Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Взаимосвязь рыночных механизмов и государственного регулирования в сфере деятельности сельскохозяйственных производителей 10
1.1. Особенности функционирования сельскохозяйственных товаропроизводителей в рыночной системе 10
1.2. Государственная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей как функция государственного регулирования 19
1.3. Особенности государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей в переходный период 26
1.4. Условия государственной поддержки фермерских хозяйств в Российской Федерации 33
Глава II. Становление системы поддержки фермерского сектора апк в российской федерации ..40
2.1. Государственная поддержка фермерских хозяйств на различных этапах реформы 40
2.2. Государственная поддержка формирования материально-технической базы фермерских хозяйств 51
2.3. Кредитование затрат сезонного характера в системе мер
государственной финансовой поддержки 59
2.4. Государственная поддержка создания предприятий
фермерской институциональной инфраструктуры 71
Глава III. Направления совершенствования системы государственной поддержки фермерских хозяйств .81
3.1. Совершенствование нормативно-правовой базы государственной поддержки фермерских хозяйств 82
3.3. Совершенствование институциональной системы государственной поддержки фермерских хозяйств 93
Заключение 128
Список литературы 131
Список иллюстраций
Глоссарий
- Особенности функционирования сельскохозяйственных товаропроизводителей в рыночной системе
- Государственная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей как функция государственного регулирования
- Государственная поддержка фермерских хозяйств на различных этапах реформы
- Совершенствование нормативно-правовой базы государственной поддержки фермерских хозяйств
Введение к работе
АКТУАЛЬНОСТЬ ТЕМЫ ИССЛЕДОВАНИЯ. Аграрная реформа и санкционированное ею возрождение частного сектора в сельском хозяйстве привели к появлению новых организационно-правовых форм хозяйствования. Особое значение при этом имеет возрождение семейных крестьянских хозяйств, являвшихся базой сельскохозяйственного производства до начала социалистических преобразований Известный аграрный экономист А.В. Чаянов прогнозировал в 20-е годы сохранение крестьянских хозяйств в качестве главной силы и на перспективу, но при условии широкого вовлечения их в кооперацию. По этому этапу эффективно развивалось сельское хозяйство капиталистических стран Европы.
В Советской России был избран другой путь - объединения крестьянских хозяйств в крупные коллективные хозяйства. В процессе коллективизации и последующего социалистического строительства семейное крестьянское хозяйство, имевшее, по мнению А,В. Чаянова, наибольшую мотивированность по сравнению с другими формами, было фактически ликвидировано, остатки семейного хозяйствования в виде личных подсобных хозяйств имели совершенно другое назначение и положение. Но замена семейного типа хозяйствования на коллективный, как показал опыт, не решила задачи создания процветающего сельского хозяйства. Последнее как раз и явилось основной предпосылкой проведения аграрной реформы, одной из целей которой было определено создание условий для развития многоукладности сельского хозяйства.
Крестьянские хозяйства, которые для уточнения их содержания принято называть ещё и фермерскими, начали
формироваться с конца 80-х годов, особенно массовым это движение стало после принятия в конце 1990 г. Закона «О крестьянском (фермерском) хозяйстве». За относительно короткий исторический отрезок - менее 10 лет - в России было создано более 300 тысяч крестьянских (фермерских) хозяйств, из которых в настоящее время числится около 270 тысяч. За ними закреплено 14,3 млн. га сельскохозяйственных земель, что составляет около 7% от всей их площади. По данным официальной статистики, они производят немногим более 2% валовой продукции сельского хозяйства, при этом доля в производстве подсолнечника составляет 18%, сахарной свёклы - около 4%, зерна - около 8%.
Как в любом новом деле, и в процессе становления фермерского сектора возникло и существует множество проблем. При этом важно отметить, что наиболее сложные из этих проблем возникли не по вине самих фермерских хозяйств и не могут быть решены их силами. Так, на первом этапе фермерские хозяйства создавались людьми, которые не имели собственного стартового капитала, им отводились земли, удалённые от инфраструктуры. Даже сейчас начинающий фермер при выходе из состава хозяйства не всегда может получить необходимое имущество в счёт своего пая. Современная банковская система не позволяет такому начинающему предпринимателю, не имеющему ни залога, ни поручителей, рассчитывать на кредит, В этих условиях, эффективная государственная поддержка может быть единственным реальным источником ресурсов для вновь организуемого хозяйства.
