Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы регулирования воздействия на окружающую среду 14
1.1. Экономическая теория о внешних эффектах 14
1.2. Инструменты интернализации внешних экологических эффектов 30
1.2.1. Прямое регулирование 31
1.2.2. Рыночные методы 34
1.2.3. Стратегия раскрытия информации и добровольные инициативы бизнеса 52
1.3. Специальные процедуры выявления и регулирования внешних экологических эффектов 57
1.3.1. Экологический аудит 59
1.3.2. Оценка воздействия на окружающую среду<; 64
1.3.3. Оценка экологических рисков при кредитовании/инвестировании 71
1.4. SWOT - анализ инструментов интернализации внешних экологических эффектов 83
Глава 2. Регулирование воздействия на окружающую среду хозяйственной деятельности в РФ 91
2.1. Нормативно-правовое обеспечение регулирования природопользования и охраны окружающей среды в РФ 91
2.1.1. Правовые основы экологического регулирования 91
2.1.2. Основы нормирования качества окружающей среды и воздействия на нее в РФ 96
2.1.3. Техническое регулирование в природоохранной сфере 104
2.1.4. Экологический контроль 107
2.2, Общая схема реализации производственной деятельности в РФ 110
2.2.1. Основные этапы реализации производственной деятельности в РФ... 110
2.2.2. Особенности реализации проектов, относящихся к опасным производственным объектам 122
2.3. Основные направления экологического регулирования производственной деятельности в РФ 124
2.3.1. Охрана атмосферного воздуха: нормативные требования и контроль. 124
2.3.2. Порядок водопотребления и водоотведения на производственных объектах 130
2.3.3. Общие требования по обращению с отходами производства и потребления 135
2.3.4. Обоснование размеров санитарно-защитных зон 141
2.3.5. Плата за загрязнение окружающей среды 144
Глава 3. Интернализация внешних эффектов в системе экологического регулирования производственной деятельности в РФ 150
3.1. Экономический ущерб от загрязнения окружающей среды 150
3.2. Анализ системы экологического регулирования производственной деятельности в РФ 158
3.2.1. Плата за загрязнение как институциональная ловушка 158
3.2.2. Ответственность за загрязнение окружающей среды 172
3.2.3. Анализ изменений в процедуре оценки воздействия на окружающую среду 174
Глава 4. Внешние эффекты автотранспорта и особенности их интернализации 182
4.1. Экологические последствия автомобилизации 182
4.2. Экономическая оценка автотранспортных экстерналий 192
4.3. Инструменты интернализации внешних эффектов автотранспорта ... 218
4.3.1. Регулирование природоемкости автотранспортных средств 218
4.3.2. Управление спросом на передвижение автотранспортом 227
Глава 5. Интернализация внешних эффектов в процессе регулирования автотранспорта в РФ 242
5.1.Экологическое регулирование автотранспорта в РФ 242
5.1.1. Опыт регулирования природоемкости автотранспортных средств 242
5.1.2. Управление спросом на передвижение в РФ 253
5.2. Интернализация внешних эффектов автотранспорта в мегаполисе (на примере Москвы) 259
5.2.1. Оценка внешних эффектов автотранспорта в г. Москве 259
5.2.2. Согласование интересов в процессе интернализации внешних эффектов автотранспорта 265
Заключение 278
Библиография 284
- Специальные процедуры выявления и регулирования внешних экологических эффектов
- Общая схема реализации производственной деятельности в РФ
- Анализ системы экологического регулирования производственной деятельности в РФ
- Инструменты интернализации внешних эффектов автотранспорта
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Английский философ Фрэнсис Бэкон указывал на то, что плодоносная почва, деятельная промышленность и легкость передвижения людей и товаров делают страну великой и благоденствующей. В наше время пришло понимание того, что благоденствие может закончиться, если экономическое развитие будет игнорировать законы биосферы, а «деятельные» промышленность и транспорт не научатся функционировать в рамках, определяемых конечным характером природных благ и ограниченным ассимиляционным потенциалом природы. Рыночный механизм функционирования экономических систем оказался не в состоянии обеспечить условия устойчивого воздействия на природу. Система общественных отношений, связанная с использованием общественных благ, является областью рыночной недостаточности, которая проявляется в виде внешних эффектов или экстерналий. Загрязнение окружающей среды является классическим негативным внешним эффектом, свидетельствующим о том, что общество перешагнуло предел, определяемый ассимиляционным потенциалом природы, и необходимо создание механизмов, регулирующих доступ к этому ограниченному ресурсу.
