Содержание к диссертации
Введение
1 . Место и роль муниципального управления в социально - экономической системе государства 10
1.1 . Генезис системы государственного управления: федеральный, региональный, муниципальный уровни 12
1.2 Город как первичное образование государства 26
1.3.Современные направления совершенствования муниципального управления 37
2. Городское образование как объект управления 49
2.1. . Принципы построения и функционирования системы управления муниципальным образованием 50
2.2.Состав и содержание системы управления городским образованием 62
2.3.Анализ наукограда как объекта муниципального управления 78
3. Разработка и построение инновационной модели муниципального управления наукоградом 98
3.1 . Моделирование целей муниципапьного управления 100
3.2.Структуры и процедуры муниципального управления наукоградом 120
3.3.Обеспечение эффективного функционирования и развития муниципального управления наукоградом 132
Заключение 148
Список использованной литературы 151
Приложения 160
- Генезис системы государственного управления: федеральный, региональный, муниципальный уровни
- Город как первичное образование государства
- Принципы построения и функционирования системы управления муниципальным образованием
- Моделирование целей муниципапьного управления
Введение к работе
Все большая часть населения земли живет и работает в городах, создавая и развивая основной экономический, научно-технический и социальный потенциал цивилизации. Именно города, аккумулируя территориальные, природные, социальные ресурсы регионов, создают необходимые условия для эффективной организации и интенсификации процессов социально-экономического развития общества. Это обуславливает исключительное значение разработки, построения и применения современной концепции муниципального управления, полно и всесторонне обеспечивающего социально-экономический прогресс.
Концепция муниципального управления как основополагающая система, руководящая идея, совокупность конструктивных принципов деятельности по обеспечению эффективного становления, функционирования и развития первичного социально-экономического образования является одной из важнейших методологических и методических основ построения современного государства.
С переходом к рыночной модели функционирования значение и роль муниципальной системы в общегосударственном механизме политического экономического и социального управления неизмеримо возрастает. Именно здесь возникает, развивается и разрешается большинство противоречий, как переходного периода, так и новых процессов и тенденций социальных, экономических и политических преобразований. В этих условиях на муниципальный уровень управления ложится основной груз реформирования общественных отношений.
Формирование, функционирование и развитие городских образований, практика муниципального управления и ее теоретическое
обобщение и осмысление становятся содержанием все большего круга научных и прикладных исследований, публикуемых трудов таких известных ученых и практиков, как: Анимица Е.Г., Велихов Л.В., Давидович В.Г., Жихаревич Б.С., Зотов В.Б., Ильин А.И., Когут А.Е., Латфуллин Г.Р., Лужков Ю.М., Портер М., Ракитский Б.В., Рой О.М., Рощупкин В.П.,Румянцева З.П., Румянцев A.M., Фадеев В.И., Федоренко А.Н., Харрисон Ф., Черник Д.Г., Шапошников СВ., Шугрина Е.С. и др.
Настоящее исследование и, прежде всего, его теоретическое обоснование степени опирается на анализ трудов этих и ряда других авторов, раскрывающих и показывающих место и роль разработки и совершенствования эффективной системы муниципального управления, актуальность и стратегическое значение выбранной темы. Вместе с тем, данное исследование на основе обобщения теоретических знаний и практических данных предлагает самостоятельный подход к моделированию муниципальной системы управления.
Все это предопределяет актуальность настоящего исследования, научную ценность и практическую значимость разработки обоснованной, жизнеспособной и практически действующей концепции построения и осуществления муниципальной системы управления в рыночных условиях.
Понятно, что такое исследование не может базироваться только на
теоретических изысканиях и абстрактном анализе. Более того,
разнообразие муниципальных образований, особенности их формирования,
функционирования и развития, местные условия и отраслевая специфика
производственно-технологической структуры, экономического и
хозяйственного состояния предприятий, социального состава, интеллектуально-культурного уровня населения во многом определяют не только разработку и реализацию концепции, но и ее содержание.