Становление системы государственной поддержки крестьянских (фермерских) хозяйств проходит весьма сложно, непоследовательно и нестабильно. Во-первых, ввиду того, что средства для целей поддержки сельскохозяйственных
производителей выделяются, как правило, единой суммой, а фермерские хозяйства имеют небольшой удельный вес в общем объёме производства, неизбежно возникает стремление и распределительных органов, и крупных предприятий отстранить фермерские хозяйства от получения этой поддержки . Во-вторых, инфраструктура сельского хозяйства, создававшаяся в течение длительного времени, была полностью ориентирована на обслуживание крупных предприятий. В связи с переходом к рыночным отношениям, прежняя инфраструктура была существенно разрушена, но создание новой велось опять же с ориентацией на крупные хозяйства. Это характерно как для производственной, так и для финансовой инфраструктуры. В-третьих, с 1994 г. господствует убеждение в нецелесообразности системы поддержки фермерских хозяйств, обособленной от традиционных институтов государственной поддержки АПК. В-четвёртых, за время существования фермерского сектора не были проведены сколь-нибудь серьёзные научные разработки по условиям функционирования фермерских хозяйств, В-пятых, не обобщён должным образом и не задействован в отечественной практике богатый зарубежный опыт государственной и иной поддержки фермерских хозяйств.
В результате система государственной поддержки фермерских хозяйств формируется хаотично, методом проб и ошибок, что порой ведёт к снижению эффективности бюджетных средств. Несмотря на сокращение выделяемых государством бюджетных ассигнований на данные цели, нередко часть их остаётся неиспользованной, что создаёт обманчивое впечатление
1 Такая проблема несвойственна большей части стран Восточной Европы и Прибалтики, где доля семейных хозяйств значительно выше чем в России, и система государственной поддержки автоматически настраивается на их приоритеты.
невостребованности фермерами государственной поддержки. В этой части не реализованы многие положения «Федеральной целевой программы развития крестьянских (фермерских) хозяйств и кооперативов в 1996-2000 гг.».
Сложившаяся ситуация с государственной поддержкой фермерских хозяйств является одной из главных причин стагнации фермерского движения, низкой эффективности этого сектора.
Полученный в результате образования и деятельности фермерских хозяйств опыт, даёт основание утверждать, что создание хозяйств «в чистом поле», как это происходит в России, и их становление, по крайней мере, в течение двух-трёх десятилетий, невозможно без серьёзной государственной поддержки по всем функциональным аспектам, в том числе, и финансовым.
Важность института государственной поддержки в судьбе нарождающегося фермерского класса, незначительный уровень этой поддержки в настоящее время и отсутствие надёжного механизма доведения этой поддержки до фермерских хозяйств послужили основание для выбора темы диссертационной работы.
СОСТОЯНИЕ ИЗУЧЕННОСТИ ВЫБРАННОЙ ТЕМЫ. Создание механизма государственной поддержки фермерских хозяйств является новой и специфической для переходного периода проблемой. Это обусловлено не только фактом появления совершенно нового типа хозяйствования -частного фермерского - и, как следствие, отсутствием опыта в этой сфере государственного управления, но и тем, что эту проблему приходится решать одновременно и для крупных сельскохозяйственных предприятий. Последние по традиции и инерции относятся к разряду определяющих, в связи с чем проблема реализации государственной поддержки сводится не столько к
обоснованию её необходимости, сколько к выработке механизма распределения выделяемых государством средств между отдельными типами сельхозпроизводителей.
Понятно, что сложившаяся в прежних условиях система
государственной поддержки сельскохозяйственных производителей
ни по одному параметру не подходит для нынешней ситуации.
Причём, она не подходит ни для крупных предприятий, ни, тем
более, для крестьянских хозяйств, являющихся новым
специфическим структурным формированием. Но в научном смысле
проблема осуществления государственной поддержки
сельскохозяйственных производителей, включая и фермерские хозяйства, применительно к новым условиям их функционирования, пока не разработана.
