условиях переходной экономики 32
1.3. Опыт управления северным завозом и возможности его использования в современных условиях 51
Глава II. Основные направления формирования эффективных механизмов северного завоза 76
2.1. Экономический механизм северного завоза 76
2.2. Организационно-финансовый механизм северного завоза в регионы Крайнего Севера 94
2.3. Логистика северного завоза как инструмент жизнеобеспечения северных регионов 115
2.4. Формирование мультимодальных транспортных узлов северного завоза 131
Заключение 130
Список использованных источников и литературы 158
- Северный завоз в системе жизнедеятельности регионов Крайнего Севера
- Тенденции и особенности трансформации северного завоза в условиях переходной экономики
- Экономический механизм северного завоза
- Организационно-финансовый механизм северного завоза в регионы Крайнего Севера
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется необходимостью поиска эффективных механизмов северного завоза как фактора устойчивого социально-экономического развития регионов российского Севера.
Актуальность и необходимость разработки темы диссертационного исследования возрастает еще и потому, что противоречия рыночной экономики с особой остротой проявляются в северных регионах России, социально-экономическое развитие которых всегда осуществлялось в экстремальных природно-климатических условиях. В процессе осуществления рыночных реформ экономика и социальная сфера северных регионов оказались в более глубоком кризисе, чем регионы Центра и Юга России. Существенную роль в углублении кризиса сыграл развал системы северного завоза, так как централизованные поставки топливно-энергетических ресурсов и продовольственных товаров прекратились вместе с упразднением отраслевых министерств и ведомств. Реализация новой региональной политики России показала, что без четкого и своевременного обеспечения северного завоза многие регионы Крайнего Севера не смогут осуществить в ближайшем будущем собственное устойчивое развитие. Эффективная система северного завоза должна быть нацелена на обеспечение устойчивого роста уровня жизни северян.
Актуальность поиска эффективных механизмов северного завоза обусловлена и тем, что территории российского Севера занимают свыше 11 млн, кв. км., на которых проживает лишь 8 процентов населения Российской Федерации, но здесь производится 20 процентов ВВП страны и около 60 процентов ее совокупного экспорта.
Северные регионы и их муниципальные образования отличаются значительной ограниченностью использования традиционных факторов социально-экономического развития, которые имеются в регионах с благоприятными природно-климатическими условиями. Постом;.
4 социально-экономическая трансформация северных регионов России в
рыночных условиях функционирования требуют специальных механизмов
адаптации к специфическим условиям жизнедеятельности, в числе
которых северный завоз занимает особое место.
Развитие северного завоза в России является чрезвычайно значимой практической проблемой и, соответственно, представляет собой актуальную исследовательскую задачу. Все вышеизложенное определяет актуальность темы исследования, ее теоретическую и народнохозяйственную значимость.
Состояние научной разработанности проблемы. Теоретическую базу диссертационного исследования проблем северного завоза составили авторитетные научные источники, в которых разрабатываются те или иные аспекты и направления предметной области, имеющие отношение к теме диссертации. Прежде всего, это работы по управлению социально-экономическим развитием регионов в условиях модернизации мировой социально-экономической системы таких авторов, как С.Д. Валентей, А.Л. Гапоненко, М.В. Глазырин, А.Г. Гранберг, О.В. Демченко, Н.В. Кот, В.Н. Лексин, Д.С. Львов, П.А. Минакир, В.П.Орешин, М. Портер, М.П. Тодаро, Б.М. Штульберг и др.
В данном исследовательском направлении особое место занимают работы ученых Российской Академии государственной службы при Президенте РФ - Ю.П. Алексеева, А.Н. Алисова, А.Л. Гапоненко, Ю.С. Дулыцикова, СБ. Мельникова, В.А. Николаева, АЛ. Панкрухина, СВ. Раевского, В.Ф. Уколова, В.И. Чалова, Ю.М. Швыркова и др.
Вместе с тем, в российской науке тема северного завоза еще только начинает разрабатываться, она представлена пока буквально единицами работ, среди которых работы Аграната Г.А., Богера И.Б, Демьяненко А., Ивановой А.В., Лузина ГЛ., Толстяковой НЛ. В то же время практика управления северными регионами требует дополнительного теоретического анализа механизмов, обеспечивающих их устойчивое социально-экономическое развитие, и. прежде всего, механизмов
5 северного завоза. В предлагаемой диссертации сделана попытка
восполнить указанный пробел.
