Содержание к диссертации
Введение
1. Институциональная трансформация конкурентной среды посткризисной экономики 18
1.1. Институциональные изменения конкурентных взаимодействий: варианты, формы, результаты на рынке госзакупок 18
1.2. Институциональная динамика субъектов размещения бюджетного заказа: рыночно-эволюционный подход 44
1.3. Взаимодействие субъектов рынка государственных закупок в развитой конкурентной среде 67
2. Институциональные факторы формирования конкурентной среды на рынке государственных закупок посткризисной экономики 84
2.1. Институциональная структура рынка государственных закупок в условиях посткризисного развития 84
2.2. Асимметричность мотивации субъектов рынка размещения бюджетного заказа и механизмы компенсации ее негативных эффектов 111
3. Мера конкурентности как характеристика среды локальных рынков государственных и муниципальных закупок 133
3.1. Формирование конкурентной среды рынка региональных и муниципальных закупок Ростовской области: диагностика состояния и мониторинг динамики
3.2. Направления институциональной модернизации рынка государственных и муниципальных закупок Ростовской области 144
Заключение 161
Список использованных источников 171
Приложения 187
- Институциональные изменения конкурентных взаимодействий: варианты, формы, результаты на рынке госзакупок
- Институциональная динамика субъектов размещения бюджетного заказа: рыночно-эволюционный подход
- Институциональная структура рынка государственных закупок в условиях посткризисного развития
- Формирование конкурентной среды рынка региональных и муниципальных закупок Ростовской области: диагностика состояния и мониторинг динамики
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Рыночная трансформация социально-экономических институтов, охватившая все сферы российского общества в начале 90-х гг., радикально преобразовала системообразующие факторы доминировавшего в плановой экономике административного хозяйственного порядка в направлении формирования конкурентного механизма как доминантного способа координации деятельности экономических субъектов и аллокации основной части ресурсов, вовлечённых в хозяйственный оборот. Однако как специфические особенности стартовых условий, так и негативные эффекты самой рыночной трансформации детерминировали существенные особенности сформировавшегося института конкуренции, реализующиеся в специфике конкурентной среды большинства российских отраслевых рынков, четко тестируемой как олигополистическая рыночная структура с доминирующей фирмой. Поэтому российские отраслевые рынки характеризуются в своем большинстве как несовершенно конкурентные, что обусловило необходимость модернизации институционально-правовой основы государственной антимонопольной политики1. ,
Другой специфической особенностью институциональной структуры как российской экономики в целом, так и отраслевых рынков выступает ком-плементарность формальных и неформальных институтов. Особенно высокая степень неформальных отношений характерна для рынка государственных закупок, что обусловлено неэффективностью его конкурентной среды. Между тем накопление государством значительных финансовых ресурсов, аккумулируемых в государственном бюджете (на 2007 г. планируемые доходы бюджета составляют 6 965,3 млрд. руб.), золотовалютных резервах, Стабилизационном фонде обостряет проблему их эффективного использования через внедрение механизмов распределения бюджетных средств с более высо кой степенью конкурентности. Все эти факторы обусловливают необходимость углубления теоретического анализа институциональной структуры рынка госзакупок, выявления направлений трансформации его формальных и неформальных институтов, отбора наиболее эффективных институтов и механизмов осуществления закупочных кампаний для государственных и муниципальных нужд. Кроме того, одной из основных характеристик трансформационной экономики является нестабильность институциональных параметров экономической среды, природа которой обусловлена ее повышенной динамичностью и неразвитостью институциональной структуры/
Рынок закупок продукции (товаров, работ и услуг) для государственных нужд характеризуется множеством существенных особенностей. Во-первых, государство, обладая значительными материальными ресурсами, выступает как крупнейший субъект на многих отраслевых рынках, материально обеспечивая национальную безопасность и оборону, фундаментальные научные исследования, реализацию многочисленных программ социальной защиты населения3. Во-вторых, государственные закупки являются эффективным инструментом государственного регулирования экономики. В-третьих, закупки продукции для государственных нужд осуществляются чиновниками, которые, не являясь собственниками финансовых ресурсов, не заинтересованы в максимально эффективном их использовании. Наконец, распределению бюджетных средств присущ самый высокий уровень коррупции, как в России, так и за рубежом. Это один из рыночных механизмов, который соответствует лучшему мировому опыту и возрождает отечественные дореволюционные традиции проведения торгов за госзаказ.
Актуальность экономико-теоретического исследования институциона-лизации конкурентной среды усиливается в условиях финализации рыночно-трансформационных преобразований, потребовавшей модернизации процедур и механизмов размещения государственного и муниципального заказа и
завершения институциональной трансформации субъектов рынка государственных и муниципальных закупок. Проведение торгов обеспечивает реализацию основного условия свободного рынка — добросовестную конкуренцию, которая, в свою очередь, позволяет сделать максимально эффективный выбор для государственного или муниципального заказчика. Кроме существенной экономии бюджетных средств (например, в Ростовской области в 1 полугодии 2006г. сэкономлено 745,9 млн. руб.) повышение конкуренции на рынке размещения бюджетного заказа способствует снижению коррупции, поскольку важнейшим принципом проведения торгов является открытость и транспарентность. Это один из случаев, когда Россия перенимает действительно лучший мировой опыт и возрождает отечественные дореволюционные традиции проведения конкурсных торгов.
Актуальность теоретического обоснования механизмов институциональной модернизации конкурентной среды посткризисной российской экономики определила выбор темы диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы. Фундаментальный анализ различных типов конкурентной среды осуществлен в классических работах Д. Бей-на, Э. Мэйсона, Дж. Робинсон, Ж. Тироля и др. Механизмы функционирования рынков с несовершенно-конкурентной средой в современных условиях проанализированы представителями отечественной экономической школы -Авдашевой С, Розановой Н., Рубе В., Рудаковой И. и др.