В результате, сложилась ситуация, при которой практика вынуждена действовать без четкой научной методологии, во многом интуитивно, путём проб и ошибок, В качестве выхода из положения в такой ситуации обычно используется применявшаяся ранее методология и соответствующий ей механизм. Из этого объективно вытекают те издержки, о которых говорилось выше.
Нередко для выхода из этого сложного положения пытаются использовать зарубежную практику организации государственной поддержки фермерских хозяйств. Однако в силу многих обстоятельств зарубежный опыт оказывается малопригодным в наших условиях, особенно по данной проблеме. Но зарубежный опыт имеет важное значение для выработки собственной методологии. В связи с этим, необходимо усилить изучение и обобщение зарубежного опыта.
ЦЕЛЬ И ЗАДАЧИ ИССЛЕДОВАНИЯ. Главной целью исследования является выработка основных принципов
формирования механизма государственной поддержки фермерских хозяйств. Для достижения этой цели в рамках данного исследования предполагалось решение следующих задач:
проанализировать систему государственной поддержки фермерских хозяйств в Российской Федерации в 1991-1999 гг.;
дать сравнительную характеристику основных методов осуществления государственной поддержки с позиции определения эффективности их влияния на положение фермерских хозяйств;
выработать рекомендации по совершенствованию правовой базы государственной поддержки фермерских хозяйств;
обосновать концепцию и механизм финансово-экономической поддержки фермерских хозяйств в России, как системы государственных, кооперативных и частных институтов, участвующих в данном процессе.
ПРЕДМЕТ И ОБЪЕКТ ИССЛЕДОВАНИЯ. В качестве объекта исследования использован фермерский сектор АПК, включённый в систему связей с другими экономическими агентами. Данные отношения возникают по различным поводам, что обусловлено интересами сторон и их взаимными ожиданиями. Специфическим типом взаимоотношений является взаимодействие государства и фермерских хозяйств по поводу оказания крестьянским хозяйствам государственной поддержки. Именно данная система институтов и отношений между ними является предметом настоящего исследования.
МЕТОДОЛОГИЧЕСКОЙ И ТЕОРЕТИЧЕСКОЙ ОСНОВОЙ диссертационной работы являются труды российских и зарубежных учёных, законодательные и иные нормативно-правовые акты Российской Федерации; федеральные и местные законы, Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ,
документы Министерства финансов и Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации, официальная статистическая информация, а также материалы, полученные автором от руководителей организаций, задействованных в системе государственной поддержки фермерских хозяйств разных уровней, Значительная часть материалов получена из неопубликованных источников: архивных материалов Ассоциации крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов России, Фонда поддержки и развития крестьянских (фермерских) хозяйств "Российский фермер" и его филиалов, других предприятий фермерской инфраструктуры. Использованы аналитический и расчётно-конструктивный методы, метод монографического исследования.
НАУЧНАЯ НОВИЗНА РАБОТЫ состоит в следующем:
впервые комплексно исследован и проанализирован российский опыт осуществления государственной поддержки крестьянских (фермерских) хозяйств за все годы с момента их образования и выявлена взаимосвязь динамики развития фермерского сектора и уровня его государственной поддержки;
уточнён состав системы государственной поддержки фермерских хозяйств как совокупности специализированных и универсальных институтов;
выявлены причины сокращения объёмов государственной подцержки фермерских хозяйств, не связанные с общими проблемами бюджета, а также причины сокращения процента освоения плановых бюджетных назначений, сформулированы предложения по исправлению ситуации;
обоснована целесообразность формирования механизма
государственной поддержки фермерских хозяйств, учитывающего
их особенности, и отличного от механизма поддержки крупных сельскохозяйственных предприятий;
предложены нормативные изменения механизма поддержки фермерских хозяйств, сокращающие документооборот и количество промежуточных стадий согласования документов;
предложена концепция постоянно действующего механизма осуществления государственной поддержки фермерских хозяйств в части обеспечения гарантий возвратности по кредитам, предоставленным коммерческими банками; поддержки фермерских инфраструктурных предприятий по продвижению фермерской продукции; поддержки фермерских кредитных кооперативов и другим направлениям посредством ; аккумуляции финансовых ресурсов, предназначенных для повторного использования (финансовые ресурсы, принадлежащие сообществу фермерских хозяйств).
ПРАКТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ РАБОТЫ заключается в возможности использования её выводов и предложений для реорганизации действующей в России системы государственной поддержки фермерских хозяйств (прежде всего - на федеральном уровне). Предложения, сформулированные в работе, могут быть осуществлены как в совокупности, так и раздельно по отдельным компонентам. При этом осуществление предлагаемых мероприятий не требует дополнительно привлечения бюджетных средств (или требует их в минимальном объёме). Поскольку предлагаемый хозяйственный механизм опирается в основном на уже существующие институты поддержки фермерских хозяйств, постольку не является необходимой их загрузка «по максимуму»: система может внедряться при самых незначительных объёмах
бюджетного финансирования, отвечающих наиболее
пессимистическим прогнозам выполнения бюджета.
АПРОБАЦИЯ РАБОТЫ. Ряд положений диссертационной работы (в части, касающейся поддержки фермерских кооперативов, гарантирования кредитов, предоставленных коммерческими банками и т.д.) был апробирован в деятельности Ассоциации крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов России, Фонда поддержки и развития крестьянских (фермерских) хозяйств "Российский фермер", региональных организаций, специализирующихся на поддержке фермерских хозяйств. Это относится к тем предложениям, которые в принципе могут осуществляться на практике без целенаправленного государственного вмешательства. Отдельные положения были опубликованы автором в периодической печати и специальных изданиях, доложены на собраниях фермерских хозяйств, использованы в качестве методических материалов при обучении фермерских хозяйств. По теме диссертации автором опубликовано 6 работ общим объёмом 2,8 п.л. машинописного текста,
СТРУКТУРА И ОБЪЁМ РАБОТЫ, Работа состоит из введения, трёх глав , заключения, приложений, глоссария, списка научной литературы, содержит 3 таблицы, 21 схему, 7 графиков, изложена на 1ч страницах.
Особенности функционирования сельскохозяйственных товаропроизводителей в рыночной системе
Общеизвестно, что ни одна общественно-экономическая система не обходится без участия государства в регулировании сельскохозяйственной деятельности. Объективной основой участия государства в этом процессе являются как специфические отраслевые особенности этого сектора, так и политические, социальные, международные и иные факторы. Практически все названные факторы не зависят от деятельности сельскохозяйственных товаропроизводителей; их последствия не могут быть сглажены или откорректированы внутри собственно сельского хозяйства. Поэтому, несмотря на рыночные принципы функционирования экономики в целом, все государства в той или иной степени осуществляют регулирование рыночных условий деятельности сельскохозяйственных производителей. При этом под регулированием в общем смысле понимается целенаправленное административное или экономическое воздействие государства (субъект регулирования) на экономических агентов и отношения между ними (объект регулирования).
Специфические особенности сельского хозяйства исследованы в ставших классическими курсах рыночной экономики. Так, факторы, связанные с организационно-экономическими особенностями отрасли, отражены К.Р, Макконеллом и С.Л. Брю [68, стр. 725], ими же введён понятийный аппарат для описания поведения фермерских хозяйств в условиях современного рынка.
Как правило, исследователи отмечают наличие в отрасли ряда признаков совершенной конкуренции на фоне других отраслей народного хозяйства, но не более того. Действительно, сельскохозяйственные товаропроизводители представлены несравненно большим числом ферм (производителей) по сравнению с другими отраслями; отсутствует возможность сговора между ними; отсутствуют барьеры для входа на рынок.
В качестве других специфических предпосылок, порождающих особенности сельского хозяйства, выделяются: неэластичность спроса на сельскохозяйственную продукцию в странах с достаточно высоким уровнем потребления; основным продуктом сельского хозяйства является продовольствие, потребление которого наталкивается на биологические ограничения; таким образом, даже существенные колебания цен не приводят к значительным изменениям спроса;
- колебания объёмов производства сельскохозяйственной продукции, порождённые, с одной стороны, неподконтрольными сельскому хозяйству природными факторами, с другой - наличием на рынке большого числа производителей, принимающих самостоятельные решения об объёмах производства; оба эти условия вызывают колебания фермерских доходов при сохранении стабильного спроса на продукцию;
- изменения спроса на сельскохозяйственную продукцию, наслаивающееся на высокий уровень постоянных затрат в сельском хозяйстве, что не позволяет быстро отреагировать на сокращение спроса сокращением предложения; наращивание же производства при благоприятной конъюнктуре также требует длительного времени и больших инвестиций, связанных с освоением НОВЫХ земель, изменением парка сельскохозяйственной техники и т.д.