Цель и задачи исследования. Общая цель диссертации состоит в поиске путей решения важной научной задачи - разработке механизмов северного завоза в регионы Крайнего Севера, а также обосновании научно-практических рекомендаций по совершенствованию организации северного завоза в Российской Федерации.
Достижение поставленной цели предполагает постановку и решение следующих конкретных задач:
раскрыть сущность северного завоза в системе жизнеобеспечения регионов Крайнего Севера;
исследовать тенденции и особенности трансформации северного завоза в условиях переходной экономики;
проанализировать отечественный и зарубежный опыт организации северного завоза и выявить возможности его использования в системе рыночных экономических отношений;
- обосновать основные направления формирования механизмов
северного завоза.
Объектом исследования являются механизмы северного завоза в регионы Крайнего Севера.
Предметом исследования выступает совокупность управленческих и социально-экономических отношений, возникающих в процессе осуществления северного завоза в регионы Крайнего Севера.
Теоретической и методологической основой исследования явились современная теория управления социально-экономическими процессами, научные труды отечественных и зарубежных специалистов в этой области, теория и практика регионального экономического развития, законодательные и нормативные акты, регламентирующие северный завоз в Российской Федерации, процессы государственного регулирования северного завоза на народнохозяйственном и региональном уровнях.
В качестве научного инструментария использованы методы и приемы системного и логического анализа, программно-целевого и стратегического планирования. Информационную базу исследования составили законы и законодательные акты Российской Федерации, материалы социологических исследований, рабочие материалы Таймырского автономного округа, периодические издания по проблемам северного завоза в регионы Крайнего Севера.
Новые научные результаты, полученные лично автором, состоят в следующем. Найдены и аргументированы новые пути решения важной научной задачи, имеющей существенное значение для народного хозяйства - разработаны концептуальные основы формирования эффективных механизмов северного завоза в регионы Крайнего Севера, а также обоснованы научно-практические рекомендации по совершенствованию методов государственного регулирования данным процессом в Российской Федерации.
В частности:
1. Уточнена сущность северного завоза, который в отличие от традиционного понимания как хозяйственного мероприятия трактуется как совокупность правовых, экономических, научно-технических и логистических мер, осуществляемых государственной и местной властью в кооперации с бизнесом в целях обеспечения жизнедеятельности северных регионов. Обосновано положение о том, что механизм северного завоза включает в себя не только государственный и региональный уровень, но и уровень корпоративного менеджмента. Таким образом, в рамках северного завоза устанавливается механизм партнерства между государством, муниципалитетами и хозяйствующими субъектами. Обосновано положение о том, что северный завоз в первой половине XXI века будет выполнять роль системообразующего фактора устойчивого развития многих северных регионов, сохранения традиционных условий жизни коренного населения.
2. Выявлены тенденции и особенности трансформации
северного завоза в условиях переходной экономики. Доказано, что с ликвидацией централизованных поставок продукции в северные регионы и переходом к рыночным отношениям в экономике, проблема северного завоза превратилась в одну из острейших экономических и социальных проблем страны. Проявилась устойчивая тенденция снижения объемов и сокращения номенклатуры поставляемых товаров, что привело к закрытию многих производств и массовому оттоку населения из северных регионов России. Вместе с тем выявлены также и резервы сокращения номенклатуры грузов, доставляемых в рамках северного завоза, обусловленные развитием новых производств.
Доказана несостоятельность региональной политики Правительства РФ, осуществляемой по принципу «единая страна - единый стандарт», по - сути игнорирующий специфику и особенности северных регионов. Регионы Крайнего Севера, имеющие в своем составе труднодоступные муниципальные образования, расположенные в суровых природно-климатических условиях, нуждаются в государственной поддержке по формированию современной транспортной инфраструктуры, так как традиционные локальные транспортные узлы функционируют только в ограниченный период летнего времени, не решают задач северного завоза. Доказана необходимость создания и развития современных транспортных узлов, обеспечивающих северный завоз независимо от времени года.
