Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Муниципальная собственность как объект управления 12
1.1. Сущность, понятие и структура муниципальной собственности 12
1.2. Предпосылки реформирования местного самоуправления 30
1.3. Состояние управления муниципальной собственностью в регионах 47
Глава II. Стратегия формирования системы управления муниципальной собственностью 65
2.1. Механизм формирования и модель системы управления муниципальной собственностью 65
2.2. Управление бюджетными резервами муниципального образования 88
2.3. Организационная структура управления муниципальной собственностью 114
2.4. Формирование корпоративного управления муниципальной собственностью 130
Заключение 143
Список использованных источников и литературы 147
Приложения 157
- Сущность, понятие и структура муниципальной собственности
- Предпосылки реформирования местного самоуправления
- Механизм формирования и модель системы управления муниципальной собственностью
- Управление бюджетными резервами муниципального образования
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется тем, что муниципальная собственность играет важную роль в механизме регулирования социально-экономических отношений. В соответствии с действующим законодательством она выступает основополагающим признаком муниципальных образований. Решение задач, связанных с эффективным распоряжением такой собственностью, - одна из главных сторон деятельности местных органов самоуправления, поскольку от нее зависит финансирование многих местных программ, удовлетворение интересов и потребностей жителей городов и сел.
Современное состояние отношений муниципальной собственности не обеспечивает на практике реализацию ее как экономической основы местного самоуправления и характеризуется множеством отрицательных явлений. Муниципальные предприятия в основном убыточны, учреждения и организации - высокозатратны, а местные бюджеты в большинстве своем дотационны. Обеспеченность некоторыми видами муниципальной собственности чаще всего ниже рекомендуемых стандартов, что, в свою очередь, обусловливает существенную неравномерность в социально-экономическом обустройстве муниципальных образований.
В настоящее время возникло острое противоречие между сложившейся системой управления муниципальной собственностью и новыми требованиями к ней. Эта форма собственности продолжает оставаться "ничейной" из-за наличия мно-госубъектности управления ею. Негативные последствия такого положения усиливаются низким уровнем управления отдельными ее объектами со стороны органов местного само- управления, которые осуществляют право собственности от имени муниципальных образований.
Причинами этого являются: отсутствие единого реестра муниципальной собственности ( особенно в части недвижимости, акций, паев и долей, принадлежащих муниципальному образованию) , что не позволяет установить в полном объеме учет, контроль и надзор за ее использованием; фактический уход из сферы влияния собственника имущества, находящегося у муниципальных предприятий на праве хозяйственного ведения; ограничение объема прав собственника имущества, находящегося у муниципальных учреждений на праве оперативного управления и др.
В этой связи исследование сущности муниципальной собственности, формирование эффективной системы управления ее объектами имеет важное научно-практическое значение и предопределяет актуальность темы, ее теоретическую и практическую значимость.
Состояние научной разработанности проблемы управления муниципальной собственностью не отвечает реальным практическим потребностям.
По вопросам реформирования собственности, определения ее сущности, экономического содержания опубликовано большое количество статей, книг и монографий. Эти аспекты нашли отражение в работах таких ученых, как С.С. Алексеев, П.Г. Бунич, Е.Т. Гайдар, А.П. Морова, А.Д. Радыгин, Б.А. Райзберг и др.1 1 См.: Алексеев С.С. Собственность-право-соцнализм, 1989; Бунич П.Г.,ред. Хозяйственный механизм управления экономикой СССР, 1991; Гайдар Е.Т. Экономические рефор- мы:причины,направления,проблемы, 1989; Морова А.П. ,ред.Характер,струхтураи факторыформирова-ния экономических отношений,1992; Радыгин А.Д.Реформа собственности в России,1994; Райзберг Б.А. Курс экономики, 1997.
