Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Управленческие отношения в системе ресурсного обеспечения пространственных социально-экономических образований 15
1.1. Методология исследования управленческих отношений в экономической системе ресурсного обеспечения пространственных социально-экономических образований. 15
1.2. Инновационное управление ресурсным обеспечением пространственных социально-экономических образований: понятийный аппарат 39
1.3. Методические подходы к измерению ресурсного потенциала пространственных социально-экономических образований 79
1.4 Основные проблемы научного и методического обеспечения оценки результативности управления ресурсами пространственных социально-экономических образований 91
Глава 2. Теория оценки результативности управления ресурсами пространственных социально-экономических образований 109
2.1. Концепция как базовый инструмент оценки управления ресурсами пространственных социально-экономических образований 109
2.2. Организационные условия реализации концепции оценки результативности управления ресурсами территориальных образований 128
2.3. Стандарты результативности деятельности органов власти — основа достижения целей развития территории 138
Глава 3. Концепция мониторинга результативности инновационного управления ресурсами муниципальных образований 166
3.1. Теоретические основы формирования системы мониторингового исследования 166
3.2. Технология внедрения мониторинга результативности управления ресурсами муниципальных образований 172
3.3. Информационное сопровождение мониторинга результативности управления ресурсами территории 178
Глава 4. Методические основы совершенствования управлением ресурсами муниципальной образований 197
4.1. Отраслевые карты — инструмент управление ресурсным обеспечением полномочий органов местного самоуправления 198
4.2. Определение оценки финансового состояния муниципального образования 203
4.3. Методические рекомендации по комплексной оценке управления бюджетными ресурсами в образовательных учреждений территории 213
4.4. Алгоритм проверки соответствия организационного обеспечения решения вопросов местного значения в контексте реформы МСУ 218
4.5 Результативность управления экономическим потенциалом муниципального образования 224
Глава 5. Оценка результативности инновационного управления ресурсами муниципальных образований 233
5.1. Оценка результативности инновационного управления экономическими возможностями территории 233
5.2. Результативность реализации организационных ресурсов муниципальных образований 243
5.3. Ресурсная обеспеченность полномочий органов местного самоуправления 250
5.4. Оценка результативности использования финансового потенциала территории 257
Заключение 264
Список использованной литературы 274
Приложения 294
- Инновационное управление ресурсным обеспечением пространственных социально-экономических образований: понятийный аппарат
- Организационные условия реализации концепции оценки результативности управления ресурсами территориальных образований
- Технология внедрения мониторинга результативности управления ресурсами муниципальных образований
- Методические рекомендации по комплексной оценке управления бюджетными ресурсами в образовательных учреждений территории
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Опыт экономически развитых стран с устойчивыми демократическими традициями свидетельствует о том, что децентрализация власти и ресурсов является ключевым условием социально-экономического развития государства.
В результате проводимой реформы в России местное самоуправление накапливает положительный опыт функционирования в качестве полноправного института местного самоуправления. Впервые в нашей стране публичная власть стала полноценно работать на самом близком к населению уровне – в масштабах сельских и городских поселений. Поселенческие органы местного самоуправления все более полно реализуют ключевые функции по непосредственному обеспечению жизнедеятельности людей на местах.
По своей природе муниципалитеты как социально – экономические образования микроуровня являются наиболее социально ориентированными институтами власти и управления и могут устойчиво развиваться в условиях надежного ресурсного обеспечения. Наряду с исследованием традиционных ресурсов муниципальных образований (финансовых, кадровых, информационных, организационных и др.) появилась необходимость изучения институциональных ресурсов развития территорий (институты собственности, полномочий, ответственности, уровень активности населения), которые рассматриваются как условие конкурентоспособности территории.
В результате проводимых реформ существенно изменилось правовое и социальное пространство России на микропространственном уровне. Понятие «поселение» наполнилось новым смыслом. Теперь поселение - тип муниципального образования с установленным объемом полномочий органов местного самоуправления и финансовыми - материальными ресурсами. Введены и другие типы муниципальных образований - муниципальные районы и городские округа со своими предметами ведения.
В рамках межмуниципального сотрудничества возникло новое явление – межмуниципальная интеграция для решения социально значимых проблем развития территории в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. Учреждены советы муниципальных образований в целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты интересов муниципальных образований.
Обеспечение устойчивого экономического развития территорий обостряется проблемой неустойчивого развития институтов собственности, ответственности и др. Более того, возникла необходимость трансформации института полномочий органов местного самоуправления (ОМСУ), обусловленная разрывом между формальными и реальными правами и функциями; несоответствием гарантированных (обеспечивающих) ресурсов потребностям местных органов управления; повышением интереса и инициативы населения к развитию территориальных образований.
Процесс формирования и совершенствования институтов, их социальная активность обуславливает объективную необходимость инновационного характера управления, расширения инновационного сегмента развития территориальных образований. в части управления инновациями,
Поэтому закономерно, что институциональная и пространственная среда становятся предметом пристального исследовательского интереса, а проблема научного поиска инновационных методов и технологий ресурсного обеспечения территории становится все более актуальной.
Известно, что результативность экономических преобразований определяется соответствием выдвигаемых целей потребностям и интересам экономических субъектов, учетом особенностей пространственной среды, что в конечном итоге, обусловливает временные рамки и положительный эффект в реализации поставленных задач.
Оценить воздействие этих условий и факторов развития пространственных социально – экономических образований возможно на основе применения институционального анализа, позволяющего исследовать изменения в структуре прав собственности и их проявление в сфере функционирования микропространственных территорий, оценить эффективность их развития с позиций междисциплинарного подхода.
