Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3
1. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО
ХОЗЯЙСТВА 12
1.1. Характеристика обеспеченности населения жильем и кризисное
состояние жилищно-коммунального хозяйства 12
Приватизация и формирование рынка жилья 24
Качество услуг в сфере жилищно-коммунального хозяйства 34
2. РЕФОРМИРОВАНИЕ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО КОМПЛЕКСА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 44
2.1. Концепция и социальные цели реформы жилищно-коммунального
хозяйства 44
Программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства по новой экономической модели реформы, проблемы и трудности ее реализации 56
Развитие конкурентной среды в обслуживании жилищно-коммунального хозяйства как фактор повышения качества услуг и понижения их цены 67
3. СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА РЕФОРМЫ
ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА И НАУЧНО-
ПРАКТИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ 83
3.1. Кадровое обеспечение реформы жилищно-коммунального хозяйства 83
3.2. Реформирование системы оплаты услуг жилищно-коммунального
хозяйства и обеспеченность социальной защиты населения 90
3.3. Социальные аспекты управления жилищно-коммунальным хозяйством и
вопросы законодательства 108
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 129
БИБЛИОГРАФИЯ 146
ПРИЛОЖЕНИЯ 156
Приложение 1 156
Приложение 2 158
Приложение 3 159
Приложение 4 166
Введение к работе
Актуальность темы исследования
В общем процессе реформирования экономики России проблема реформы жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) занимает особое место. Во-первых, это одна из крупнейших отраслей народного хозяйства. Во-вторых, эта отрасль наиболее социально значима. Если ошибки в проведении реформы, к примеру, угольной отрасли, скажутся не напрямую, а опосредованно и через некоторый промежуток времени, то любая ошибка в реформе ЖКХ вызовет мгновенную негативную реакцию вплоть до социального взрыва, чреватого отставкой правительства и т.д.
Российское ЖКХ находится в состоянии тяжелого системного кризиса. Проиллюстрируем это некоторыми цифрами (по данным Института проблем управления РАН. 2004 г.): более 290 млн. кв. м (11%) жилищного фонда нуждаются в неотложном капитальном ремонте; износ основных фондов достигает в среднем по России 48-60%, физический износ водопроводных сетей достиг 54%, объектов теплоснабжения - 57%, электроснабжения - 68%, а в целом инженерных коммуникаций - 60%; количество аварий на 100 км инженерных сетей увеличилось с 15-20 в середине 90-х годов до 70 на сетях водоснабжения и канализации и до 200 аварий на сетях теплоснабжения (в Европе - в среднем 3) в 2003 г.
Понятие "системный кризис" означает, что проблемы отрасли находятся, прежде всего, внутри нее самой и практически не зависят от внешних факторов - курса доллара, цен на нефть, конъюнктуры финансовых рынков, руководителей и начальников ЖКХ, города, Государственной Думы или Президента. Главная задача - понять, в чем эта внутренняя причина заключается, в чем "системная ошибка", не дающая нашему ЖКХ нормально функционировать и развиваться. Пока мы это не поняли, процесс реформирования ЖКХ напоминает попытки с завязанными глазами ловить в темной комнате черную кошку, которой там, возможно, и нет.
ЖКХ было и остается самым разорительным иждивенцем страны - на дотации отрасли из федерального и местных бюджетов в 2000 г. уходило до 10% консолидированного бюджета РФ, что превышает совокупные расходы на национальную оборону и правоохранительные органы, тем более - на образование и здравоохранение. Местные и центральные органы власти всех уровней завалены жалобами на низкое качество жилья и жилищно-коммунального обслуживания, проблема приобретает общенациональный характер.
Нынешняя система ЖКХ в своих основных чертах сформировалась в 1918 и последующие годы советской власти в результате глубоких, коренных преобразований, а точнее, кардинальной ломки прежней системы ЖКХ, существовавшей в дореволюционной России. Днем рождения нынешней российской системы ЖКХ следует считать 24 августа 1918 г., когда был опубликован декрет СНК об отмене права частной собственности на недвижимость в городах. В результате этого все жилье, которое в дореволюционной России было в основном частным, перешло в государственную собственность с централизованным управлением. Это были глубокие институциональные преобразования, точнее, кардинальная ломка прежней дореволюционной системы ЖКХ. Сущность этих "реформ" заключалась в стопроцентной национализации всех объектов ЖКХ, т.е. в переходе их в государственную собственность, и, соответственно, к государственному, централизованному управлению ими. Характерными, сущностными признаками нынешней российской системы ЖКХ являются:
резко выраженное преобладание, доминирование государственной собственности на объекты ЖКХ,
командно-административный характер управления отраслью через бюрократические структуры, характеризующийся низкой эффективностью,
способ планирования всех показателей - от затрат, а не от результата (затратный механизм планирования и функционирования, присущий социалистической экономике),
отчуждение потребителей от процессов управления отраслью (отсутствие обратных связей).