Вместе с тем проблемы муниципальной собственности, ее места и роли в системе экономических отношений общества этими авторами практически не рассматривались. Более близкими к их анализу являются работы Л.И. Абалкина, Н.А. Емельянова, А.И. Коваленко, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева .2
Большая часть публикаций, рассматривающих вопросы управления собственностью в современных условиях, издана в последние годы. При исследовании этого аспекта проблем автор опирался на труды Г.В. Гутмана, Е.А. Елисеева, В. И. Кошкина .J
Среди авторов, труды которых нашли отражение в диссертации, выделим ученых и специалистов Российской академии государственной службы при Президенте РФ Ю.П. Алексеева, А.Н. Алисова, А.Л. Гапоненко, Ю.С. Дульщикова, С.Б. Мельникова, В.А. Николаева, В.Ф. Уколова, которыми разработаны отдельные аспекты проблем экономической основы местного самоуправления, регионального и муниципального менеджмента на современном этапе развития российского общества.
Однако, по нашему мнению, объективно необходимо проведение самостоятельного и комплексного исследования, базирующегося на единой методологической концепции системы управления муниципальной собственностью.
Общая цель исследования состоит в разработке концептуальных основ формирования системы управления муниципаль- 2 См. Абалкин Л.И. В тисках кризиса, 1994; Емельянов Н.А. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития, 1997; Коваленко А.И. Муниципальное право,1997; Тихомиров Ю.А. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ, 1997; Фадеев В.И. Муниципальное право России,! 994. 3 См.: Гутман Г.В. Собственность и управление, 1997; Елисеев Е.А. Система управления социальной сфе рой города, 1997; Кошкин В.И. Управление государственной собственностью, 1997. ной собственностью и выработке на их базе практических рекомендаций для органов местного самоуправления.
Реализация общей цели предполагает решение следующих конкретных задач: изучение сущности, структуры муниципальной собственности и состояния управления ее объектами; выявление предпосылок реформирования местного самоуправления, его органов как основных субъектов управления муниципальной собственностью; обоснование принципов управления муниципальной соб-ственостью; определение бюджетных резервов муниципального образования и методов управления их реализацией; разработку структуры администрации муниципального образования на уровне города(района), обеспечивающей целостность механизма управления муниципальной соб-ственностью; обоснование целесообразности перехода к корпоративному способу управления муниципальной собственностью.
Объектом исследования является система управления муниципальной собственностью.
Предметом исследования выступает совокупность управленческих и связанных с ними социально-экономических отношений, возникающих в процессе формирования системы управления муниципальной собственностью.
Теоретической и методологической основой исследования являются труды отечественных и зарубежных ученых в области теории управления, принятия решений, системного и программно-целевого подходов, а также других дисциплин, со- держащих анализ и теоретические выводы по вопросам управления собственностью, организации местного самоуправления, муниципального менеджмента.
Важнейшее методологическое значение для данного исследования имеют соответствующие Законы Российской Федерации, Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, в которых отражены новые подходы к проблемам многообразия форм собственности, процессам формирования муниципальной собственности, ее месту и роли в функционировании муниципального образования.
Новые научные результаты, полученные автором в результате данного исследования, состоят в следующем:
1 . Определены сущность и структура муниципальной собственности. Доказано, что отношения муниципальной собственности зарождаются в сфере экономики, поэтому сущность ее проявляется прежде всего в экономических отношениях. В связи с этим и механизмы ее функционирования как системы присвоения-отчуждения суть не только правовое, но и экономическое явление.
