Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические подходы к изучению структуры региона в пространственном аспекте и обоснование необходимости развития инструментов управления 14
1.1. Пространственное развитие: подходы к определению и рименение в практике управления социально-экономическими системами 16
1.2. Североведение как особое научное направление изучения пространственных социально-экономических систем 31
1.3. Методика бюджетного планирования ориентированного на результат и предпосылки для его внедрения в практику государственного управления 49
Глава 2. Социально-экономическое развитие севера россии на современном этапе и проблема адаптации новых инструментов разработки перспектив развития пространственных социально-экономических систем 66
2.1. Достигаемые результаты в развитии регионов севера россии: демографические и экономические аспекты 67
2.2. Межрегиональная дифференциация социально экономического развития регионов севера и проблема её регулирования 86
2.3. Роль бюджетного планирования ориентированного на результат в современной практике государственного управления 100
Глава 3. Бюджетное планирование как управление будущим регионов севера россии: развитие инструментальной базы 115
3.1. Тенденции изменения степени неоднородности экономического пространства регионов севера россии 116
3.2 Особенности инструментального обеспечения регионального уровня бюджетного планирования 131
3.1. Направления действий центральных и региональных властей по усилению их скоординированности 141
Заключение
- Североведение как особое научное направление изучения пространственных социально-экономических систем
- Методика бюджетного планирования ориентированного на результат и предпосылки для его внедрения в практику государственного управления
- Межрегиональная дифференциация социально экономического развития регионов севера и проблема её регулирования
- Особенности инструментального обеспечения регионального уровня бюджетного планирования
Североведение как особое научное направление изучения пространственных социально-экономических систем
На современном этапе общественного развития большой интерес экономистов различных школ вызывают проблемы пространственной организации общества и, особенно, такое понятие, как «экономическое пространство». В связи с этим изучение подходов к определению понятия "пространственное развитие" социально-экономических систем вызывает, в первую очередь, необходимость выяснения того, что именно понимается под экономическим пространством.
Согласно распространённой сегодня в исследовательской среде научной концепции, "и хозяйство, и экономика не могут не иметь пространственной реализации, пространственного восприятия. Любая хозяйственная или экономическая деятельность, любой хозяйственный или экономический процесс - это деяние пространственное"4. Поэтому каждое определенное хозяйственное или экономическое пространство в настоящей действительности представляется отдельными частями (мировое, наднациональное, национальное, региональное, муниципальное), каждая из которых имеет свои границы и отличается как размером, протяженностью, так и качеством .
При определении экономического пространства, в качестве методического подхода к изучению, широкое распространение находит деятельностный хозяйственный подход, поскольку любая сфера хозяйственной деятельности (производственная, корпоративная, индивидуальная и др.) проявляется в определённом пространстве и в определённое время. В связи с этим в определении экономического пространства существенными признаются действия и поведенческие аспекты, которые реализуют экономический интерес или опосредованно в него трансформируются. Проблема времени рассматривается в ходе изучения прошлого (эволюционные и исторические процессы), современности (мониторинг) и будущего (прогнозы, стратегии)6.
Существующая сегодня экономика как на местном, региональном, национальном, так и на глобальном уровне может быть представлена совокупностью территориальных систем образованных под влиянием различных факторов и имеющих различную историю и качество сложившихся внутренних структур . Обозначенные территориальные системы характеризуются разными масштабами, определяемыми содержательностью выделения автономной системы территориальных социально-экономических параметров. Границы этих территориальных систем формируются под влиянием множества факторов, среди которых наиболее изученными признаются следующие группы факторов: географические, политические, исторические, социальные, этнические, финансово-экономические. Важными вопросами при изучении территориальных систем признаются: определение рационального минимального масштаба территориальной системы и определение её типа (регион, район и т.п.), поскольку на основании этих понятий производится дальнейшее изучение территориальных систем и формирование критериев принятия решений в пространственных социально-экономических системах.