Недостаточность исследований института муниципальных образований свидетельствуют о необходимости разработки с позиций теории, методологии и методики значительных проблем, в том числе и проблем развития управленческих отношений на уровне микропространственных форм.
В настоящее время практически отсутствуют работы, посвященные комплексному исследованию природы и перспективам развития территориальных образований. В существующих исследованиях, как правило, рассматриваются отдельные проблемы формирования бюджетных ресурсов, муниципальных заказов, функционирования муниципальных предприятий и т.п. Практически неразработанной остается проблема оценки результативности управления ресурсами территории, поскольку ее решение требует уточнения методологических и теоретических положений исследования результатов управления этими ресурсами.
В условиях ускоренных темпов изменения социально — экономического развития общества федеральные и региональные органы власти и управления нуждаются в новых инновационных методах управления. В настоящий момент институт муниципального образования становится одним из основных источников инноваций управления на микропространственном уровне.
В этих условиях актуальными становятся проблемы инновационного управления ресурсным обеспечением развития социально – экономических образований на микроуровне. Это потребует разработки новых подходов и механизмов управления ресурсами развития этих образований.
Поставленная проблема в основном исследована применительно к ресурсному потенциалу мезоуровня, но современные российские условия требуют отдельного и более широкого исследования микротерриториальных образований, что вызвано рядом обстоятельств:
Во-первых, эти территориальные образования вынуждены искать новые источники социально - экономического развития. Во-вторых, реформирование государственного и муниципального управления ставит вопрос о повышении результативности муниципальной экономики. В-третьих, решение этих вопросов определяет ресурсную обеспеченность полномочий ОМСУ в условиях бюджетного реформирования. В – четвертых, придание экономике страны инновационного характера является важнейшим условием повышения качества жизни населения.
Разрыв между ресурсными возможностями микротерриториальных образований и возлагаемыми на них обязательствами со стороны государственных органов управления муниципалитеты пытаются компенсировать путем поиска не только дополнительных финансовых ресурсов, но и поиском новых инновационных технологий управления ресурсами территории.
Результаты исследования показали, что нарушения в управлении местными ресурсами объясняются не только недостаточностью средств местных бюджетов, отсутствием нормативных документов или игнорированием их в деятельности ОМСУ, недостатком квалифицированных кадров, а особенно - недостаточностью теоретического, методического обеспечения и новых инновационных технологий управления ресурсами территории.
В связи с этим для научно – методического обеспечения социально-экономического развития муниципальных образований необходимы новые подходы, направленные на активное использование инноваций и новых технологий в оценке результативности управления местными ресурсами. Это делает весьма актуальным исследование всего комплекса вопросов, касающихся управления ресурсами территории, в частности, управленческого ресурса.
Степень разработанности проблемы.
Институциональные направления экономической науки о развитии пространственных социально-экономических образований рассматриваются в трудах М. Алле, М. Вебера, О. А. Биякова, М. А. Г. Гранберга, А. И. Добрынина, Е. С. Ивлевой, Б. Б. Коваленко, Д. Коммонса, Р. Коуза, Д. Норта, У. Сэмюэлса, А. Е.Шаститко, Н. С. Шашиной.
Проблемы управления развитием муниципальных образований исследуются многими отечественными учеными, в частности Л. А. Велиховым, Т. Т. Авдеевым, А. Г. Ворониным, Т. И. Заславской, В. Б. Зотовым, В. А. Лапиным, В. Н. Лексиным, Е. С. Кирсановым, О. М. Роем, А. Н. Широковым, А.И. Яковлевым и другими.
Проблемы инновационного развития исследуются, в основном, на уровне предприятий, регионов и страны в целом. Значительный вклад в исследование проблемы управления инновационным развитием страны и регионов внесли С. Д. Валентей, В. А. Гневко А. Г. Гранберг. М. А. Гусаков, Е.И. Иванова, П. А. Минакир, А. И. Татаркин и ряд других ученых. На уровне муниципального образования следует отметить работы Е. Г. Анимицы, Н. Ю.Власовой, М. В. Волынкиной, А.Г. Гладышева, М.В. Гневко, И. М. Головы, К. И. Плетнева, Ю. В. Перевалова, В. Е. Рохчина, К. Н. Знаменской, А. Ф.Суховей, В. Я. Ятнова и других ученых.
В трудах современных российских ученых Ю. П. Анискина, В. М. Аньшина, С. Ю. Глазьева, А. А. Дагаева, С. Д. Ильенковой, В.Н. Иванова, В.И. Патрушева, А. И. Пригожина, Н. Н. Шиловой, Р. А. Фатхутдинова, Е. В. Боровиковой и других рассматриваются социальные проблемы инноватики и инновационного менеджмента, даются новые классификационные признаки инноваций. В этих работах отмечается, что инновации могут относиться к формам организации производства и управления, а не только к технике и технологии, а также рассматривается значимость управленческих инноваций.
Проблемы управления ресурсами на региональном и муниципальном уровнях исследуются учеными В. С. Бочко, В. В. Ивановым, А. Н. Коробовой, П. В. Кухтиным, Н. А. Латушко, А. А Левовым, В. Н. Лексиным, С. Н. Юрковой, Е. А. Юшиной и другими.