Действуя одновременно, перечисленные выше факторы порождают краткосрочную фермерскую проблему, которую можно охарактеризовать как проблему колебаний цен на сельскохозяйственную продукцию и связанных с ними фермерских доходов в коротком (в течение 1 года) интервале времени.
Помимо данных факторов К.Р. Макконелл и С.Л. Брю [68, стр. 728] выделяют следующие тенденции, действующие на длительном временном интервале:
- рост предложения сельскохозяйственной продукции под влиянием научно-технического прогресса и связанного с ним изменения производительности труда, что вследствие низкой эластичности спроса на продукцию влечет за собой значительное сокращение доходов фермерских хозяйств;
- отстающий от предложения долговременный рост спроса на сельскохозяйственную продукцию, что вызвано низкой эластичностью спроса по доходу (свойственно странам с высоким уровнем потребления) и относительно низкими темпами роста населения.
Государственная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей как функция государственного регулирования
Понятие государственного регулирования на практике часто отождествляется с понятием государственной поддержки. В действительности это не тождественные, хотя и тесно взаимосвязанные категории. По своему смыслу понятие «регулирование» является близким к понятию «воздействие», «управление»; понятие «поддержка» более конкретно и связано с результатом осуществления государственных мероприятий, точнее, с оценкой данного воздействия самими товаропроизводителями.
В соответствии с классификацией, предложенной С. Киселёвым [61, стр. 44-45], государственное регулирование включает в себя следующий набор инструментов, применяемых в зависимости от целей государственного регулирования [Схема 1].
В той или иной степени многие инструменты государственного регулирования, включая квотирование, могут быть оценены как государственная поддержка. Квотирование проюводства и используемых площадей также объективно может оказывать поддерживающий эффект, хотя и не осознаваться фермерами в таком качестве. Само понятие «государственная поддержка сельского хозяйства» не дифинируется в литературе, предполагается его интуитивное восприятие. Структурирование данного явления К.Р. Макконеллом и С.Л, Брю производится без подразделения на цели и инструменты, авторы выделяют: сельскохозяйственные цены, доходы и выпуск продукции (функции в терминологии С. Киселёва), сохранение воды и почвы (функции), исследования в области сельского хозяйства (функции), кредиты фермерам (инструменты - в терминологии С. Киселёва), страхование урожая (инструмент), субсидирование продажи сельскохозяйственной продукции (инструмент) [68, стр, 730-731].
Формирование теоретико-методологических представлений о системе государственной поддержки сельского хозяйства применительно к условиям рыночной экономики подробно изучено в монографии О. Овчинникова на примере Соединённых Штатов Америки [75], По его мнению, поддержка сельского хозяйства является основной составляющей поддержки агропромышленного комплекса и представляет собой ответ на одну (а именно фермерскую) из двух возможных проблем аграрной политики государства2. Фермерская проблема, по О. Овчинникову, состоит в опережающем по отношению к спросу росте производства сельскохозяйственной продукции, что ведёт к снижению рыночных цен на продукцию сельского хозяйства и сокращению доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей [61, стр, 60]. Такой подход, в целом, соответствует мотивировке целей государственной поддержки сельского хозяйства, указываемых другими авторами [61,68,82].
В качестве этапов (или аспектов) эволюции теории государственной поддержки сельского хозяйства О. Овчинников выделяет;
1. «Рыночный» подход, состоящий в абсолютизации рыночных сигналов и минимальном вмешательстве государства в собственно экономический процесс; закрепление за государством функций арбитра и инициатора новаций (обучение, научные исследования, статистика и т.п.).