Обоснованы пути формирования экономического механизма северного завоза, основанного на принципах оптимизации экономических барьеров вхождения бизнес - структур в рыночное пространство северных регионов:
снижение размера первоначального капитала субъектов северного завоза для вхождения в рыночное пространство севера;
снижение себестоимости перевозок на основе формирования мультимодальных транспортных узлов (расширение календарных
8 сроков завоза, увеличение объемов грузопотоков в обратном
направлении, внедрение новых информационных технологий и др.);
снижение экономических рисков, связанных с повышением безопасности транспортировки грузов;
расширение источников финансирования северного завоза;
регулирование процесса роста цен на энергоносители и продовольствие, поставляемые в северные регионы. Эффективность предложенного механизма повышается за счет
интеграции крупных производственных компаний с разветвленными финансовыми учреждениями (банками, страховыми и инвестиционными институтами), транспортными и торговыми структурами.
5. Предложены меры по совершенствованию организационно-
финансового механизма северного завоза:
регламентация взаимоотношений федеральных, региональных и местных органов власти в области финансово-хозяйственной деятельности;
законодательное закрепление схемы финансирования северного завоза и возврата государственных средств в федеральный бюджет;
аккумулирование финансовых ресурсов, обладающих долговременным стабилизационным эффектом на основе слияния капиталов финансовых ресурсов с капиталами предприятий промышленности и торговли;
создание гибкой системы межбюджетных отношений и адресной финансовой поддержки северных регионов;
формирование финансовых фондов северных регионов для предупреждения, предотвращения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обусловленных высоким уровнем рисков природного и техногенного характера.
6. Предложена концепция формирования и развития логистики
северного завоза, суть которой заключается в интеграции процессов
производства, материально-технического обеспечения, транспортировки.
9 информационного и коммуникационного обеспечения северного завоза.
Показано, что развитие логистики северного завоза позволяет отказаться
от существующих многочисленных звеньев в системе комплектования и
доставки грузов в регионы Крайнего Севера.
Обоснована необходимость создания мультимодальных транспортных узлов северного завоза как многовидового, многотранспортного комплекса, интегрирующего все необходимые институты товаропродвижения (транспорт, терминальное и складское хозяйство, финансы, страховые и телекоммуникационные структуры и др.). Предложена методика формирования мультимодального транспортного узла для сесерных регионов России.
Обоснованы меры по прогнозированию и планированию северного завоза по видам доставляемых грузов - топливо, продовольствие, продукция производственно-технического назначения и другие минимально необходимые грузы, гарантирующие безопасность существования северных поселков и территорий, а также грузы, способствующие развитию этих территорий и дальнейшей диверсификации спроса на товары и услуги жителей Крайнего Севера. Установлена необходимость трансформации структуры управления северным завозом. В федеральном центре и в регионах необходимо формирование государственных структур, ответственных за его организацию, осуществляющих прогнозирование, планирование, координацию действий бизнес - структур, мониторинг и контроль проведения северного завоза. Эти структуры должны стимулировать регионы и муниципальные образования к поиску собственных ресурсов развития своих территорий.
Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы, Теоретические положения и выводы диссертации вносят определенный вклад в разработку и развитие современной экономической теории в области регионального управления. Теоретический материал диссертации может быть использован в образовательном процессе - для
10 создания в рамках преподавания специальности «Государственное и
муниципальное управление» спецкурсов «Управление развитием региона»,
а также дисциплин, в которых поднимаются социально-экономические
проблемы развития регионов Крайнего Севера.
Полученные выводы и результаты исследования рассчитаны на их применение в деятельности органов управления России всех уровней - при разработке и реализации федеральных и региональных программ социально-экономического развития северных регионов страны.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования были обсуждены и апробированы на заседаниях кафедры общего и специального менеджмента Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также в выступлениях на научно-практических конференциях. Материалы исследования использовались диссертантом в его практической деятельности - на их основе были сформулированы рекомендации, принятые к внедрению Администрацией Таймырского муниципального округа. Различные аспекты исследования изложены в публикациях автора.
Логика и структура работы. Логика и структура работы обусловлены содержанием диссертации. Она состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка.