Вопросы эффективности и результативности деятельности органов власти широко рассматриваются в трудах зарубежных и отечественных исследователей, таких как Д. Ашворт, А. В. Балтина, С. А. Батчикова, В. В. Гамукин, С. Ю. Глазьев, Э. Гобадиан, П. Джексон, Р. Каплан, Л. Клоот, Е. И. Иванова, Д. Мартин, Д. Нортон, Дж. Поттер, К. Полит, Н. Флинн, M. Хили, Р. Экклз, П. Эпштейн. В решении этих вопросов часто проводятся аналогии государственного, муниципального и корпоративного управления. Эффективность корпоративного управления рассматриваются в трудах А. Н. Асаула, Г. Л. Багиева, И. Бланка, Ю. В. Богатина, В. В. Ковалева, Б. Б. Коваленко, В. А. Швандера, А. Д. Шеремета.
Научный вклад указанных авторов в исследовании поставленной проблемы значителен, но ряд вопросов методологического характера, связанных с созданием механизма оценки результатов управления ресурсами муниципальных образований, не получил до сих пор достаточно полного решения, что определили выбор темы диссертационного исследования.
Объектом исследования является социально – экономическое развитие микротерриторий.
Предметом исследования являются управленческие отношения, возникающие в процессе формирования ресурсного обеспечения инновационного развития социально – экономических образований на микроуровне.
Цель исследования. Цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретических и методологических положений, обосновании методических подходов к оценке результативности управления местными ресурсами.
Для достижения указанной цели в работе поставлены и решены следующие задачи, отражающие логическую структуру и последовательность этапов исследования:
- обосновать выбор методологических подходов к исследованию управленческих отношений в системе ресурсного обеспечения социально-экономических образований;
- определить методологические основы исследования социально-экономических образований на микроуровне и их ресурсного обеспечения;
- исследовать методические подходы измерения ресурсного потенциала социально-экономических образований;
- выявить проблемы методологического и методического обеспечения оценки результативности управления ресурсами территориальных образований;
- разработать теоретические основы инновационного управления ресурсами микротерриторий;
- уточнить понятийный аппарат инновационного управления ресурсами микротерриторий;
- обосновать роль управленческого ресурса как основного фактора инновационного развития территории;
- разработать концепцию оценки результативности инновационного управления ресурсами территории;
- обосновать теоретические основы мониторинга результативности инновационного управления ресурсами муниципальных образований;
- разработать комплекс методических рекомендаций по оценке результативности управления экономическими, финансовыми, организационными ресурсами муниципальных образований;
- дать оценку предложенным методическим рекомендациям по результативности управления ресурсами территорий на базе муниципальных образований Ленинградской области.
Методологическая и теоретическая основа исследования.
Теоретической основой исследования явились: неоклассическое экономическое учение, современные институциональные взгляды отечественных и зарубежных школ, теории управления, теории управления экономическими системами, теории управленческих решений.
Методология исследования основана на фундаментальных положениях экономической теории, теории управления экономическими системами, единстве логического и исторического методов познания, принципах институционального анализа, применении системного подхода, позволяющих раскрыть причинно-следственные связи в области управления ресурсами для обеспечения жизнедеятельности населения.
Информационную базу исследования составляют официальные материалы Федеральной налоговой службы, Федеральной службы государственной статистики, нормативные документы и аналитические справки органов власти и управления, результаты проведенных обследований в субъектах Российской Федерации, научные отчеты НИР, исполненные по договорам с ГНУ «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации» (НИИ СП), муниципальными образованиями и предприятиями. Использовалась информация, опубликованная в специальных научных журналах и периодической печати.
Вклад автора в проведенное исследование
Реализация поставленных в диссертации задач позволила получить ряд теоретических и методологических положений, выводов, методических и практических рекомендаций в развитии инновационного управления ресурсным потенциалом муниципального образования, которые являются результатом самостоятельного исследования автора.
Конкретный вклад автора в решении поставленной проблемы состоит в следующем:
-
В обобщении положений неоклассических и институциональных направлений экономической науки в исследовании развития социально-экономических образований - муниципалитетов, рассматриваемых в качестве социальных институтов, обеспечивающих развитие территории на основе инновационных технологий.
-
В применении институционального анализа в изучении многоуровневых систем пространственных социально-экономических образований, рассматриваемых как упорядоченную систему связей между входящими в них объектами, среду реализации технологий, размещения ресурсов с учетом воздействия институциональных факторов.
-
В раскрытии сущности понятия «пространственное
социально-экономическое образование» с позиций территориального подхода, рассматриваемого как материально-пространственное образование, размещенное в географических границах и представляющая часть социального, природного, экономического, культурного и других потенциалов общества, которая находится в юрисдикции органов власти и управления всех уровней. С позиции институционального подхода пространственное социально-экономическое образование — это общественно признаваемые функциональные и организационные формы коллективной экономической деятельности. -
В разработке классификации пространственных социально – экономических образований, позволяющей применять предметно – уровневые подходы к исследованию управленческих отношений в системе ресурсного обеспечения социально-экономических образований.
-
В развитии теории управления, в части применения инновационных подходов к управлению ресурсным обеспечением муниципальных образований и управления изменениями, связанными с функционированием самого института муниципальных образований.
-
В разработке концепции оценки результативности инновационного управления ресурсами территории с обоснованием понятийного аппарата, принципов, методического, финансового, кадрового и информационного обеспечения, организационных условий ее реализации.
7. В разработке методических рекомендаций по организации и технологии проведения мониторинга результативности управления ресурсами муниципальных образований.
8. В разработке методических рекомендаций по оценке результативности инновационного управления ресурсным обеспечением муниципальных образований, включая экономические, бюджетные, организационные и другие ресурсы.