Структура муниципальной собственности должна представлять собой совокупность устойчивых отношений и связей между ее субъектами, выстроенных по иерархическому принципу. Интегрирующими среди них являются отношения между населением муниципального образования и органами местного самоуправления, а также отношения всех субъектов муниципальной собственности по поводу исполнения бюджета. Именно эти отношения должны быть доминирующими, воздействовать на другие закономерные связи между ее элементами и тем самым обусловливать общую специфичность ее структуры. . Выявлены факторы, воздействующие на управление муниципальной собственностью: рост недоверия населения к органам местного самоуправления; директивная приватизация объектов муниципальной собственности (торговли, общественного питания, бытового обслуживания); передача в муниципальную собственность заведомо убыточных и высокозатратных предприятий и учреждений; отсутствие законодательно утвержденного разграничения (по уровню собственности) земель федерального, областного и муниципального назначения; увеличение количества и размеров льгот различным категориям населения и соответствующих выплат из местных бюджетов; существенный рост числа дотационных муниципальных образований и дефицита бюджета. . Изучены предпосылки и возможности реформирования местного самоуправления с позиции управления муниципальной собственностью: преодоление отчуждения населения от такой собствености и процесса управления ею; устранение излишней централизации в решении вопросов социально-экономического развития городских и сельских поселений, преобладания отраслевых начал в управлении местным хозяйством; необходимость адекватных изменений способов управления современной экономикой в целом и ее отдельными элементами (управление экономическими процессами не сверху, а изнутри, не принуждением, а . побуждением); перестройка организационной структуры органов местного самоуправления как субъектов управления муиципальной собственностью. . Сформулированы основные принципы управления муниципальной собственностью. К ним относятся: - принцип номинального владения (фактически муниципальной собственностью управляют органы местного са- моуправления, необходим учет и согласование различных интересов); принцип поступления доходов в бюджет (результатом управления объектами муниципальной собственности является постоянное увеличение доходов, поступающих в местный бюджет); принцип оптимизации расходов (эффективное управление муниципальной собственностью предполагает сокращение затрат и ликвидацию убыточности ее объектов); принцип адаптивности (управление должно быть приспособленным к меняющимся обстоятельствам развития муниципальной собственности); принцип контроля и отчетности (население имеет право на полную информацию о состоянии и развитии муниципальной собственности. Органы местного самоуправле- ния должны регулярно отчитываться перед населением). 5. Предложены условия, соблюдение которых способствует повышению эффективности системы управления муниципальной собственностью: население активно участвует в различных общественных формированиях муниципального образования; доходная часть бюджета муниципального образования обеспечивает устойчивое развитие имущественной части муниципальной собственности; безубыточно функционируют муниципальные предприятия; жилищно-коммунальная реформа проведена в соответствии с "Концепцией реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации"; создаются полноценные реестры муниципальной недвижимости и кадастр муниципальных земель, оформляются соответствующие арендные отношения; доходная часть семейного бюджета ста- бильна и достаточна для воспроизводства материальных благ, удовлетворения духовных потребностей.
6. Обоснована структура администрации муниципального образования на уровне города (района), обеспечивающая целостность механизма управления муниципальной собственностью. Ведущая роль в ней должна принадлежть департаменту по управлению муниципальным имуществом, который формируется по функциональному принципу с соответствующими подразделениями: финансово-экономическое управление, управление муниципальных предприятий и учреждений, управление муниципальной недвижимости, инновационно-инвестиционный отдел, аналитический отдел.
7 . Выявлены приоритетные источники бюджетных резервов муниципального образования: интенсивное развитие налогооблагаемой базы путем создания условий для инвестиционной привлекательности, расширения и поддержки существующего и привлечения в регион новых видов крупного и малого бизнеса, диверсификации отраслей; развитие рыночной инфраструктуры и сферы услуг; эффективное и рациональное использование имущественной части муниципальной собственности; увеличение базы сбора имущественного налога с физических лиц; приведение в соответствие бюджетов муниципальных образований с полномочиями и функциями, которые возложены на них органами государственной власти. Рассмотрена система рычагов управления составляющими бюджетных резервов муниципального образования.
8. Показаны различия понятий "муниципальная собственность" и "собственность муниципального образования", отождествляемых в Законе РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Второе определение более широкое чем первое. Оно включает в себя муниципальную собственность, а также собственность юридических и физических лиц, хозяйствующих на данной территории.
Практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты доведены до конкретных рекомендаций по постепенному формированию системы управления муниципальной собственностью, учитывающей местные традиции и возможности, конкретные условия, обстоятельства и ситуации. Основные предложения и выводы, сформулированные в диссертации, реализованы на практике в ряде муниципальных образований Владимирской области. Материалы исследования могут быть использованы в работе органов местного самоуправления, а также в процессе повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации прошли апробацию в ходе практической деятельности автора, обсуждены на совещаниях глав администраций и председателей комитетов по управлению муниципальным имуществом городов и районов Владимирской области. Различные аспекты исследования изложены автором в ряде публикаций, в материалах межвузовской конференции.
Логика и структура диссертации обусловлены целью и общим замыслом исследования. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы и приложений.
Сущность, понятие и структура муниципальной собственности
Одна из ключевых задач экономики России - преобразование отношений и структуры собственности. Рыночная зконо-мика основывается на многообразии форм собственности, их функциональной значимости в обществе и исходит из принципа их равных прав на существование.
Анализ научной литературы и нормативно-методических материалов, проведенных автором, показал, что по вопросам определения сущности собственности вообще, ее экономического содержания существуют различные подходы и мнения. Мы не сможем привести всех существующих точек зрения по этой проблеме, а, интегрировав имеющиеся знания, постараемся обобщить их понимание для решения исходной задачи - выявления сущности муниципальной собственности. Поскольку понятия выполняют в исследовании, главным образом, операциональную функцию, постольку они служат исходными положениями и инструментарием в решении поставленных задач. Поэтому используемые далее в работе понятия являются базовыми, наделенными обобщающими характеристиками.
Классическое определение собственности в обобщенном виде есть "отношение между человеком, группой, или сообществом людей (субъектом) , с одной стороны, и любой субстанцией материального мира (объектом) - с другой, заключающееся в постоянном или временном, частичном или полном отчуждении, отсоединении, присвоении объекта субъектом"1. То есть в общем плане собственность представляет собой социальную фиксацию принадлежности какой-либо вещи (объекта) определенному субъекту или, другими словами, ее социальную определенность (персонификацию).
Воспользовавшись тем же источником, дадим определения субъекту и объекту собственности.
Субъект собственности (собственник) - "активная сторона отношений собственности, имеющая возможность и право обладания объектом собственности".
Объект собственности - "пассивная сторона отношений собственности в виде предметов природы, вещества, энергии, информации, имущества, духовных, интеллектуальных ценностей, целиком или в какой-то степени принадлежащих субъекту".
Именно представленная экономическая система (экономический субъект - экономический объект - экономические субъектно-объектные отношения) по мнению большинства авторов и составляет доправовое начало собственности, экономическое содержание этой категории. В частности, наиболее обобщенно и точно, на наш взгляд, это подчеркнуто в сборнике под редакцией Моровой А. П.: "Экономическое содержание собственности как системы отношений выражается посредством совокупности взаимосвязанных категорий, раскрывающих основные черты отношений обмена деятельностью и ее результатами в процессе обеспечения соответствующими материальными условиями жизнедеятельности индивидов".
Ключевым в системе отношений собственности являются "отношение человека к вещи", то есть имущественные, субъ-ектно-объектные отношения между субъектом и объектом. С другой стороны эти основополагающие (конституирующие) отношения являются материальной предпосылкой "отношений между людьми", то есть субъект но-субъектных отношений, которые отражают имущественные взаимосвязи субъекта с другими субъектами.
Говоря о связях между субъектами и объектами собственности, необходимо отметить, что сущность понятия "собственность" не может быть до конца понятой без правильного разграничения с этой категорией таких "отношенческих" понятий как "владение", "пользование", "распоряжение" (известные в научной литературе как знаменитая триада римского права). "Не проведя различий между собственником - владельцем, собственником - пользователем, собственником распорядителем, особенно в тех случаях, когда это не одно и то же лицо, очень трудно понять суть отношений собственности".