Традиционный взгляд на муниципальные образования, как правило, связан с их политической, экономической, интеллектуальной, коммуникационной или культурной ролью в инфраструктуре государства и общественной жизни. Этим подходом выделяются административные столицы международных сообществ и государств, субъектов федерации и регионов, крупные промышленные, транспортные, хозяйственные образования. В последнее время в данной классификации появились определения средних и малых муниципальных образований, городов-университетов, промыслов, ярмарок, музеев и т.д. Все они, прежде всего, являются муниципальными образованиями, особое место, среди которых занимают наукограды, целенаправленно аккумулировавшие передовой научно-технический и культурный потенциал общества.
Исторически, государство формировалось на основе одного или нескольких городов. В этом плане именно наукограды являются одним из основополагающих, государствообразующих элементов, система управления которым определяет не только научный, производственный, и интеллектуальный уровень развития общества, но и, прежде всего, обороноспособность и независимость и суверенитет государства в целом.
С целью научной разработки и обоснования этого положения в качестве объекта исследования, практического примера апробации и внедрения его результатов в данной работе выбран и рассматривается наукоград, как одно из перспективных, в социальном, экономическом и политическом плане муниципальных образований, во многом определяющее настоящее и будущее развитие России, ее место и роль в мировом сообществе.
Предметом исследования настоящей работы является система управления муниципальным образованием наукограда, как комплекс подсистем, инструментов и механизмов целеполагания, организации,
мотивации, контроля и регулирования процессов функционирования и развития инфраструктуры жизнеобеспечения города.
Цель настоящего исследования заключается в разработке и построении инновационной модели муниципального управления наукоградом на примере города Королев Московской области.
Выбор темы и постановка цели данной работы, определение объекта и предмета изучения и анализа обусловили необходимость адаптации и применения в качестве основных методов исследования целевого, логического, конкретно-исторического и комплексного подходов, системного, структурного и факторно-стоимостного анализа, прогнозирования, программирования и моделирования. Это необходимо для обоснования и проведения инновационного, оригинального исследования на серьезной научной основе, успешной разработки, постановки и решения актуальных и значимых теоретических и практических задач управления, научная новизна которых заключается в:
определении, выделении и исследовании наукограда в качестве специфического объекта системы муниципального управления;
разработке и реализации оригинального подхода к комплексной адаптации инновационной модели муниципального управления такого специфического объекта, как наукоград;
системной структуризации дерева целей, комплекса задач и палитры методов муниципального управления наукоградом;
обосновании оригинальной системы финансирования выполнения государствообразующих функций наукоградов;
формировании и представлении систем информационного, юридического, методического и организационного обеспечения механизма муниципального управления наукоградом.
Основные идеи, положения, материалы и результаты исследований апробированы на российских и международных конференциях по проблемам совершенствования и развития муниципального управления, опубликованы в таких научных трудах автора, как: "Отношения собственности на муниципальном уровне", "Концепция развития системы управления на примере города Королев Московской области", "Наукоград как объект муниципального управления" и других.
Постановка, разработка и применение предложенных в работе и развивающих их инноваций в системах муниципального управления наукоградами на территории Российской Федерации имеют не только научное, но и важное практическое значение в решении проблемы сохранения и обновления научно-технического, производственного и оборонного потенциала государства. В этой связи необходимо особо выделить конкретную, практическую значимость материалов и результатов данного исследования, которая заключается в:
обосновании государственного, экономического и социального статуса наукограда, как государствообразующего формирования:
определении места и роли наукограда в качестве специфического объекта муниципального управления базовой инфраструктуры современного, независимого, высокоразвитого государства;
выделении характера, специфики и особенностей наукограда, как социально-экономического объекта муниципального управления;
разработке и построении модели дерева целей системы управления муниципальным образованием, на примере наукограда;
формировании, построении, апробации и представлении инновационной модели муниципального управления наукоградом.
При выборе темы и направления исследования, в ходе анализа, разработки и внедрения его положений и результатов автор
непосредственно опирался на практический опыт работы в качестве главы администрации одного из ведущих наукоградов России, крупного мирового центра аэрокосмической отрасли - города Королев Московской области Российской Федерации, документы и материалы других отечественных и зарубежных наукоградов.
Достижение поставленной цели представлено во введении, трех главах, последовательно сопровождаемых 24 таблицами и 22 рисунками, заключении, представленных на 150 страницах текста диссертации, списке использованной литературы, состоящем из 107 позиций и приложениях,
В первой главе работы раскрываются и определяются методологические основы постановки и решения проблемы построения эффективной социально-экономической системы муниципального управления наукоградом в рыночных условиях, на основе современных концепций и принципов функционирования муниципальных систем.