9. В оценке итогов апробации предложенного методического комплекса, отражающих основные показатели результативности управления экономическими, финансовыми, организационными ресурсами муниципальных образований.
Степень новизны и практическая значимость результатов исследования
Научная новизна исследования заключается в том, что автором осуществлено комплексное исследование процессов реализации инноваций на уровне муниципального управления, в системе его ресурсного обеспечения, что позволило сформировать целостную концепцию управления ресурсным обеспечением, призванную способствовать повышению результативности муниципального управления.
Автором диссертационной работы получены следующие результаты, определяющие новизну исследования и являющиеся предметом защиты:
-
Разработана методология исследования управленческих отношений в экономической системе ресурсного обеспечения социально-экономических образований на основе использования принципов институционального анализа, позволяющих реализовать комплексный подход в изучении поставленной проблемы.
-
Исследован институт муниципального образования с позиций вертикальных (нано-, микро-, мезо-, макро- и мега- уровня) и горизонтальных связей (уровень, муниципальных образований, регионов, других территорий).
-
Уточнены теоретические положения инновационного управления ресурсами социально-экономических образований, раскрыто содержание понятий «инновационное муниципальное управление», «инновации в управлении местными ресурсами», «муниципальные ресурсы» и «управленческие ресурсы», определено функциональное содержание управленческих инноваций ОМСУ, предложена их классификация по основным сферам реализации (социальная, экономическая, финансовая, научная, управленческая и др.).
-
Обоснована роль и структура управленческого ресурса, включающего теоретические, методические, нормативно - правовые, организационные, информационные и интеллектуальные компоненты, выступающего основным фактором инновационного развития территориального образования.
-
Разработаны теоретические основы оценки результативности управления ресурсным обеспечением территории. Результатом теоретического исследования является разработка концепции оценки результативности управления ресурсами территории, включающая систему показателей, принципов и методов оценки результативности управления ресурсным обеспечением муниципальных образований, организационные условия для ее внедрения.
-
Предложен алгоритм инновационных изменений в функционировании системы муниципального управления ресурсами, определяющий последовательность достижения поставленной цели по оценке результативности ОМСУ с учетом закрепленных функций, использования инновационных технологий управления, реализации потенциалов различных институциональных форм самоорганизации населения.
-
Разработаны методические рекомендации по оценке результативности управления экономическими, финансовыми, бюджетными, организационными ресурсами территории, включающие порядок получения необходимой информации, использование комплекса показателей и алгоритм осуществления расчетов оценки результативности управления этими ресурсами.
-
Обоснована и предложена система социально – экономического мониторинга результативности инновационного управления ресурсами муниципальных образований (МРИУР), обеспечивающая ОМСУ достоверной информацией о результативности управления ресурсами территории.
-
Результаты внедрения методических рекомендаций по оценке результативности управления ресурсами территории показаны на базе муниципальных образований Ленинградской области.
Теоретическая значимость результатов диссертационной работы состоит в разработке методологических положений исследования управленческих отношений в системе ресурсного обеспечения микротерриториальных социально – экономических образований, научном обосновании методических подходов к оценке результативности управления местными ресурсами.
Практическая значимость исследования состоит в том, что реализация выводов и рекомендаций позволит:
- применять инновационные технологии управления в развитии муниципальных образований;
- уточнить алгоритм выполнения функций муниципальными служащими;
- осуществлять повышение квалификации управленческих кадров ОМСУ с учетом инновационных технологий управления;
- осуществлять объективную оценку результативности управления ресурсами территории.
Основные выводы, методические рекомендации исследования были использованы исполнительными органами власти территории при разработке Концепции социально-экономического развития муниципального образования и системы показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления в различных регионах страны.
Результаты исследования использовались при выполнении научно – исследовательских работ. Они также могут быть использованы в высших и средних учебных заведениях при подготовке пособий, лекций и спецкурсов.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования были реализованы при разработке методических подходов к оценке результативности управления ресурсным потенциалом муниципальных образований.
Основные выводы и положения исследования докладывались автором на ряде научно-практических и международных конференциях, в течение 1999–2009 гг.
Некоторые результаты исследования были использованы при разработке учебно-методических материалов по курсам: «Региональная экономика и управление», «Введение в специальность по государственному и муниципальному управлению», «Основы местного самоуправления», а также при выполнении научно-технических договоров с предприятиями промышленно-строительного, транспортного комплексов и научно-исследовательских бюджетных работ с ГНУ «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации» (НИИ СП), муниципальными образованиями. Ряд разработок отмечены дипломами Российского муниципального форума, а также прошли внедрение и реализуются муниципальными образованиями, НИИ СП в своей деятельности, что подтверждено соответствующими справками о внедрении.
По теме диссертации опубликованы 48 научных работ, в том числе 5 монографий, 7 статей в журналах, аннотированных ВАК, 26 статей в других научных изданиях и 10 учебных и научно-методических пособий общим объемом 106,9 п. л.
Структура работы. Структура и логика исследования подчинены целям и содержанию решаемых задач. Диссертация состоит из введения, 5 глав, заключения, списка литературы и приложения.
Во введении обоснована актуальность темы диссертации, сформулированы цель, задачи, предмет, объект исследования, научная новизна полученных результатов.