2. «Аграрный фундаментализм», состоящий в признании исключительного достоинства аграрного сектора и сельского населения в жизни нации, что влечёт за собой обязательство государства поддерживать благополучие аграрного сектора,
3. «Гуманитарный» подход, состоящий в понимании аграрной проблемы как необходимости решить в мировом масштабе проблему недоедания, в связи с чем функции государства понимаются как оказание такой поддержки производителям, которая позволит поддерживать низкий уровень цен на продовольствие, проведение программ продовольственной помощи.
4. «Стабилизационный» подход, состоящий в признании исключительной зависимости сельского хозяйства от сил природы и других неподконтрольных самому фермеру воздействий, в связи с чем государство должно «стабилизировать», выравнивать рыночную ситуацию, влияя, в частности, на цены и создавая запасы сельхозпродукции, закупаемые по гарантированным ценам.
5. «Регулятивный» подход, основанный на необходимости учитывать интересы общества в целом, затрагиваемые сельским хозяйством, в частности, речь идёт об обеспечении качества продовольствия и охране окружающей среды.
Очевидно, что в настоящее время данные подходы существуют не в чистом виде, а представлены своими элементами в разных комбинациях, а также в действиях различных субъектов государственного регулирования [75, стр. 61-62],
Комплекс государственных мероприятий, сформировавшихся под действием указанных концепций в США, О. Овчинников классифицирует по характеру воздействия, которое оказывают государственные программы; 1. Оказывающие воздействие на условия сельскохозяйственного производства и агробизнес (институциональные правила, законы). 2. Меры по снижению издержек производства и продвижению продукции на рынок. 3. Меры поддержки и стабилизации цен и доходов. 4. Меры по увеличению спроса на сельскохозяйственную продукцию.
Государственная поддержка фермерских хозяйств на различных этапах реформы
Институциональные изменения в сельском хозяйстве, наметившиеся в первые годы реформы, сделали актуальным вопрос о взаимоотношениях государственных органов и новых форм хозяйствования. По своей значимости этот вопрос далеко выходит за рамки собственно экономики и имеет самостоятельное социально-политическое значение.
Применительно к фермерским хозяйствам эта проблема была впервые поставлена в то время, когда численность крестьянских хозяйств в России измерялась несколькими сотнями, но потенциал этого сектора, его способность к самоорганизации были уже обозначены. Постановление Правительства Российской Федерации № 9 от 04.01.1991 г. "О поддержке развития крестьянских (фермерских) хозяйств, их ассоциаций, союзов и кооперативов" положило начало формированию правового, финансового и административного механизма государственной поддержки фермерских хозяйств, учитывающего особенности данного сектора. В соответствии с данным Постановлением в 1991 г. из республиканского бюджета на цели поддержки фермерских хозяйств было выделено 1,6 млрд. рублей. В значительной степени при помощи данных ассигнований в России было создано более 45 тысяч фермерских хозяйств, которые составляют ныне наиболее состоятельную и устойчивую часть фермерского сектора. Этим же Постановлением Правительства было одобрено образование в 1990 г. Фонда поддержки и развития крестьянских (фермерских) хозяйств "Российский фермер" и направление в него бюджетных ассигнований на поддержку фермерских хозяйств в текущем году.
Принятие указанного Постановления Правительства стало началом первого этапа целенаправленной и всесторонней государственной поддержки фермерских хозяйств.
Целью данного этапа было создание смешанной экономики, которой свойственно многообразие форм собственности и производства. Поэтому государственная поддержка фермерских хозяйств осуществлялась как поддержка новой естественной, типичной для смешанной экономики, формы. Данный этап можно определить также как период гармонизации государственной политики и интересов фермерских хозяйств. За счёт бюджетных средств, предназначенных для многократного использования, в 1991-1992 гг., начал формироваться российский общефермерский капитал
Дальнейшая эволюция изучаемого процесса происходила как в форме конкретизации нормативно-правовой базы, так и в форме создания и роста соответствующих институтов государственной поддержки фермерских хозяйств. Среди последующих документов нормативного характера важное значение имеют:
Постановление Правительства РФ от 24.01.1992 г. № 44 «О мерах государственной поддержки крестьянских (фермерских) хозяйств в 1992 году», закрепившее необходимость укрепления специфичного финансо проводя ід его механизма для фермерских хозяйств;
Указ Президента РФ № 1139 от 27.07.1993 г. "О некоторых мерах по поддержке крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов". Указ одобрил и поддержал деятельность Ассоциации крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов России (АККОР) по проведению аграрной реформы и рекомендовал органам государственного управления привлекать АККОР к осуществлению государственных программ поддержки фермерских хозяйств. В нём впервые для документов того уровня поставлена задача создания специализированной фермерской инфраструктуры, в первую очередь - кредитной и страховой. Указ подтвердил целесообразность порядка доведения средств государственной поддержки через Фонд «Российский фермер», сформулировав в качестве основных задач Фонда прямую поддержку фермерских хозяйств за счёт средств бюджетных источников, организацию кредитования фермерских хозяйств и создание фермерской кооперации.