Внешние эффекты - это проявление экономической неэффективности. Наличие неторгуемых и неоцениваемых благ/антиблаг ведет к расхождению оценок реального распределения ресурсов с тем эффективным распределением, которое сложилось бы на идеальном конкурентном рынке. Важным выводом экономической теории является вывод о необходимости вмешательства государства в регулирование внешних эффектов. Эколого-экономическое регулирование (в дальнейшем используется термин экологическое регулирование) можно определить как комплекс мер (правовых, административных и экономических), определяющих систему правил ведения различных видов антропогенной деятельности, устанавливаемых по экологическим и социальным соображениям, и санкций за их несоблюдение. Цель регулирования -искусственное создание недостающих в результате провалов рынка обратных связей. Это достигается с помощью интернализации внешних эффектов (перенесения внешних издержек во внутренние издержки источника экстерналий). В процессе интернализации издержки воздействия на окружающую среду включаются в оценку экономического результата конкретного вида деятельности. Таким образом, любая деятельность, воздействующая на природную среду, подлежит государственному экологическому регулированию, а эффективность
регулирования можно оценить на основе полноты интернализации внешних экологических эффектов.
В работе анализируется механизм, регулирующий экологическое воздействие производственной деятельности в РФ. В нашей стране система экологического регулирования производственной деятельности, включая законодательное оформление требований к ее ведению, начала формироваться еще при социализме. Высокий уровень загрязнения показывает, что действующий механизм экологического регулирования слабо адаптирован к изменившимся условиям хозяйствования, недостаточно эффективен и нуждается в модернизации.
Автотранспорт занимает в нашей стране второе место среди источников выбросов в атмосферу (47,3% всех выбросов в атмосферу), причем экстерналии легкового автотранспорта составляют две трети (одна треть - экстерналии грузового транспорта). Полноценной системы экологического регулирования автотранспорта в нашей стране еще не существует, поскольку массовая автомобилизация началась только в постсоветский период. Однако автомобильный бум уже привел к резкому обострению экологических и транспортных проблем в городах, поэтому большое внимание в работе уделено способам оценки и интернализации внешних эффектов легкового автомобильного транспорта.
Выбор указанных сфер деятельности позволяет охватить анализом экономические последствия 84% всех выбросов в атмосферу, 80% сбросов в водоемы и 97% общего количества образования отходов в нашей стране. Соответствующая величина внешних эффектов оценивается в 12% ВВП, а ущерб здоровью населения только от загрязнения вод и атмосферного воздуха - в диапазоне 2,3% -3,4% ВВП.1
Переход современного общества к развитию, базирующемуся на принципах «зеленой экономики», внедрение парадигмы низкоуглеродной экономики определяют актуальность исследования механизмов интернализации внешних экологических эффектов.
Степень научной проработки проблемы. В западных странах накоплен богатый теоретический и практический опыт интернализации внешних эффектов загрязнения окружающей среды. В экономической литературе сформировалось самостоятельное направление - так называемая экстернальная экономика, начало которой положил А. Пигу. Большой вклад в ее развитие внесли У. Баумоль (W. Baumol), У. Оутс (W. Oats), А. Низ (A. Kneese А.), М. Коммон (М. Common), Р. Коуз (R. Coase), Д. Пирс (D. Реагсе), Д. Дейлс (J. Dales), П. Самуэльсон (P. Samuelson), Р.
Ревич Б. А., Сидоренко В.Н. «Ущерб здоровью населения от загрязнения окружающей среды». На пути к устойчивому развитию. 2006, №35, с.4.
Ставинс (R. Stavins), Т. Титенберг (Т. Tietenberg), А. Фишер (A. Fisher), Р. Хан (R. Hahn), Д. Хартвик (J. Hartwick) и др.
Большинство западных стран раньше нас столкнулись с негативными последствиями массовой автомобилизации. Это предопределило интерес к изучению экстерналий дорожного транспорта. Данной тематике посвящены работы Э. Крале (Е. Crals), М. Делуччи (М. Delucchi), Р. Доуера (R. Dower), Т. Литмана (Т. Litman), Д. МакКензи (J. MacKenzie), П. Миллера (P. Miller), Д. Моффета (J. Moffet), И. Пэри (I. Рапу), А. Паулуса (A. Paulus), Э. Верхоефа (Е. Vehoef), Л. Вереека (L. Vereeck), М. Уолша (М. Walsh), Д. Чена (D. Chen) и др.
В нашей стране вопросы, касающиеся экономической оценки последствий загрязнения окружающей среды и способов включения ее в хозяйственный механизм, разрабатывались в рамках сформировавшейся в 70-х годах 20 века науки экономики природопользования. Большой вклад в развитие данного научного направления внесли академики Т.С. Хачатуров и Н.П. Федоренко, ученые Ю.В. Бабина, О.Ф. Балацкий, С.Н. Бобылев, А.Л. Бобров, В.А. Вашанов, К.Г. Гофман, АА. Голуб, А.А. Гусев, В.И. Данилов-Данильян, ДА. Джангиров, Н.С. Касимов, М.Л. Козельцев, В.Н. Краснощеков, О.В. Кудрявцева, М.Я. Лемешев, Н.Н. Лукьянчиков, Ю.Л. Максименко, О.И. Маликова, Р.Г. Мамин, О.Е. Медведева, Е.С. Мелехин, Л.Г. Мельник, ГА. Моткин, Н.В. Овчинникова, К.В. Папенов, Н.В. Пахомова, Р.А. Перелет, И.М. Потравный, Н.Ф. Реймерс, Е.В. Рюмина, Е.Б. Струкова, А.В. Шевчук, А.Е. Яковлев и др.