В первой главе «Методология исследования управленческих отношений в системе ресурсного обеспечения социально-экономических образований» обобщены положения неоклассических и институциональных направлений экономической науки о развитии пространственных социально-экономических образований. Выявлены особенности их функционирования на микроуровне, как самостоятельного объекта исследования. Обоснована методология исследования управленческих отношений в экономической системе ресурсного обеспечения социально-экономических образований. Раскрыты принципы институционального исследования системы ресурсного обеспечения этих образований. Обоснованы положения теории управления ресурсами пространственных социально-экономических образований. Исследованы методические подходы к измерению ресурсного потенциала пространственных социально-экономических образований. Выявлены проблемы методологического и методического обеспечения оценки результативности управления ресурсами территориальных образований.
Во второй главе «Теория оценки результативности управления ресурсами социально-экономических образований» представлена концепция оценки результативности управления ресурсами этих образований на микроуровне.
Обоснованы организационные условия воплощения теоретических положений оценки результативности управления ресурсами территориальных образований. Раскрыты проблемы стандартизации оценки результатов функционирования территории.
Третья глава «Теоретические основы формирования системы мониторинга результативности инновационного управления ресурсами муниципальных образований» посвящена построению схемы мониторинга результативности управления ресурсами муниципальных образований, разработке научно — теоретических основ формирования системы мониторингового исследования, созданию технологии внедрения мониторинга результативности управления ресурсами муниципальных образований. Исследовано информационное сопровождение мониторинга результативности управления ресурсами территории.
В четвертой главе «Пути совершенствования управлением ресурсами муниципальной образований: методические аспекты» сформирован методический аппарат оценки результативности управления ресурсами муниципальных образований. Разработаны методические рекомендации по оценке результативности управления экономическими, финансовыми, бюджетными, организационными ресурсами территории.
В пятой главе «Оценка результативности инновационного управления ресурсами муниципальных образований» дается оценка результатов внедрения комплекса методических инструментов по измерению результативности управления ресурсами на базе муниципальных образований Ленинградской области.
В заключении сформулированы основные результаты исследования.
Инновационное управление ресурсным обеспечением пространственных социально-экономических образований: понятийный аппарат
В настоящих условиях, в связи с глобальными реформами в системе управления страны, которые принесли значительные инновации в данной сфере, муниципальное управление должно рассматриваться с позиции ре-зультативности управления ресурсами для обеспечения жизнедеятельности людей на законодательном уровне. Это совершенно иной подход — иннова-ционный к муниципальному управлению.
Следовательно, по нашему мнению, инновационное муниципальное управление — это наиболее сложный вид управленческой деятельности, деятельность управляющей подсистемы ОМСУ (упор делается на научно — интеллектуальный управленческий ресурс) по воспроизводству, распределе-нию и использованию ресурсов для обеспечения высокого уровня жизнедея-тельности различных субъектов, расположенных на территории, с позиции результативности управления этими ограниченными ресурсами, предусмат-ривающее сбалансированное развитие всех трех ее важнейших подсистем: природы, населения и экономики. Это определение дано в «широком смысле», а в более узком — это ин-новационное управление ресурсами муниципального образования. Да-лее, в диссертационном исследовании — (инновационное управление ресур-сами муниципального образования). Таким образом, инновационное управление ресурсами муниципального образования — это управление, характеризуемое всеми перечисленными особенностями, которые по существу, представляют собой исходные поло-жения (принципы) этого вида управления. Они приводят к необходимости изменения парадигмы управления и, прежде всего, изменения критерия оценки эффективности деятельности муниципального образования.
Принципами инновационного управления ресурсами муниципального образования являются: Первый принцип — целенаправленность, т. е. направленность на повы-шение результативности управления ресурсами территории на благо населе-ния данной территории; Второй принцип — изменение ментальности в управлении ресурсами, т. е. управление всеми ресурсами территории с позиции результативности, а не только муниципальными (бюджетными); Третий принцип — комплексность, т. е. управление отдельных сфер развития территории должно осуществляться во взаимосвязи друг с другом; Четвертый принцип — вариативность, т. е. предполагающий множест-во вариантов реализации принятых решений в соответствии с особенностями развития муниципального образования; Пятый принцип — эффективность, т. е. внедрение инноваций в управ-лении ресурсами территории должно быть направлено на получение соци-альной, бюджетной, экономической и др. видов эффективности; Шестой принцип — динамичность, т. е. предполагается постоянное изменение целей и задач, а также условий развития территории под влиянием внутренних и внешних факторов: Седьмой принцип — равноусловность, т. е. предполагается равное ус-ловие в муниципальной поддержке для всех участников управленческого процесса. Управление по результатам и переход к БОР предполагают также, что цели и приоритеты стратегического плана должны определять перечень це-левых программ и четко сформулированные показатели результативности этих программ. Программно-целевое бюджетирование (БОР) предполагает использо-вание в бюджетном процессе целевых программ, путем распределения бюд-жетных ресурсов на конкурсной основе по результатам действующих и пред-лагаемых целевых программ. В Концепции реформирования бюджетного процесса Российской Фе-дерации предполагается замена сметного принципа планирования на про-граммно-целевой, т. е. сметные расходы — в ведомственные программы, которая представляет реализацию менее крупных мероприятий или объеди-нение средств на предоставление определенного вида услуг. Эти ведомст-венные целевые программы имеют четкие цели, измеримые результаты, сис-тему оценки, индикаторы их достижения, в основе которых использованы показатели оценки функций и задач структурных подразделений муници-пального образования. Примерный перечень индикаторов оценки результативности реализа-ции ведомственных программ представлен в главе 3, раздел. Оценка реализации ведомственных программ осуществляется путем установления соответствия между уровнем расходов, направленных на дос-тижение установленного показателя в отчетном периоде и фактически полу-ченным значением показателя в отчетном периоде. Программный подход позволяет обеспечить межотраслевую координа-цию, отойти от узковедомственных приоритетов, увязать текущие расходы с будущими потребностями. Разработка четких, целевых критериев для каждой программы является необходимым условием результативного управления и контроля над ее реа-лизацией. Далее, управление по результатам и переход к БОР предполагают не только разработку целевых программ, но и организацию мониторинга для оценки результатов и использование социологических методов в данном мо-ниторинге. Мониторинговым исследованиям в этой области посвящена гла-ва 3 данного исследования. Прежде, чем приступать к теоретическому и методическому решению поставленной проблемы необходимо сформировать четкий понятийный ап-парат, характеризующий управление ресурсами территории.