Огромные расходы бюджетов всех уровней на ЖКХ, высокая степень недовольства российских граждан своими жилищно-коммунальными условиями жизни, переходящая в жилищно-коммунальные "бунты" (Воронеж, Ульяновск, Приморье), заставляет власти искать выходы из сложившегося положения. Начало реформирования ЖКХ было провозглашено еще в 1992 г., с тех пор мы живем в состоянии перманентной жилищно-коммунальной реформы, окончания которой не видно, как не видно и реальных результатов. Все это свидетельствует об отсутствии во власти понимания сущности кризиса и, следовательно, реальных направлений выхода из него. Реформирование ЖКХ осложняется сопротивлением чиновников, заинтересованных в контроле над отраслью (главным образом, над огромными бюджетными финансовыми потоками, идущими в отрасль).
Первым крупным шагом в реформировании ЖКХ была начатая в 1992 г. масштабная приватизация квартир в муниципальных домах, в результате чего в России сложился уродливый гибрид из различных форм собственности, не имеющий аналогов в мире - муниципальные дома с приватизированными квартирами. По количеству частных собственников жилья мы догнали и перегнали развитые страны, но реформа эта не решила ни одной проблемы ЖКХ, наоборот, породила массу новых. Это была тяжелая ошибка, которая привела к возникновению устойчивой неэффективной формы собственности.
Совершенно очевидно, что сложность ситуации и системный характер проблем в жилищно-коммунальном секторе требуют серьезных политических и экономических решений на самом высоком государственном уровне.
Цель, задачи и предмет исследования
Целью настоящего диссертационного исследования является осмысление социальных целей и возможных последствий реформы жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, вскрытие причин ее неэффективности и разработка научно - практических рекомендаций по корректировке и совершенствованию социальной политики государства.
В соответствии с этой целью в диссертации был поставлен ряд задач и предложены конкретные пути их решения. К числу этих задач относятся следующие:
оценить обеспеченность населения жильем и проанализировать современное состояние жилищно-коммунального хозяйства;
провести анализ качества услуг в сфере жилищно-коммунального хозяйства;
изучить концепцию реформы жилищно-коммунального хозяйства;
рассмотреть программу модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства, проблемы и трудности ее реализации;
проанализировать развитие конкурентной среды в обслуживании жилищно-коммунального хозяйства;
разработать рекомендации по оптимизации системы оплаты услуг жилищно-коммунального хозяйства;
провести социально-экономическую экспертизу реформы жилищно-коммунального хозяйства и вопросов законодательства;
рассмотреть возможные пути обеспеченности социальной защиты населения в условиях реформирования жилищно-коммунального хозяйства.
Объект исследования - современное состояние жилищно-коммунального хозяйства, концепция и социальные цели реформы.
Предметом исследования является процесс формирования социальной политики в условиях реформирования жилищно-коммунального хозяйства.
Степень научной разработанности и круг источников
Диссертационная работа выполнена на базе изучения и использования большого научно-монографического материала отечественных и зарубежных ученых.
Правовую основу работы составляет конституционное законодательство Российской Федерации, федеральные законы российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, программы, концепции и положения Правительства Российской Федерации.
При подготовке диссертационного исследования были использованы работы современных отечественных и иностранных исследователей, посвященные социально-экономическим проблемам жилищно-коммунального комплекса. Среди них работы Андрианова В.В., Аскерова Э.Н., Василевского А.Д., Гордеева Д.П., Дойча Э., Дронова А.А., Зайцева Р.В., Климантовой Г.И., Колесникова И.В., Костецкого Н.Ф., Кочегарова А.Д., Кошмана Н.П., Лыковой Т.Б., Петровой Е.Ф., Прокофьева В.Ю., Родионова А.Ю., Розе М.Г., Румянцевой М.С., Сиваева СБ., Сидорова Н.И., Страйка Р., Хомченко Д.Ю., Чернышева Л.Н., Шавишвили Д.Ф., Шапиро М.Д., и других. В исследовании также обобщается опыт парламентских слушаний на тему: «О законодательном обеспечении формирования рынка доступного жилья», состоявшиеся 20 апреля 2004 года, круглого стола на тему: «Качество услуг в сфере жилищно-коммунального хозяйства: проблемы и перспективы развития», состоявшегося 18 февраля 2004 года, данные Федеральной службы государственной статистики, Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству.