На этом этапе распределение бюджетных ассигнований должны были осуществлять органы фермерского самоуправления. Так, в 1991 г. ассигнования из бюджета были распределены на централизованные и децентрализованные, а также по направлениям использования решением II Съезда АККОР. В том же году дополнительные ассигнования были распределены по направлениям решением Совета Фонда «Российский фермер».
Совершенствование нормативно-правовой базы государственной поддержки фермерских хозяйств
Нормативно-правовую базу, затрагивающую интересы фермерских хозяйств в части осуществления его государственной поддержки, можно подразделить на две группы: документы общеэкономического характера и конкретные нормы осуществления тех или иных мероприятий, программ. В свою очередь, на практике второй комплекс проблем эффективнее разделять на нормативную базу, связанную с поддержкой фермерских хозяйств, как одной из категории сельхозтоваропроизводителей, и поддержкой фермерских хозяйств как нового частного сектора сельского хозяйства. После образования фермерского сектора в начале 90-х годов такое структурирование не производилось, вследствие чего не было чёткой определённости задач, которые должен решить тот или иной документ10.
Как было показано выше, одной из основных проблем фермерских хозяйств является отсутствие чётко сформулированной государственной политики по отношению к этому сектору. Применительно к проблемам, связанным с осуществлением государственной поддержки, этот недостаток трансформируется в отсутствие каких-либо установок, оказывающих административное влияние на процесс принятия управленческих решений. Например, при подготовке проекта рекомендаций о порядке гарантирования кредитов, предоставляемых фермерским хозяйствам за счёт средств Специального фонда Министерство финансов РФ (по статусу -исполнительный орган) руководствуется своими представлениями о целесообразности того или иного механизма использования средств. Хотя, как уже подчёркивалось выше, любое из решений, формально связанное только с процедурой выдачи кредитов, в действительности имеет как экономические (размер посевных площадей, валовой сбор урожая), так и политические последствия (увеличение/сокращение численности фермерских ХОЗЯЙСТВ, ИХ отношение к государству).
Ситуация, допускающая почти абсолютную свободу тех или иных ведомств в принятии управленческих решений, затрагивающих интересы фермерских хозяйств, обусловлена пробелом в законодательной базе - в ней отсутствует документ длительного срока действия, закрепляющий цели и интересы государства в фермерском секторе и обязательный для исполнения всеми государственными организациями, что видно из следующей схемы [Схема 10].
Таким образом, очевидно, что недостаёт первичного нормативного акта в статусе федерального закона «О государственной поддержке крестьянских (фермерских) хозяйств и их объединений». Учитывая сложности прохождения через Государственную Думу аналогичных законопроектов, вполне можно было бы обходиться в течение определённого периода Указом Президента Российской Федерации. Важно только, чтобы в этом документе были чётко выражены следующие позиции:
1. Подтверждена заинтересованность государства в развитии фермерского сектора. Роль его для государства важна как в экономическом аспекте, так и в политическом (как социальной опоры для власти). 2. Подтверждены обязательства государства об оказании реальной поддержки фермерским хозяйствам и их объединениям как; 1) одной из категорий сельскохозяйственных товаропроизводителей; 2) частной форме производства в сельском хозяйстве, находящейся в состоянии становления.
3. Определено, что поддержка фермерских хозяйств осуществляется на паритетных началах с другими формами. При этом выделение в соответствующем разделе государственного бюджета (или внебюджетных государственных источников) ассигнований должно отражаться либо раздельно, либо в общем итоге для сельского хозяйства должна выделяться строка, детализирующая позицию фермерского сектора",
