Формирование стратегии преодоления региональных диспропорций в развитии российской экономики Назаров Павел Владимирович

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. Оценка социально-экономической ситуации в российской экономике 10

1.1. Социально-экономическое состояние российских регионов 10

1.2. Особенности территориального развития российской экономики 31

1.3. Новые задачи российской региональной политики в трансформационный период 51

Глава 2. Стратегия современной пространственной интеграции России 72

2.1. Концептуальные основы территориального развития национальной экономики России 72

2.2. Интеграционные аспекты транспортной политики России 93

2.3. Транспортная стратегия освоения территорий в преодолении региональных диспропорций российской экономики 113

Глава 3. Преодоление региональных диспропорций в рамках ресурсной и промышленной политики России 132

3.1. Макроэкономический механизм государственного управления региональным развитием. 132

3.2. Задачи ресурсной политики России в преодолении региональных диспропорций 161

3.3. Задачи промышленной политики России в обеспечении активного экономического роста регионов 181

Глава 4. Стратегические ориентиры выравнивания социально-экономической региональной дифференциации 197

4.1. Особенности российского федерализма и обеспечение эффективного взаимодействия федерального, регионального и муниципального уровней управления 197

4.2. Организационно-экономические механизмы выравнивания социально-экономического развития российских регионов 217

4.3. Методы экономической поддержки отсталых и депрессивных регионов 240

Заключение 256

Библиография 261

• Социально-экономическое состояние российских регионов
• Концептуальные основы территориального развития национальной экономики России
• Задачи ресурсной политики России в преодолении региональных диспропорций
• Методы экономической поддержки отсталых и депрессивных регионов

Введение к работе

Актуальность исследования. Исторически сложившаяся неоднородность социально-экономического пространства России оказывает значительное влияние на функционирование государства, структуру и эффективность экономики, стратегию и тактику институциональных преобразований и социально-экономическую политику Межрегиональная дифференциация усилилась при нарастании кризисных явлений в экономике и переходе к рыночным реформам Это связано, во-первых, с включением механизма рыночной конкуренции, разделившего регионы по их конкурентным преимуществам и недостаткам; обнаружилась различная адаптация к рынку регионов с разной структурой экономики и разным менталитетом населения и власти Во-вторых, значительно ослабла регулирующая роль государства, что выразилось в сокращении государственных инвестиций в региональное развитие, отмене большинства региональных экономических и социальных компенсаторов В-третьих, сказалось фактическое неравенство различных субъектов Российской Федерации в экономических отношениях с центром

В результате по величине среднедушевого производства валового регионального продукта и среднедушевым реальным доходам населения субъекты Российской Федерации стали различаться более чем в 20 раз Такая резкая дифференциация имеет своим неизбежным следствием расширение ареалов депрессивности и бедности, ослабление механизмов межрегионального экономического взаимодействия и нарастание межрегиональных противоречий Все это значительно затрудняет проведение единой общероссийской политики социально-экономических преобразований Хотя существование территориальных социально-экономических диспропорций во многом порождается объективными причинами, не подлежит сомнению необходимость их смягчения Чрезмерные различия в условиях жизни населения центра и периферии, различных регионов страны воспринимаются обществом как нарушение принципов социальной справедливости и могут приводить к усилению центробежных тенденций и сепаратизма

Проблемы регионализма и регионального развития имеют огромное значение для России, что обусловлено рядом факторов ее федеративным устройством, многонациональным составом населения, различием регионов по природным и социально-экономическим показателям и т д Поэтому прогресс страны невозможен без наличия государственной стратегии регионального развития и ее реализации В начале 90-х годов прошлого века в России актуализировались проблемы регионализма и тогда же стала формироваться новая региональная политика государства создавались новые органы управления, отвечающие за региональное развитие, началось формирование концепции и законодательной базы регионализма Кроме того, повысился интерес к

проблемам регионализма и в научной среде, исследования стали носить комплексный, междисциплинарный характер

Отсутствие на государственном уровне стратегического видения российских регионов, их будущего, состояния их экономики и социальной сферы было и остается серьезной проблемой, осложняющей гармоничное развитие Российской Федерации Наша страна по-прежнему отличается высоким уровнем территориальных контрастов, что может привести к негативным последствиям для ее единства и целостности Переход нашей страны к рыночной экономике диктует новые условия хозяйствования не только в сфере бизнеса, но и на уровнях регионального и государственного управления Политика выравнивания развития регионов уже не только не может решить стратегические задачи, связанные с ускорением роста ВВП и создания эффективной конкурентоспособной экономики, но и не решает проблемы увеличения диспропорции между лидирующими и депрессивными регионами В этой модели абсолютно нет стимулов для экономического развития регионов На деле происходит выравнивание бюджетных душевых расходов, а не социально-экономического развития регионов Для решения этих и других проблем назрела необходимость в выработке новой государственной стратегии социально-экономического развития российских регионов с четкими критериями и конкретными механизмами реализации

Необходимо в корне перестраивать общественную жизнь страны в территориальном аспекте (в том числе и политико-государственное устройство) Иначе региональная проблема станет тормозом развития, будет вносить в него все более сильные искажения Развитие событий не раз показывало, что речь может идти об угрозе самой целостности российского государства Это делает решение региональной проблемы задачей крайне актуальной

Итак, стратегия социально-экономического развития России на долгосрочную перспективу может стать теоретически обоснованной и практически реализуемой только тогда, когда она проработана в региональном аспекте, адекватно учитывает исключительное разнообразие природных, геополитических, социально-экономических, национально-культурных и других условий в различных частях страны и отражает их во всех направлениях государственной политики Поддержание необходимых территориальных пропорций в экономике, недопущение чрезмерной дифференциации регионов по уровню социально-экономического развития, обеспечение эффективного функционирования общероссийского рынка являются важнейшими аспектами модернизации российской экономики и ее устойчивого развития

Осуществление новой стратегии территориального развития страны требует не только активизации региональной политики федерального

центра, но и совершенствования всех правовых, институциональных, экономических механизмов федеративных отношений

Поэтому стратегически важным для России является проведение сильной государственной региональной политики, направленной на сглаживание чрезмерной дифференциации в уровнях социально-экономического развития Первоочередной задачей является улучшение условий жизни в наиболее отстающих регионах, что станет возможным при устойчивом росте национальной экономики

Таким образом, актуальность, недостаточная разработанность, высокая социально-экономическая значимость проблемы, обусловили выбор темы, постановку цели и задач диссертационного исследования

Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является формирование стратегии преодоления региональных диспропорций в развитии российской экономики Эта цель предопределила постановку следующих задач

анализ социально-экономического состояния российских регионов и особенностей территориального развития российской экономики,

постановка целей и задач российской региональной политики в трансформационный период,

определение концептуальных основ территориального развития национальной экономики России,

разработка стратегии современной пространственной интеграции России,

обоснование транспортной стратегии освоения территорий как фактора преодоления региональных диспропорций российской экономики,

разработка макроэкономического механизма государственного управления региональным развитием,

определение задач ресурсной политики России в преодолении региональных диспропорций,

определение задач промышленной политики России в обеспечении активного экономического роста регионов,

анализ особенностей российского федерализма и разработка методов обеспечения эффективного взаимодействия на всех уровнях управления,

разработка организационно-экономических механизмов выравнивания социально-экономического развития российских регионов,

разработка методов экономической поддержки депрессивных регионов

Объектом исследования выступает макроэкономические аспекты территориального развития российской экономики

Предметом исследования является механизм преодоления региональных диспропорций в развитии российской экономики

Методология исследования и материалы, на основе которых выполнена работа. Методологической основой диссертации является системный подход и методы сравнительного анализа, логического и экономико-математического моделирования, экспертных оценок Выполненные в диссертации исследования базируются на достижениях современной экономической науки, нашедших отражение в трудах российских и зарубежных ученых Автор использовал нормативно-правовую базу региональной политики в Российской Федерации, данные экономического, демографического, социального характера о социально-экономическом развитии российских регионов, а также официальные материалы статистических органов и сведения о деятельности субъектов РФ

Выводы диссертации.

1. За минувшие годы структура и модель функционирования экономики России не изменились по-прежнему мировые цены на энергоносители являются ключевым фактором развития страны Вырос удельный вес в экономике сырьевых отраслей и связанной почти исключительно с их субъектами сферы обслуживания При этом продолжились технологическая деградация и депопуляция, была утрачена значительная часть геополитических позиций России Социологические исследования показывают, что 59% населения России сегодня не верят в стабильность, 67% строят исключительно краткосрочные жизненные планы

2 По экспертным оценкам, ежегодные потери Российской Федерации от неэффективной пространственной организации оцениваются в 2,25-3,0% ВВП в год Для поддержания устойчивых темпов роста на уровне б и более процентов в год необходимо завершить формирование конкурентоспособной модели экономики, опирающейся на имеющиеся в стране глобальные преимущества и ресурсы развития К ним, в первую очередь, относятся

научно-технический, кадровый и природный потенциалы, состав
ляющие сравнительные преимущества России в глобальной экономике,

« геоэкономические преимущества, связанные с положением России на постсоветском пространстве, развитыми торгово-экономическими связями с лидерами мировой экономики, масштабным транзитным потенциалом;

значительный инвестиционный потенциал — валовые национальные сбережения, составляющие, по оценке, около 32% ВВП (2004 год), что в полтора раза превышает уровень накопления;

макроэкономическая стабильность и сформированная нормативно-правовая база экономики, создающие основу для притока инвестиций и развития бизнеса

В многоуровневой системе регионального воспроизводства необходимо различать объекты и субъекты его регулирования К объектам от-

носятся природный, социальный и экономический компоненты (потенциалы) регионов В качестве основных субъектов регулирования воспроизводства в регионах выступают органы власти и управления различных уровней Экономический потенциал регионов, характеризующий возможности их экономического развития - это по существу экономика в статике, ее состояние на тот или иной конкретный момент времени (например, на конец года, пятилетия или иного периода) При этом следует помнить, что экономика включает в себя производительные силы и формы их организации — экономические отношения

3 Различия в социальных и экономических условиях, а также и правах регионов в РФ имеют как количественный, так и качественный характер Если количественная асимметрия легко прослеживается на основе даже официальных статистических данных, то качественная требует уже более точной экспертной оценки

Экономическая асимметрия. Существующие 18-кратные (4-кратные в ЕС) различия между наиболее обеспеченными и наиболее бедными регионами страны по душевому ВВП свидетельствуют об огромных диспропорциях в уровне развития регионов Отмечаются и значительные структурные различия между регионами Москва и Санкт-Петербург приближаются к пост-индустриальной стадии развития (с преобладанием сервисных отраслей), в то время как большинство регионов все еще зависимы от промышленности (в т ч от ВПК) и/или слаборазвитого сельского хозяйства

Бюджетная асимметрия. Различия в уровне экономического развития и состоянии экономики естественно приводят к различиям (как абсолютным, так и душевым) в налогооблагаемой базе регионов При сложившейся системе распределения налогов между федеральным, региональным и местным уровнями большое число регионов и муниципалитетов собирают недостаточно налогов (для выполнения возложенных на них функций) и зависят от поступлений средств от вышестоящего уровня (в экстремальных случаях более, чем на 80%)

Социальная асимметрия. В более чем 13 раз отличаются средние душевые денежные доходы между регионами страны По уровню безработицы различия между регионами также велики - почти в 9 раз Еще более разительны различия на качественном уровне, при сравнении уровня услуг в области образования, здравоохранения и т.д. (хотя формально статистические показатели и мало отличаются от региона к региону)

Правовая асимметрия. Несмотря на то, что Конституция РФ провозглашает равенство всех 89 субъектов Российской Федерации, реально это положение не всегда и не полностью соблюдается Реально республики обладают большими правами, чем области и края, что способствует наличию напряженности в стране Укрупнение регионов как способ обеспечить их конкурентоспособность и минимизировать непроиз-