Несмотря на очевидный интерес исследователей к данной проблематике, ряд вопросов, связанных с экологическим регулированием хозяйственной деятельности в нашей стране, остался вне поля зрения. В частности, не дан ответ на вопрос, почему очевидные способы совершенствования системы экологического регулирования в нашей стране, о которых пишут многие ученые (отмена временных лимитов, повышение ставок платы за загрязнение), не удается реализовать на практике. Выполненный в настоящей работе анализ позволяет восполнить этот пробел.
Фундаментальные исследования по транспортной проблематике представлены в работах М.Я. Блинкина и А.В. Сарычева (НИИТиДХ), Г.А. Гольца (ИНП РАН), ВВ. Донченко (НИИАТ), В.М. Приходько, ЕМ. Лобанова (МАЛИ), Д.Н. Кавтарадзе (МГУ). Однако вопрос о регулировании автотранспорта с позиций теории внешних эффектов остается не разработанным в отечественной экономической науке. Опыт развитых стран в интернализации внешних эффектов автотранспорта особенно интересен, если учесть, что подобная система в России только начинает формироваться.
Цель и задачи работы. Целью настоящей работы является разработка подходов к совершенствованию механизмов экологического регулирования, основанных на оценках полноты интернализации внешних экологических эффектов.
Для достижения цели работы решались следующие задачи:
- обобщить теоретические подходы к интернализации внешних
эффектов от загрязнения окружающей среды, разрабатываемые в рамках
экономической теории;
исследовать набор инструментов интернализации внешних эффектов, применяемый в развитых странах для регулирования экологического воздействия хозяйственной деятельности и автомобильного транспорта, и оценить возможности применения этих инструментов в нашей стране;
- на основании изучения нормативно-правовой и методической базы
экологического регулирования в РФ обобщить применяемые в российской
нормативно-правовой документации понятия, позволяющие оценивать
обратные связи в системах экологического регулирования;
- выявить недостатки существующей системы экологического
регулирования производственной деятельности; разработать и обосновать
подходы к ее реформированию, направленные на повышение полноты
интернализации внешних эффектов;
обобщить инструменты, применяемые в РФ для регулирования автотранспорта; определить основные направления повышения уровня интернализации внешних эффектов автотранспорта;
разработать и обосновать подход, позволяющий согласовать интересы отдельных групп населения в процессе интернализации внешних эффектов в крупных городах.
Объектом исследования выступают экономические отношения, формирующиеся в результате воздействий производственных и автотранспортных объектов на окружающую среду и вмешательства государства при регулировании этого воздействия.
Предметом исследования является инструментарий экологического регулирования производственной деятельности и автотранспорта.
Теоретические основы исследования. Методологической базой работы является системный подход к исследованию проблем взаимодействия общества и природы. Теоретической основой послужили научные труды российских и зарубежных ученых в области экстернальной экономики, новой институциональной экономической теории, материалы, касающиеся опыта экологического регулирования в различных странах, статьи в научной и периодической печати, материалы всероссийских и международных конференций.
Информационной базой исследования являются данные Федеральной службы государственной статистики, Министерства природных ресурсов и экологии, законодательные и нормативные акты РФ, нормативно-распорядительные и нормативно-методические документы органов государственной власти, документы международных организаций, материалы международных и всероссийских научно-практических конференций, семинаров и круглых столов, публикации в российской и зарубежной экономической литературе, информационные ресурсы Интернет. Обработка данных проводилась при помощи компьютерных технологий. Основные положения, выносимые на защиту, и их научная новизна:
Предложен подход к анализу систем экологического регулирования антропогенной деятельности, вовлекающей в оборот общественные блага, основанный на оценке полноты интернализации внешних эффектов. Такой подход позволяет включить внешние издержки в оценку конечного результата рассматриваемой деятельности. Данный поход применен в работе к исследованию систем экологического регулирования производственной деятельности и автомобильного транспорта.
На основании исследования свойств основных инструментов интернализации внешних эффектов от загрязнения, показан их высокий потенциал применения в РФ. Выявлен и обобщен набор инструментов интернализации внешних эффектов передвижных источников, включающий установление стандартов на выбросы передвижных источников и систему транспортных налогов (налогов на автотранспортные средства, платежей за пользование дорожной инфраструктурой, платежей за парковку и налогов на моторные топлива) для управления спросом на передвижение.
По результатам анализа нормативно-правовой и методической базы российской системы экологического регулирования показана возможность оценки системы экологического регулирования на основе полноты интернализации экономического ущерба от загрязнения, поскольку методические подходы к количественной оценке ущерба от загрязнения во многих российских нормативно-правовых и нормативно-методических документах близки (а в некоторых документах тождественны) западной трактовке внешних эффектов от загрязнения. Для анализа эффективности систем экологического регулирования правомерно оценивать полноту интернализации экономического ущерба от загрязнения окружающей среды.