Организационные условия реализации концепции оценки результативности управления ресурсами территориальных образований
В Вологодской области индикаторы устанавливаются по каждому виду функциональных расходов бюджета, а также установлен порядок бюджетной и социальной эффективности предоставляемых налоговых льгот. Интересна методика оценки эффективности деятельности органов власти муниципальных районов и городского округа Ленинградской области, на-пример, в сфере архивной деятельности — эффективность определяется по следующим показателям: степень загруженности хранилищ архива, %, дина-мика ежегодного прироста числа пользователей архивной информацией, % и др. В данной методике представлены не только объективные, но и субъек-тивные показатели. Например, удовлетворенность населения деятельностью ОМСУ муниципального района (городского округа), %, удовлетворенность населения информационной открытостью ОМСУ, % .
В Ставропольском крае в целях стимулирования муниципальных обра-зований, достигших лучших результатов качества управления муниципаль-ными финансами на поселенческом уровне, разрабатывается система оценки по 12 показателям. Это, например, такой показатель, как отношение объема неисполненных обязательств муниципального образования к объему собст-венных доходов бюджета, который должен быть меньше 1. К числу основных показателей также относится отсутствие кредиторской задолженности по за-работной плате и др. В Республике Марий Эл закреплены пороговые значения индикаторов оценки уровня жизни населения, социально-экономического положения, а министерствам и ведомствам предписано обеспечить достижение пороговых значений индикаторов, т. е. введена система индикативного управления. В целях совершенствования бюджетного процесса в Республике Хака-сия, обеспечения результативного, экономичного и эффективного расходова-ния средств республиканского бюджета Республики Хакасия, повышения от-ветственности получателей бюджетных средств в эффективном расходова-нии финансовых ресурсов, планирования достижения конкретных результа-тов разработаны Методические рекомендации по проведению оценки по-требности и качества предоставляемых бюджетных услуг.
В этих рекомендациях оценка потребности и качества заключается в определении количественной оценки потребности в бюджетной услуге, удовлетворяющей определенным параметрам качества, в проведении анализа удовлетворенности потребителей качеством бюджетных услуг, анализа про-изведенных затрат на предоставленные бюджетные услуги, оценки результа-тивности расходов бюджета на оказание бюджетных услуг.
Оценка потребности и качества проводится с применением необходи-мых показателей (численность потребителей, количество видов бюджетных услуг, нормативные расходы с применением коэффициентов, учитывающих особые условия предоставления бюджетных услуг, индикаторов качества и других показателей), устанавливаемых главным распорядителем (распоряди-телем) бюджетных средств.
В настоящих методических рекомендациях используются три типа по-казателей результативности. Показатели конечного социально-экономического эффекта (показатели конечного эффекта) оказания бюджетной услуги — показатели, определяю-щие состояние и изменение объекта оказания бюджетной услуги (отдельных граждан, групп граждан, населения в целом, организаций, экономических процессов, прочего). Количество показателей конечного эффекта для одной бюджетной услуги не должно превышать семи. Показатели непосредственного результата — показатели, отражающие статистические, социологические и иные отчетные данные, характеризующие объем и качество бюджетной услуги, объем деятельности организации, кото-рая оказывает бюджетную услугу. Каждому показателю конечного эффекта соответствуют несколько (от трех до десяти) показателей непосредственного результата. Показатели использования ресурсов — показатели, отражающие объем используемых при оказании бюджетной услуги ресурсов в натуральном и стоимостном выражении, их качественные характеристики и технологию их использования в процессе оказания бюджетной услуги при заданных бюд-жетных ограничениях и с целью достижения целевых значений показателей непосредственного результата. Для оценки результативности расходования бюджетных ресурсов рас-считываются и анализируются: — индикаторы результативности бюджетных расходов на уровне ко-нечного эффекта; — индикаторы результативности бюджетных расходов на уровне непо-средственного результата; — индикаторы результативности бюджетных расходов на уровне ис-пользования ресурсов; — индикаторы продуктивности бюджетных расходов; — индикаторы экономичности бюджетных расходов. Результативными признаются расходы на оказание бюджетной услуги установленного объема и качества, которые позволили в наибольшей степени приблизиться к целевым значениям показателей результативности — конеч-ного эффекта, непосредственного результата и использования ресурсов. Кроме того, в данных разработках, большое внимание уделяется мне-нию населения. Для этого в нормативных актах представлен порядок органи-зации опроса населения, дается определение социологического опроса.