водительные расходы, в полной мере использовать известный всем экономистам «эффект масштаба» является процессом набирающим силу и обретающим все новые формы Очевидно, что процессы новой регионализации затрагивают, в том числе и российские территории Во многом эти процессы определяются глобальными тенденциями и развертываются в геополитической и геоэкономической логике. Принимаемая в стране форма освоения территориальных процессов должна обеспечивать конкурентоспособность и безопасность России и ее отдельных территорий

4 Необходимым условием реализации стратегии социально-
экономического развития регионов Российской Федерации является раз
работка Генеральной схемы пространственного развития Российской
Федерации, основная задача которой - произвести функциональное зо
нирование территории Российской Федерации, в том числе

обозначить типы территорий и регионов с целью формирования дифференцированной экономической, социальной и региональной политики в отношении них,

описать функциональное устройство и дать прогноз социально-экономического развития основных геостратегических регионов страны,

сформировать основные направления развития системы расселения Российской Федерации,

обозначить направления миграционных потоков и создать условия для разработки механизмов управления миграционными потоками,

осуществить территориальную синхронизацию основных инфраструктурных стратегий (транспортной, энергетической)

5 Для преодоления чрезмерного отставания ряда регионов по уров
ню доходов и социальной обеспеченности населения важное значение
будут иметь гарантирование за счет бюджетных средств минимальных
социальных стандартов (учитывающих региональные особенности) и
нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, вводимая адрес
ность социальных выплат и льгот, постепенное повышение минималь
ной заработной платы и пенсий (с учетом районных коэффициентов) до
уровня регионального прожиточного минимума, федеральная политика
увеличения занятости и увеличения пособий по безработице, введение
федеральных жилищных стандартов Стимулирующее воздействие на
региональное развитие должны оказывать мероприятия по созданию
благоприятного предпринимательского и инвестиционного климата
Разработка этих мероприятий должна учитывать позитивный опыт ряда
регионов Для более рационального и справедливого формирования фи
нансовых ресурсов регионов следует пересмотреть действующий поря
док налогообложения по месту государственной регистрации предпри
ятий (трансрегиональных корпораций), который приводит к неоправ
данной концентрации налоговых доходов в отдельных регионах при от-

сутствии налоговой обеспеченности регионов, где размещаются основные производства и объекты социального назначения

6 Основными направлениями федеральной региональной политики
по усилению межрегиональной экономической интеграции должны
стать

инвестиционная деятельность по улучшению качества экономического пространства,

создание системы экономических регуляторов, ориентированных на усиление интегрированности пространства,

развитие правовой и институциональной базы интеграции
Одной из важнейших задач федерального центра является фактиче
ское выполнение конституционных норм о свободном перемещении то
варов, услуг и финансовых средств по всей территории Российской Фе
дерации, недопущении фрагментации экономического пространства в
виде внутренних таможенных границ и административных барьеров в
виде запретов и ограничений на вывоз - ввоз товаров в различных яв
ных и скрытых формах Формирование единого экономического про
странства подразумевает также обеспечение для всех граждан равного
доступа к социальным гарантиям и бюджетным услугам, снятие ограни
чения на передвижение активного населения, создание реальных усло
вий для свободного выбора места проживания, в том числе упрощение и
отмену порядка регистрации по месту жительства Для поддержания и
стимулирования межрегиональной интеграции особое значение будет
иметь политика в области энергетических и транспортных тарифов

7 Параллельно ужесточению требований к соблюдению законода
тельной базы обеспечения единого экономического пространства, уси
лия правительства будут сконцентрированы на развитии институтов,
необходимых для эффективного функционирования правовой и финан
совой инфраструктуры рынков, обеспечения равного доступа к системе
кредитования хозяйствующих субъектов различных регионов Россий
ской Федерации, эффективно выполняющей функцию трансформации
сбережений в инвестиции В свою очередь, для развития финансовой
инфраструктуры необходимо обеспечение по всей территории Россий
ской Федерации финансовой прозрачности предприятий и организаций
Необходимо разработать программу перевода предприятий и организа
ций на международную систему стандартов учета и финансовой отчет
ности, а также обеспечить неукоснительное соблюдение законодатель
ства о прозрачности и открытости информации о финансово-
экономической деятельности Необходимо усилить контроль за эконо
мической концентрацией как на федеральном рынке, так и на отдельных
межрегиональных рынках, не допуская любые соглашения между субъ
ектами экономической деятельности, которые могут повлиять на объе
мы торговли между регионами Российской Федерации и направленные
на нарушение конкуренции в рамках единого экономического простран-

ства Особый более либеральный режим хозяйствования, включающий налоговые, таможенные и другие льготы, может применяться для регионов и муниципальных образований с особым геостратегическим положением (например, в Калининградской области) или выполняющих специфические общегосударственные функции (закрытые административно-территориальные образования) Однако эти исключения должны быть локализованы и не нарушать условия конкуренции в привлечении капитала в общероссийском экономическом пространстве

8 Одна из главных проблем развития российского пространства — соотношение процессов модернизации освоенных территорий и колонизации новых — с целью наращивания добычи топлива и сырья Эти процессы должны быть увязаны с решением проблемы регионального диспаритета Все это невозможно без активизации на федеральном уровне региональной политики, включая разработку прогнозно-концептуальных документов по социально-экономической динамике российского пространства, перенос акцента в механизмах региональной политики с выравнивания бюджетной обеспеченности регионов на повышение глобальной конкурентоспособности региональной экономики При этом для отдельных частей пространства - неосвоенных, отстающих в развитии, депрессивных, проблемных — федеральный центр должен выработать специфические механизмы поддержки регионов, стимулирующие их развитие в условиях глобальной конкуренции Это могут быть инвестиционные гранты, венчурные фонды, налоговые преференции, особые зоны, специальные меры по миграционному привлечению население в районы с дефицитом рабочей силы и другие инструменты Разнообразию российского пространства должно соответствовать разнообразие применяемых для его развития инструментов При этом следует учитывать, что колонизация пространства требует централизации власти и финансов. Модернизация же на инновационной основе должна опираться на децентрализацию

9. К кризисным регионам относятся регионы, подвергшиеся разрушительному воздействию природных или техногенных катастроф, масштабных общественно-политических конфликтов (Чеченская Республика), экстремальных спадов производства и уровня жизни, вызывающих разрушения накопленного экономического потенциала и значительные размеры вынужденной эмиграции населения К группе отсталых (слаборазвитых) регионов относятся субъекты Российской Федерации, экономический потенциал которых в силу объективных и исторических причин в несколько раз ниже среднероссийских показателей, а экономика находится в состоянии длительного застоя и характеризуется мало диверсифицированной структурой промышленности, а также слаборазвитой инфраструктурой и социальной сферой К депрессивным регионам России, характеризующимся устойчивым и глубоким спадом экономической активности и резким снижением уровня жизни населения, отно-

сятся локальные зоны старопромышленных, аграрно-промышленных и некоторых добывающих регионов европейского Центра, Урала, юга Сибири и Дальнего Востока

10 В рыночных условиях межрегиональная экономическая интеграция основана на взаимной заинтересованности субъектов рынка и ни одному региону автаркия невыгодна, так как каждый из них заинтересован в широком рынке сбыта своей продукции На смену синдрому обособления, выживания в одиночку, должен прийти принцип расширения межрегионального экономического взаимодействия, распространяющийся на рынки товаров и услуг, труда и капитала Преодоление дезин-теграционных тенденций связано в первую очередь с возобновлением экономического роста (особенно в обрабатывающей промышленности и инвестиционной сфере), процессом импортозамещения и политикой регулирования транспортных тарифов Мировой интеграционный экономический процесс углубления взаимосвязей между хозяйствующими субъектами путем создания транснациональных компаний будет продолжаться и развиваться Роль таких компаний в социально-экономическом развитии некоторых регионов становится определяющей

11 Процесс интеграции в мировое пространство необходимо использовать для усиления внутренней экономической интеграции С этой точки зрения особое значение имеют проекты развития трансконтинентальных коммуникаций, проходящих через территорию России^-

модернизация Транссибирской железнодорожной магистрали как трансконтинентального контейнерного моста с параллельным завершением автомагистрали Дальний Восток - Западная Европа,

сооружение второго Транссибирского железнодорожного хода -Северо-Сибирской магистрали, восточным участком которой станет БАМ, а на западе будут созданы выходы к портам Баренцева и Балтийских морей,

развитие Северного морского пути - наиболее короткого маршрута между северными акваториями Атлантического и Тихого океанов, соединяющего Европу и Восточную Азию, Европу и Северную Америку,

организация трансконтинентального (кросс-полярного) воздушного моста между Азией и Северной Америкой через Северный полюс,

развития трансконтинентальных телекоммуникационных систем

К важнейшим трансконтинентальным проектам следует отнести также железнодорожные, автомобильные и водные коридоры между Западной Европой, европейскими регионами Российской Федерации и странами Ближнего Востока, ряд альтернативных проектов международных нефте- и газопроводов от Каспия, Казахстана и Туркменистана, проходящих через территорию России Для регионов России роль трансконтинентальных и других международных магистралей не может

ограничиться только ролью транзитного пути, а должна воздействовать на развитие экономики регионов, включая освоение новых природных ресурсов, размещение производств по переработке перемещаемых грузов, обеспечение строительства и функционирования транспортных путей В новом веке возрастет интерес мирового сообщества не только к традиционным энергетическим, минеральным, биологическим ресурсам Россіш, но и к ее малозаселенным территориям как к стратегическому резерву общепланетарного значения Должна быть выработана национальная концепция в отношении включения этих территорий в международное сотрудничество Также следует помнить, что транспорт в состоянии активизировать хозяйственную деятельность и выровнять качество жизни во многих регионах страны, оздоровить демографическую обстановку в первую очередь на малозаселенных территориях, что является необходимым условием сохранения целостности страны, обеспечить финансовую безопасность государства

1. Ресурсная проблема становится доминирующим фактором при формировании внешней и внутренней политики Россия же в основном за счет Сибири и Дальнего Востока обладает огромными разведанными запасами Стоимость разведанных природных ресурсов России оценивается в 28 трлн. долл США Для сравнения, по некоторым оценкам, стоимость разведанных природных ресурсов Китая составляет 8 трлн долл, США - 4 трлн долл, объединенной Европы - 1 трлн долларов США При этом большинство отечественных природных ресурсов сосредоточено в Сибири и на Дальнем Востоке. В восточных районах России сконцентрировано 90 процентов некогда общесоюзных запасов энергетических углей, 70 процентов коксующихся углей Здесь сосредоточены основные запасы углеводородного, фосфорного и алюминийсо-держащего сырья, алмазов, редких, цветных и благородных металлов Здесь добывается 93 процента природного газа, 75 процентов нефти, 100 процентов алмазов, кобальта, платиноидов, апатитового концентрата, 90 процентов меди, никеля, 2/3 золота, половина лесной и рыбной продукции

2. Транспортная стратегия в отношении Сибири предусматривает формирование транспортной инфраструктуры, состоящей из сухопутных магистралей, внутренних водных путей, морских и воздушных трасс, территориальных центров переработки грузов и обслуживания пассажиров Последнее касается распределительных терминалов, речных и морских портов, аэропортов Интенсификация перевозок по Транссибу, БАМу, активизирует весь пояс регионов, хотя и не расположенных непосредственно на трассе Что особенно важно, это влияние коснется таких отдаленных районов как Тува, Хакасия, Горный Алтай Активизация БАМа, строительство высокоширотных магистралей обеспечит развитие хозяйственной деятельности на Севере в Якутии, на Чукотке, в Магаданской области, Камчатке Будет восстановлена добыча