Северный завоз в системе жизнедеятельности регионов Крайнего Севера
Север России вносит определяющий вклад в развитие экономики страны. Здесь функционируют крупные промышленные комплексы с необходимой производственной и социальной инфраструктурой по добыче и переработке природных ресурсов. По разным оценкам в северных регионах производится от 14 до 20% ВВП. Экспортный потенциал Севера обеспечивает около 60% валютных поступлений. Около 80% общего объема производства дают предприятия, ориентированные на добычу и переработку природного сырья, и, прежде всего, топливно-энергетического. На Севере производится 18% электроэнергии, 25% продукции лесопромышленного комплекса страны. Районы Севера имеют положительное сальдо в межбюджетных отношениях с федеральным центром.
Большинство видов профильной продукции Севера безальтернативно с позиции их возможного производства в других регионах страны и приобретения по импорту. Фактически ни одна отрасль экономики и социальная сфера страны не могут функционировать без топливно-энергетических и других ресурсов, добываемых и производимых в северных регионах. В транспортной системе Севера исключительную роль играет Северный морской путь.
В будущем, с развитием российской экономики и внутреннего рынка, роль северных регионов будет еще больше возрастать в связи с тем, что на их территории располагается практически вся сырьевая база для технического и технологического перевооружения производства, ведущие отрасли их хозяйства в основном обеспечены трудовыми ресурсами и профессиональными кадрами и, большинство регионов обладает достаточно высоким научно-образовательным потенциалом.
Таким образом, перспективы развития российской экономики во многом зависят от того, насколько геополитический, природно-ресурсный, экономический и научно-образовательный потенциалы ее северных регионов будут ориентированы на устойчивое социально-экономическое развитие, снижение оттока трудовых ресурсов, повышение уровня социальной защищенности различных групп населения Севера и, следовательно, на обеспечение национальной безопасности России в целом.
Как уже отмечалось, предприятия и организации Севера функционируют в более сложных, чем в других регионах страны, условиях хозяйствования, связанных с суровыми природно-климатическими факторами, удаленностью и труднодоступностью многих северных городов, районов и муниципальных округов, неразвитостью транспортной сети. К основным ограничительным факторам, повышающим издержки производства на Севере, можно отнести высокие затраты на оплату труда, на содержание социальной сферы, на поддержание и обновление основных фондов, значительные транспортные издержки, необходимость создания запасов и длительного хранения потребляемой продукции и сырья, повышенную экологическую уязвимость природной среды Севера, требующую крупных вложений на рекультивацию земель и восстановительные работы по охране природы.
Эти и другие специфические северные факторы, в определяющей степени влияют как на конкурентоспособность производимой на Севере продукции, так и на финансовое положение северных регионов. На протяжении всех прошедших лет рыночных реформ число убыточных предприятий в северных регионах значительно превышает среднероссийские показатели.
Переход к рыночным отношениям, сопровождавшийся резким ослаблением государственного регулирования, разрушением системы северного завоза, болезненно отразился на социальной ситуации в северных регионах. Несмотря на то, что в северных территориях формируется значительная доля доходов федерального бюджета, состояние бюджетов субъектов Российской Федерации, имеющих в своем составе районы Севера, постоянно ухудшается. Основными социальными проявлениями указанных процессов в регионах Севера в настоящее время являются: резкое ухудшение демографической ситуации; снижение реальных доходов и качества жизни большинства населения, выражающиеся, прежде всего, в потере здоровья людей и сокращении продолжительности жизни; наличие проблем в сфере занятости, неразвитость рынка труда; усиление неуправляемости миграционными процессами.
На Севере демографическую ситуацию можно назвать драматической. Сложилась устойчивая и долговременная тенденция естественной убыли населения в большинстве северных субъектов Севера России. Естественный прирост населения за последние пять лет зафиксирован только в 11 регионах. Ухудшается и миграционная ситуация на Севере. За годы реформ северные территории покинуло более 2 млн. человек, что составляет около 10% общей численности населения Севера. Младенческая смертность в большинстве северных регионов намного превышает среднероссийский уровень. В результате сворачивания объемов производства в ряде северных регионов растет безработица, сокращаются доходы населения. Эти и другие причины продолжают усугублять положение проживающего здесь населения. Значительная его часть стремится выехать в другие районы страны1.