Вторая глава посвящена конкретному, системно-структурному и содержательному анализу форм и методов разработки, построения, функционирования и развития муниципальной системы управления применительно к такому специфическому объекту, как наукоград.
Третья глава работы представляет научные разработки автора, результаты их апробации, и внедрения в практику муниципального управления городом Королев Московской области на основе построения инновационной модели муниципального управления наукоградом.
В заключении работы представляются основные научные выводы и практические рекомендации по совершенствованию и развитию муниципального управления наукоградами.
Приведенный анонс позволяет в целом представить логику построения, содержание глав и параграфов работы и перейти к их подробному изложению.
Генезис системы государственного управления: федеральный, региональный, муниципальный уровни
Процесс развития института государства прошел разнообразные стадии и на каждой из них, прежде всего, определял основы власти, систему и механизм управления. Состав и содержание элементов этой системы, процедуры функционирования ее механизма формировали и трансформировали управленческую вертикаль. В результате чего утвердилось три основных уровня государственной инфраструктуры управления: муниципальный, региональный и федеральный.
Иерархия этих уровней опирается не только и не столько на управленческие начала, сколько на объективные территориально-географические условия, конкретно-исторический опыт развития народов и регионов, реальные социально-экономические и политические процессы взаимодействия и совершенствования субъектов общественных и государственных отношений, формирование, реализацию и развитие системы их экономических интересов. [20,33,66]
В этой связи важно методологически четко определить основы построения таких отношений, выявить, оптимизировать и закрепить фундаментальные начала возникновения, становления и развития систем, механизмов и процессов муниципального управления, спрогнозировать направления и перспективы их научно-обоснованного, целенаправленного и последовательного совершенствования и развития.
Общепризнанной, экономической основой построения любой системы управления являются отношения собственности.[56,60,72] Именно собственность и, прежде всего, права пользования, владения, распоряжения ею определяют цели и средства, формы и методы, сущность и содержание воздействия субъекта управления на объект.
Уровень развития отношений собственности, стабильность и уверенность в эффективной реализации правовых гарантий и норм формируют стратегию и тактику поведения субъектов и объектов на всех уровнях управления. Но реальные процессы постановки и достижения целей конкретного уровня разрабатываются и осуществляются применительно к каждому из них. В этом смысле исключительно важно четко представлять концептуальную модель и конкретный механизм функционирования системы управления соответствующего уровня, их объективные особенности и субъективную специфику.
Действующим российским законодательством [3] определяется три основных макроэкономических уровня построения отношений собственности: 1). Федеральный, 2). Региональный, 3). Муниципальный, причем их значение, определение и применение традиционно ранжируются именно в этой последовательности. Такой подход естественно сказался не только на определении принципов их соотношения и взаимодействия, но и, в значительно большей степени, на обосновании, проработке и построении механизма реализации отношений собственности на каждом из уровней.
Длительное время осуществлявшаяся унитарная, жестко централизованная концепция построения российского государства, реализация остаточного принципа в определении свода полномочий на местах обусловили ситуацию, в которой муниципальный, нижний по этой классификации уровень отношений собственности, оказался не только самым не проработанным в теоретическом плане, но и существенно ущемленным в финансовой и юридической самостоятельности.
Между тем, анализ мирового опыта формирования и развития рыночных отношений [88,91,105] убедительно доказывает преимущества иных приоритетов в построении и реализации современных моделей функционирования и развития отношений собственности на муниципальном, региональном и федеральном уровнях. В этой связи, в разработке и построении эффективной модели необходимо пойти более естественным путем, начав такое строительство с муниципального уровня как фундамента, социально-экономической основы организации и развития отношений собственности в современном государстве и обществе. Обосновывая такой подход мы, прежде всего, должны выяснить принципиальные особенности построения и осуществления отношений собственности на муниципальном уровне, определить их место и роль в социальных, экономических и политических отношениях в целом.