на приполярных месторождениях, возобновят работу перерабатывающие комбинаты, находящийся на крайнем Севере, тот же Уильтинский, заработает социальная сфера Наиболее активно будет развиваться полоса между БАМ и Транссибом, как наиболее благоприятная для проживания По всей системе грузодвижения должны будут создаваться транспортные перегрузочно-распределительные комплексы При интенсивном развитии дальневосточный, сибирский и алтайский регионы непременно увеличат объем перевозок с другими регионами России в рамках производственной кооперации, а также вывозя свою продукцию на товарные рынки соседей

Таким образом, России целесообразно

обеспечивать собственную промышленность и транспорт энергоносителями в первую очередь. Делать это необходимо в полном обоснованном объеме, по тарифам, обеспечивающим конкурентоспособность конечной продукции,

разработать принципы гармонизации тарифообразования с целью обеспечения конкурентоспособности отечественной продукции, увеличения транспортной подвижности населения с учетом энергетической основы тарифов, климатических, пространственных и ресурсных особенностей России,

начать работы по стратегическому резервированию сырьевых ресурсов,

начать интенсивную реализацию политики энергосбережения с инвестированием работ из вновь сформированного Специального государственного энергосберегающего инновационного фонда,

используя резерв, который дает владение энергоносителями, повышать оплату труда в реальном секторе экономики, выстраивая экономику высшего технологического уклада

14 Регулирование процессов территориального развития не может быть суммой разрозненных регулятивных действий в сфере экономики, охраны окружающей среды, поддержки местных традиций, так как такие действия никогда не приводили к сбалансированному и социально ориентированному развитию территорий К тому же последствия при решении комплекса проблем урбанизации, моноотраслевой специализации «сырьевых» регионов почти всегда приводят к ухудшению экономического положения в регионах проживания малочисленных народов Устойчивость как важнейший признак территориального развития предполагает длительность сохранения условий воспроизводства потенциала территории (социальной, природно-ресурсной, экологической, хозяйственной составляющих) в режиме сбалансированности и социальной ориентации. Параметры устойчивости как позитивной (сохраняющей общее направление развития при допустимости временных отклонений) динамики выражаются соответствующими долгосрочными динамическими рядами фактических и прогнозных характеристик регио-

нальной системы Аналогичными являются и требования в определении понятия сбалансированности, то есть соблюдения особой для каждой региональной системы пропорции ранее указанных составляющих ее потенциала, обеспечивающей устойчивость и социальную ориентацию развития системы В современных условиях наиболее уязвимыми являются социальная, экологическая, ресурсная составляющие потенциала территориального развития

15 Практические проблемы регионального управления характеризуются сложностью, информативностью, комплексным характером процессов принятия управленческих решений и предполагают полисистемное исследование и моделирование региональных систем, прогнозирование социально-экономического развития регионов Методологической основой моделирования социально-экономического развития региона является представление региона в виде слабоструктурированной сложной системы, в составе которой могут быть декомпозированы подсистемы население, производство, непроизводственная сфера, экология, пространство, финансы, внешняя экономическая сфера Исследуемая социально-экономическая система характеризуется иерархичностью управления и активностью отдельных ее подсистем, имеет сложную внутреннюю структуру системы, взаимодействие элементов в рамках которой определяется формально заданными связями (например, присущими региону в силу сложившихся исторических и экономических условий и отражающими стратегические положения экономической политики государства в реальных исторических условиях) и неформально формируемыми (в процедурах принятия решения при обработке тех или иных экономических стратегий), и рассматривается с учетом характера воздействий внешней среды на внутреннюю структуру. Основными факторами, действующими в рассматриваемой системе являются собственный ресурсный потенциал региона (трудовые, природные, производственные, финансовые ресурсы) и привлекаемые в регион ресурсы (как правило, в виде инвестиций и централизованных капитальных вложений), и реальные процессы общественного производства Исследование процессов воспроизводства требует изучения динамики региона, изучения внутриорганизационных процессов саморегулирования, координации принятия решений, поддержания социального баланса, а также анализа процессов роста, адаптивной эволюции, нововведений, общего "жизенного цикла" региона и его частей В задачах принятия решений целенаправленный выбор управляющих решений и экономических методов управления должен определять такие пропорции общественного воспроизводства (достижение баланса использования ресурсов в системе), которые в максимальной степени способствуют удовлетворению потребностей населения в регионе и повышению его жизненного уровня

16 Проблемы формирования и законодательного оформления ресурсной политики обуславливаются сохранением значимости минеральных ресурсов в мировой политике и экономике, обретением ими нового качественного воздействия на общественное развитие в последние годы Использование ресурсной политики как концептуальной основы совершенствования управления природными ресурсами позволяет интегрировать усилия практически всего общества в направлении неистощитель-ного использования ресурсов природы при обеспечении высокого уровня сохранности биосферы Разграничение собственности на природные ресурсы между Российской Федерацией и ее субъектами во многом определяет материальную основу социально-экономического развития регионов, но при этом возникает проблема разграничения предметов ведения (и, соответственно, разграничения ответственности) между органами государственной власти различных уровней, а также проблема перераспределения полномочий и ответственности в сфере природопользования Субъекты Федерации, имея право участвовать в принятии решений по всему спектру вопросов природопользования (с разграничением полномочий по территориальному и ресурсному принципам), не всегда могут воспользоваться им в полной мере, так как во многих случаях не обладают достаточным опытом и возможностями реализовать это право. На современном этапе появляется возможность использования ресурсной политики для дальнейшего совершенствования административно-территориального деления страны, а также управления развитием субъектов Федерации по функциональному принципу

17 Важным, но в то же время спорным вопросом является разделение областей ответственности частного бизнеса и государства в сфере геологоразведки В соответствии с основами государственной политики в области недропользования частный бизнес может заниматься разведкой месторождений, подготовкой запасов для добычи и собственно добычей Государство, в свою очередь, должно заниматься прогнозно-поисковыми и поисково-оценочными работами, что позволяет снять значительную часть геологических рисков на ранних стадиях изучения территорий Правда, за рубежом поиски проводятся исключительно частными компаниями, поэтому нужно стремиться привлекать бизнес и в поисковые работы, а в долгосрочной перспективе - ориентироваться на полный уход государства из сферы геологоразведки Отраслевыми институтами выполнен расчет экономической и социальной эффективности планируемых работ Внедрение в геологоразведку новых технологий даст в период до 2010 г получить экономический эффект в размере 65-70 млрд руб, прямые поступления в бюджет страны превысит 1 8 трлн руб , экологический эффект от внедрения рациональных технологий составит 90 млрд руб Кроме того, выполнение работ позволит сохранить 8-10 тыс рабочих мест, а стабилизация и расширение минерально-

сырьевой базы - создать не менее 250 тыс новых рабочих мест в окраинных регионах России

18. Важнейшая задача реализации политики структурных преобразований российской экономики заключается в том, чтобы понять и выявить глубинные основы национального преимущества, рассматриваемого не в статике, а в динамике и с учетом происходящих в мире процессов глобализации В этих условиях стратегия формирования новой структуры российской экономики, безусловно, должна учитывать тенденции развития мировой экономики, и должна быть направлена на обеспечение высокого уровня конкурентоспособности российской экономики, формирования устойчивого конкурентного преимущества на определенных сегментах, обусловленного объективными условиями и ориентированного на соответствующий данному этапу уровень развития научно-технического прогресса Кроме того, выбор основополагающего принципа формирования новой структуры определяется, прежде всего, не просто достижением представленной конкурентоспособности на мировом рынке, а наивысшей продуктивностью, находящей свое проявление в повышающемся уровне жизни населения РФ Одним из направлений социально-экономического развития регионов Российской Федерации должно стать создание условий модернизация промышленности и поддержка и развитие конкурентоспособных в глобальном рынке территориальных производственных кластеров При этом промышленная политика на современном этапе развития общества носит не отраслевой, а региональный характер То есть в современной экономике высокая конкурентоспособность территории держится на сильных позициях отдельных кластеров, которые представляют собой сообщество сконцентрированных по географическому принципу фирм, тесно связанных отраслей, взаимно способствующих росту конкурентоспособности друг друга

19. В российской экономике назрела смена лидера роста Отрасли, доминирующие в структуре производства (ТЭК, металлургия, АПК), утрачивают свой динамизм и не смогут расти в долгосрочной перспективе темпами выше 5 процентов Отрасли, которые могут развиваться темпами выше 7% (пищевая, химия, лесная, строительные материалы, часть машиностроения и высокотехнологичные отрасли промышленности, а также строительство и связь), занимают в структуре экономики менее одной трети Пока доля этой динамичной группы отраслей не станет доминирующей, российская экономика не сможет выйти на устойчивый темп роста в 7 и более процентов По прогнозным расчетам, необходимые изменения в структуре производства могут произойти в основном на рубеже 2010-2011 годов, и только при реализации инновационно-активного сценария развития, опирающегося на развитие программного подхода к инвестиционным и инновационным проектам, а также реализации комплекса регулирующих мер по повышению конкурентоспособности и темпов роста отдельных ведущих секторов экономики Успех

экономического роста определяется как реализацией программно-стратегического подхода к развитию ведущих секторов экономики, так и модернизацией традиционных секторов (особенно автомобилестроения, пищевой промышленности, металлургии, лесохимического комплекса), ведомых действием сил конкуренции и частных стратегий корпораций, поддерживаемых совершенствованием общей системы государственного регулирования

20. Основная проблема создания новой российской национальной промышленной системы состоит в том, что, во-первых, отсутствует жесткая концентрация значительных ресурсов на создании опорных локомотивных индустрии, которые бы в совокупности стали странообра-зующими, во-вторых, невозможно целевое употребление средств при применении обычных форм организации финансирования и, в-третьих, отсутствует необходимая управленческая и технологическая общая культура организации сложной системы массового производства В России на ближайшие годы имеется только одна сфера, на базе которой возможно комплексное преодоление указанных выше ограничений Эта сфера - ядерная Основу новой российской промышленной системы на базе ядерной сферы должны составить три локомотивные индустрии малоэтажное домостроение, электроника и модульная ядерная энергетика В конечном счете, новая российская национальная промышленная система должна с помощью информационно-коммуникационных технологий и проектно-ориентированных СМИ напрямую соединить социальную систему и систему базовых индустрии на производстве инфраструктуры качества жизни для каждого гражданина страны.