Тенденции и особенности трансформации северного завоза в условиях переходной экономики
В дореформенный период Крайний север осваивался ударными темпами. Это было обусловлено необходимостью освоения и разработки природных ресурсов для растущей экономики и развивающейся промышленности. Освоение северных территорий велось крупномасштабно и достаточно устойчивыми темпами. На территории Крайнего Севера стали появляться крупные горела и поселения. создававшиеся для постоянного проживания. В отличие от большинства стран, находящихся или имеющих территории в широтах Крайнего Севера, советские поселения носили характер не временного проживания, а полнокомфортного с учетом требований к наличию дошкольных и образовательных учреждений, спортивных и бытовых комплексов, кинотеатров и театров, с наличием генеральных планов по развитию производительных сил и размещению объектов социальной инфраструктуры как в южных регионах страны. Необходимо отметить, что главной целью такого развития являлось не только освоение природных ресурсов территории, развивались не только добывающие отрасли, но и производственная инфраструктура, перерабатывающие производства, которые требовали большого числа людских ресурсов. Не смотря на то, что в странах рыночной экономики, на северных территориях располагались лишь добывающие мощности на основе вахтового механизма работы, когда добытое сырье направляюсь на переработку в более комфортные по климату, а соответственно и затратам местности, советский опыт с формированием «северного образа жизни» считался более гуманным и прогрессивным.
Большинство промышленных объектов, построенных в годы централизованной плановой экономики, и регионы на территории которых они функционировали, столкнулись с большими проблемами в период перехода к рыночным механизмам хозяйствования. Прежде всего, предприятия столкнулись с проблемой сбыта своей продукции и обусловлено это было, в первую очередь, упразднением централизованной системы управления производством на уровне народного хозяйства. Но в связи с тем, что предприятия Крайнего Севера относились в большинстве своем к оборонно-промышленному комплексу и основным заказчиком было государство, падение уровня промышленного производства, а соответственно и жизненного уровня населения было более значительно и болезненно чем по другим регионам страны.
Следует особо подчеркнуть, что одной из главнейших задач государства с самого начала освоения северных территорий являлось создание транспортной инфраструктуры и материально-технического обеспечения населенных пунктов. Учитывая, что северные регионы Российской Федерации занимают около 70% территории страны, на которой проживает более 22 млн. человек, из них непосредственно в северных районах проживает более 11 млн. человек, необходимо признать, что с переходом к рыночным отношениям проблема северного завоза превратилась в одну из острейших экономических и социальных проблем страны, важнейшую составляющую государственной политики Российской Федерации. Решению этой проблемы было посвящено немало публикаций в отечественной экономической литературе.
Тем не менее, до сих пор она научно не проработана, особенно проблема обеспечения продукцией с ограниченными сроками навигации. Это в значительной мере объясняется изменением ситуации в условиях новой экономической системы и отсутствием соответствующего методологического подхода к формированию эффективных механизмов северного завоза. Именно поэтому организация северного завоза, которая раньше осуществлялась через систему централизованного управления мер, превратилась в острую социально-экономическую проблему.
Исследуя данную проблему, необходимо выделить следующие этапы трансформации северного завоза:
первый этап (начало 90-х) - еще продолжала осуществляться дореформенная политика государства по обеспечению северного завоза. Государство полностью контролировало обеспечение жизнедеятельности северных территорий. Причем предусматривались не только и не столько доставка продовольствия в эти районы, но и реализация определенной государственной политики по развитию северных территорий как в экономическом, так и в социальном аспекте. Роль регионов в данном процессе была незначительна и заключалась, в основном, в осуществлении посреднической функции межл Центром и регионами.
Второй этап (с 1995 г.) был связан с образованием в составе федерального бюджета Федерального фонда государственной финансовой поддержки завоза продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненным к ним местностям. С созданием Федерального фонда государство, в лице федеральных органов, взяло на себя обязанность обеспечивать северные районы только жизненно необходимыми товарами. Ассортимент таких товаров из года в год менялся, в основном - в сторону уменьшения. Доставка остальных видов продовольствия и товаров возлагалась теперь на администрации субъектов Федерации и на предприятия, организации.