Для нашей страны пространственная организация экономической деятельности имеет исключительно важное значение. Являясь самой большой страной мира, Россия занимает большую часть Евразии, омывается водами трех океанов и характеризуется разнообразием ландшафта, природных, демографических, этнических, культурных, политических, изд-во Кольского научного центра РАН, 2010. - с.6 экономических и иных условий, благодаря которым в различных частях страны сформировалась и продолжает развиваться своя особая среда. В связи с этим "точечный" подход к управлению социально-экономическим развитием в России признаётся не целесообразным. В границах российского государства ключевыми проблемами государственной политики является разумное сочетание её пространственной протяженности, территориального многообразия, сохранения целостности национального пространства и его интеграции в глобализующийся мир.
Пространственная парадигма вытекает из рассмотрения территории страны в качестве объекта экономического анализа. Пространственная парадигма получила распространение в общественных науках в 70-90-е гг. XX в., сменив территориальную парадигму9. Причиной подобного поворота (отход от употребления понятия «территория» и переход к применению понятия "пространство") стало достигшее большого распространения в эти годы применение общественными науками связанных с территорией терминов: «территориально-производственный комплекс», «территориальная организация производства» и т.д., что способствовало внедрению и закреплению человека в центре внимания, его интересов и потребностей, его поведения. В результате, началось интенсивное замещение «территориальной» тематики тематикой «пространственной». Появились и получили широкое распространение понятия: индустриальное, жизненное, культурное, образовательное пространство и др., что, в свою очередь, объяснялось совершенно иной концепцией территориальности и иными философскими установками. Ведь в отличие от понятие "территория", понятие "пространство" применимо как к изучению процессов на земной
1) многомерность пространства человека, поскольку человек, будучи существом, соединяющим биологическое и социальное начала, обитает одновременно и на территории, и в пространстве, причем территория социума может вмещать множество видов пространств;
2) усиление (увеличение) пространственной плотности реальной территории в связи с развитием общества вызванное тем, что в процессе исторического развития, формируя среду жизнедеятельности и организуя территорию, общество «надстраивает» её дополнительными пространствами;
3) усложнение и расширение самого жизненного пространства, в котором закрепляются социальные отношения, при этом пространство признаётся формой, а социальное развитие - содержанием.
Изначально понятие "экономическое пространство" широкое применение находило на наднациональном уровне, в связи с формированием пространственного планирования как вида деятельности правительства развитых стран (см. табл. 1.1.1). Необходимость в пространственном планировании была вызвана усилением международной интеграции и последующей глобализацией, что привело к развитию деятельности геоэкономических игроков (правительства развитых стран, транснациональные компании) по обустройству территорий совместных интересов. Группам государств необходимо было договориться о единых принципах реализации экономических интересов хозяйствующих субъектов и условиях перемещения факторов производства (капитал, рабочая сила, технологии, информация и др.).
Методика бюджетного планирования ориентированного на результат и предпосылки для его внедрения в практику государственного управления
Современное состояние экономики северных регионов вызывает большой интерес у ученых и государственных деятелей, поскольку влияние Севера России на национальную экономику исключительно велико. Здесь формируется основная часть природной ренты, поскольку главные природные ресурсы России расположены в северных территориях77. Но регионы Севера имеют и иные специфические особенности. Как уже было отмечено при рассмотрении североведения, как отдельного направления научных исследований, это среда обитания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, осуществляемая в экстремальных природных условиях. Еще одна особенность северных регионов страны заключается в том, что для них характерна слабая освоенность территорий и низкая плотностью расселения.
Сегодня регионы Севера России теряют возможности для развития, поскольку наблюдается уменьшение численности населения, постоянно проживающего на Севере. С начала XXI в. доля численности населения
Селин B.C. Северные регионы России: экономическая динамика и проблемы развития // Регион: экономика и социология, 2011, №4. - с.3-18 постоянно проживающего в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях плавно, но устойчиво сокращалась (см. рис. 2.1.1 и табл.2.1.1).