21. Главный региональный интерес России - минимизация негативных проявлений территориальной дезинтеграции на уровне субъектов Федерации, поддержка местных преобразований, создание общероссийских условий для того, чтобы каждый субъект Федерации максимально использовал свой внутренний потенциал Причем составляющие стратегического государственного регионального интереса могут действовать только в единстве Региональный интерес государства должен в наибольшей степени отвечать гуманистическим, демократическим, экологическим и экономическим интересам региональной жизни Естественным основанием этого может стать система государственных гарантий, включающая в себя гарантии равного права всех граждан России во всех регионах на достойную жизнь и на защиту этого права, равного права избранных обществом местных властей на самостоятельное исполнение воли избирателей, ответственности субъектов Федерации за регулируемые ими сферы общественной жизни, соблюдение баланса интересов субъектов Федерации в отношении к последней и во взаимных отношениях

22. Необходимо изучить возможность и целесообразность стыковки двух процессов усиления вертикали государственной власти с пере-

дачей части функций государственного управления и контроля на межрегиональный уровень и усиления горизонтальных связей субъектов Федерации, опосредованных деятельностью межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия Тогда речь может идти о создании единых органов управления, координации и контроля на крупных территориях России, которые учитывают как федеральные, так и региональные интересы Межрегиональные ассоциации во взаимодействии с аппаратом полномочных представителей Президента могут на новой основе реализовать на межрегиональном уровне принципы "корпоративного управления" Для этих целей при активной поддержке межрегиональных государственных институциональных структур и органов власти субъектов Федерации и при привлечении государственного и частного бизнеса, ученых и специалистов, организаций рыночной инфраструктуры могут создаваться корпорации (агентства) регионального развития, которые должны проводить конкретную работу по созданию условий для саморазвития регионов в федеральном округе или в его части на основе стимулирования там малого и среднего бизнеса, осуществления селекции и отбора отдельных инвестиционных проектов, разработки программ развития и бизнес-планов, переподготовки местных кадров, создания благоприятного "имиджа" инвестиционного климата данных территорий Тем самым будут создаваться условия для решения конкретных задач региональной политики на местах — создания новых рабочих мест, борьбы с долговременной безработицей, развития инвестиционного потенциала регионов, осуществления конкретных интеграционных проектов

23 Предлагаемая в среднесрочной программе социально-экономического развития России на 2006-2008 гг инновационная модель развития при ее успешной реализации, несомненно, будет способствовать усилению межрегиональных различий, поскольку инновационный потенциал большинства субъектов РФ весьма ограничен Опорой инновационного развития являются центры науки и высокотехнологичного производства, которые неравномерно и концентрированно размещены по территории страны Возможное усиление межрегиональных различий, естественно, не должно препятствовать переходу России на инновационный путь развития Но одновременно должны быть предложены модели развития территорий, лишенных инновационного и природно-ресурсного потенциала Национальные проекты по развитию медицины, образования, жилищного строительства и аграрно-промышленного комплекса, о которых было объявлено осенью 2005 г, также усилят межрегиональные различия, поскольку лишь часть выделяемого финансирования пропорциональна численности населения регионов Значительная часть мероприятий проектов подлежит софинан-сированию из региональных и местных бюджетов, что в состоянии сделать в основном экономически благополучные территории Фундамен-

тальная ошибка проводимой экономической политики заключается в том, что российское пространство трактуется как однородная субстанция, к которой применяются единые модели развития, законы, нормы и правила Этим как бы соблюдается единство пространства страны и равенство составляющих его субъектов РФ Но пространство страны состоит из разнокачественных частей, которые по разному реагируют на используемые регуляторы, приводя одни регионы к стабильному росту, а другие — к столь же стабильной депрессии В этом контексте борьба с растущим диспаритетом регионов сводится к политике выравнивания бюджетной обеспеченности (под ней понимается объем бюджетных расходов на одного жителя региона), которая осуществляется путем межбюджетного перераспределения государственных финансов

24. В представлении федерального центра, главные проблемы для единства пространства России создают неквалифицированное руководство региональных начальников вверенными им территориями и их стремление рассматривать регионы как свои вотчины Политическая и финансово-бюджетная централизация дополняется энергичными действиями по укреплению контроля федерального центра над энергетическим сектором страны, обеспечивающим основную часть бюджетных поступлений и более половины доходной части платежного баланса России Осуществленная централизация управления российском пространством, в конечном счете, является ответом на резко выросшую в условиях глобализации дифференциацию условий развития отдельных частей российского пространства при незавершенном процессе политической идентичности страны В политике федерального центра прослеживается недооценка объективного характера усиления региональной дифференциации, которое производно от свойств российского пространства, рыночного поведения экономических субъектов и глобализации российской экономики Одновременно переоценивается роль в этих процессах региональных руководителей (субъективного фактора) и их способность реализовывать на своей территории установки федерального правительства

25. Традиционно проблемы развития кризисных, депрессивных и отсталых регионов находились в ведении федерального центра и решались за счет экономически развитых регионов Однако в условиях общероссийского кризиса экономики и усиления позиций экономической суверенизации региональных властей тех субъектов Федерации, которые обладают значительным экономическим потенциалом, федеральное правительство в ближайший период будет не в состоянии решить все проблемы дотируемых регионов за счет средств федерального бюджета Поэтому необходима разработка такой государственной политики, которая позволила бы достичь долгосрочного экономического роста в проблемных регионах, преимущественно за счет внутренних резервов и с максимально эффективным использованием имеющихся средств

Предполагается, что это позволит ослабить остроту территориальных кризисных процессов либо устранить их причину

26 Можно выделить две составляющие в деятельности федеральных и региональных органов власти, касающиеся механизмов регионального выравнивания Первая относится к административно-правовому регулированию процессов взаимодействия центра и субъектов РФ, а также администраций субъектов РФ и местных органов власти Вторая связана с перераспределением финансовых ресурсов между различными уровнями власти и оказанием финансовой поддержки на основе бюджетных и внебюджетных инструментов Ослабление территориальных кризисных процессов может обеспечиваться следующими стратегиями

диверсификация отраслевой структуры промышленности и модернизация предприятий депрессивных отраслей промышленности для повышения их конкурентоспособность,

формирование новых центров промышленности («полюсов роста»), способных оказать стимулирующее влияние на развитие смежных с ними территорий

Устранение причин территориальных кризисных процессов может достигаться путем

создания территориальных механизмов саморазвития в виде «предпринимательских зон», технологических парков и технополисов и других форм и методов стимулирования малого и среднего предпринимательства,

создания «полюсов саморазвития» — совмещение концепции «полюсов роста» с концепцией эндогенных источников и механизмов территориального саморазвития

27. Концепция новой модели политики регионального выравнивания опирается на следующие принципы

ослабление региональной дифференциации возможно только на основе экономического роста и развития всех регионов с опорой на собственные силы,

государство должно не "обирать" богатые территории в пользу бедных, а стремиться к разумному компромиссу между поддержкой бедных и созданием условий для развития остальных регионов,

право на федеральную поддержку имеют не только бедные депрессивные районы, но и богатые, вложения в которые оказываются высокоэффективными,

механизм межрегионального перераспределения ресурсов, не подрывая источники развития, обеспечивает в перспективе социально приемлемые стандарты жизни в регионах,

помощь отсталым регионам исходит в первую очередь из критерия экономической эффективности с учетом поддержания социальной справедливости,

интересы Федерации имеют приоритет перед интересами отдельных ее регионов,

перспективные интересы Федерации и регионов имеют приоритет перед текущими,

федеральное законодательство и административно-правовое регулирование (договоры) способствуют уменьшению региональной социальной и экономической асимметрии

Суть предлагаемой концепции заключается в смене парадигмы региональной политики — переходе от методов временного ослабления региональной дифференциации, базирующихся преимущественно на территориальном перераспределении ресурсов, к методам, ориентированным на региональное развитие с опорой, прежде всего на собственные силы Концепция исходит из необходимости жить по средствам и их приумножать, что относится как к Федерации в целом, так и к отдельным регионам В рамках новой модели центр должен опираться на единые принципы и механизмы региональной политики применительно ко всем без исключения субъектам РФ и одновременно проводить активную дифференцированную региональную политику в отношении групп и отдельных субъектов Российской Федерации

28 Устранение причин территориальных кризисных процессов мо
жет достигаться путем

создания территориальных механизмов саморазвития в виде «предпринимательских зон», технологических парков и технополисов и других форм и методов стимулирования малого и среднего предпринимательства,

создания «полюсов саморазвития» - совмещение концепции «полюсов роста» с концепцией эндогенных источников и механизмов территориального саморазвития

29 Экономическое и региональное развитие в современной России
происходит в условиях «административного либерализма», когда
прокламируемый либерально-рыночный подход сочетается с усилением
административного контроля и давления на бизнес, когда стремление
активизировать экономическую жизнь в регионах сопровождается жест
кой регламентацией хозяйственной деятельности территориальных вла
стей со стороны центра Административную нагрузку на бизнес усили
вают чиновники регионального и муниципального звена В сумме это
выражается в росте коррупционных издержек для хозяйствующих субъ
ектов и снижении политических и экономических эффектов централиза
ции Поэтому вполне возможен такой сценарий, при котором усиление
региональных диспропорций и экономическая дезинтеграция простран
ства будут провоцировать дальнейшее укрепление централизации и

движение страны к унитаризации В последние годы важнейшую роль в федеративном процессе играл механизм заключения договоров между центром и субъектами РФ В ходе достижения политического консенсуса центр и регионы решали часто противоположные задачи Центр стремился обеспечить соблюдение конституционного права на всей территории страны и реализовать единый унифицированный подход к форме и содержанию подписываемых документов, затрагивающих прежде всего вопросы разграничения полномочий Регионы же старались добиться включения в документы положений, позволяющих обеспечивать региональные интересы, мотивируя это необходимостью учета местных особенностей и экономической целесообразностью

30 Политика регионального выравнивания предполагает достижение социально-экономического равновесия между регионами только как долговременную тенденцию Собственные усилия регионов могут поощряться в соответствии с известным принципом институционального партнерства, который трансформируется на практике в принцип дополнительности Согласно последнему, органы центральной власти в известной пропорции добавляют свои ресурсы к региональным При этом для территорий, находящихся на разных стадиях экономического и социального развития, данная пропорция может быть различной При выделении федеральных средств регионам необходимо различать направляемые на текущие цели регионального выравнивания и предназначенные для решения задач социально-экономического развития. Федеральная поддержка оказывается регионам на принципиально иной основе, чем ныне Учитывается главным образом не столько бедственное положение региона в прошлом и даже в настоящем, сколько то, какой эффект федеральная поддержка даст в будущем.

31. Экономическая целесообразность и политические соображения говорят о том, что возникает задача разработки специальной федеральной Программы по депрессивным районам Главная задача Программы - замедлить «разбегание» российских регионов по темпам и уровню развития, сдержать нарастание диспропорций в территориальной структуре страны Понимание компенсаторной сути Программы имеет решающее значение для ее эффективного внедрения в жизнь. Недопустимо трактовать отсталость региона как следствие какой-то особой «лености» его жителей, а сам район - как обузу для остальной страны. Нужно разъяснять гражданам и политикам, особенно в относительно благополучных регионах, что помощь депрессивным регионам — не благотворительность, не снисхождение к «бедным родственникам», а возвращение им того, что ушло из этих регионов по скрытым каналам перераспределения национального богатства в ходе территориального разделения труда Можно обсуждать размеры возврата, его формы и адрес, но не сам возврат в принципе Кроме того, Программа будет способствовать решению некоторых чисто политических задач российского федерализ-

ма Она станет хорошим полигоном для отладки взаимодействия федеральных и региональных властей в ходе работы над конкретной проблемой регионального развития

Конкретные цели Программы могут формулироваться весьма различно, и здесь предстоит сделать нелегкий выбор Они могут быть чисто социальными или, в широком смысле, макроэкономическими, как это делается во многих зарубежных странах Обычно выделяют три-четыре главные макроэкономические цели

выравнивание душевых доходов,

расширение спектров социальных ролей,

улучшение занятости населения,

нивелирование внутри региональных разрывов в благосостоянии Можно адресовать мероприятия конечным целям общего характера,

а можно и более конкретным промежуточным целям (подъем экономической активности, развитие ключевых производств, дорожное строительство и т п ) Для регионов, пораженных структурным (отраслевым) кризисом, было бы уместно сводить дело к решению проблем конкретного сектора экономики (текстильной промышленности, ВПК) От определения размера средств для перераспределения сильно зависит и масштаб задач, который можно ставить перед Программой Всякое перераспределение средств и ресурсов в пользу депрессивных районов неизбежно ведет, в краткосрочном плане, к снижению эффективности хозяйства (ведь ресурсы приходится задействовать не в самых лучших условиях, а в депрессивных регионах) Поэтому общество не может вовлекать в перераспределение всю ту долю национального дохода, которую нужно (в теории) перераспределить между регионами, чтобы добиться равенства в душевом уровне этого дохода Необходимо учесть, что депрессивные районы зачастую не совпадают по границам с субъектами федерации Сплошь и рядом оказывается, что депрессией или кризисом охвачена не вся территория субъекта, а только периферийная ее часть, тогда как главный город не испытывает особой депрессии, а потому явно не заслуживает помощи Соседствующие периферийные части двух субъектов могли бы стать единым депрессивным районом, развитие которого в рамках Программы было бы подчинено некоему специально созданному для этого федеральному органу (по типу региональных комиссий в США)