При выполнении работы обобщены результаты научных исследований РАН, АТиСО, материалы периодической печати, научно-практических
семинаров и конференций, статистическая информация о положении дел в жилищно-коммунальном хозяйстве.
Методология исследования
Теоретической и методологической основой исследования стал системный подход к анализу социальной политики в условиях реформирования жилищно-коммунального комплекса. Применение разнообразных методов исследования (системно-целевого подхода, абстрактно-логического, функционально-стоимостного, статистико-вероятностного методов, методов прогнозирования, мониторинга и планирования) способствовало решению поставленных в исследовании задач.
В работе использованы данные конкретно-социологических исследований и практической деятельности диссертанта.
Научная новизна диссертации
Научная новизна заключаются в следующем:
Реализован комплексный подход к исследованию современного состояния жилищно-коммунального хозяйства, концепции и социальных целей реформы ЖКХ;
развиты, уточнены и дополнены теоретические аспекты формирования и корректировки социальной политики государства в процессе реформирования ЖКХ;
Выявлены причины социальной и экономической неэффективности и негативных последствий мероприятий программы модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства и сформулированы предложения по повышению их эффективности на основе научной экспертизы;
4, Разработаны научно - практические рекомендации по
совершенствованию законодательства, направленные на формирование
рациональной социальной политики в отрасли, развитие конкурентной
среды в обслуживании ЖКХ.
5. Предложены решения по оптимизации системы оплаты услуг жилищно-
коммунального хозяйства и обеспеченности социальной защиты
населения.
Теоретическая и практическая значимость работы
Теоретическая значимость работы обусловлена, прежде всего, тем, что в диссертации содержится комплексный анализ системы управления жилищно-коммунальным хозяйством, исследуется практика реформирования жилищно-коммунального комплекса и сопоставляется с декларируемыми целями и задачами реформирования.
В работе рассматривается развитие конкурентной среды в обслуживании жилищно-коммунального хозяйства, повышающей качество услуг и снижающей их цену.
В результате проведенного исследования выявлены перспективы и возможности совершенствования системы управления жилищно-коммунальным комплексом.
Диссертационный материал представляет значимость для законотворческой деятельности в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг, при проведении парламентских слушаний и других мероприятий по этой проблематике, может быть применен в научно-педагогической работе при преподавании в учебных заведениях дисциплины «Экономика и управление социальной сферой». Методические рекомендации, разработанные в исследовании, могут быть использованы в работе по повышению эффективности проводимых реформ.
Апробация результатов исследования
Результаты исследования доложены на международной научно-практической конференции "Актуальные проблемы управления - 2004" в Государственном университете управления, ноябрь 2004 г.
Публикации по теме диссертационного исследования
По теме диссертационного исследования было опубликовано 3 научные статьи. Общий объем - 1,2 печатных листов.
Объем и структура диссертации
Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы, приложений. Работа изложена на 155 страницах основного текста, оформлены: 12 таблиц, 5 рисунков.
Первая глава работы посвящена оценке современного состояния жилищно-коммунального хозяйства. Здесь рассмотрена характеристика обеспеченности населения жильем, проанализирован процесс приватизации, направленный на формирование рынка жилья, а также проведена оценка качества услуг в сфере жилищно-коммунального хозяйства.
Вторая глава работы посвящена методическим вопросам реформирования жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации. Здесь определены социальные цели реформы жилищно-коммунального хозяйства, проблемы и трудности реализации программы модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства по новой экономической модели реформы. В этой главе анализируется ход реформ в различных муниципальных образованиях России. Также во второй главе определены подходы к развитию конкурентной среды в обслуживании жилищно-коммунального хозяйства.
В третьей главе работы проведен анализ социальных аспектов реформы ЖКХ, даны научно-практические рекомендации по оптимизации системы оплаты услуг жилищно-коммунального хозяйства, а также по
совершенствованию законодательных актов, направленных на формирование рынка доступного жилья и обеспечение социальной защиты низкодоходных слоев населения.
#