Теоретико-методологические основы анализа институциональной среды разработаны в работах таких зарубежных авторов, как Алчиан А., Бьюке-нен Дж., Демсец Д., Коуз Р., Норт Д., Познер Р., Уильямсон О., Флигстин К, Шоттер А. и др. Механизмы институциональных трансформаций в транзитивной экономике России проанализированы в работах Иншакова О., Капе-люшникова Р., Кузьминова Я., Лисина В., Маевского В., Нестеренко А., Ну-реева Р., Олейника А., Ольсевича Ю., Осипова Ю., Полтеровича В., Радаева В., Розановой Н., Фролова Д., Шаванса Б., Шаститко А., Шургалиной И., Ясина Е. и др.
Концепция институциональных ловушек, их экономической природы и влияния на динамику институциональных изменений является предметом анализа Полтеровича В., Олейника А. и др. Разработка теории институциональных матриц и идентификация их роли в посткризисном развитии России осуществлены Кирдиной С. Влияние теневых механизмов (в том числе и коррупции) на эффективность функционирования экономики выявлено Лато-вым Ю., Масаковым И., Пономаренко А., Поповым В., Сатаровым Г.
Содержательный анализ конкурсной системы распределения бюджетных средств, а также опыт их внедрения на федеральном и региональных уровнях осуществлен в работах Абдрахимова Д., Белокрыловой О., Вольчика В., Горшковой А., Гуцелюк Е.5 Корытцева М., Кузнецова К., Кузнецовой И., Нестеровича Н., Перова К,, Смирнова В., Храмкина А. и др. Зарубежный опыт функционирования конкурсной системой публичных (правительственных, государственных) закупок проанализирован Беннетом Д., Вайшенрай-дером Дж., Кимом И. и др.
Однако теоретические и практические аспекты процесса институцио-нализации конкурентной среды посткризисной экономики рынка государственных закупок не приобрели статус системных экономических исследований и практически не отражены в экономической литературе.
Цель и задачи исследования. Цель данного исследования состоит в том, чтобы на основе анализа процессов институционализации конкурентной среды посткризисной экономики выявить особенности институциональных изменений рынка государственных и муниципальных закупок и предложить механизмы его модернизации в Ростовской области, обеспечивающие повышение эффективности использования бюджетных средств и степени удовлетворения общественных потребностей.
Цель исследования обусловила необходимость решения следующих задач, отражающих логическую структуру исследования:
выявить основные характеристики конкурентной среды посткризисной экономики;
- охарактеризовать институциональные изменения рынка государственных закупок в транзитивной экономике;
- на основе рыночно-эволюционного подхода исследовать институциональную динамику субъектов размещения бюджетного заказа;
- выявить специфику взаимодействия субъектов рынка государственных закупок в странах с развитой конкурентной средой;
проанализировать структуру рынка государственных закупок посткризисной экономике;
выявить асимметричность мотивации субъектов рынка государственных закупок и предложить механизмы ее компенсации;
- провести историко-генетический анализ формирования конкурентной среды рынка региональных и муниципальных закупок в Ростовской области;
предложить направления и механизмы институциональной модернизации рынка размещения бюджетного заказа в Ростовской области.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования является конкурентная среда посткризисной экономики, определяющая формирование преимущественно несовершенно конкурентных рыночных структур на большинстве российских отраслевых и локальных рынков. Предметом исследования выступают отношения субъектов российских рынков, прежде всего, динамично развивающегося рынка государственных и муниципальных закупок, в процессе их институционализации по поводу формирования правил и норм их рыночного поведения.
Теоретико-методологическую основу исследования составляют фундаментальные концепции, представленные в трудах отечественных и зарубежных ученых в области институционального анализа конкурентной среды рынка размещения бюджетного заказа, развития ее закономерностей и дифференцирующего влияния на различные его субъекты. В ходе разработки авторской концепции институционализации конкурентной среды посткризисной экономики России были использованы экономическая теория институ циональных изменений, вскрывающая механизмы трансформации институтов и институциональной динамики субъектов рынка, эволюционная экономическая теория, теория социального конструктивизма, теория переходной экономики, прогнозные разработки международных институтов, государственных и региональных органов.
Инструментарно-методический аппарат работы. В ходе исследования институционализации конкурентной среды посткризисной экономики были использованы методы категориального, эмпирического, субъектно-объектного анализа, а также неоинституциональный, историко-генетический, рыночно-эволюционный подход, сравнительный анализ. При обосновании выводов диссертационной работы применялись общенаучные методы единства исторического и логического, анализа и синтеза, методы прогнозирования экономических процессов и экспертных оценок, экономико-социологического опроса.
Категориальный анализ реализован при исследовании содержания категорий «институциональная трансформация» и «институциональная динамика субъектов»; эмпирический - в процессе анализа институциональной структуры рынка государственных закупок; историко-генетический - при выделении этапов формирования конкурентной среды рынка региональных закупок в Ростовской области, динамики и последовательности институциональных преобразований рынка государственных закупок; сравнительный анализ - при изучении, обобщении и систематизации основных факторов, влияющих на организацию общественных закупок в развитых странах и посткризисной экономике России.