32 В настоящее время наибольшие трудности в решении региональных социальных проблем представляет обеспечение занятости населения В связи с переходом к рыночным механизмам регулирования воспроизводственного процесса, уменьшением роли государства в инвестиционном процессе в масштабах и на условиях, характерных для предшествующего социально-экономического периода, в регионах, относящихся к категории, так называемых, депрессивных, резко возрастает число безработных необходим более целевой подход к проведению

государственной политики в области занятости, а не распыление средств и усилий, как это происходит в настоящее время Следовательно, должны создаваться и получать большее распространение узконаправленные на определенную группу населения институты занятости В этом же ключе должна проводиться и региональная политика в области занятости, то есть необходим более системный подход к распределению средств и усилий на уменьшение безработицы в регионах Не стоит также забывать и о политике косвенного воздействия на рынок труда через создание институциональной среды, благоприятно влияющей на уровень безработицы в стране Формируемая региональная социальная стратегия, в частности, должна предусматривать соблюдение принципа селективности в государственной поддержке хозяйствующих субъектов на основе конкурсного отбора инвестиционных проектов, способствующих активизации процессов развития экономики и улучшению структуры занятости населения Для достижения этой цели в формируемой региональной социальной стратегии должно содержаться положение о проведении социальной экспертизы всех федеральных инвестиционных проектов, так как такого рода экспертиза должна выяснить, смогут ли отобранные инвестиционные проекты обеспечить создание новых рабочих мест и их сохранение Таким образом, можно утверждать, что государственная поддержка капиталовложений ставится в прямую зависимость от их вероятного социального эффекта

33. Успешные рыночные преобразования в каждом российском регионе в значительной мере зависят от скорости разработки и реализации программ социальной безопасности населения в рамках социальной стратегии В этой связи действия в области социальной поддержки и защиты нетрудоспособных и малообеспеченных слоев населения должны быть определены государственной Программой социальной безопасности и социальной защиты населения региона В целях ее реализации необходимы правовое обеспечение и государственная поддержка в создании специализированных центров социальной работы с населением негосударственных пенсионных фондов Важной структурной составляющей социальной стратегии в условиях переходной экономики является формирование гарантированного дохода Объективные экономические законы рыночного хозяйственного механизма не гарантируют каждому гражданину получения таких доходов, которые позволяют ему и членам его семьи иметь приемлемый уровень жизни в соответствии с современными социальными нормами и стандартами

34. Система формирования финансовых ресурсов региональной политики в России является отправной точкой для выработки дальнейших рекомендаций При этом следует учесть, что финансовая независимость и благополучие субнационалъной единицы зависит от того, насколько правильно конкретный регион воспользуется собственными доходными источниками В качестве важнейшей задачи реформирования бюджет-

ной системы выделяется необходимость создания сбалансированной системы взаимных прав и ответственности Российской Федерации и ее субъектов, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления При этом Федеральный центр должен действовать так, чтобы у субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления появились стимулы к повышению производственного и налогового потенциала территорий, оздоровлению своих финансов, чтобы было больше регионов-доноров Представляется целесообразным, что для обеспечения согласованности и сбалансированности экономики региона нужен механизм, увязывающий финансово-бюджетные, экономические и социальные показатели с технико-экономическими параметрами отраслей региональной экономики и социального комплекса

35 В рамках решения проблемы федеральной поддержки депрессивных и отсталых регионов весьма сложным является вопрос о взаимоотношении этих мероприятий с решением проблемы «создание условий для саморазвития регионов» По-видимому, для этих целей необходимо выделять типы следующие регионов «регионы нуждающиеся в поддержке и не имеющие возможностей для саморазвития», «регионы, нуждающиеся в поддержке, но имеющие возможности для саморазвития», «регионы, не нуждающиеся в поддержке и опирающиеся только на собственные силы» Существуют весьма значительные резервы для мобилизации финансовых и инвестиционных источников для реализации подобных программ, которые должны "воспроизводиться" в недрах самой программы в результате ее функционирования В существенной степени это могут быть внебюджетные средства, залоговые фонды, специальные механизмы заимствования под корпоративные обязательства группы субъектов Федерации и тд Однако, к сожалению, пока в реальной практике преобладают две тенденции С одной стороны, субъекты Федерации стараются включить в заявки на финансирование подобных программ объекты, мероприятия, подпрограммы локальной значимости, которые должны финансироваться исключительно за счет их собственных источников и не претендовать на статус "проект межрегионального значения" С другой стороны, федеральный Центр явно упускает возможность получения крупного кумулятивного эффекта от поддержки конкретных межрегиональных подпрограмм, объектов, проектов, технологий При этом реализация федеральных целевых программ макрорегионов России должна стать важным направлением координации финансовых ресурсов региональной политики, выделяемых по различным каналам, а также эффективного контроля и сопровождения

Следует также выделить следующие основополагающие бюджетно-налоговые подходы и механизмы их реализации для разработки Программы развития депрессивных и отстающих районов в России

комплексное использование различных финансовых механизмов специальных фондов, нормативно-расчетных методов в форме различных видов трансфертов или фантов (универсальных, целевых, формульных, проектных, проектных формульных, специальных и грантов с открытым финансіфованием), беспроцентных долгосрочных ссуд, особых бюджетных режимов и специальных экономических зон (торговых, промышленно-производственных, технико-внедренческих, сервисных),

при создании системы бюджетной помощи территориям следует исходить из приоритетов стабилизации и ускорения общеэкономического роста относительно выравнивания межрегиональных различий путем ориентации на бюджетную самостоятельность субъектов федерации в решении их внутренних социально-экономических проблем,

объективизировать практику применения и формулу расчета общего (выравнивающего) трансферта для поддержки депрессивных и отсталых районов путем более точной оценки бюджетных возможностей и потребностей,

в условиях острого дефицита федеральных бюджетных ресурсов может стать полезным механизм особых бюджетных режимов для отдельных регионов страны со специфическими этническими и хозяйственными условиями,

использовать для отдельных депрессивных и отсталых территорий практику образования зон с экстерриториальным статусом или специальных экономических зон (СЭЗ), хотя они представляют собой более дорогостоящие и рисковые проекты по сравнению с предпринимательскими зонами, способными эффективно решать локальные проблемы, СЭЗ экономически оправданы только в случае, если они создаются для использования сравнительных преимуществ данных территорий, а не для компенсации недостающих факторов экономического роста

Личное участие автора состоит в определении цели и задач диссертационного исследования, поиске источников информации, выборе объекта и предмета исследования Теоретические и методические положения, практические рекомендации и выводы, содержащиеся в диссертации, являются результатом многолетних исследований автора

Автором показана актуальность темы исследования По проведенному автором анализу социально-экономической ситуации в современной России сделан вывод о необходимости создания многоуровневой системе мероприятий по выходу из кризиса При этом уровней этих можно различить, по меньшей мере, четыре

1 Важнейшие приоритеты государства как раздел Концепции национальной безопасности России (включая геополитические интересы)

2. Стратегия регионального развития страны как долгосрочная программа, увязанная с общими вопросами федеративного и государственного строительства, с национальной политикой и основными направлениями социально-экономического развития Российской Федерации

3. Основные положения государственной региональной политики как документ среднесрочного характера, определяющий субъекты и объекты текущей региональной политики государства, ее основные цели, задачи и конкретные предложения

4. Краткосрочные и среднесрочные конкретные федеральные программы регионального развития (например, Программа помощи депрессивным регионам)

В исследовании определена стратегия территориального развития, которая должна определять приоритеты и этапы реструктуризации экономики регионов и национального экономического пространства, а федеральная региональная политика — увязывать конкретные меры по осуществлению стратегии со всеми другими направлениями социально-экономической политики и ресурсными возможностями федеративного государства Цели стратегии территориального развития заключаются в укреплении единого экономического пространства, политической целостности, безопасности страны и гармоничном развитии всех регионов на основе их оптимальной специализации в общероссийском и международном разделении труда, использования ресурсного потенциала и конкурсных преимуществ

В работе также обоснован вывод, что Россия как единственная евроазиатская держава может сыграть важную роль во взаимодействии европейской и азиатско-тихоокеанской экономических группировок, выполняя функции трансконтинентального экономического моста и активного участника процессов мировой экономической интеграции

В связи с этим главными внутренними проблемами стратегии территориального развития на национальном уровне являются.

развитие транспортных, энергетических, телекоммуникационных, логистических систем на новой технической базе, обеспечивающее реальную интеграцию экономического пространства;

более равномерное размещение топливно-энергетических баз (в том числе уменьшение чрезмерной энергетической зависимости европейских регионов, ряда территорий Крайнего Севера и Дальнего Востока, диверсификация источников энерго- и теплоснабжения),

адаптация хозяйственных структур регионов к требованиям рыночной экономики и устойчивого развития (включая структурную перестройку промышленности, развитие сетей обслуживания, экологизацию производства и т п ),

модернизация системы расселения на основе новой градостроительной доктрины и аграрной реформы,

регулирование миграционных потоков с учетом предпочте-

ний населения и потребностей рынков труда (достижение, в первую очередь, стабилизации населения Севера, стимулирование заселения южной части Дальнего Востока и ряда приграничных территорий)

Конкретные направления стратегии связаны с решением крупных региональных проблем, имеющих существенное значение для всего государства Это огромная по масштабам проблема Севера, модернизация экономики центральной и южной Сибири, развитие Дальнего Востока с учетом его интеграции в Азиатско-Тихоокеанское экономическое пространство, создание полюсов инновационного роста и эффективных транспортных коридоров, стабилизация ситуации и создание условий для интенсивного развития регионов Северного Кавказа, проблема сохранения в российском экономическом пространстве Калининградской области и др Модернизация экономики регионов и межрегиональной инфраструктуры создадут условия для эффективного участия каждого субъекта Российской Федерации в общероссийском рынке

Все проекты стратегии территориального развития должны быть взаимосвязаны с прогнозами и мероприятиями социальной, макроэкономической, промышленной, структурной политики

Автором обосновано заключение, что основой развития промышленности в России может стать ядерная энергетика В связи с этим выделены основные задачи развития ядерной энергетики. Таким образом, на ближайшие 25 лет в качестве главных принимаются следующие направления развития ядерной сферы

1. Наращивание мощности и количества российских АЭС и энергоблоков внутри России и за рубежом на основе серийного ускоренного (до 40 месяцев) производства новых перспективных типов реакторов, прежде всего, на быстрых нейтронах, как основы производства социально-экономических инфраструктур качества жизни Перспективность реакторов на быстрых нейтронах определяется их экономичностью, независимостью от ограниченного по доступным количествам урана, наибольшей безопасностью, а также лидирующей позицией России в разработке и производстве данного типа реакторов

2. Разработка в России универсального замкнутого ядерного топливного цикла и организация перехода мировой атомной энергетики на данный цикл

3. Производство и массированное применение модульных малых ядерных АЭС до 50 МВт

4. Развитие новых наук о жизни и соответствующих практик (радиомедицины, радиологических биотехнологий и др ), продвижение естествознания и получение новых представлений о физических принципах

В общем виде новая каркасная структура пространственной организации Российской Федерации должна

обеспечить наиболее эффективную с точки зрения капитализации страны интеграцию в глобальный рынок, сосредотачивая на своей территории центры управления потоками товаров, финансов, информации и людей, центры разработки и обращения инноваций,

за счет формирования нескольких территориально закрепленных «локомотивов роста» способствовать ускоренному социально- экономическому развитию Российской Федерации, становясь источником нововведений для других регионов, размещая в них заказы для своих предприятий, передавая выполнение отдельных производственных функций на аутсорсинг,

обеспечить инфраструктурную, производственно-технологическую и социально-культурную связанность страны, открывающую доступ территорий и их населения к источникам социально-экономического роста,