Главенствующий статус федерального или государственного уровня в построении любых общественных отношений, казалось бы, задан изначально самой конструкцией современного государства, иерархией вертикали власти, приоритетом общего над частным. Но если мы, на основе конкретно-исторического подхода, проанализируем генезис, как выделение, становление, развитие основных путей развития свободного общества в рамках демократического государства, то неизбежно отметим особо акцентируемый и обоснованный приоритет прав личности. [1]
С середины восьмидесятых годов в Российской Федерации активно развиваются инициативные демократические процессы, формируются механизмы обеспечения прав и свобод личности, но, к сожалению, в большинстве практических систем и реальных процедур социально-экономической сферы пока это только декларируется. Между тем, в экономически и социально развитых странах этот постулат убедительно доказал свое фундаментальное значение в построении современной социально-экономической системы общества.[90,99,101]
Город как первичное образование государства
Принципы, как правила, нормы, которыми руководствуются система и субъекты в своей практической деятельности закладывают методические основы построения любых процессов управления. Для муниципальной системы, в которой, как мы определили выше переплетаются и реализуются самые разнообразные интересы различных уровней построение системы принципов имеет особое значение.
Практика государственного регулирования рыночных отношений в странах с самыми разнообразными социально-экономическими моделями развития, опыт проведения экономических и политических реформ в России неоспоримо свидетельствуют об объективной необходимости целевого и комплексного, принципиально оснащенного, динамичного и эффективного управления этим процессом, прежде всего на муниципальном уровне. Именно здесь, в среде проживания, труда, самореализации личности, радикальные изменения максимально быстро сказываются на уровне жизни, занятости, благополучия большинства населения, а значит и поддержки самих реформ. Декларации и навязывания программ: "Обватьной приватизации", "Стихийного регулирования" и т.д. уже стоили и еще будут стоить непозволительно дорого нашему обществу и государству. [35] Между тем, исторические и совсем недавние примеры проведения социально-экономических реформ в развитых и развивающихся странах, в том числе с "еще вчера" социалистической ориентацией [58 69,80], убедительно и конкретно показывают исключительную актуальность, результативность и эффективность целенаправленного, высокоорганизованного государственного участия в самых разнообразных рыночных процессах.
Более того, именно это участие становится основным стабилизирующим фактором в периоды проведения радикальных реформ, обострения кризисных ситуаций, оперативно способствуя их оптимальному разрешению. [2 8,43,5 8]
Все это обуславливает не только возможность, но и необходимость, тактическую и стратегическую целесообразность реконструкции государственной системы управления на основе совершенствования принципов ее воздействия на формирование и развитие социально-экономических процессов на муниципальном, региональном и федеральном уровнях.
Естественно и логично начинать такую реконструкцию с модернизации принципов управления - как системы правил, порядков, процедур, которыми постоянно и обязательно руководствуются органы и субъекты всех уровней и регионов страны в своей практической деятельности по управлению социально-экономическим реформированием и развитием общества в рыночных условиях.
С другой стороны, переход в реальной разработке и построению комплексной модели муниципального управления наукоградом потребует принципиально выверенной основы, фундамента такой конструкции, что предопределяет неизбежность представления системы принципов в начале этого пути.
В любой централизованной системе управления декларируется и применяется достаточно широкий спектр принципов, обеспечивающих ее функционирование, но командно-административная вертикаль последовательно выхолащивает их сущность и содержание по мере приближения воздействия к объекту. Причем, окончательная реализация того или иного положения на уровне объекта нередко противоречит правилам и нормам, принятым за основу на уровне разработки решения.
Как правило, это объясняют спецификой объекта или условий, особенностью поставленной задачи и оправдывают традиционной формулировкой: "...как исключение". [27] Между тем, возникновение и развитие подобных пративоречий имело и имеет объективную природу, которую невозможно не учитывать при разработке и совершенствовании принципов государственного управления.
Важнейшим следствием признания такой природы, в большинстве развитых стран стало формирование многоуровневой системы принципов, приоритетно ориентируемых, адаптируемых и реализуемых на муниципальном, региональном и федеральном уровнях государственного управления.
Преимущественная привязка, акцентирование и адаптация тех или иных групп принципов к объектам: предприятиям, территориям, регионам и т.д., и ранее рассматривалась отечественными учеными и практиками в качестве обязательного условия обеспечения эффективности управления, но, делалось это при неизбежном подчеркивании единства применения всей системы принципов на всех уровнях управления.