4. Показана эффективность применения институционального подхода к
исследованию системы экологического регулирования
производственной деятельности в РФ. Данный подход позволил
определить возможности и границы модернизации системы
регулирования. Установлено, что сложившийся механизм платы за
загрязнение (с низкими ставками, основанный на производственно-
хозяйственном нормировании с временными лимитами) превратился
в институциональную ловушку, неэффективную устойчивую норму,
имеющую самоподдерживающий характер. Выявлены общественные
группы, заинтересованные в сохранении существующей системы
регулирования, для которых переход к другим системам
экологического регулирования связан с утратой части
выгод/дополнительными издержками. Показано, что подходы к
реформированию механизма платежей надо искать как выход из
институциональной ловушки.
5. Впервые в отечественной литературе теория внешних эффектов
применена к анализу системы экологического регулирования
автомобильного транспорта. На основании сопоставления
результатов исследований зарубежных ученых и российских оценок
ущерба от автомобильного транспорта получены количественные
оценки внешних эффектов автотранспорта в крупных городах (в
частности, в Москве). Показан низкий уровень интернализации
внешних эффектов автотранспорта в крупных российских городах и
сформулированы основные направления совершенствования
системы экологического регулирования автотранспорта в РФ,
включающие меры по сокращению природоемкости отдельных
автотранспортных средств и меры по управлению спросом на
передвижение на личном автотранспорте путем развития системы
транспортных налогов, позволяющих более полно
интернализировать внешние эффекты.
6. Предложен подход к согласованию интересов в процессе
интернализации внешних эффектов автотранспорта на
прединвестиционной стадии, основанный на оценке связи между
мнениями групп экспертов с помощью метода ранговой корреляции.
В результате анализа субъективных мнений экспертов относительно
понимания способов разрешения транспортных и экологических
проблем Москвы получена упорядоченная оценка вариантов
транспортной политики, отражающая общественные предпочтения.
Апробация работы. Материалы диссертации использовались в учебном процессе на экономическом факультете МГУ им. М.В.Ломоносова и в Казахстанском филиале МГУ. Ряд материалов вошел в учебники и
учебные пособия по экономике природопользования, в том числе в учебник «Экономика природопользования» // под ред. Папенова К.В. (М.: МГУ, 2006), международный учебник «Социально-экономический потенциал устойчивого развития //под научной редакцией Л.Г. Мельника (Украина) и проф. Л. Хенса (Бельгия) (Сумы: Университетская книга, 2007) и другие работы.
Материалы диссертации докладывались и обсуждались более чем на 15 научных и научно-практических конференциях (в том числе международных). Среди них: Ломоносовские чтения на экономическом факультете МГУ в 2004-2011гг.; 19 Кондратьевских чтениях «Модернизация российской экономики: уроки прошлого, шансы и риски» (М., 2011); 12 Всероссийский симпозиум «Стратегическое планирование и развитие предприятий» (М., ЦЭМИ, 2011); «Есономіка та менеджмент: перспективи развитку» (Сумы, СумГУ, 2011); Международная научно-практическая конференция «Национальная экономика России в современных условиях: особенности развития в посткризисный период» (Чебоксары, 2010), Третья Международная конференция «Инновационное развитие экономики России: роль университетов», (М., 2010); 10 Международная конференция Российского общества экологической экономики «Экономическая эффективность природоохранной деятельности: Теория и практика» (Калининград, 2009); 15 Кондратьевские чтения «Есть ли у России несырьевое будущее» (М., 2008); 14 Кондратьевские чтения «Инновационное обновление социального сектора России: перспективы и последствия» (М., 2006); Международная конференция «Экономика природопользования для устойчивого развития» (Минск, 2006) и др.
Полученные в ходе исследования результаты вошли в материалы пленарного заседания Общественной палаты РФ (февраль 2007 года) «Экологическое устойчивое развитие России» и материалы Круглого стола «Транспортные проблемы мегаполиса и пути их решения», организованного журналом «Экономика мегаполисов и регионов» (октябрь 2011 года).
Теоретическая значимость работы состоит в применении теории внешних эффектов к анализу систем экологического регулирования в конкретных сферах деятельности (промышленное производство и легковой автотранспорт). Данный подход позволил определить адекватность действующих механизмов экологического регулирования сложившимся условиям, оценить полноту интернализации внешних эффектов данными системами и показать направления их совершенствования.
Практическая значимость состоит в том, что примененный к системе
экологического регулирования хозяйственной деятельности
институциональный подход позволил вьывить наличие эффекта блокировки со стороны групп интересов, получающих распределительные выгоды при существующей системе экологического регулирования. Именно это определяет причины того, почему очевидные способы повышения эффективности системы экологического регулирования производственной деятельности (отмена временных лимитов, повышение ставок платы за загрязнение, переход к нормированию на основе наилучших доступных технологий) не реализуются на практике. Показаны практические направления экологической политики, вытекающие из стратегии выхода из институциональной ловушки.
Проанализирована система экологического регулирования автотранспорта. Дана оценка внешних эффектов от передвижения легкового автотранспорта в Москве и разработаны предложения по согласованию интересов различных групп населения в процессе проведения транспортной и экологической политики.