реализовать в стране пилотные проекты социально-экономического развития

Научная новизна диссертационного исследования заключается в развитии теоретических и методологических основ формирования государственной стратегии преодоления региональных диспропорций в развитии российской экономики

5. Обоснованы основные особенности территориального развития Российской Федерации При этом сделан вывод, что в процессе реформирования Россия должна создавать новый синтез отечественного и мирового опыта При этом под территориальным развитием понимается такой комплекс регулирующих мер, обеспечивающий функционирование региональных стратегий, который ориентирован на позитивную динамику параметров уровня и качества жизни населения, обеспеченную устойчивым, сбалансированным и взаимонеразрушающим воспроизводством социального, экономического, нормативно-правового, хозяйственного, ресурсного и экологического потенциалов территорий При этом территориальным социумам необходимо создавать условия для поиска путей и ресурсов решения проблем развития их территорий

6. Проанализированы условия формирования региональной политики на современном этапе с точки зрения обеспечения макроэкономической стабильности развития российской экономики Выявлены приоритеты государственного управления региональным развитием, среди которых ориентация на развитие конкурентоспособных отраслей, обеспечение равнодоступности источников регионального развития, выявление стратегически значимых регионов и их поддержка, обеспечение социальных гарантий для населения. Определены приоритеты развития

зо

макрозон Российской Федерации, выявлены основные движущие силы обеспечения их конкурентоспособности в условиях глобализации

3. Определена роль транспорта в содействии становлению и развитию интеграционных форм пространственной организации и саморазвития межрегиональных систем Обосновано, что развитие транспорта становится важнейшим элементом управления экономикой, мощным катализатором экономического роста государства Выявлены и обоснованы стратегические направления развития транспортной отрасли в России Сделан вывод, что наилучший вариант развития транспортного комплекса России будет обеспечен в том случае, если предложение транспортных услуг будет не только соответствовать имеющему спросу, но и опережать его, тем самым, формируя дополнительные пассажирские и транспортные потоки и создавая предпосылки для повышения экономической активности, что будет способствовать росту производства, увеличению доходности бюджета и созданию новых рабочих мест При этом предложен комплекс мероприятий, обеспечивающий повышение конкурентоспособности объектов транспортной инфраструктуры в борьбе за переключение внешних и внутренних потоков на территории России, а также взаимодействие и повышение эффективности всех видов транспорта, создание единого транспортного пространства, формирование системы, отвечающей международным стандартам и направленной на развитие экономики России в целом Обоснованы задачи освоения территорий как фактора преодоления региональных диспропорций в развитии российской экономики и обеспечения преимуществ национальной экономики на мировом рынке

4. Выявлены цели и задачи ресурсной и промышленной политики России в преодолении региональных диспропорций социально-экономического развития Разработан организационно-экономический механизм природопользования, обеспечивающий взаимовыгодное сотрудничество государства, регионов и бизнеса в освоении полезных ископаемых Обоснована эффективность использования кластерной системы в развитии промышленности в Российской Федерации

5. В итоге определены стратегические основы преодоления региональных диспропорций в развитии российской экономики, включающие а) формирование узлов инфраструктур, в первую очередь транспортных, стыковку внутренних транспортных коммуникаций с международными транспортными коридорами, строительство системы коммуникаций, повышающих мобильность населения, б) поддержку развития опорных регионов, придание данным регионам специального экономического статуса в Российской Федерации, создание специальных экономических и средовых зон; в) поддержку пилотных экономических проектов и имеющих федеральное значение культурных инициатив регионов, г) развитие инфраструктуры инновационной экономики, д) создание институтов приема и адаптации миграционных потоков, є) форми-

рование системы межбюджетных отношений, учитывающих роль и функции опорных регионов в стране

Практическая значимость диссертационного исследования определяется возможностью использования предложенных теоретических и методологических разработок по формированию стратегии преодоления региональных диспропорций в РФ в деятельности Министерства регионального развития РФ Материалы диссертации используются в учебном процессе Санкт-Петербургского университета экономики и финансов

Структура работы. Диссертация включает введение, четыре главы, заключение, библиографию В первой главе дана оценка социально-экономической ситуации в России Во второй главе рассматривается стратегия современной пространственной интеграции России В третьей главе исследуются механизмы преодоления региональных диспропорций в рамках ресурсной и промышленной политики России В четвертой главе предложены стратегические ориентиры выравнивания социально-экономической региональной дифференциации

Социально-экономическое состояние российских регионов

По мнению аналитиков, в последние годы Россия демонстрирует высокую динамику социально-экономического развития. В 2001-2005 году среднегодовые темпы роста валового внутреннего продукта составили 106,1%, реальных располагаемых доходов населения - 110,8%, оборота розничной торговли - 110,7%), инвестиций в основной капитал - 109,3%. Достигнута макроэкономическая устойчивость, характеризующаяся снижением темпов инфляции, предсказуемостью обменного курса рубля, накоплением масштабных золотовалютных резервов и Стабилизационного фонда, укреплением бюджетной системы страны. Эти позитивные результаты нашли отражение в повышении ведущими международными рейтинговыми агентствами суверенного кредитного рейтинга России до инвестиционного уровня. [3]

При этом следует учесть, что успехи социально-экономического развития обусловлены, с одной стороны, общей политической стабильностью, структурными и институциональными реформами, проводившимися в предшествующий период, с другой в большей степени - исключительно благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой. Высокие цены на топливно-энергетические товары и возможность форсированного наращивания экспорта энергоресурсов объясняют около половины прироста российского ВВП за последние годы.

Для проведения исследования в целях разработки методов преодоления региональных диспропорций, в первую очередь необходимо проанализировать современное социально-экономическое состояние российских регионов. Статистические данные по развитию регионов наиболее полно представлены в Концепции стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации, разработанной Министерством регионального развития РФ.

По мнению авторов концепции, регионы, создававшиеся и развивавшиеся в нерыночной логике, при помещении их в рыночную среду перестали соответствовать масштабу экономических и социальных процессов открытого рынка. Часть субъектов Российской Федерации и городов - административных центров явно оказались не в состоянии обеспечивать конкурентоспособность собственного хозяйства не только в глобальном, но даже и страновом масштабе. В первую очередь, не нашли себя в новой экономике те поселения, которые исторически возникли в связи с решением старых геополитических задач (центры военно-промышленного комплекса, военные городки, закрытые административно-территориальные образования, монопрофильные поселения, полностью зависящие от технологии градообразующих предприятий и пр.). [75]

По экспертным оценкам, ежегодные потери Российской Федерации от неэффективной пространственной организации оцениваются в 2,25-3,0% ВВП в год. Основными негативными последствиями неэффективности региональной организации авторы концепции считают:

1. Рост расходов на поддержание инфраструктурного хозяйства: Зачастую, инженерные и социальные инфраструктуры были развернуты там, где они сейчас не нужны (в частности, 11-12% установленной мощности электрогенерирующих объектов в России не эксплуатируется уже длительное время), а там, где в этих инфраструктурах существует большая потребность, их явно недостаточно (энерогодефицит и перегруженность сетей уже ощущается и в Москве, и Санкт-Петербурге). Нередко данные инфраструктуры предельно устарели, а их эксплуатация чрезвычайно ресурсоемка. Например, эксперты отмечают, что 75% существующего жилого фонда России составляют самые энергозатратные в мире дома из сборного железобетона. На теплоснабжение данного фонда затрачивается не менее 45% энергоресурсов (около 430 млн. тонн условного топлива в год), что в 2,3 раза больше, чем расход топлива на производство электроэнергии. Постоянное наращивание расточительного теплопотребления и большие потери тепла в сетях привели к устойчивому дефициту тепловых мощностей и снижению надежности теплоснабжающих систем. Дефицит тепловой мощности почти в 190 городах России составляет 20% от потребности и, вполне понятно, что в холодные зимы этот дефицит увеличивается в разы. Потери тепла только при транспортировке теплоносителя из-за значительной протяженности и неудовлетворительного состояния магистралей достигают в зимний период 25-30%. [75]

2. Закрепление в первую очередь сырьевой специализации страны:

Наиболее конкурентоспособной на мировом рынке частью страны оказываются сырьевые зоны России. Они «стягивают» на себя проектные мощности, поглощают свободные капиталы, квалифицированную и мобильную рабочую силу. В частности, большинство инфраструктурных проектов последнего десятилетия нацелены на обеспечение транзитной экономики. Специфической является направленность проектируемых крупных транспортных путей: от сырьевых зон к портам и пограничным переходам для вывоза на экспорт. Отсутствие зон высокоорганизованной урбанистической среды жизни (дефицит современных городских инфраструктур, информационных каналов, экологически благоприятных условий жизни в населенных пунктах, ограниченная транспортная доступность основных мировых центров) становится препятствием для концентрации на территории Российской Федерации ресурсов будущего: высококвалифицированной мобильной рабочей силы, инновационных технологий, источников информации, брэндов, культурных ценностей и так далее. [75]

3. Дезинтеграция региональных связей и асимметрия развития регионов:

В конце 1990-х годов, разрыв по объемам валового регионального продукта (ВРП) на душу населения между разными субъектами Российской Федерации составлял 18,9 раз и превышал различия в уровне развития стран так называемого «золотого миллиарда» и беднейших государств мира. Ситуация региональной дифференциации в России в начале 2000-х годов только усугубилась. В 1998 году душевое производство ВРП в десяти наиболее экономически развитых регионах России превышало среднестатистический уровень в 2,5 раза, а в 2000-ом - уже в 3,2 раза. Экономические аутсайдеры увеличили свое отставание от среднероссийских показателей с 3,3 до 3,5 раз. К 2004 году десять-двенадцать субъектов Федерации из 89 обеспечивали более 50% ВВП страны. В этих же регионах сосредоточились основные инвестиции и другие ресурсы экономики. Разрыв в социально экономической ситуации становится основным социальным противоречием, порождающим политические конфликты. [75] 4. Неконкурентоспособность российских регионов:

Примерно одна четверть всех субъектов Российской Федерации имеет монопрофильную экономику и основным донором их бюджетов выступают не производственные сети, а крупные вертикально-интегрированные корпорации. Монофункциональные регионы наиболее уязвимы при изменении экономических условий. Монофункциональных городов больше всего в старопромышленных региона Центра, Урала и в регионах нового освоения. В 13 регионах Российской Федерации доля таких городов превышает 60%. Хотя более 74% монофункциональных городов - малые и средние, с населением менее 50 тыс. человек, концентрация населения в них достаточно высока. На долю монофункциональных городов приходится более 40%о городского населения Сибири. Поэтому инвестиции в России пока идут преимущественно в сырье, в крупные корпорации, в большие рынки, но не в конкурентоспособные в мировом масштабе территориально-производственные кластеры. [75]

Также следует отметить, что сложившаяся региональная организация Российской Федерации пока не в полной мере обеспечивает воспроизводство и капитализацию ключевого актива страны - человеческих ресурсов. В силу этого региональное развитие сталкивается с целым комплексом социальных (демографических, квалификационных, этнокультурных) проблем. Из 13 городов-миллионников рост демонстрируют только Москва, Ростов-на-Дону и Волгоград.

В целом за 1991-2001 годы численность граждан, проживающих в городах, уменьшилось на 4,3 млн. человек, или на 3,9%. Господствующая индустриальная урбанизация привела к так называемому «современному типу воспроизводства населения» или «демографическому переходу» (снижение рождаемости и смертности и постепенный переход к простому воспроизводству).