Третий этап не имеет жестких временных границ и в большей степени связан с постепенным переходом части полномочий по решению социальных проблем северных регионов страны с регионального уровня (уровень субъекта Федерации) на местный уровень.
Четвертый этап, по мнению автора, характеризуется повышением значимости предприятий и организаций различных форм собственности в обеспечении товарами населения северных регионов. Такого мнения поддерживаются ученые и практики - северяне1.
Рассмотрим более детально тенденции и особенности трансформации северного завоза в аспекте данных этапов.
Экономический механизм северного завоза
Необходимость северного завоза топливно-энергетических ресурсов и товаров народного потребления в районы Крайнего Севера была детально рассмотрена в первой главе исследования. Здесь только добавим, что северный завоз обусловлен объективными причинами, среди которых можно выделить две основные: первая - отсутствие собственного промышленного производства необходимой номенклатуры товаров, ограниченные возможности собственного производства сельскохозяйственной продукции, особенно растениеводства, и вторая, отсутствие надежных транспортных коммуникаций круглогодичной поставки товаров и продуктов для создания необходимых условий жизнедеятельности населения.
В данном параграфе исследуются проблемы совершенствования экономического механизма северного завоза в северные регионы России. Как уже отмечалось в первой главе, северные регионы являются базой по добыче и переработке природных ресурсов - в основном нефти, газа, цветных и черных металлов, а также леса. Их роль в экономике России будет оставаться значительной еще долгое время, что диктует объективную необходимость северного завоза. При этом следует отметить, что проблема - обеспечения северных регионов товарами материально-технического назначения в перспективе может быть решена на местах. Вторая из них - обеспечение сельскохозяйственной продукцией собственного производства, вряд ли будет решена и в XXI веке. Поэтому при исследовании экономического механизма северного завоза обратим внимание на сельскохозяйственное производство, которое в этих регионах из-за сурового климата развито слабо. В то же Бремя из этих регионов вывозятся не только энергоносители, но и продукты питания, хотя и в узкой номенклатуре, - в основном морепродукты, рыба северных рек и мясо - оленина.
Как было выяснено в параграфе 1.3. первой главы, на всех дореформенных этапах экономического освоения северных территорий северный завоз промышленных товаров и продовольствия жестко регламентировался государством. В государственной оптовой торговле особое место занимало Главное управление по торговле в районах Крайнего Севера Тлавсевероторг", которое осуществляло поставки продовольственных и непродовольственных товаров различным торгующим организациям (торгам, ОРСам), а также розничным предприятиям торговли, расположенным в районах Крайнего Севера. Для выполнения этих функций Тлавсевероторг" располагал сетью оптовых предприятий - торгово-закупочных и перевалочных оптовых баз. Финансовое обеспечение завоза осуществлялось через единую кредитную систему страны. Кроме того, торговля имела свои собственные оборотные средства в пределах 45-47%. Эти средства концентрировались в одних руках, и была возможность их использования по целевому назначению.
В начале 90-х годов положение с промышленными и продовольственными обеспечением регионов Севера, как и всей страны, сильно осложнилось, а с распадом СССР стало критическим. Разрыв хозяйственных связей, резкое сокращение объемов добываемого сырья, рост транспортных тарифов и другие причины не только вызвали обострение проблем воспроизводства, но и поставили под угрозу обеспечение населения жизненно необходимой продукцией. На первом этапе рыночных реформ возникла проблема физического выживания северян. Такая ситуация явилась основной причиной оттока населения из северных регионов, разрушения созданного в северных регионах за многие десятилетия промышленного потенциала. В таких экстремальных условиях формировались приоритетные направления государственной северной политики, которая в основном сводилась к попытке сохранения в изменившейся обстановке регулирующего воздействия государства.