Структура работы. Цели и задачи исследования определили структуру работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, списка литературы из 283 наименований на русском и английском языках и приложений. Объем работы 307 страниц основного текста, включая 52 таблицы и 14 графиков и рисунков, трех приложений.
Специальные процедуры выявления и регулирования внешних экологических эффектов
В большинстве стран мира, включая Россию, основные положения экологического регулирования хозяйственной деятельности давно законодательно оформлены. Требования экологического права формируют комплекс ограничений по природопользованию и условиям сохранения окружающей среды, соблюдение которых является обязательным в процессе хозяйственной деятельности. Однако сегодня соблюдение этих требований является необходимым, но не достаточным условием цивилизованного ведения бизнеса.
Продекларированный человечеством приоритет принципов устойчивого развития требует соответствующей перестройки и принципов ведения бизнеса. На первый план выходит концепция устойчивого развития организации, согласно которой стабильное, длительное и успешное развитие компании возможно только, если в своей деятельности ей удается достигнуть гармоничного баланса целей экономической устойчивости, социального благополучия и экологической стабильности. Уровень приближения к «гармонии» показывает оценка экологических и социальных рисков, отражающая вероятность внешних и внутренних конфликтов в компании в связи с возникновением проблем в экологической или социальной сфере. Причиной появления проблем в компании бьюает то или иное нарушение установленных законодательством требований (загрязнение окружающей среды сверх допустимого уровня, аварии, неправильное хранение вредных веществ, производство или использование экологически вредной продукции). Иногда предприятие бывает не в состоянии интернализировать дополнительный объем экстернальных издержек при изменении законодательства. Потенциальные финансовые потери компании, вызванные экологическими/социальными проблемами, представляют собой риски. Выделяют а) собственно финансовые, б) правовые и в) репутационные потери (риски). К собственно финансовым рискам относят потери, вызванные экологическими/социальными причинами, которые непосредственно ухудшают традиционные показатели деятельности компании (рост себестоимости продукции из-за увеличения затрат на достижение экологических стандартов, дополнительные издержки, связанные с необходимостью ликвидировать последствия загрязнения, штрафы, наложенные правоохранительными органами, снижение стоимости активов из-за загрязнения и.т.д.). Правовые риски связаны с возможными правовыми санкциями из-за нарушения требований национального законодательства (приостановление/ прекращение деятельности предприятия, трудности получения разрешительной документации от природоохранных органов и.т.д.). Репутационные риски, как следует из названия, связаны с ухудшением репутации компании на рынке, например, из-за претензий к экологическим характеристикам продукции.
И правовые и репутационные риски в конечном итоге также приводят к ухудшению финансовых показателей компании. Иными словами, можно сказать, что оценка экологических и социальных рисков - это форма оценки экстернальных издержек, показывающая величину потенциально интернализируемых экстернальных издержек.
Процедуры управления экологическим и социальным риском широко внедряются на рынке финансовых услуг. Активный интерес финансовых институтов (в первую очередь Европейского банка развития и реконструкции (ЕБРР) и Международной Финансовой корпорации (МФК) - структуры Всемирного банка) к экологическим и социальным аспектам производственной деятельности объясняется не только приверженностью этих организаций принципам устойчивого развития, но и желанием избежать собственных финансовых потерь из-за возникших у клиента проблем.
К специальным процедурам, применяемым для оценки экологических и социальных рисков при проведении финансовых операций, относят экологический и социальный аудит, оценку воздействия на окружающую среду - ОВОС и оценку риска при кредитовании и инвестировании. Аудит позволяет оценить риски, связанные с прошлой и настоящей деятельностью потенциального клиента, ОВОС нацелен на выявление рисков появления негативных экстерналий в будущем, а оценка риска при кредитовании и инвестировании включает результаты этих процедур в процесс принятия решения о предоставлении финансирования или отказе в нем.
Экологический аудит (аудит в области охраны окружающей среды) позволяет установить диагноз «экологического здоровья» предприятия (производства, территории) и определить степень их привлекательности для инвестиций. Ближайшими терминологическими эквивалентами понятия «экологический аудит» в русском языке являются такие термины как «экологическое обследование», «экологический осмотр», «экологическая оценка», «проверка правильности проводимой экологической политики». Термины аудит (audit) и аудирование (auditing) иногда употребляются как тождественные, но обычно термин аудит относится к процессу проверки, а аудирование - к виду деятельности. Процедура экологического аудита начала применяться в развитых государствах с 70-х годы для защиты интересов предпринимательских структур в условиях возрастания роли экологических факторов в оценке деятельности предприятий. К началу 90-х годов уже многие коммерческие банки стали использовать эту процедуру для предупреждения риска невозврата кредитов заемщиками в связи с возникновением у них проблем в области окружающей среды.
Рассмотрим определения экологического аудита:
1. Аудит в области окружающей среды — систематический документированный подтверждающий процесс объективного получения и оценки свидетельств аудита для определения соответствия (несоответствия) критериям аудита специфической деятельности в области окружающей среды, событий, условий, систем управления или информации об этих предметах, делах, а также передача результатов этого процесса (ISO 14011: 1996).