Соотношение рождаемости и смертности в последние десятилетия лет менялось в сторону распространения естественной убыли населения на все большее число регионов России. В 1990 г. она охватывала только наиболее постаревший Центр и Северо-Запад страны, а к 2003 г. распространилась на подавляющей части территории - в 74 субъектах федерации из 89. Естественный прирост сохранился только на Северном Кавказе (Чечня, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария) и в некоторых регионах Сибири, причем по разным причинам. В республиках Тыва и Алтай, Агинском Бурятском округе положительный естественный прирост связан с незавершенностью демографического перехода и более высокой рождаемостью, а в северных автономных округах (Ханты-Мансийском, Ямало-Ненецком и других) - с более молодой возрастной структурой населения. Самая большая естественная убыль - в областях Центра и Северо-Запада, особенно в Псковской, Тверской и Тульской областях (минус 14-16 человек на 1000 человек населения). В ряде регионов за последние полтора десятилетия исчезли 1/3 населенных пунктов. Деревня впервые за всю российскую историю оказалась не способна к самовоспроизводству. [54]

Концептуальные основы территориального развития национальной экономики России

Глобализация ослабляет экономическое единство пространства России, усиливает его дифференциацию и экономическую разобщенность. При этом наиболее опасна для России чрезмерная дифференциация по уровню жизни на небольшом пространстве, то есть, когда богатые регионы соседствуют с бедными, когда приграничные регионы России устойчиво отстают в развитии и уровне жизни населения от смежных регионов соседних стран. [67]

В качестве ответных мер федеральный центр осуществляет политику централизации власти и финансов, усиления контроля за крупными компаниями и использование их как инструмент регионального развития. Меры - естественные для страны, состоящей из качественно разных пространств. Укрепление центральной власти позволяет ограничить угрозу социальных и этно-политических конфликтов и сконцентрировать финансовые ресурсы на решении приоритетных проблем страны в условиях рыночной экономики. Но при этом следует иметь в виду и издержки централизации. Она объективно вызывает стягивание экономической жизни в столичный регион, (централизация принятия решений и распределения финансовых ресурсов весьма привлекательный фактор для бизнеса), а в регионах - соответственно в региональные центры. Вертикаль власти сдерживает региональные инициативы развития, лимитирует хозяйственную деятельность региональных и муниципальных властей, ограничивает экономическое соперничество регионов, подменяя его конкуренцией за получение финансовых ресурсов и преференций от федерального центра. Концентрация власти и финансов в центре предполагает необходимость принятия высококвалифицированных решений, единства оценок и действий исполнительных органов власти, что на практике далеко не всегда имеет место. Вертикаль власти практически исключает элементы партнерства между уровнями власти и не склонна учитывать специфику регионов.

В связи с этим механизм управления страной требует отладки с точки зрения централизации и децентрализации (передачи на более низкий уровень управления) функций. Их соотношение должно быть дифференцировано в зависимости от экономического и инновационного потенциала регионов. Центральная власть не должна ревностно относиться к умной и последовательной региональной власти, нацеленной на развитие своей территории и поиск для этого соответствующих инструментов, и относится к ней также как к власти регионов, лишенных инновационного потенциала и квалифицированных управленцев.

В современной политике российское руководство делает акцент на повышение управляемости российским пространством, снижение рисков этнического сепаратизма и социальных контрастов. В то же время заметно слабее усилия по адаптации региональной структуры экономики к условиям глобальной конкуренции.

Территориальная организация российской экономики, ее столичный моноцентризм и концентрация экономической жизни в небольшом числе регионов в западной половине страны не способствует реализации многовекторной внешнеэкономической политики, затрудняет выполнение Россией функций центра консолидации постсоветского пространства, а глубинное, внутриматериковое размещение экспортного потенциала повышает риски и понижает эффективность существующей модели участия страны в мировой экономике. [31]

Усилия федерального центра по адаптации пространства страны к новым геоэкономическим условиям сейчас концентрируются на укреплении экономического положения Санкт-Петербурга (через регистрацию крупных компаний, перенос части столичных функций, создание объектов транспортной инфраструктуры за счет федерального бюджета) и превращении его наряду с Москвой в общероссийский центр с чертами глобального города. [31]

Однако укрепление Санкт-Петербурга не решит в ближайшие годы проблемы моноцентризма российского пространства, но усилит его европоцентричность. Наряду с северной столицей и летней столицей - Сочи, необходим в каких-то формах восточный (азиатский) филиал российской столицы в Красноярске или Иркутске - городах близких к географическому центру России.

Одна из главных проблем развития российского пространства - соотношение процессов модернизации освоенных территорий и колонизации новых - с целью наращивания добычи топлива и сырья. Эти процессы должны быть увязаны с решением проблемы регионального диспаритета. Все это невозможно без активизации на федеральном уровне региональной политики, включая разработку прогнозно-концептуальных документов по социально-экономической динамике российского пространства, перенос акцента в механизмах региональной политики с выравнивания бюджетной обеспеченности регионов на повышение глобальной конкурентоспособности региональной экономики.

При этом для отдельных частей пространства - неосвоенных, отстающих в развитии, депрессивных, проблемных - федеральный центр должен выработать специфические механизмы поддержки регионов, стимулирующие их развитие в условиях глобальной конкуренции. Это могут быть инвестиционные гранты, венчурные фонды, налоговые преференции, особые зоны, специальные меры по миграционному привлечению население в районы с дефицитом рабочей силы и другие инструменты. Разнообразию российского пространства должно соответствовать разнообразие применяемых для его развития инструментов. При этом следует учитывать, что колонизация пространства требует централизации власти и финансов. Модернизация же на инновационной основе, в моем представлении, должна опираться на децентрализацию.

Одновременно территориальным социумам необходимо создавать условия для поиска путей и ресурсов решения проблем развития их территорий. В этом смысле неизбежная в настоящее время централизация власти не должна сковывать региональные и местные инициативы и повышать риски предпринимательской деятельности.

Вместе с тем, следует иметь в виду, что остановка депопуляции и увеличение населения за счет улучшения условий жизни населения и целенаправленной миграционной политики, сближение показателей производства ВРП по регионам России с точки зрения увеличения емкости рынка, могут дать эффект соизмеримый с формированием «большого» пространства. Ответом на вызовы глобализации должна стать динамичная модернизация и колонизация пространства.

Важным шагом на пути к реализации приоритетных задач пространственного развития России стала разработка Министерством регионального развития РФ Концепции Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации.

Хочется отметить методическую сторону разработки данной концепции. Достаточно четко и полно представлены проблемы социально-экономического развития регионов, а также проблемы управления региональным развитием. Приведены принципы федеральной региональной политики. Обозначены миссия, стратегические цели, механизмы, показатели результативности, этапы реализации стратегии и методы контроля за ее реализацией. Достоинством концепции также можно считать концентрацию особого внимания к вопросам развития человеческого капитала в соответствии с потребностями конкретного региона и страны в целом. Регион рассматривается как отдельная система и, в то же время, как часть системы, во всей взаимосвязи с другими регионами и страною в целом.

Положительно можно оценить заложенные в концепции идеи поддержки и развития интеллектуального потенциала регионов, опоры на наукограды как важный фактор для социально-экономического роста.

Недостатком данной концепции является то, что документ более направлен в сторону регионов-лидеров, не совсем понятен механизм развития регионов-аутсайдеров. Миграционные программы, повышающие мобильность населения регионов-аутсайдеров и обеспечивающих его адаптацию, не способны решить все те проблемы, которые присущи данным регионам. По их решению также предполагается поддержка региональных инициатив, способствующих повышению занятости, разработка программ выравнивания бюджетной обеспеченности и программ развития инфраструктур. Но работа в этих направлениях проводится и в настоящее время. Необходимо более четкое понимание решения проблем отсталых и депрессивных регионов с учетом их дальнейшего социально-экономического развития. Данная концепция больше объясняет необходимость ряда преобразований, изложенных в ней, чем является четким методическим руководством к действию органов региональной власти.

К недостаткам стратегии относится то, что в ней не представлен механизм взаимодействия опорных регионов с другими регионами России. А именно взаимодействие сильных регионов с другими регионами определяет эффективность региональной политики.

Традиционный, сложившийся в теории и практике регионализма взгляд на региональную политику заключается в том, что она должна создавать условия для регионального развития и вести к преодолению региональных различий в социально-экономической сфере, а концепция предлагает уйти от этого подхода. В документе не говорится о роли региональной политики в обеспечении безопасности и единства государства. Хотя в выступлении Президента Путина на расширенном заседании Правительства РФ 13 сентября 2004 года среди причин обострения терроризма указывалось на проблемы регионального развития южных регионов России, которые, по мнению главы государства, являются «богатой питательной почвой для экстремистской пропаганды, для роста очагов террора, для вербовки им новых сторонников».

Задачи ресурсной политики России в преодолении региональных диспропорций

Основные факторы экономического роста (трудовые ресурсы, средства производства, научно-технический прогресс) в процессе общественного развития объективно оказываются в более тесной зависимости от состояния окружающей среды, а степень доступности природных ресурсов во многом определяет уровень производительности труда, способствует снижению затрат на производство конечного продукта и в итоге - увеличению темпов экономического роста. Но все это происходит не само по себе, а в результате выработки и осуществления на практике различной государственной политики, в том числе и ресурсной. [116] Поэтому хозяйственная и иная деятельность должна осуществляться, исходя из приоритета охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения

В самом общем виде ресурсную (природно-ресурсную) политику можно определить как совокупность целей, задач, а также средств их осуществления, практически реализуемых государством и обществом для комплексного управления поисками, добычей, переработкой и использованием природных ресурсов в своих национальных интересах.

Реальность сегодняшнего мира такова, что сохранение существующих диспропорций в мировых ценах на сырье и готовую продукцию перераспределяет природно-ресурсную ренту в пользу развитых стран и консервирует отсталость стран развивающихся, усугубляя проблемы их экономического развития, что в итоге усиливает напряженность в международных отношениях.

Вот почему ресурсная политика становится важнейшей составляющей общей экономической политики современных государств. Ее цели и принципы часто определяют основное содержание программ политических партий и правительств, постоянно и тщательно изучаются и анализируются как на национальном, так и на международном уровнях в специализированных, неправительственных и других организациях, а также различного рода советами, союзами, ассоциациями, банками, консультационными, производственными, транспортными и другими компаниями, научными организациями и экспертами. Основные положения ресурсной политики вырабатываются в значительной мере с учетом текущей экологической ситуации и прогнозов ее изменения.[161]

Таким образом, проблемы формирования и законодательного оформления ресурсной политики обуславливаются сохранением значимости минеральных ресурсов в мировой политике и экономике, обретением ими нового качественного воздействия на общественное развитие в последние годы, что связано с рядом существенных обстоятельств:

возросло мировое население, расширились его потребности и, соответственно, увеличилось потребление природных ресурсов, прежде всего топливно-энергетических;

продолжается активная индустриализация многих стран мира, особенно в Азиатско-Тихоокеанском регионе, что требует соответствующего роста потребления природных ресурсов;

истощаются наиболее доступные и богатые месторождения полезных ископаемых и, как следствие, возникает потребность перехода в труднодоступные, мало обустроенные регионы со сложными геологическими условиями;

значительная выработка запасов минеральных ресурсов суши (прежде всего углеводородных) обуславливает потребность расширения их морской добычи, масштабного освоения Мирового океана;

сохраняется зависимость развитых государств от импорта сырьевых товаров из развивающихся стран при усилении и в тех и в других экологических ограничений добычи сырья и производства полуфабрикатов;

усиливается контроль правительств развивающихся стран и/или их различных международных организаций над добычей, транспортировкой и реализацией сырьевых товаров;

ужесточение ресурсной политики диктуется существенной ограниченностью и дороговизной новых технологий по производству заменителей традиционных материалов и топлива.

Проблемы, прямо или косвенно связанные с использованием природных ресурсов, охватывают все сферы политической, экономической, социальной, культурной жизни и, следовательно, обязательно пересекаются с проблемами охраны окружающей природной среды. Это означает, что использование ресурсной политики как концептуальной основы совершенствования управления природными ресурсами позволяет интегрировать усилия практически всего общества в направлении неистощительного использования ресурсов природы при обеспечении высокого уровня сохранности биосферы.