Сегодня, анализ зарубежного опыта и апробация новых отечественных подходов [48,93,97] позволяют обосновать необходимость представления многоуровневой системы классификации, специализации и применения в качестве основы построения концепции принципов государственного управления на муниципальном, региональном и федеральном уровнях. При этом сохраняется механизм применения любого принципа на любом уровне на основе его адаптации к их реальным задачам и условиям.
Принципы построения и функционирования системы управления муниципальным образованием
Объектом настоящего исследования в качестве муниципального образования выбран город. Исторически образование города, помимо объединения места проживания и региона сосредоточения и приложения труда, отошедших от сельскохозяйственного производства и иных промыслов работников, ремесленников, бюрократии и т. д., связано с поэтапным сосредоточением в нем государственных, религиозных, коммерческих, производственных, общественных и других институтов, формированием, реализацией и развитием их государствообразующих функций.
Впервые предметом серьезных практических и научных исследований городские образования и их прообразы становятся в сочинениях античных греков, в архаичную эпоху VII-VI веков до нашей эры, когда в древней Европе происходит подлинный расцвет полисов (городов-государств), принципы, формы и методы устройства которых являются предметом многочисленных дискуссий. [22] Этот период, по утверждениям Аристотеля, характеризуется тем, что ремесло полностью отделяется от земледелия, расширяется и усиливается товарообмен между территориями, появляются и активно развиваются инфраструктурные и коммуникационные формирования и процессы, обслуживающие это взаимодействие. Естественно, что все они концентрируются в местах пересечения транспортных коммуникаций, товарных потоков, процедур обмена, сосредоточения потребителей, то есть в городах.
Первыми государствами становились именно города, с последовательно формирующимися, закрепляющимися и ярко выраженными атрибутами: границами, относительно постоянным составом оседлого населения, представительствами религиозных конфессий, первичными формами производственных и коммерческих организаций, административной, коммуникационной и коммунальной инфраструктурой, системой юрисдикции, дисциплины и право управления , иерархией, культурой, институтом общественного мнения и т.д.
Совершенно особую роль выполняли городские границы, с установления и укрепления которых часто и начиналось возведение города. [20] Выбираемые как наиболее выгодные в военном плане рубежи обороны, они последовательно расширялись и оформлялись в качестве мест взимания пошлин и других сборов, территорий расширенной и свободной рыночной торговли, проведения ярмарок, соревнований, военных смотров и испытаний, организации информационных и переговорных процессов и процедур и, в конечном счете, установления, оформления и охраны правовых границ. Причем, даже там и тогда, где и когда, на ранних этапах становления и развития государства его территорией объявлялись большие или меньшие земли за этой чертой, реальная исполнительная власть города, а часто и государства, осуществляемая на постоянной основе заканчивалась у городской стены.
Процесс зарождения и становления первых городских образований, анализ и оценка характера его сукцессии, как эмпирически выявляемой последовательности в воспроизводстве основных институтов городской жизни, определяющейся показателями численности населения города, его возрастом, экономическими, географическими, национально-этническими, культурно-историческими и другими местными особенностями, дает возможность представить основные этапы становления и развития городского образования, исследовать внутренние и внешние преобразования форм и содержания их функционирования и взаимодействия с системой управления сложившейся в конкретном государстве.[67]
При этом необходимо помнить, что многие государства создавались и разрушались именно в процессе противостояния городов, в их претензиях на те или иные военные, экономические, социальные и политические права и полномочия осуществляемые на тех или иных территориях. Рано или поздно, выполнение такой, государствообразующей функции города порождало необходимость создания и развития в ряде из них оборонно-технического потенциала, сначала в производственной, проектной, экспериментальной, а со временем и в исследовательской формах. Именно этот потенциал становясь предметом особых наблюдений, исследований и сообщений послов, купцов, паломников, путешественников, накапливался и систематизировался по их возвращении на родину, определяя основополагающие представления власти и общества об административном устройстве и социально-экономическом развитии мирового сообщества. [20]
Историческим примером таких сложнейших явлений и процессов их наблюдения, исследования и осмысления стали отраженные в летописях феномены формирования, развития и преобразования государств Киевской, Владимиро-Суздальской и Московской Руси, на рубежах которых создавались и активно- развивались города-крепости, а на территории - города-оружейни, города-заводы и т. д.[83] Эти и другие отечественные, многие, широко известные и хорошо изученные зарубежные, исторические примеры [100], впервые выделили и показали одну из важнейших, государствообразующих функций города -становление, обеспечение и сохранение суверенности и независимости государства, прежде всего, на основе создания, концентрации, развития и эффективного применения его оборонного потенциала.