Информационно-эмпирическую базу исследования составили официальные статистические данные ООН, ВТО, МВФ, Мирового банка реконструкции и развития, Европейского Союза, Росстата, материалы региональных отчетов по распределению бюджетного заказа, прежде всего в Ростовской области, а также данные экономико-социологических опросов участников рынка госзакупок, осуществленных Пилотным центром госзакупок Рос товского государственного университета при участии автора. Кроме того, в работе использованы экспертные оценки независимых исследователей и материалы, опубликованные в отечественной и зарубежной научной периодической литературе и открытых электронных источниках.
Нормативно-правовую основу настоящей работы составляют международные нормативные правовые акты, международные договоры (в том числе ратифицированные Российской Федерацией), нормативно-правовые акты СНГ, Конституция РФ, Федеральные законы, указы и нормативные акты Президента и Правительства Российской Федерации, Законы субъектов федерации РФ, Постановления Глав Администраций РФ, прежде всего Ростовской области, нормативно-правовые акты органов местного самоуправления в области регулирования конкурентной среды отраслевых рынков, в частности, рынка государственных и муниципальных закупок.
Рабочая гипотеза диссертационного исследования состоит в разработке направлений институциональной модернизации конкурентной среды рынка государственных закупок, характеризующегося выявленной асимметричностью мотивации его субъектов, двойственностью результатов институциональных преобразований, масштабностью неформального окружения, в качестве приоритетных из которых предложены: либерализация рынка: снятие административных барьеров входа; квотный механизм обеспечения доступа субъектов малого бизнеса к государственному заказу; повышение транспарентности; электронизация закупочных процедур, обеспечивающих дистанцирование участников рынка и государственных чиновников в целях снижения коррупции; создание лоббирующей организации поставщиков и обеспечение деятельности независимых экспертов; формирование институтов общественного контроля процессов размещения государственного и муниципального заказа.
Основные положения исследования, выносимые на защиту:
По специальности 08.00.01 - «Экономическая теория»:
1. Конкурентная среда как система взаимодействия субъектов соот ветствующего отраслевого рынка в условиях посткризисного развития экономики России характеризуется:
- формально-институциональной либерализацией;
- доминированием торгово-посреднических фирм;
- олигополистической структурой с доминированием лидирующей фирмы;
- неэффективностью регулирующего воздействия государства;
- высокими барьерами входа и выхода с рынка;
- масштабной неформально-теневой составляющей и др.
2. Институционализация конкурентной среды в условиях рыночной трансформации экономики представляет собой процесс становления формальных (государственных) и неформальных институтов, правил и норм взаимодействия субъектов рынка - покупателей, продавцов и государства - и характеризуется следующими тенденциями:
- доминированием неформальных, теневых институтов, в том числе коррупции, отражающих формирование в России «экономики физических лиц»;
- низкой эффективностью функционирования формальных государственных институтов - антимонопольной службы, федерального казначейства и др.;
- высокими административными барьерами и др.
3. Совокупность трансакций по поводу обеспечения общественных потребностей представляет собой рынок государственных закупок, поскольку характеризуется следующими, присущими рынку чертами:
- взаимоотношения субъектов системы государственных закупок ограничиваются совокупностью правил, определяющих порядок проведения закупочных кампаний, детально регламентирующих деятельность по размещению бюджетных заказов, включающих как формальные правила, установленные законодательно, так и неформальные общественные практики;
в качестве субъектов государственных закупок с целью удовлетворе ния общественных потребностей выступают покупатели - федеральные, региональные, муниципальные органы власти и организации, продавцы - поставщики товаров, работ и услуг и специализированные фирмы-аутсорсеры,
- осуществление присущих государственным закупкам процедур формирует конкурентный (рыночный) уровень цен.
4. Рынок государственных закупок характеризуется конкуренцией продавцов, поскольку покупатели - органы власти и субъекты госсектора как получатели бюджетных средств - осуществляют закупки в индивидуальном порядке на соответствующем локально-организованном территориальном рынке либо объединяют закупку однородной продукции ряда госструктур региона (региональный заказ) или нескольких ведомств (например, властных структур). Кроме того, субъектом спроса на рынке госзакупок выступает не собственно владелец денежных средств, а его представитель — государственный чиновник, материальное благополучие которого не зависит от эффективности проведенных им торговых операций, вследствие чего чиновники реализуют модель рентоориентированного поведения. Это ставит задачу формирования эффективной конкурентной среды рынка госзакупок, т.е. создания условий, позволяющих всем участникам равноправно и эффективно участвовать в состязании за доступ к госзаказу.
По специальности 08.00.05 - «Экономика и управление народным хозяйством; макроэкономика»:
1. Рынок государственных закупок как инструмент государственного регулирования экономики обеспечивает обороноспособность, расширение занятости, перераспределение благ в пользу социально незащищенных слоев населения, реализацию программ повышения общественного благосостояния в целом. Повышение эффективности распределения бюджетных средств достигается использованием конкурентных механизмов размещения государственного заказа - открытых конкурсных торгов, аукционов, биржевой торговли. Хотя в условиях институциональной модернизации системы государственных закупок посткризисной экономики торги в форме аукциона на пони жение становятся доминирующим способом размещения заказа, но эффективность этого способа ниже конкурсной формы вследствие специфичности аукциона на понижение.
2. Неформальная институционализация сферы государственных закупок характеризуются теневыми механизмами торгов как альтернативными легальным институтам и соглашениям. Эффективным механизмом детеневи-зации рынка государственных закупок, инструментом снижения его коррупционной емкости выступает повышение степени его прозрачности на основе развития института электронной торговли, обеспечивающей дистанцирование заказчика (чиновника) и поставщика и снижение коррупции. Институциональная модернизация механизма размещения государственного заказа предполагает также привлечение независимых консультантов для обеспечения легитимности закупочных процедур.