Интенсивность миграционного оттока (отношение миграционного оттока за год к численности населения районов Крайнего Севера и приравненных к 0,3 0,45 0,58 0,55 0,7 Составлено на основе данных Росстата: Экономические и социальные показатели районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей в 2000-2012 годах: статистический бюллетень (выпуск 2013г). Федеральная служба государственной статистики. [Электронный ресурс] URL:http://www.gks.ru/wps/wcm/ connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/publications/catalog/doc_l 14009640135 (дата обращения 15.09.2014) 79 Приведено по: Кабир Л.С. Роль сельскохозяйственного производства в регионах Севера России: сохранение традиционных отраслей и обеспечение продовольственной безопасности // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. - 2014. -№34. -с.51-59 ним местностям на 1 января) (%) Для всего наблюдаемого периода характерно усиление интенсивности миграционного оттока.
Согласно данным, приведенным в исследовании российского ученого-североведа Пилясова А.Н., регионы Севера характеризуются повышенной долей малых городов и посёлков городского типа в общем количестве городских поселений и городского населения. В 113 малых городах проживает 34% городского населения, а в 263 поселках городского типа проживает 13,6% городского населения , что составляет почти 50% городского населения. По этой причине сеть северного расселения формирует естественные предпосылки для приближения местного населения к традиционным видам деятельности, включающим сельское хозяйство, рыболовство, охоту. Значение сельского хозяйства приобретает особую роль на российском Севере, поскольку формирует поселенческий потенциал территорий, обеспечивает сохранение уклада жизни коренных народов Севера, продовольственную безопасность и целостность пространства страны.
Ниже, в центре рассмотрения будут находится только те регионы, территория которых в рамках государственного статистического наблюдения полностью относится к территории Крайнего Севера или приравненным к ним местностям (далее территории Севера, Север).
Тенденции в распределение общей численности населения и численности сельского населения, постоянно проживающего на Севере представлены в табл. 2.1.2 . На протяжении всего рассматриваемого периода численность сельского населения сокращалась, одновременно с сокращением общей численность постоянно проживающих, в близких пропорциях. Тенденции изменения общей численности постоянно проживающих на цветом выделены регионы, где наблюдается рост значения показателя Севере и сельского населения в целом совпадают. Например, 4-е региона продемонстрировали как рост доли постоянного населения, так и рост доли сельского населения (Республика Саха (Якутия), Республика Тыва, Ханты-Мансийский автономный округ-Югра, Ненецкий автономный округ).
В Камчатском крае и Чукотском автономном округе, на фоне снижения стабилизации общей численности северян, наблюдалось некоторое увеличение доли сельского северного населения. Еще в двух регионах (Магаданская область и Ненецкий автономный округ) наблюдаемые показатели не изменили своего значения. Остальные регионы продемонстрировали снижение значения обоих показателей.
Таблица 2.1.3 демонстрирует ряд тенденций, проявляющихся в сельскохозяйственном производстве в регионах Крайнего Севера. Во-первых, на Север, в среднем, приходится 2,2% сельскохозяйственного производства России. Во-вторых, ни одна из территорий Севера не увеличила свою долю в общем объёме продукции сельского хозяйства в наблюдаемом периоде. В-третьих, только в 5-ти регионах (Республика Коми, Ненецкий автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Сахалинская область, Чукотский автономный округ) наблюдался рост индекса производства продукции сельского хозяйства в хозяйствах всех категорий, при этом в 2-х регионах (Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Сахалинская область) существенной была роль хозяйств населения. Их доля в производстве продукции сельского хозяйства превышала 50%.
Наибольший рост индекса производства продукции сельского хозяйства в хозяйствах всех категорий наблюдался в Чукотском автономном округе, где доля хозяйств населения в производстве продукции сельского хозяйства была минимальной. Еще 3-й региона (Архангельская область, Ямало-Ненецкий автономный округ и Магаданская область) смогли удержать уровень сельскохозяйственного производства. В остальных регионах производство продукции сельского хозяйства в хозяйствах всех категорий сократилось.