Создание в России подлинно федеративного государства, а также отсутствие исключительной государственной собственности на природные ресурсы (ст.9.2) обусловило появление качественно новых отношений в сфере природопользования. Дело в том, что природопользование и охрана окружающей среды, а также "земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды" стали находиться в "совместном ведении" Российской Федерации и субъектов Российской Федерации" (ст.72.1.д и ст.72.1.к), а понятие "совместное ведение" во многом еще не обрело конкретного содержания, так как не был разработан законодательный механизм управления природными ресурсами.

Кроме того, именно разграничение собственности на природные ресурсы между Российской Федерацией и ее субъектами во многом определяет материальную основу социально-экономического развития регионов, но при этом возникает проблема разграничения предметов ведения (и, соответственно, разграничения ответственности) между органами государственной власти различных уровней, а также проблема перераспределения полномочий и ответственности в сфере природопользования. Вне этих пределов "субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти" (ст. 73).

Таким образом, субъекты Федерации, имея право участвовать в принятии решений по всему спектру вопросов природопользования (с разграничением полномочий по территориальному и ресурсному принципам), не всегда могут воепользоваться им в полной мере, так как во многих случаях не обладают достаточным опытом и возможностями реализовать это право.

Одновременно появляется возможность использования ресурсной политики для дальнейшего совершенствования административно-территориального деления страны, а также управления развитием субъектов Федерации по функциональному принципу (в горно-промышленном производстве таковой применялся в дореволюционной России с 1860-х по 1917 г., когда существовали горные области, горные и горнозаводские округа) [45, с.225].

В последние годы стратегическая цель государственной политики в области воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов декларируется Экологической доктриной, одобренной распоряжением Правительства РФ в августе 2002 г., и Национальной концепцией устойчивого социально-экономического развития. В их основе - создание правовых, экономических, социальных и других отношений, необходимых для обеспечения нынешнего и будущего поколения россиян необходимыми ресурсами и благоприятной окружающей средой.

Ресурсная политика, будучи органичной частью политики природопользования, должна иметь самостоятельное значение. Именно это открывает возможность эффективной гармонизации интересов в решении общегосударственных проблем федерального Центра и субъектов Федерации; оптимизации подходов к отраслевым и территориальным проблемам и задачам, обусловленных потребностями общества на каждом из этапов его дальнейшего развития в условиях ограниченности запасов природных ресурсов и ухудшения состояния окружающей природной среды.

Главная цель ресурсной политики состоит в обеспечении комплексного и рационального использования природных ресурсов при постоянном снижении антропогенной нагрузки на окружающую среду и устойчивом росте экономической эффективности всех стадий их поисков, добычи, транспортировки, распределения и потребления в национальных интересах.

Принципиальная особенность ресурсной политики - ее общегосударственный характер, так как ее субъектами являются общество и государство. Общество формулирует и реализует ресурсную политику через органы представительной власти Российской Федерации, субъектов Федерации и органы местного самоуправления. Государство и субъекты Федерации реализуют ресурсную политику через систему органов исполнительной власти.

Задачи ресурсной политики имеют краткосрочный и долгосрочный характер, они формулируются в рамках согласованных между собой функционального и регионального направлений ресурсной политики, которые определяют ее содержание. К наиболее важным краткосрочным задачам можно было бы отнести:

уточнение общественной потребности в природных ресурсах;

перераспределение природной (горной и дифференциальной ренты) в общественных интересах;

обновление соответствующей законодательной базы;

снижение производственных потерь минерального сырья (прежде всего углеводородного);

сокращение объемов и повышение эффективности экспорта сырьевых товаров.

В среднесрочные задачи ресурсной политики целесообразно было бы включить: дальнейшее сокращение и уточнение направлений экспортных поставок основных сырьевых товаров; освоение и использование природных ресурсов Мирового океана и зарубежных стран, а в долгосрочные - масштабное освоение природных ресурсов Арктической зоны России, переход к ограниченному экспорту сырьевых товаров на принципах взаимообмена.

Методы экономической поддержки отсталых и депрессивных регионов

Достижение целей регионального развития, обеспечение эффективного взаимодействия Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований при реализации программ социально-экономического развития территорий предполагает в качестве необходимого условия улучшение качества государственного управления и повышение эффективности использования общественных финансов на субфедеральном уровне. Поэтому проведение на данном уровне административной реформы, внедрение программно-целевого бюджетирования и бюджетирования, ориентированного на результат, новых механизмов административного регулирования и управления, взаимоотношений с органами местного самоуправления, развития механизмов частно-государственного партнерства на региональном и местном уровнях становится одним из приоритетов стратегии регионального развития Российской Федерации. В рамках повышения качества управления на субфедеральном уровне должны быть осуществлены следующие меры: []

разработка и принятие федеральной программы содействия проведению социально-экономических реформ на региональном и местном уровне - создание стимулов для внедрения инструментов стратегического планирования, реформы функций (эффективное выполнение законодательных решений по разграничению полномочий между уровнями государственной власти и местного самоуправления);

создание системы федерального мониторинга региональных социально-экономических показателей (синхронизация существующих мониторинговых и прогнозных систем Аппарата Правительства Российской Федерации, Минэкономразвития России, Минфина России, Минрегиона России, аппаратов Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и пр.), состояния нормативно-правовой базы, хода социально-экономических реформ, формальных и неформальных барьеров для ведения бизнеса и осуществления инвестиционных проектов, выявления инфраструктурных ограничений и возможностей для реализации крупных инвестиционных проектов, создание системы сбора и распространения лучшей практики проведения реформ на региональном и местном уровне;

содействие межрегиональной координации решений в области экономической политики - участие федеральных органов исполнительной власти в процессе разработки стратегий регионального развития субъектов Российской Федерации (групп субъектов) и финансировании межрегиональных инфраструктурных проектов, инициируемых несколькими субъектами федерации либо крупными группами поселений в рамках согласованных стратегических приоритетов регионального развития;

содействие реализации пилотных проектов социально- экономических реформ на региональном и местном уровнях - разработка и принятие федеральной нормативно-правовой базы для проведения экспериментов по внедрению новых инструментов социально-экономической политики в отдельных субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. Обязательным условием реализации пилотных проектов должны стать мониторинг и контроль со стороны федеральных органов, последующая обработка результатов эксперимента с целью распространения лучшей практики и внесения в установленном порядке законопроектных инициатив;

реализация существующих механизмов финансового поощрения регионов и муниципальных образований, ориентированных на проведение приоритетных реформ. Софинансирование усилий региональных и местных властей в области проведения социально-экономических реформ из федерального бюджета. Выявление и распространение лучшей региональной и муниципальной практики в области проведения социально-экономических реформ.

Общие подходы к формированию финансовых ресурсов региональной политики для современной России должны удовлетворять следующим основным требованиям:

Во-первых, они должны содержать только реалистичные предложения, учитывающие характер экономических отношений, состояние федерального и региональных бюджетов, политическую ситуацию в стране в конкретный момент времени, реальную расстановку сил на политической арене, существующие формы и механизмы взаимодействия федеральных и региональных элит и т.д.

Во-вторых, схемы и механизмы "финансовой составляющей" региональной политики, с одной стороны, должны удовлетворять требованиям эффективности с другой - требованиям "территориальной справедливости ". Т.е., с одной стороны, должны быть использованы наиболее эффективные пути расходования средств, выделяемых для поддержки конкретных регионов. Эти ресурсы должны быть в максимальной степени сконцентрированы на наиболее важных направлениях региональной политики. С другой стороны, такие решения должны, безусловно, приниматься для недопущения дальнейшего увеличения резких пространственных различий в уровнях развития и уровнях жизни населения; реального обеспечения всем гражданам страны, независимо от места их проживания, минимальных социальных стандартов и т.д., а это далеко не всегда (а чаще всего - никогда), не вписывается в традиционные рецепты экономической теории по выбору эффективных вариантов принятия решений. Здесь нужна "золотая средина", так как эти требования ("справедливость" или "эффективность") находятся в известном противоречии, и задача региональной политики заключается в поиске компромиссных решений в дилемме "региональная эффективность или территориальная справедливость".

В-третьих, финансовые ресурсы региональной политики должны иметь отношение в основном к системе мероприятий самой этой политики, но не к территориальным аспектам социальной, инвестиционной, структурной, экологической и других политик. Иначе они превратятся в "аморфный", трудно контролируемый, и, главное - фактически не реализуемый конгломерат финансовых заявок всех регионов по всем аспектам своего развития. Не менее важно, что только в случае более четкого "вычленения" потребностей в финансовых ресурсах именно для региональной политики, появляется возможность их институционального регулирования. Конечно, подобная концентрация финансовых ресурсов именно на нуждах региональной политики, требует четкой межведомственной координации, чтобы избежать дублирования в выделении средств и обеспечить жесткий контроль за их расходованием.

В-четвертых, решения о выделении в рамках региональной политики финансовых средств отдельным регионам на нужды развития или для преодоления депрессивности или отсталости, должны исходить из необходимости учета долговременных последствий принятия этих решений. Важно, также, что в федеративных государствах закон, право и бюджетный федерализм защищают интересы слабых и малых субъектов Федерации.

В пятых, федеральная поддержка кризисных территорий в безусловном порядке должна быть направлена на сохранение единства страны и целостности ее экономического пространства. [43]

Таким образом, система формирования финансовых ресурсов региональной политики в России является отправной точкой для выработки дальнейших рекомендаций. При этом следует учесть, что финансовая независимость и благополучие субнациональной единицы зависит от того, насколько правильно конкретный регион воспользуется собственными доходными источниками. Реформирование бюджетных систем регионов осуществляется в целях повышения уровня жизни населения, соблюдения финансовых обязательств, обеспечения социально экономической стабильности в регионе, уменьшения долговой нагрузки на бюджет и на экономику в целом, создания условий для привлечения инвестиций.

В качестве важнейшей задачи реформирования бюджетной системы выделяется необходимость создания сбалансированной системы взаимных прав и ответственности Российской Федерации и ее субъектов, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. При этом Федеральный центр должен действовать так, чтобы у субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления появились стимулы к повышению производственного и налогового потенциала территорий, оздоровлению своих финансов, чтобы было больше регионов-доноров.

Представляется целесообразным, что для обеспечения согласованности и сбалансированности экономики региона нужен механизм, увязывающий финансово-бюджетные, экономические и социальные показатели с технико-экономическими параметрами отраслей региональной экономики и социального комплекса. Разработка эффективных систем управления должна опираться на процессный подход. В этом случае управляющие воздействия представляются не в виде набора разрозненных действий (функций, этапов), а как целостный процесс, направленный на достижение конкретных целей государственного управления. Подобные принципы широко внедряются на практике и, в частности, нашли свое отражение в методологии реинжиниринга.

Похожие диссертации на Формирование стратегии преодоления региональных диспропорций в развитии российской экономики

Научно-методические основы формирования стратегии развития экономики субъекта Российской Федерации Сараев Александр Русланович

Формирование кластерной стратегии развития экономики регионаФролов, Александр Викторович

Формирование стратегии развития российской экономики на основе активизации промышленной политики государстваДругов Игорь Константинович

Формирование инновационной стратегии предприятия промышленности строительных материаловЛи, Александр Сергеевич

Формирование стратегии устойчивого развития российской экономики в условиях глобализацииЦой Валентин Евгеньевич

Формирование стратегии развития некоммерческого сектора российской экономикиВасильев Геннадий Григорьевич

Формирование и реализация стратегии инновационного развития экономики регионаДмитриев Антон Александрович

Формирование стратегий и условий инновационного развития экономики Российской Федерации Гаврилов Сергей Леонидович

Формирование стратегии и механизмов инновационного развития региональной экономики Шевцов Андрей Викторович

Организационно-экономические аспекты формирования стратегии развития предприятий электродной промышленности в условиях экономики переходного периода Мальцев Сергей Владимирович