Потребовалась разработка государственной программы по сезонному завозу на Север продовольствия и материально-технических ресурсов. Основные положения программы были закреплены в соответствующих нормативных документах. В течение более чем десяти лет после упразднения Главсевероторга задачи государственного регулирования поставок на Север возлагались на Государственный комитет Российской Федерации по вопросам развития Севера, который в настоящее время также упразднен. Однако ни многочисленные нормативные акты, ни достаточно крупные инвестиции, вложенные в поддержку северных регионов за первое десятилетие рыночных реформ, тем не менее, не позволили решить проблему завоза продукции в северные регионы России. Об этом свидетельствует рассмотренный нами в параграфе 1.3. положение дел регионах Крайнего Севера. Повышение цен на энергоносители многократно увеличило стоимость транспортировки грузов. Начался безудержный рост тарифов, как на железнодорожном, так и на морском и речном транспорте. С 1994 по 1998 г. стоимость морского фрахта по доставке товаров через порт Ванино в регионы Севера возросла в 6,5 раза. Порты перевалок и пароходства, так же как и поставщики, начали требовать предварительной 100 процентной оплаты переработки и транспортировки товаров. В 1998 г. из-за неплатежеспособности порта Магадан порты Ванино и Восточный расторгли с ним договорные отношения и отказались принимать от Дальневосточной железной дороги товары для дальнейшей отправки их по морю в Магаданскую область. Запоздалые меры, принятые Правительством Российской Федерации и администрацией области, лишь в небольшой степени стабилизировали положение, поскольку ко времени их принятия все звенья товаропроводящей цепи были разбалансированы, хозяйственные связи с поставщиками разрушены.
Организационно-финансовый механизм северного завоза в регионы Крайнего Севера
Основы государственного регулирования в области завоза продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности представлены в Федеральном законе "Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской
Федерации" (ныне признан утратившим силу), федеральных законах о федеральном бюджете на соответствующий год, постановлениях Правительства Российской Федерации и других нормативных правовых актах как федерального, так и регионального уровней. Вместе с тем, несмотря на значительное количество ежегодно выходящих нормативных актов, нельзя сказать, что правовая база, регламентирующая завоз продукции в регионы крайнего Севера, сформирована и представляет собой систему взаимосвязанных и взаимодополняющих актов.
В федеральных законах недостаточно полно учитываются произошедшие в стране изменения в сфере экономики и возможности федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации решаются в основном частные вопросы, часто меняется механизм государственной поддержки завоза продукции в районы Севера.
До начала проведения реформ государство полностью брало на себя компенсацию объективно необходимых повышенных затрат на производство и жизнеобеспечение населения. Поэтому первые шаги становления рынка породили здесь ряд специфических проблем. В большинстве северных территорий масштабы спада по сопоставимым показателям в экономике, социальной сфере и уровне жизни населения оказались значительно больше, чем в среднем по стране. Особенно обострилась ситуация с завозом грузов на Север, поэтому до 1997 года по этому вопросу было принято более 40 решений федеральных органов законодательной и исполнительной власти. С учетом меняющейся ситуации ежегодно вносились коррективы в организационный и финансовый механизм северного завоза. В связи с критической обстановкой неоднократно вводился особый порядок его организации. Однако эти изменения не принесли ожидаемых результатов -так с 1992 по 1997 годы объемы поставляемых нефтепродуктов и продовольствия снизились з 2-3 раза.
В составе расходов федерального бюджета в 1999 году был образован Фонд целевых субвенций, средства которого направлялись, в том числе и на снабжение населения, предприятий и организаций социальной сферы в районах с ограниченными сроками завоза грузов. Из Фонда целевых субвенций средства на оказание безвозмездной финансовой помощи (частичная компенсация транспортных расходов) при организации северного завоза в местности с ограниченными сроками навигации выделялись органам исполнительной власти субъектов России. Порядок предоставления средств на эту цель определяло Правительство России. В тоже время за Правительством Российской Федерации оставалось право выдавать из федерального бюджета органам исполнительной власти беспроцентные бюджетные ссуды на покрытие кассовых разрывов, возникающих из-за несовпадения сроков возврата средств в региональные фонды поддержки досрочного завоза продукции (товаров) по ранее предоставленным ссудам и сроков закупки и завоза грузов. Впервые прописали, что средства региональных фондов должны отражаться в региональных бюджетах. Порядок использования этих средств утверждался законодательством соответствующих субъектов. Однако, существовала проблема, когда северные субъекты не предусматривали в своих бюджетах средства на обеспечение энергоносителями и продовольствием, хотя это проблема совместного ведения.
В этом же году контроль за целевым использованием средств, переданных в управление субъектам Федерации осуществляло Правительство Российской Федерации совместно с органами государственной власти территорий.