Предпосылки реформирования местного самоуправления
Существовавшая в стране до последнего времени система хозяйствования в подавляющем большинстве отраслей народного хозяйства основывалась на господстве государственной формы собственности. Соответственно действовал и единый жестко централизованный механизм управления экономикой и ее структурами, который в конечном итоге ."замыкался" на первичное звено - предприятие. Как отмечал еще Ф. Энгельс, "централизация - сущность и жизненный нерв государства... Пока существуют государства, у каждого из них будет свой центр, и каждый гражданин будет выполнять свои гражданские функции только в силу централизации". Однако здесь же он добавляет, что при этом...вполне можно допустить коммунальное управление, допустить все, что имеет отношение к отдельным гражданам или корпорациям, это даже нужно сделать"1. История общественного развития наглядно демонстрирует неизбежность сосуществования двух элементов: собственно государственнических и самоуправленческих. При этом они не сосуществуют порознь, а постоянно и тесно взаимодействуют, своеобразно дополняя друг друга. Вместе с тем, мы согласны с авторами монографии "Институты самоуправления: историко-правовое исследование", что об идентичности этих элементов говорить нельзя. Каждая из двух групп в отдельности опосредует свой, особый вектор движения общественного организма: государственность сопряжена с центростремительными тенденциями, которые присутствуют наряду с явлениями иерархизации, с увеличением интегративно-субординационных связей в обществе; самоуправление олицетворяет преимущественно иную, центробежную тенденцию, которая претворяется в процессах дифференциации, в фактах сепаратистского и автономистского толка. Отмеченное противоречие, то есть единство и "борьба" центростремительной и центробежной тенденций, внутренне присуще общественному организму/ изначально заложено в природе социума. Поэтому оно объективно неустранимо. Тем не менее, по нашему мнению, любое государство заинтересовано в таких способах формирования и деятельности местной власти которые отвечали бы его политике и поддерживались населением. Достижение этих целей и призвано обеспечить местное самоуправление, суть которого по определению статьи 2 Закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" состоит в самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Нельзя вновь не согласиться с утверждением В.Графского и его коллег о том, что именно через институты местного самоуправления "реализуется право граждан, образующих местные сообщества, на непосредственное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью". Другими словами, определенная хозяйственная автономия местного сообщества позволяет гражданам самостоятельно строить в экономическом плане свою жизнь ради собственного блага и за свой собственный счет. В социально-политическом плане местное самоуправление дает возможность населению (членам местного сообщества) прямо и непосредственно управлять своими общими делами либо осуществлять это посредством выборных и других формируемых им же органов. Однако переход от командно-административной модели управления к подлинному самоуправлению представляет собой сложный многоплановый процесс преобразований, затрагивающий коренные основы государственной системы, сталкивающийся со множеством трудностей политического, экономического, социального, психологического свойства. Этот процесс не может и не происходит автоматически. Он базируется на двух аспектах: - определенная последовательность действий со стороны государства и общества на основе теоретических разработок общих принципов перехода; - осуществление управления переходом к самоуправлению со стороны всех участвующих в этом процессе. В условиях же нашей страны эти два момента приобретают особую значимость. Во-первых, изменения в низовых звеньях власти происходят на фоне коренной ломки основ государственного и политического устройства страны. Во-вторых, эти изменения происходят в условиях и на фоне перехода экономики к рыночным отношениям. Причем, это резкий, масштабный, во многом не имеющий аналогов в истории скачок, требующий от местных органов соответствующих реагирования и действий. В-третьих, местное самоуправление приходит на смену принципиально противоположным, применявшимся ранее правовым конструкциям его организации." В-четвертых, попытка сплошь и рядом перенести опыт стран Запада по организации местного самоуправления не всегда оправдана, так как нашу ситуацию трудно сопоставить с имеющейся за рубежом в силу совершенно иных условий, в которых происходят преобразования. Хотя это обстоятельство нисколько не предполагает отрицания чужого опыта. В-пятых, в дореволюционной России был накоплен определенный опыт организации местного самоуправления в форме земств. И это тоже требует скурпулезного и всестороннего изучения как уникальное явление в мировой практике с целью использования рационального (с учетом специфики наших поселений, которые в определенной части, особенно в сельских районах центра России, сохранились) и в то же время не впасть в слепое копирование.