3. Демократизация процессов принятия решений по поводу удовлетворения общественных потребностей обеспечивается созданием института общественного контроля размещения бюджетного заказа, осуществляющего мониторинг соответствия системы размещения государственного (муниципального) заказа установленным правилам в целях предотвращения коррупции. В этом направлении действуют также создание института независимой экспертизы проведения конкурсных торгов и систематический мониторинг состояния системы бюджетных закупок на основе экономико-социологических опросов госзаказчиков, поставщиков и потребителей общественных благ и услуг, включающего два блока вопросов:
- «институциональная среда осуществления бюджетных закупок», охватывающая механизм реализации законов и нормативных актов;
- «практика осуществления бюджетных закупок».
4. Повышение степени конкурентности рыночной среды системы госзакупок обеспечивается достижением ее транспарентности на основе:
- электронизации процедуры закупок;
- уменьшения степени информационной асимметрии; повышения квалификации специалистов по госзакупкам;
- снижения коррупции и др.
В процессе институционализации конкурентной среды рынка государственных закупок трансформационной экономики выделяются два этапа. На первом - революционном этапе - была внедрена пакетная институциональная инновация путем импорта рыночных институтов, их насаждения сверху государством, обеспечившего одномоментное установление новых конкурентных правил размещения бюджетных заказов. Однако, как всякая инновация, конкурсная система распределения бюджетных средств отторгалась сложившейся общественной практикой распределения бюджетных заказов, вследствие чего сама система госзакупок стала источником коррупции. В силу этого второй этап эволюции процесса институционализации конкурентной среды рынка госзакупок характеризуется целенаправленным институциональным проектированием, обеспечивающим либерализацию системы государственных закупок со стороны предложения.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в обосновании двойственности результатов институционализации конкурентной среды отраслевого рынка государственных и муниципальных закупок, проявляющейся, с одной стороны, в трансформации отдельных сформировавшихся неформальных рыночных институтов в формальные, а с другой, в развитии обратных процессов создания неформального окружения эффективных формальных институтов. На этой основе предложены направления институциональной модернизации регионального рынка распределения бюджетного заказа Ростовской области, обеспечивающие повышение степени его конкурентности - либерализация, транспарентность, электронизация, снятие административных барьеров, создание институтов общественного контроля, независимой экспертизы и ассоциации госпоставщиков. Конкретные элементы новизны состоят в следующем:
По специальности 08.00.01 - «Экономическая теория»:
1. Охарактеризованы особенности конкурентной среды посткризисной
экономики России - формально-институциональная либерализация; преобладание торгово-посреднических фирм; олигополистическая структура с доминированием лидирующей фирмы, масштабная неформально-теневая составляющая. Это позволило доказать, что конкурентная среда рынка госзакупок определяется конкуренцией продавцов и в силу этого адекватна рыночной структуре олигопсонии, негативные эффекты которой усиливаются централизацией процесса закупок и рентоориентированным поведением осуществляющих закупки чиновников.
2. Доказано, что система бюджетных закупок характеризуется всеми традиционно выделяемыми в мэйнстриме атрибутивными чертами рыночных структур: наличием покупателей, продавцов, взаимодействие которых на основе установленных правил проведения закупочных кампаний и повышения конкуренции продавцов на рынке государственных и муниципальных закупок определяет приближение цены закупаемого товара или услуги к рыночному уровню. Это позволило обосновать необходимость повышения степени конкурентности эволюционирующего рынка государственных и муниципальных закупок на основе его либерализации.
3. Выделены этапы институционализации конкурентной среды рынка государственных закупок в трансформационной экономике, включающие:
- пакетную институциональную инновацию путем осуществленного государством импорта институтов развитой конкурентной среды,
- проектирование новых правил и норм распределения бюджетных средств путем модернизации сложившихся и выращивания новых институтов, например, аукциона и биржевой торговли.
Это позволило выдвинуть дополнительные аргументы в пользу необходимости постепенного выращивания институтов, обеспечивающих формирование конкурентной среды на отраслевых рынках посткризисной экономики.
4. Обоснованы направления повышения степени конкурентности рыночной среды системы госзакупок посредством обеспечения ее транспарент ности на основе электронизации процедуры закупок; снижения степени информационной асимметрии; повышения квалификации специалистов по госзакупкам; снижения коррупции и др. Это позволило обосновать введения институтов общественного контроля, независимой экспертизы процедур проведения торгов, а также лоббирующей организации, представляющей интересы поставщиков и других субъектов рынка государственных и муниципальных закупок в системе законодательной власти.
По специальности 08.00.05 - «Экономика и управление народным хозяйством: макроэкономика»:
1. Доказано, что рынок государственных закупок является важнейшим инструментом государственного регулирования экономики, обеспечивающим поддержание обороноспособности страны, управление занятостью населения, перераспределение общественных благ в пользу социально незащищенных слоев населения, осуществление программ повышения общественного благосостояния в целом. Это позволило выделить в качестве первоочередной задачи государства формирование эффективной конкурентной среды рынка госзакупок, т.е. создания условий, позволяющих всем участникам равноправно и эффективно участвовать в состязании за доступ к госзаказу.
2. Описаны теневые механизмы проведения торгов, сформировавшиеся как альтернатива формальным институтам системы размещения бюджетных средств, что позволило предложить меры по снижению влияния неформальных институтов теневизации на эффективность функционирования системы государственных закупок - электронизацию процедур госзакупок, повышение их прозрачности, создание институтов независимой экспертизы, общественного контроля и ассоциации поставщиков, материальное стимулирование госслужащих за экономию бюджетных средств и др.