Межрегиональная дифференциация социально экономического развития регионов севера и проблема её регулирования
С принятием в июне 2014 года Федерального закона №172-ФЗ можно вести речь о завершении этапа формирования развитой системы взаимосвязанных инструментов стратегического и среднесрочного планирования (см. табл. 2.3.2), поскольку законом предусмотрено включение в структуру стратегического документа раздела, представляющего среднесрочный прогноз (как обоснование долгосрочного (стратегического) прогноза).
Идея текущего этапа заключается в том, чтобы стимулировать регионы (муниципалитеты), министерства (ведомства) к достижению стратегических целей развития государства. Для этого, обозначенные субъекты управления должны чётко представлять свою роль в достижении стратегической цели государства, т.е. чётко формулировать цель своего уровня (цель развития региона (муниципалитета), отрасли, технологического направления и т.д.) и подчинить этой цели свою деятельность по формированию и исполнению бюджета текущего года и на среднесрочную перспективу.
Далее, необходимо определить ключевые показатели, достичь которых необходимо и мотивировать исполнителей на их достижение. Мониторинг ключевых показателей позволяет оценивать личный вклад исполнителей в достижение цели региона (муниципалитета), министерства (ведомства) в частности, а значит и стратегической цели развития государства. Также это позволяет оценить эффективность работы федеральных органов власти и органов власти региона (муниципалитета).
Настоящий подход требует своего внедрения в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, что представляет трудности на современном этапе развития страны, объясняемые сложившейся в России моделью сильно централизованного федеративного государства, поскольку на федеральном уровне должны быть созданы необходимые предпосылки для обеспечения стабильности бюджетов субъектов Российской Федерации, прежде всего путем стабилизации доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а также создания устойчивых стимулов для соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления по ее наращиванию.
Таким образом, современная практика государственного управления концентрируется на государственной программе и все действия направлены на то, чтобы обеспечить её максимально адекватную разработку и описание, чтобы в дальнейшем иметь возможность достичь запланированную целей программы и реализовать миссию государства.
Подводя итоги проделанной в настоящем разделе работы, сформулируем следующие выводы: 1) В настоящее время практически завершилось формирование методической основы государственного стратегического планирования. Формируемая методика предполагает возможность учёта региональной специфики и изменений условий функционирования отдельных видов экономической деятельности в отдельных специфичных регионах. 2) Сформированные методические основы бюджетного планирования, ориентированного на результат позволяют региональному уровню государственной власти предлагать более обоснованный комплекс мер по достижению государственных стратегических целей, дифференцированных в зависимости от вариантов сочетания собственных региональных специфических факторов.
Совершенствование системы государственного управления и переход на траекторию эффективного развития регионов страны вызывает необходимость уточнения принципов и методов осуществления мероприятий. На современном этапе руководством страны определены программно-целевые принципы управления развитием страны и её регионов, а в качестве метода избрано бюджетное планирование, ориентированное на результат.
Актуальность и целесообразность разработки именно этого направления решения современной проблемы государственного управления определяется необходимостью найти механизм координации разнородных мероприятий и экономного использования ограниченных финансовых ресурсов. Практический опыт и теоретические наработки свидетельствуют, что движение по направлению конструирования желаемого образа жизнедеятельности страны находится в сфере действия системы стратегического планирования, использующей метод бюджетного планирования, ориентированного на результат.
Потребности в скоординированном и социально-ориентированном развитии является главным условием формирования успешной модели развития регионов Севера и должна быть реализована как через стремление разрабатывать идеи пространственной организации общественной деятельности, формировании региональных концепций, стратегий и программ, так и в подготовке регламентов, опирающихся на новые методологические подходы к решению практических вопросов разработки перспектив развития региона и их достижения.