Моделирование целей муниципапьного управления
Город, как сложнейшее, инфраструктурное, динамично развивающееся, полифакторное образование объединяет комплекс самых разг юбпазных, общих, совместных, самостоятельных, взаимодействую чих и конкурирующих производственных и коммерческих объектов, юридических и физических субъектов, с их, самостоятельными целями, функциями и механизмами. Обоснование, построение и огггимиьация системы целей управления муниципальным образованием представляет достаточно сложную и объемную задачу, решение которой требует применения современного инструментария. Это особенно важно,так как процесс муниципального целеполагания объективно носит перманентный характер и постоянно нуждается в методическом сопровождении.
Методологические основы, определяющие конструкцию, характерные уровневые особенности и строгую иерархию, архитектоники древа целей муниципального управления уже определены выше, но состав, содержание, и особенности постановки и достижения целей в комплексной модели муниципального управления наукоградом отличаются существенной спецификой, обусловленной: комплексным содержанием процесса постановки и решения конкретных задач; сложным, веерно- иерархячным строением городского образования; динамичным характером его формирования функционирования и развития; жесткими требованиями оперативности f и гибкости процедур и процессов управления; особой ролью человеческого фактора, как і структурообразующей и системопотребляющей Г категории; коренным реформированием, складывавшейся годами {. системы с переходом к рыночным принципам ( управления. Все это формирует достаточно сложные процедуру и конструкцию
постооения древа цели ГОРОДСКОГО обоазования, ограничивает степень детализации целей нижних уровней, определяет необходимость применения открытых, векторных решений, угшфицированных и адаптируемых алгоритмов проработки конкретных целевых направлений. Наивысший уровень древа определяет глобальная цель функционирования и развития. Это и есть то, наивысшее Б социально экономическом плане состояние, к эффективному достижению которого стремится система в целом. Для успешного достижения этого состояния необходимо поставить перед системой и реализовать в ходе ее деятельности ряд целей по основным стратегическим направлениям и параметрам развития, воплощение в жизнь которых, шаг за шагом приведет к осуществлению глобальной цели, то есть выработать перспективную и обоснованную стратегию. Стратегия формируется путем постановки блока основных целей на достаточно четко обозначенное и прогнозируемое будущее. Они 1 определяют пути усовершенствования технологий, преобразований, развития. Так в экономическом секторе это может быть осуществление і программы экономических реформ, в социальном - разработка и [_ реализация конкретных программ по поддержанию и развитию культуры, или разработка и проведение социальной политики по обеспечению занятости населения (см. приложение ). Реализация стратегических целей зависит от выполнения тактических, определяющих конкретные, программные действия текущего периода, к которым можно приступить уже в данный момент. На тактическом уровне это может быть, например, разработка и исполь ювание инноваций в технологии и управляющих системах, в социальном секторе - проведение конкретных мероприятий по обеспечению трудоустройства населения, организация и проведение программ повышения квалификации, профессионального перепрофилирования и т. д. (см. приложение 2). Тактические цели развертываются в цели оперативного уровня, выполнение которых, как правило, четко определено или ограничено во времени и связано с конкретными периодами и сроками необходимого решения задач или функционирования систем. Например, составление краткосрочных прогнозов, осуществление разовых действий, использование резервных ресурсов, формирование заказов и лимитов потребления на сырье, оборудование и т.п.
На следующем, более низком уровне, реализуются локальные цели, они ограничены в пространстве и зависят от территориальных, местных, специфических особенностей городского образования, составляющих его микрорайонов, расположения муниципальных объектов, конкретных мест действия. Например организация зоны торговли, обслуживания, отдыха, ремонт участка дороги и т.д.