Выявлена асимметричность мотивации субъектов рынка государственных закупок, проявляющаяся в заинтересованности потенциальных поставщиков (участников торгов) в максимизации прибыли при исполнении бюджетных заказов, установлении долгосрочных отношений с государствен ными заказчиками, которые в свою очередь заинтересованы лишь в соблюдении формальных норм проведения торгов и выполнении требований отчетности. Это позволило построить теоретическую модель поведения субъекта бюджетных закупок - государственного чиновника, не заинтересованного в минимизации расходов на единицу закупаемой продукции и ориентированного на поиск ренты.
4. Выделены особенности формирования конкурентной среды рынка региональных и муниципальных закупок Ростовской области, оценены положительные и отрицательные эффекты осуществляемой ее либерализации, что позволило определить перспективы развития рынка государственных и муниципальных закупок в регионе в соответствии с проводимой реформой местного самоуправления, институционализировавшей новый уровень бюджета и, соответственно, распорядителей бюджетных средств.
Теоретическая значимость работы состоит в концептуальном обосновании природы институциональных изменений рынка государственных закупок в транзитивной экономике этапизации процессов институциональной динамики субъектов размещения бюджетного заказа. Теоретические положения и выводы, сформулированные в диссертации, вытекают из логики институционального анализа рынка государственных закупок, обобщения значительной базы статистических данных, многолетнего практического опыта автора по организации и проведению закупочных кампаний для государственных и муниципальных нужд в Ростовской области, участия в экономико-социологических обследованиях поставщиков и заказчиков и др.
Теоретические выводы исследования могут быть использованы при разработке программ учебных курсов по экономической теории, институциональной экономике, специального теоретического учебного курса "Управление закупками продукции для государственных и муниципальных нужд Ростовской области", а также в процессе обоснования концепции модернизации системы государственных и муниципальных закупок в регионе.
Практическая значимость работы состоит в разработке институцио нальной модели повышения степени конкурентности рынка государственных закупок, обосновании предложений по модернизации институционального механизма управления системой госзакупок на региональном уровне. Разработанная в диссертации концептуальная модель, а также выводы и предложения по модернизации институционального механизма управления системой государственных закупок носят универсальный характер и могут использоваться в других регионах России.
Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования докладывались на вузовских научно-практических конференциях в гг. Ростове-на-Дону, Новочеркасске, Омске, Кирове, на заседаниях научного общества «Ростовская экономическая инициатива», а также на региональных совещаниях и круглых столах по государственным и муниципальным закупкам.
Публикации. По теме диссертации опубликовано 10 работ, отражающих основное содержание исследования, общим объемом 4,1 п. л.
Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, 7 параграфов, объединенных в три главы, заключения, списка использованных источников и приложений.
Институциональные изменения конкурентных взаимодействий: варианты, формы, результаты на рынке госзакупок
Рыночная трансформация собственности обеспечила формирование в российской экономике принципиально новых экономических агентов, отсутствовавших в командно-административной системе, — фирм, многочисленность которых является необходимым условием формирования рынков и повышения их конкурентности. В середине 2006 г. в России вместо 47 тыс. предприятий и организаций (конец 80-х годов) функционировало около 30 тыс, крупных ОАО, 130 тыс. приватизированных предприятий в промышленности и сфере обслуживания, 264 тыс. крестьянских (фермерских) хозяйств, около 890 тыс. вновь образованных коммерческих структур, относящихся преимущественно к малым предприятиям, 24,5 тыс. крупных сельскохозяйственных предприятий - бывших колхозов и совхозов, реорганизованных в различные организационно-правовые формы, соответствующие Гражданскому Кодексу, 110 тыс. бюджетополучателей, 1221 коммерческий банк и свыше 4 тыс. их филиалов, 4,8 млн. индивидуальных предпринимателей4. Увеличение на два порядка численности экономических субъектов обеспечивает некоторую конкурентность рыночной среды российской экономики. Но очевидно резервы экстенсивного роста числа экономически субъектов российских рынков еще достаточно высокие. Так, в Китае только в сельской местности создано около 24 млн. волостных промышленных предприятий, обеспечивающих занятость трудоизбыточного крестьянства. В США ежегодно создается около 2 млн. новых фирм5. В Италии зарегистрировано более 15 млн. фирм6.
Общий вектор развития современных глобализированных оптовых рывков (расширение функций оптовой торговли, укрупнение бизнес-структур, легализация теневой деятельности, появление торговых, в том числа отечественных сетей) определяют тенденции динамики конкретного отраслевого рынка, в качестве которых четко тестируются углубление продуктовой специализации, легализация теневой деятельности через сертификацию товара, расширение спроса за счет его ненасыщенности в условиях устойчивого посткризисного развития, укрупнение бизнес-структур, снижение нормы прибыли. Эти особенности конкурентной среды российских рынков являются результатом их институциональных изменений8.
Трактовка категории «конкуренция» неоднозначна в рамках различных экономико-теоретических подходов. При этом различные дефинициальные характеристики конкуренции определяют специфику алгоритма поведения экономического субъекта на отраслевом рынке. Так, структурная концепция совершенной конкуренции в рамках неоклассической школы предполагает наличие большого количества фирм и недоминантность доли каждой фирмы на рынке, в результате чего цена не зависит от объема продаж каждой фирмы. Эта системная неоклассическая характеристика конкуренции отражает ее объективное содержание - борьбу множества равноправных экономических субъектов соответствующего отраслевого рынка. С позиций субъективно-институционального подхода конкуренция - это целенаправленная борьба с другими фирмами за влияние не только на основе цен, но также и на неценовой основе. Борьба может вестись как экономическими методами, так и через применение института власти - силового давления на конкурента с использованием криминальных или государственных силовых структур. Кроме того, эта борьба может осуществляться фактологически-управленческими методами - через лоббирование своих интересов в органах государственной власти, поддержку политических партий и движений и т.д.