Особенности инструментального обеспечения регионального уровня бюджетного планирования
В качестве первого направления повышения согласованности и скоординированности действий федерального и регионального уровней государственной власти следует выделить деятельность по стратегическому целеполаганию. Данное направление предполагает проверку государственных программ, разрабатываемых на федеральном и региональном уровнях на актуальность, научную обоснованность, завершенность (наличие всех необходимых элементов). В рамках настоящего направления необходимым является реализация следующих мероприятий: 1) оценка актуальности стратегических целей государственной политики и сущности социально-экономических проблем, на решение которых направляется действие государственных программ; 2) проверка государственных программ на соответствие уже действующим и еще разрабатываемым документам государственного стратегического планирования; 3) оценка государственных программ с точки зрения их научной обоснованности, единообразия, полноты и непротиворечивости системы основных понятий и определений, логичности и согласованности целей, а также согласованности целей и задач, формулируемых в рамках отдельных государственных программ, полноты и непротиворечивости состава целей и задач; 4) идентификация и оценка рисков в сфере разработки и реализации государственных программ и определение способов их регулирования (элиминирования); 5) определение состава исполнителей и соисполнителей, а также участников государственной программы, оценка соответствия компетенций и полномочий исполнителей, соисполнителей, участников планируемой системе мероприятий, предусматриваемых государственной программой; 6) определение состава заинтересованных в реализации государственной программы лиц, их интересов (возможности смены интереса) и возможности этих лиц влиять на ход реализации программы; 7) разработка адекватных индикаторов и показателей государственной программы, базирующихся на методах, позволяющих осуществлять систематическую проверку индикаторов на адекватность; 8) разработка и согласование между уровня государственной власти графика финансирования государственных программ, проверка на соответствие содержанию программных мероприятий.
В качестве второго направления повышения согласованности и скоординированности действий федерального и регионального уровней государственной власти следует выделить деятельность по проверке степени согласованности государственных программ региона между собой и с государственными программами Российской Федерации. Здесь необходимым следует признать реализацию следующих мероприятий: 1) выявить степень корреляции целей и задач различных государственных программ региона и Российской Федерации; 2) оценить возникающие зависимости между целями и задачами подпрограмм, реализуемых в рамках государственных программ; 3) осуществить проверку внутренних структурных взаимосвязей государственных программ включающую: - определение степени согласования задач и ожидаемых результатов реализации государственных программ их целями, определение степени измеримости целевых показателей государственных программ и их соответствие задачам, - определение степени измеримости целевых показателей подпрограмм и их соответствие задачам подпрограмм, определение степени соответствия основных мероприятий подпрограмм задачам и целевым показателям подпрограмм и ожидаемым результатам реализации; 4) произвести моделирование ожидаемых результатов реализации различных государственных программ и оценить их интегральный эффект;
В качестве третьего направления повышения согласованности и скоординированности действий федерального и регионального уровней государственной власти следует выделить деятельность по административному обеспечению механизма разработки государственных программ. Здесь необходимым следует признать реализацию следующих мероприятий: 1) формирование чёткой организационной структуры, ответственной за разработку государственной программы; 2) чёткая регламентация внутренних процессов разработки государственной программы; 3) чёткая регламентация процесса взаимодействия при разработке государственной программы, распределение и закрепление как полномочий в сфере разработки, так и ответственности.
Таким образом организуется управленческая деятельность, где объектом согласования выступает процесс формирования государственных программ. Предметом согласования следует выделить достижение договоренности по каждому из осуществляемых мероприятий в рамках данного направления. Результатом согласования является разделяемый и подкрепляемый административным и финансовым ресурсом на обоих уровнях государственной власти согласованный план по преобразованию действительности в заданном стратегическом направлении. Сама деятельность организуется в рамках трех описанных выше направлений.
В завершении следует еще раз подчеркнуть, что рассогласованность действий по программно-целевому управлению на федеральном и региональном уровнях, в случае не устранения подобного рассогласования, способна привести к негативным последствиям в масштабах всей страны, устранение которых потребует значительных бюджетных средств.
Для предотвращения негативных последствий целесообразным признаётся реализация процедуры согласования действий федеральных и региональных органов государственной власти по внедрению в практику государственного управления бюджетного планирования, ориентированного на результат, в предлагаемом разрезе.