2. Экологический аудит представляет собой анализ экологических аспектов деятельности предприятия, хозяйства или процесса в целях определения прошлых и современных проблем, оценки потенциального экологического риска и обязательств в области охраны окружающей среды (Протокол аудита «Охрана окружающей среды, техника безопасности и охрана здоровья», разработанный Европейским Банком реконструкции и развития).
Общая схема реализации производственной деятельности в РФ
Весь цикл хозяйственной деятельности в РФ регламентирован комплексом ограничений, основанных, главным образом, на требованиях экологии, промышленной безопасности и охраны труда. Данный комплекс ограничений включает а) формирование нормативных требований к составу предпроектной, проектной и обосновывающей документации и оценку соответствия представленных документов законодательным и нормативным требованиям уполномоченными органами; б) контроль различных этапов инвестиционного цикла с оформлением соответствующих лицензий, разрешений, согласований, свидетельствующих о выполнении инвестором установленных требований.
Отметим, что только часть требуемых разрешений/согласований имеет собственно природоохранный характер (например, разрешения на сбросы и выбросы загрязняющих веществ). Другая часть необходимой разрешительной документации, на первый взгляд, не относится к сфере природопользования и охраны окружающей среды (например, разрешение на строительство или разрешение на ввод объекта в эксплуатацию). Однако косвенно она также способствует выполнению природоохранных требований, поскольку подтверждает, что объект спроектирован и построен в соответствии с действующими нормативными требованиями (и отвечает экологическим требованиям в той мере, в какой это определено этими нормами).
Реализация производственной деятельности начинается с инвестиционного замысла и заканчивается ликвидацией объекта. Этапы инвестиционного цикла представлены на рисунке 5.
Обоснование намечаемой деятельности. Требования к предпроектной документации неоднократно менялись. До 2007 года основными предпроектными документами являлись Ходатайство (Декларация) о намерениях и Обоснование инвестиций.
Первый документ служил основанием для получения инвесторами: а) решения о возможности реализации намечаемой деятельности на соответствующей территории и б) предварительных технических условий на подключение объекта строительства к инженерным сетям и коммуникациям.
Второй документ служил основанием для: а) принятия решения о хозяйственной необходимости, технической возможности, экономической и социальной целесообразности инвестиций в строительство; б) предварительного согласования места размещения объекта; в) выполнения инженерных изысканий; г) разработки проектной документации (ТЭО/проекта или рабочего проекта).
Новая редакция Градостроительного кодекса (2007 г.) и принятые в его развитие нормативно-правовые акты поменяли требования к составу предпроектной и проектной документации, а также процедуры оценки соответствия документов нормативным требованиям. В настоящее время не установлены обязательные требования по разработке предпроектной документации. Однако при рассмотрении вопроса о месте размещения планируемого объекта (выборе земельного участка) органы исполнительной власти могут принять решение о предварительном согласовании места размещения объекта только на основании материалов, обосновывающих намечаемую деятельность. Инвесторы, заинтересованные в предоставлении им земельного участка для строительства, должны обратиться в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления с заявлением о выборе земельного участка, в котором должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению может прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства и необходимые расчеты. Такие материалы, по сути, и являются предпроектной документацией. Однако в настоящее время в законодательных и нормативных правовых актах РФ требования к составу и содержанию предпроектной документации не только не определены, но и само понятие «предпроектная документация» из законодательства исчезло. Тем не менее, информация, которая содержалась в предпроектной документации, может потребоваться инвестору при получении технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения.
В целом отмена законодательных требований к составу и содержанию предоставляемой инвестором документации формально упрощает задачу инвестора, однако неизбежно возникающая при этом неопределенность требований создает в каждом конкретном случае почву для произвола. В связи с вышесказанным, многие инвесторы по собственному желанию продолжают разрабатывать и направлять предпроектную документацию на государственную экспертизу.
Предварительное согласование землепользования Предоставление земельных участков для строительства из состава земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии с Земельным Кодексом РФ в двух вариантах: а) без предварительного согласования мест размещения объектов исключительно на торгах (конкурсах, аукционах) и б) с предварительным согласованием мест размещения объектов (исключительно в аренду).
Анализ системы экологического регулирования производственной деятельности в РФ
Экологическое регулирование можно рассматривать как систему формальных правил, ограничивающих воздействие хозяйственной (и шире антропогенной) деятельности на окружающую среду и санкций за их несоблюдение. Эти правила должны координировать поведение экономических агентов, ограничивая количество возможных альтернатив поведения экономических агентов путем отсечения тех из них, которые могут повлечь за собой санкции, ущерб от которых превосходит выгоду от совершения действия. Распределительный эффект экологического регулирования выражается в прямом (установление и распределение обязательных платежей) и косвенном (ущерб от загрязнения и выгоды от доступа к ассимиляционному потенциалу) переложении издержек и выгод. Гарантом соблюдения правил выступает государство, которое разрабатывает законодательство, устанавливающее комплекс ограничений по природопользованию и условиям сохранения окружающей среды. .