В соответствии с новым Федеральным законом «О защите конкуренции» конкуренция - это соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке9.
Поскольку конкурентная среда - это интегрированный результат конкуренции продавцов и конкуренции покупателей, совокупность взаимоотношений между продавцами, между покупателями и между продавцами и покупателями на конкретном рынке, каждый их которых действует по определенным правилам, то для исследования конкурентной среды российских рынков и идентификации вектора ее трансформации наибольшими разрешающими способностями обладает институциональная методология. Именно институциональная теория, на наш взгляд, способна дать теоретическое объяснение как общим, так и специфическим тенденциям этих трансформаций, вырабатывать практические рекомендации по целесообразному регулированию конкурентной среды, что особенно важно для осуществления современной модернизации экономики России. Хотя «институциональная концепция помогает осмыслить эволюцию современной конкуренции»10, однако, следует согласиться с Иншаковым О.В. и Фроловым Д., «один лишь институцио-нализм никоим образом не может стать методологической панацеей для России, да и любой другой страны. Он должен органически «влиться» в состав эволюционной теории наряду с другими подходами, системно описывающими трансформационные и трансакционные факторы»11.
Институциональная динамика субъектов размещения бюджетного заказа: рыночно-эволюционный подход
В ходе экономического развития производство, рынки и экономические институты включены в процесс перманентных инноваций и реструктуризации. Эволюционный подход, сфокусированный в большей мере на том, . что зарождается, формируется в экономике, чем на уже существующем, действительно старается предложить теоретическую и исследовательскую альтернативу традиционной неоклассике.
Эволюция чаще всего трактуется как самотрансформация изучаемой системы в течение времени53. Простой адаптацией к измененной внешней информации (собственно «изменение» в интерпретации экономической теории) процесс эволюционного развития не ограничивается, поскольку требуется выявление механизмов эндогенных изменений. Достаточным условием -и характерным признаком эволюции - является формирование элементов новизны внутри системы при наличии факторов, нарушающих равновесие. В экономике, в соответствии с ее предметной областью, новизна - это резуль тат творчества и раскрытия новых возможностей индивидов для осуществления экономических действий. При этом, если открытая новая возможность экономического действия находит применение, то она характеризуется как инновация54.
Эволюционная экономика выступает в качестве важной составляющей современной институциональной теории и исследует сложившуюся структуру, а также пути и возможности появления и распространения новаций. В противоположность этому предметом экономической теории является не «зарождающиеся», а «существующие» аспекты экономики55. Следовательно, экономическая эволюция есть процесс роста многообразия, сложности и продуктивности экономики, за счет периодически происходящей смены технологий, продуктов, организаций и институтов56.
Эволюционная экономика основывается на принципах изменения, отбора и сохранения, а также на объяснении процесса наблюдаемых изменений в системе взаимодействием этих трех характеристик. Другими словами, если система допускает разнообразие этих элементов, то сохраняются только те из них, которые наилучшим образом соответствуют окружению, поскольку отбираются согласно этому критерию. Понятие сохранения употребляется в том смысле, что те элементы, которые выживают, продолжают проявлять свои положительные свойства в следующем временном периоде.
Принципы эволюционной экономики получили наиболее широкое распространение в области исследований технологических изменений, где обоснована необходимость комплексного восприятия технологического изменения как эволюционного процесса. В узком смысле «технология» интерпретируется как «адаптационный ответ» на заранее постановленные задачи. Характеристика технологического развития как динамического, сложного, мно гофакторного, культурно зависимого и несбалансированного процесса детерминирует формирование иного взгляда на устойчивое развитие, нежели понимание, основанное, например, на теории эндогенного роста, которая акцентирует внимание на оптимальном соотношении между технологией и ростом57.
Таким образом, отдельной проблемой теории рыночной институциона-лизации является, на наш взгляд, соотношение институциональных и эволюционных изменений. Классическая эволюционная парадигма характеризует эволюционное развитие как усложнение социальных и культурных взаимодействий, постоянную адаптацию к ним индивидов, групп, народностей, т.е. движение «от простого к сложному». Трансформационные изменения подчиняются многообразию факторов, поэтому они могут быть целенаправленно регулируемыми, связанными и со спонтанными изменениями, и со сферой неформальных институциональных взаимодействий.
Анализ вопроса о том, как различного рода действия соотносятся в процессе формирования институтов, на наш взгляд, целесообразно проводить с позиции методологического индивидуализма, плодотворность которого неоднократно подчеркивается представителями нового институционального направления экономической и социологической теорий. Хотя исходной категорией нового институционализма является институт, однако основной единицей анализа предложено считать не сами институты, а действие, «понимаемое в веберовском духе, - как внутренне осмысленную деятельность, ориентированную на действия других»58.
Существуют разные варианты эволюционной экономической теории. С одной стороны, утверждается, что в результате спонтанных действий хозяйственных агентов происходит «естественный отбор» институтов, доказавших свою эффективность (по Ф. Хайеку). При этом эффективность понимается как получение хозяйственными агентами осязаемой экономической выгоды в виде дополнительного дохода или экономии издержек, как трансакционных, так и трансформационных, С этих позиций субъекты рынка начинают придерживаться формальных правил, когда снижаются издержки их соблюдения и соответственно повышаются сравнительные издержки нелегальной и полулегальной деятельности. С другой стороны, утвердившиеся институты вовсе не обязательно являются воплощением наивысшей эффективности (по Д. Норту). На процесс отбора воздействует сложная комбинация факторов, существует также зависимость от первоначально избранного пути.