Под социологическим опросом населения Республики Хакасия (да-лее — опрос) о потребности предоставляемых бюджетных услуг и их качест-ве в настоящих методических рекомендациях понимается выявление мнения населения о востребованности в тех или иных бюджетных услугах, их каче-стве, непосредственно затрагивающих интересы жителей Республики Хака-сия. Опрос предполагает сбор данных о социально-экономическом положе-нии различных социально-демографических групп населения Республики Хакасия и получение информации об уровне социального самочувствия на-селения и об уровне потребности предлагаемого перечня бюджетных услуг. При разработке системы показателей достижения целей социально-экономического развития, стоящих перед Администрацией Архангельской области, разработчики столкнулись с проблемами статистического учета и рядом методологических трудностей. Анализ этих проблем и предложенных решений представляется полезным при дальнейшей реализации администра-тивной реформы в субъектах РФ и муниципальных образованиях.
Технология внедрения мониторинга результативности управления ресурсами муниципальных образований
Данная методика преследуют следующие цели: 1. Проверка достижения заданных ориентиров в бюджетно-финансовой сфере с позиций соблюдения требований существующего законодательства; 2. Мониторинг состояния и качества управления муниципальными фи-нансами; 3. Доступность результатов мониторинга не только для органов власти разных уровней, но и для населения, инвесторов и кредиторов; 4. Возможность проведения сравнительного анализа состояния бюд-жетно-финансовой сферы данного муниципального образования с другими; Методика предназначена для проведения внутреннего аудита. 3. Методический подход к оценке управления бюджетными ресур-сами в образовательных учреждениях Необходимость усиления социальной направленности современной экономики предполагает разработку новых механизмов оценки управления бюджетными ресурсами для производства образовательной услуги и качества этой услуги. Определенные подходы к решению этой проблемы были разра-ботаны в различных странах, но единой методологии и каких-либо методик, в полном объеме пригодных для оценки результатов и качества образова-тельной услуги, найдено не было. Цель методики — оценка результатов управления бюджетными ресур-сами в сфере образовательных услуг. 4. Методические основы реорганизации структуры органа испол-нительной власти местного самоуправления Известно, что результативность (эффективность) государственного и муниципального управления определяется двумя постулатами: в первом слу-чае оценивается собственно эффективность и результативность деятельности органов исполнительной власти (ОИВ), во втором — создание в ОИВ усло-вий для эффективности. В продолжение последнего постулата, прежде чем разрабатывать мето-дические основы по оценке эффективности (результативности) ОИВ, необхо-димо исследовать действующую систему функций в органах исполнительной власти в контексте проводимых реформ, так как результативность органов власти зависит от множества факторов, как объективных, так и субъектив-ных. Среди этих факторов не последнее место занимает структура управле-ния, объем функций, выполняемый органами власти. И что, особенно, важно структур ориентированных на рыночные принципы управления. В методике расписан алгоритм исследования действующей системы функций в органах исполнительной власти и рекомендации по созданию структур ориентиро-ванных на рыночные принципы управления. 5. Методические подходы к оценке управления экономическими ресурсами муниципального образования Цель предлагаемого методического подхода — совершенствование управления экономическим потенциалом муниципального образования. Данный подход в отличие от действующих методик определяет вели-чину резервов по основным факторам, влияющим на развитие потенциала по каждому муниципальному образованию и причины, сдерживающие его раз-витие, а также — динамику качественных показателей экономической актив-ности территории. Предложенный подход по оценке результатов управления экономическим потенциалом муниципального образования дает следующие преимущества: — сопоставимость оценок результатов управления экономическим по-тенциалом муниципальных образований; — наглядность резервов роста и причин, сдерживающих этот рост; — эффективность использования экономических ресурсов территории определяется динамикой качественных показателей, используемых в работе; — возможность на основе выявления резервов роста разработать ме-роприятия по реализации экономической политики, направленной на созда-ние благоприятного и стабильного состояния муниципального образования. Информационное обеспечение МРПМО требует более подробного и тщательного рассмотрения, поэтому изложению сущности и значимости дан-ного обеспечения посвящается отдельный раздел исследования. 3.3. Информационное сопровождение мониторинга результа-тивности управления ресурсами территории Измерение и анализ результативности управления ресурсами террито-рии предполагает наличие обширной базы данных, помимо статистической информации. Целевым документом для каждого муниципального образования явля-ется «Стратегический план социально-экономического развития муници-пального образования». Документ содержит описание основных направле-ний стратегического развития муниципального образования, основные фи-нансовые индикаторы развития различных сфер муниципальных услуг, опи-сание главных проектов развития муниципального образования и их состоя-ние. Этот документ совмещает в себе текущие и планируемые результаты ра-боты администрации муниципального образования. «Паспорт Муниципального образования» играет очень важную роль в управлении региона, так как содержит информацию по всем основным на-правлениям деятельности МО за последний отчётный период. «Отчёт об исполнении бюджета» — этот отчёт представляет собой реальные расходы и доходы муниципального образования в сравнении с пла-нируемым бюджетом. «Отчет о деятельности администрации муниципального образо-вания» — этот отчет представляет анализ социально экономического поло-жения муниципального образования. В результате анализа отчётных документов и методических разработок необходимо отметить, что в рассмотренных документах: — очень мало информации о степени удовлетворённости населения различными муниципальными услугами; — недостаточно представлена статистическая информация о предос-тавлении различных муниципальных услуг; — отсутствуют статистические данные о тенденциях развития различ-ных сфер деятельности муниципального образования. В связи с этим снижается эффективность принятия управленческих решений администрации муниципалитета. Отчётные документы не доводятся администрацией до местного насе-ления, хотя и являются открытыми. Население может получить доступ к до-кументам лишь в случае проявления инициативы, т. е. возможность участия населения в решении вопросов администрации весьма ограничена.