Основными элементами системы экологического регулирования производственной деятельности в РФ выступают производственно-хозяйственные нормативы (в западной терминологии непередаваемые разрешения на выбросы или лицензии на выбросы без права передачи) и плата за негативное воздействие на окружающую среду, тесно увязанная с производственно-хозяйственным нормированием.
Спроектированный в плановой экономике механизм платежей на начальном этапе был способен достаточно эффективно осуществлять координационную функцию - направить усилия на снижение негативного воздействия на окружающую среду (по оценкам экспертов это происходило до февраля 1992 года [102, с. 357]. Негативные процессы, связанные с изменениями условий хозяйствования (спад производства, гиперинфляция, неплатежи, развитие теневой экономики, коррупция и др.) не могли не сказаться на механизме платежей. Ослабление государства как гаранта выполнения правила привело к снижению координационного эффекта платежей за загрязнение (массовому уклонению от уплаты налогов/платежей), и возникновению ситуации, когда предприятиям стало выгоднее нарушать правило, чем его выполнять. Только к 1998 году государству вообще удалось восстановить собираемость планового (расчетного) объема платежей за загрязнение. Корректировки ставок платы за загрязнение оказались несопоставимы с уровнем инфляции. Как результат нынешние нормативы платы за загрязнение в нашей стране малы по отношению к 1) наносимому ущербу, 2) затратам на снижение загрязнения и 3) нормативам платежей в других странах. В частности по оценкам Рюминой Е.В. ущерб от загрязнения водных объектов и атмосферного воздуха составил в 2006 году 997,16 млрд. руб., что в 72 раза превышает платежи, поступившие в том же году [154]. Действующие базовые ставки за тонну выбросов S02 существенно ниже предельной стоимости сокращения выбросов S02 на одну тонну (самая дешевая технология стоит приблизительно 100 евро за тонну) и ниже ставок платы даже в восточноевропейских странах (в Польше 85 евро за тонну) [197, с. 14].
Начисление небольшой платы за большое количество веществ (378 веществ) увеличивает нагрузку на бизнес, отвлекая средства на разработку соответствующих нормативов, и препятствует созданию эффективной системы инструментального контроля за поступлениями вредных веществ в окружающую среду. Учитывая, что 90% платы собирается за 70 веществ, представляется целесообразным сократить перечень загрязняющих веществ, за которые взимается плата. Опасные загрязнители вообще должны быть исключены из системы платежей, поскольку в этом случае вообще неправильно давать загрязнителю возможность выбора снижать выбросы или загрязнять. [102, с. 357]. Негативные процессы, связанные с изменениями условий хозяйствования (спад производства, гиперинфляция, неплатежи, развитие теневой экономики, коррупция и др.) не могли не сказаться на механизме платежей. Ослабление государства как гаранта выполнения правила привело к снижению координационного эффекта платежей за загрязнение (массовому уклонению от уплаты налогов/платежей), и возникновению ситуации, когда предприятиям стало выгоднее нарушать правило, чем его выполнять. Только к 1998 году государству вообще удалось восстановить собираемость планового (расчетного) объема платежей за загрязнение. Корректировки ставок платы за загрязнение оказались несопоставимы с уровнем инфляции. Как результат нынешние нормативы платы за загрязнение в нашей стране малы по отношению к 1) наносимому ущербу, 2) затратам на снижение загрязнения и 3) нормативам платежей в других странах. В частности по оценкам Рюминой Е.В. ущерб от загрязнения водных объектов и атмосферного воздуха составил в 2006 году 997,16 млрд. руб., что в 72 раза превышает платежи, поступившие в том же году [154]. Действующие базовые ставки за тонну выбросов S02 существенно ниже предельной стоимости сокращения выбросов S02 на одну тонну (самая дешевая технология стоит приблизительно 100 евро за тонну) и ниже ставок платы даже в восточноевропейских странах (в Польше 85 евро за тонну) [197, с. 14].
Начисление небольшой платы за большое количество веществ (378 веществ) увеличивает нагрузку на бизнес, отвлекая средства на разработку соответствующих нормативов, и препятствует созданию эффективной системы инструментального контроля за поступлениями вредных веществ в окружающую среду. Учитывая, что 90% платы собирается за 70 веществ, представляется целесообразным сократить перечень загрязняющих веществ, за которые взимается плата. Опасные загрязнители вообще должны быть исключены из системы платежей, поскольку в этом случае вообще неправильно давать загрязнителю возможность выбора снижать выбросы или загрязнять.
Инструменты интернализации внешних эффектов автотранспорта
Система экологического регулирования автотранспорта в развитых странах начиналась с установления строгих государственных стандартов на выбросы автомобилей (рис.9). Это заставило производителей автомобильной техники совершенствовать конструкцию автомобилей и создало потребность в качественном топливе. В дополнение система налогообложения топлив в этих странах была выстроена с использованием экологических критериев: на более качественное топливо устанавливались сниженные налоги, что увеличивало заинтересованность переработчиков нефти в производстве топлив высоких экологических классов.