На наш взгляд, объяснение институциональной динамики через фактор непосредственной выгодности для хозяйственных агентов не всегда соответствует общественной практике. Во-первых, представители власти могут поддерживать экономически неэффективные правила достаточно долгосрочно для осуществления каких-либо иных (неэкономических) целей (например, политических). Во-вторых, субъекты рынка далеко не всегда ограничиваются экономией только трансакционных либо совокупных издержек. Их интересы намного шире и, как следствие, они могут принимать новые, более дорогие, чем ранее действовавшие, правила игры. Более того, долгосрочные интересы могут находиться под влиянием неэкономических мотивов.
Однако тот факт, что действия экономических агентов основываются не только на экономическом расчете, не означает их склонности к максимизации общественного благосостояния. Например, фирмы, входящие на рынок госзакупок, зачастую побеждают в конкурсах и аукционах с ценами, не обеспечивающими получения прибыли, мотивируя демпинг более высокой значимостью входа и закрепления на рынке в статусе социально ответственного поставщика. Очевидно, мотивационная структура указанных агентов существенно шире вменяемой экономическим агентам.
Институциональная структура рынка государственных закупок в условиях посткризисного развития
Посткризисное развитие российской экономики обусловливает преобразование административных механизмов распределения бюджетных средств в экономические. Рыночные механизмы распределения бюджетных средств основываются на принятой в развитых странах системе конкурентного размещения государственного и муниципального заказа. Приведение российских механизмов госзакупок в соответствие с мировой практикой стимулирует развитие экономики региона, перераспределяя бюджетные средства в пользу конкурентоспособных предприятий, а также реформу исполнительной власти благодаря повышению открытости закупочных процедур. В процессе развития этих отношений возникает потребность координации мероприятий по рациональному расходованию бюджетных средств и планомерному развитию секторов экономики109.
В обеспечении нормального функционирования любой современной экономической системы важная роль принадлежит государству. Государство на протяжении всей истории своего существования наряду с задачами поддержания порядка, законности, организации национальной обороны, выполняло определенные функции в сфере экономики. Государственное регулирование экономики имеет длительную историю; уже в период раннего капитализма в европейских странах существовал централизованный контроль над -по ценами, качеством товаров, процентными ставками и внешней торговлей .
В различных странах взаимодействуют частнокапиталистические регуляторы производства и государственные рычаги централизованного планирования . Централизованное планирование имеет различные формы и не всегда ограничивается государственным бюджетом и целевыми программами112, в США развитие получило программно-целевое централизованное планирование113, основанное на традиции прецедентного права. Главная цель такого планирования состоит в создании интегрированной системы принятия решений для всех видов деятельности конкретных субъектов хозяйствования114. В современных условиях любое государство осуществляет регулирование национальной экономики с различной степенью вмешательства в экономику. Минимизация экономической роли государства вплоть до 2003 г. в России представляется нам стратегической ошибкой115. Однако, следует согласиться с Е.Ясиным, что ярко выраженный интервенционистский курс российского государства, наблюдающийся в последние 2-3 года, отражает усиление лишь одной их функций, которые государство может выполнять в экономике, - государственное предпринимательство, которые является наименее эффективным и наиболее опасным для перспектив экономического роста. Расширяется сфера влияния государства не только в нефтяной промышленности, но и в электроэнергетике, где практически заморожены реформы, в газовом секторе, в других ведущих («стратегических») отраслях экономики. Государство за 2004-05 гг. «приобрело» активов примерно на 35-40 млрд. долл.116 Все это усиливает позиции государства на соответствующих отраслевых рынках, снижая тем самым степень их конкурентности. Такой интервенционистский курс государства представляет собой «венесуэлизацию России», поскольку появление на рынках вместо частных компаний государственных, пользующихся определенными привилегиями от власти и выполняющих определенный социально-политический заказ наносит урон экономике. По вопросам пропорций сочетания государственного и рыночного регулирования, границ и направлений государственного вмешательства существует широкий спектр мнений и подходов - от полного государственного монополизма до крайнего экономического либерализма. Однако необходимость выполнения государством определенных функций в экономике не подвергается сомнению. Это еще раз получило подтверждение в ходе "кейнси-анской революции", которая совершила переворот в классических воззрениях на рыночную экономику и доказала невозможность самоисцеления экономического спада.
При переходе к рынку усиливается потребность в государственном регулировании товарного производства и хозяйственных связей на основе экономических методов117, институционально-правовых норм, а также административных мер. В результате нормализации рынка товаров, создания его современной инфраструктуры и развития конкуренции возрастает экономическая свобода всех звеньев хозяйствования. Важно устранение диспропорций и трудностей в снабжении материально-техническими ресурсами базовых отраслей, соблюдение эквивалентности обмена промышленных изделий на продукцию сельского хозяйства и других секторов экономики. Как показывает практика, такие задачи успешно решаются при рациональном сочетании рыночного саморегулирования производства с государственным управлением народным хозяйством. Экономические методы в сочетании с организационно-административными мерами способствуют эффективности земельной реформы, приватизации, перестройке хозяйственных систем, развитию коммерческих структур, улучшению подготовки и расстановки кадров в органах управления и на предприятиях.