Для реализации эффективной обратной связи администрации с населе-нием, необходимо подготовить отчёты для населения, содержащие информа-цию о развитии деятельности района, в понятном для населения виде, а также выработать основные направления совершенствования методического и ин-формационного обеспечения, критериев оценки проводимой социальной по-литики области, процедуры социологического опроса (см. Опросный лист по изучению мнения населения об образовании в Приложении 1).
Методические рекомендации по комплексной оценке управления бюджетными ресурсами в образовательных учреждений территории
Настоящее исследование было предпринято как вклад в совершенство-вание системы измерения эффективности деятельности в российских Орга-нах местного самоуправления. Для российского правительства очень важным аспектом является оценка эффективности мер, предпринимаемых админист-рациями регионов по осуществлению социально-экономической политики, особенно сейчас, когда происходят значительные изменения в территориаль-ном и функциональном аспектах местного самоуправления. В масштабах России всегда существовала необходимость дать оценку деятельности Адми-нистрации города (района, села) и определить, какой город является первым, вторым, третьим и т. д.
Для этого требуется организация специального стратегического управ-ления. В условиях вышеназванных реформ нет необходимости обосновывать насколько актуальна данная проблема, которая требует разработки системы оценки эффективного управления ресурсным обеспечением полномочий ОМСУ.
В ходе работы проводиться анализ возможности применения методи-ки Сбалансированных карт состояния отрасли (СКСО) в условиях реаль-ных экономических и функциональных изменений в местном самоуправ-лении вследствие его реформирования, а также для повышения эффектив-ности управления бюджетными ресурсами органами местного самоуправ-ления. Без сопоставления достигнутых в различных отраслях деятельности ре-зультатов с затратами ресурсов невозможно дать оценку оптимальности и качеству структуры управления исполнительных органов власти.
В результате реформ полностью или частично изменилась структура исполнительных органов власти. Изменения происходят как в территориаль-ном, так и в экономическом и функциональном разрезе. А также, основной целью административной реформы является увеличение эффективности (ре-зультативности) работы государственных и муниципальных служащих, т. е. выстраивание эффективной системы управления, направленной на результат. Причем речь идет об оценке этой эффективности со стороны населения (об-щества).
Понятие «эффективность» и «результативность» в отношении органов власти и управления муниципальных образований приобретает специфиче-ский характер, так как предоставление общественных услуг властями (как и организация предоставления этих услуг), как правило, преследует некоммер-ческие цели.
Органы местного самоуправления (ОМСУ) представляют собой инсти-тут власти, управляющий не только ограниченными ресурсами организации но также благосостоянием тысяч граждан. Говоря о государственном и муниципальном секторе, нужно понимать, что основной целью каждой региональной или местной администрации явля-ется предоставление качественных муниципальных услуг, предлагаемых ад-министрацией населению и возможных при имеющихся ресурсах. Результа-тивность использования этих ресурсов и услуг определяется не единствен-ными, а многими показателями, которые должны представлять собой систему.
Принципиальная разница в определении эффективности использования этих ресурсов и бюджетных услуг, по сравнению с рыночным механизмом предоставления благ, состоит в бесплатности этих услуг или в отсутствии цен на них. В этих условиях органы власти полагаются, прежде всего, на финансо-вые результаты. Конечно, это дает поверхностное представление о реальной ситуации. Такие финансовые критерии, как, например, «Объем бюджетных расходов на здравоохранение в этом году", не отражают качественные харак-теристики предоставленной услуги здравоохранения. Финансовые критерии, в настоящее время не являются ключевыми в условиях оценки деятельности ОМСУ с позиции результативности. Поэтому назрела необходимость разработки нефинансовой информа-ции о деятельности органов власти, которая может создать реальную картину социально — экономического развития территории. При оценке деятельности органов власти и управления муниципальных образований целесообразно использовать понятие «результативность».
Результативность — польза или выгода, полученные от результатов деятельности, а показатели результативности демонстрируют изменения за определенный период и соответствие результата поставленным целям. На-пример, один из показателей результативности предоставления услуги в предстоящем году состоит в том, чтобы 70% потребителей услуги были ими удовлетворены (показатель предыдущего года — 60%). Изменение данного показателя характеризует результативность осуществленной дея-тельности.
Из практические наблюдения видно, что Необходимо использовать ряд показателей в комплексе, а не один набор показателей. Только такой подход может дать истинную картину результативности организации. Роберт С. Каплан и Дэвид П. Нортон представляют систему оценки ре-зультативности при помощи сбалансированной карты состояния, которая «отслеживает ключевые моменты стратегии компании — от непрерывного процесса усовершенствования и партнерства до командной работы и гло-бальных масштабов. Руководителям нужно сбалансированное представление, как о финансовых, так и качественных показателях»
Они утверждают, что сбалансированные карты состояния дают руково-дителям возможность взглянуть на результативность с четырех различных и очень важных сторон, с четырех проекций: с точки зрения потребителя услуг (как видит нас клиент?), с точки зрения внутренних процессов (в чем мы должны преуспеть?), с точки зрения новаторства и развития (можем ли мы продолжать совершенствоваться?), с финансовой точки зрения (как нас видят наши акционеры?). На первый взгляд может показаться, что объем информа-ции о результативности одной организации слишком велик. Однако с другой стороны сбалансированные карты состояния ограничивают число применяе-мых показателей, отсекая те, которые не имеют решающего значения и кото-рые могут ввести в заблуждение или перекрыть другие показатели .