Наибольший опыт в области регулирования выбросов автотранспорта накоплен в США - стране, подошедшей к теоретическому максимуму автомобилизации. Американские программы регулирования выбросов автомобильного транспорта имеют сорокалетнюю историю. С конца 60х годов государство стало нормировать выбросы автомобилей. Экологические стандарты на выбросы автотранспорта устанавливали допустимые объемы выбросов в граммах на милю для легковых автомобилей, в граммах на единицу объема двигателя (см ) для мотоциклов и в граммах на единицу мощности двигателя для грузовиков и автобусов.
Достижение заданных государством стандартов потребовало изменения технических характеристик автомобилей (в части выхлопных выбросов и расхода топлива). Развитие регулирования выбросов автотранспорта шло по следующим направлениям:
а) расширялся перечень контролируемых загрязняющих веществ;
б) расширялся круг автотранспортных средств, к которым апеллировало законодательство;
в) экологические требования к работе автомобиля постоянно ужесточались;
г) увеличивался период, в течение которого производители автомобильной техники обязаны были гарантировать сохранение автомобилем экологических характеристик;
д) совершенствовались способы контроля экологических параметров автомобиля в процессе эксплуатации.
Государственное регулирование автотранспорта в развитых странах. Можно выделить пять основных этапов развития экологического регулирования в США. На первом этапе Закон о чистом воздухе (1970) определил нормы выбросов автомобилей, призвал к установлению каталитических конверторов на автомобили и нацелил нефтеперерабатывающую промышленность на исключение свинца из бензина.
На втором этапе (1977) стандарты Tier 0 продекларировали снижение выбросов СО на 95%, a NOx на 75% от начального уровня благодаря внедрению новых технологических процессов: трехкомпонентного катализатора, датчика кислорода и систем рециркуляции выхлопных выбросов.
На третьем этапе регулирования (1990) согласно нормам Tierl были ужесточены процедуры испытательных циклов. Требования к экологическим характеристикам новых автомобилей были дополнены системой мер, обеспечивающих сохранение заданных экологических характеристик в течение всего жизненного цикла автомобиля (useful life). Технически требовалось оснащение автомобилей бортовой компьютерной диагностикой и системой контроля выбросов.
Четвертый этап (1990) начался с принятия калифорнийской программы по развитию «малозагрязняющих автомобилей» - LEV 1, которая устанавливала несколько уровней выбросов для автомобилей (Tier 1, TLEV, LEV, ULEV, а также «нулевой» стандарт ZEV). Все автомобильные концерны, предлагающие автомобили для продажи в Калифорнии, обязаны были сертифицировать свои автомобили по одному из перечисленных выше пяти стандартов. Устанавливался годовой средневзвешенный (по продажам) стандарт на выбросы (грамм на милю). Внедрение стандартов ULEV и ZEV полностью определялось прогрессом в области развития альтернативных топлив. Для стимулирования автомобилестроительных компаний в развитии «чистого» автотранспорта была установлена обязательная доля машин с «нулевым выбросом» (5% с 2003 года) в структуре продаж каждой автомобильной компании, работающей на
Средний выброс углеводородов, например, рассчитанный как взвешенный по количеству проданных автомобилей из указанных пяти категорий, упал с 0,25 г/милю в 1994 году (Tierl) до 0,062 г/милю в 2003 году. калифорнийском рынке и программа кредитования и торговли квотами на выбросы для автомобильных компаний.
Автопроизводители, добившиеся меньших по сравнению со стандартом выбросов, получали кредит, который они могли продать (trading) или сохранить для использования в следующем году (banking). Компании выбросом в общем объеме своих продаж, получили возможность купить это право у других более успешных компаний или заплатить штраф в размере 5000 долларов за автомобиль.
На пятом этапе (1998) установлены нормы LEV II в Калифорнии и федеральные нормы Tier 2 (1999). Впервые появилось требование о том, что легкие грузовики, пикапы и внедорожники должны отвечать тем же требованиям, что и легковые автомобили. Это был важный момент развития законодательства. Более низкие в сравнении с легковыми автомобилями экологические стандарты на легкие грузовики сделали их более привлекательными на американском рынке из-за лучшего соотношения цена/ качество. В результате доля таких автомобилей в автопарке США увеличилась с 21% в 1975 году до 49% в 2000 [214]. Средние взвешенные нормы выбросов для продаваемых автомобилей, были переориентированы на NOx как на загрязнитель, в снижении которого были достигнуты меньшие успехи.
Первые американские стандарты (табл. 38) были технологически принудительными, то есть требовали от производителей автомобилей новых технологических решений. С учетом высокой конкуренции на американском рынке практически все ведущие автомобилестроительные компании мира были вовлечены в разработку новых экологически чистых технологий в автомобилестроении. Результатом внедрения экологических стандартов стало изменение экологического класса автомобилей, представленных на американском рынке (рис.10). На рисунке 10 показана доля автомобилей разных экологических классов, выставленных для продажи в Калифорнии в 1993-2003 годах. Из рисунка следует, что если в 1993 году все представленные автомобили были традиционными (CV), то в 2003 году на продажу выставлялись автомобили только трех наиболее «чистых» классов LEV, ULEV и ZEV.