Россия находится в настоящее время в таких условиях, когда возникает острая необходимость в государственном воздействии на процесс обеспечения конкурентоспособности предприятий и отраслей национальной экономики. Здесь принципиально важно, чтобы государство играло роль активного экономического агента, перераспределяя бюджетные средства путем определения приоритетных направлений для приложения государственных бюджетных ресурсов118. Эта задача, в частности, решается созданием эффективной системы государственных закупок, основанной на конкурсных торгах, аукционах и др. конкурентных способах торгов. Эта система позволяет прерывать многолетние неэффективные связи поставщиков и заказчиков, основанные на личных отношениях директоров предприятий и руководителей государственных учреждений и обеспечивающие конкурентности борьбы за государственный заказ.
Зарубежный опыт показывает, что для устойчивого роста производства и повышения благосостояния населения необходимо эффективное сочетание рыночного регулирования на микроуровне с государственным воздействием на макроэкономические процессы и их сбалансированное развитие119. Это проявляется в политике цен, финансово-кредитной сфере, во внешнеэкономической деятельности.
Формирование конкурентной среды рынка региональных и муниципальных закупок Ростовской области: диагностика состояния и мониторинг динамики
Формирование определенной степени конкурентности рынка государственных и муниципальных закупок в Ростовской области осуществлено через переход от директивного, безальтернативного размещения государственного заказа к постепенному освоению механизма торгов. В силу этого реализованная реформа системы государственных закупок является необходимым элементом всей совокупности рыночно-трансформационных преобразований, которые направлены не только на всемерное стимулирование и укрепление рыночных институтов координации экономической деятельности субъектов хозяйствования и повышение эффективности функционирования механизма и инструментов государственного регулирования экономики. Это обусловлено тем, что по теореме Р. Ланкастера (1992г.), если в экономике отсутствует хотя бы один рынок или хотя бы один рынок функционирует неэффективно, то и вся экономика не достигает рыночной эффективности -эффективности по Парето. Поскольку формирование рыночной экономической системы обеспечивается реализацией принципа системности, однородности составляющих ее элементов, функционирования их на едином принципе рыночной координации.
Поскольку государство становится рыночным субъектом, то и обеспечивать свои нужды оно должно на рыночных принципах. Как известно, государство выполняет в смешанной экономике две главные функции: во-первых, осуществляет комплекс мероприятий, направленных на поддержание функционирования основных социально-экономических институтов общества (денежно-кредитная, антимонопольная, антиинфляционная политика, политика занятости и т.д.), а во-вторых, аккумулирует посредством бюджетной
системы определенные денежные ресурсы с целью последующего финансирования государственных расходов, в том числе на закупку товаров, работ и услуг для выполнения присущих государству функций и жизнеобеспечения самих государственных институтов, что и формирует сферу государственных закупок.
В соответствие с общегосударственными нормами конкурентная среда на рынке регионального и муниципального заказа начала институционализи-роваться с 1998 г. Постановлением Главы администрации Ростовской области №268 от 15 июля 1998 г. «Об организации закупки товаров, работ и услуг на территории Ростовской области для государственных нужд» были утверждены правила согласования закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд путем проведения закрытых торгов (конкурсов) и размещения заказа у единственного источника (поставщика) на территории Ростовской области, рекомендации по размещению заказов на закупку продукции для государственных нужд с применением способа котировок и перечень товаров работ и услуг, по которым заказчикам рекомендовалось проведение закупок либо методом закрытых торгов, либо как у единственного источника. Этот перечень неконкурентных закупок состоял из 20 пунктов и содержал в основном продукцию и услуги естественных монополий (приложение 3).
Переход от централизованного снабжения учреждений государственного сектора материальными ресурсами к институционализации меры их самостоятельности был осуществлен практически одномоментно. В результате государственные заказчики столкнулись с рядом новых проблем : поиск хозяйственных партнеров, оценка конъюнктуры рынка, определение оптимальной цены покупки продукции и условий ее поставки. Далеко не все из них оказались в состоянии самостоятельно решить указанные проблемы.
С целью формирования конкурентной среды при осуществлении закупок товаров, работ и услуг за счет бюджетных средств, координации действий государственных заказчиков и поставщиков области, оказания им консультационно-методической помощи, а также для проведения анализа процессов, происходящих в этой сфере Администрацией Ростовской области было принято решение о создании системообразующего института региональной системы закупок для областных и муниципальных нужд - Областного центра организации конкурсных торгов (Постановление Главы администрации Ростовской области №5 от 12 января 1999 г. «О создании областного центра организации конкурсных торгов»), перед которым были поставлены следующие основные задачи:
- организация и проведение торгов по поручению государственных заказчиков на договорной основе в соответствии и на условиях, институционализированных на федеральном уровне (Указ Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. №305);
- создание и постоянное обновление базы данных государственного заказа для нужд области и предложений поставщиков товаров, работ и услуг;
- оказание заказчикам и поставщикам области консультационно методической помощи, связанной с организацией и проведением конкурсных торгов;
- организация обмена информацией с регионами России о проводимых торгах; - формирование областного графика торгов, проводимых государственными заказчиками;
- подготовка и выпуск периодической информации для всех заинтересованных лиц с графиком и результатами проведения конкурсных торгов в области;
- проведение анализа конкурсных торгов и процессов в сфере расходования бюджетных средств государственными заказчиками для нужд области.
В 2000 \ и г; Ростове-на-Дону Пилотным центром госзакупок РГУ нрово/щлось комплексное исследование состояния рынка ітюударствевньїх и муниципальных закупок региона, Кяк показали проведенные исследование на территории Ростовской области продукция для государственных н муниципальных нужд закупалась как на основании конкурсных процедур, так и простыми способами закупок (таблица 5) Пролонгация исследования до 2005г, свидетельствует о том, что существенных изменений в структуре способов закупки товаров, работ, услуг в области не произошло. Таблица 5