Механизм формирования и модель системы управления муниципальной собственностью
Как показал анализ, проведенный в предыдущей главе, последние годы знаменовались разрушением прежней неэффективной системы жесткого директивного планирования, следствием чего явилась известная дезорганизация в экономике муниципальных образований. Глубина кризисных явлений и масштабность задач по их преодолению, обеспечению комплексного развития муниципальной собственности требуют долгосрочного периода предвидения процессов. Формой и методом такой деятельности выступает разработка долгосрочных антикризисных программ социально-экономического развития. Мы понимаем это как планомерное преодоление имеющихся диспропорций в экономической и социальной сфере муниципального образования и отношениях муниципальной собственности, как планирование изменений условий жизнедеятельности населения. По нашему мнению и управление муниципальной собственностью должно осуществляться планомерно и на научной основе. Тогда правомерен будет вывод, с которым мы вполне согласны- что совершенствование самого управления также является объектом планирования". То есть для конкретных условий, складывающихся на определенном этапе развития муниципальной собственности, должна быть найдена оптимальная совокупность методов планирования как средства обоснования решений тех или иных задач. Именно сегодня в сфере ее использования требуется интеграция процесса планирования. Только в этом случае можно найти наиболее рациональный вариант организации местного самоуправления с позиции управления муниципальной собственностью в целом и ее объектами в отдельности. За последнее время в России и западных странах уси-лился интерес к стратегическому планированию как средству объединения усилий частного и общественного секторов в достижении определенных целей развития территории. Почти все муниципальные образования, и крупные, и малые, разрабатывают стратегии развития или экономические стратегии, отражающие видение перспективы их развития и направления работы органов местного самоуправления по оказанию содействия этому процессу. Завершение периода основных институциональных преобразований в системе местного самоуправления российского общества дает возможность и на этом уровне более надежно прогнозировать ситуацию. Большинство руководителей городов и районов, активно занимающихся местной экономической политикой, также хорошо осознают сегодня необходимость разработки пакета документов, определяющего текущие и перспективные действия в сфере экономики. Учитывая важность имущественного комплекса, принадлежащего на правах собственности городским и сельским поселениям, как экономической основы местного самоуправления, разработка программы формирования системы управления муниципальной собственностью является важной составной частью общей стратегии долгосрочного планирования деятель- ности местных властей. В то же время такая программа может быть оформлена как относительно независимый блок в системе регулирующих механизмов управления муниципальным образованием. Таким образом, формирование системы управления муниципальной собственностью - это процесс стратегического планирования действий и решений местных властей. В общем смысле "стратегия представляет собой детальный всесторонний комплексный план, предназначенный для того, чтобы обеспечить осуществление миссии организации и достижение ее целей"1. Стратегия социально-экономического развития охватывает все стороны жизни муниципального образования, включая отдельные частные стратегии: экономическую, экологическую, градостроительную, социальную и другие. Широкий подход к сущности стратегии "позволяет выделить три уровня этого понятия"2. Относительно формирования системы управления муниципальной собственностью их можно представить в следующем виде (рис. 7): 1.Собственно стратегия (стратегия в узком смысле слова) - выраженное документально представление о желаемом будущем состоянии муниципальной собственности, о перспективных направлениях, целях и задачах ее развития и системе мер и ресурсов, используемых органами местного самоуправления для достижения этих целей.
Управление бюджетными резервами муниципального образования
В процессе формирования системы управления муниципальной собственностью появляется проблема определения основного звена управления. Суть ее состоит в том, чтобы найти в многообразии движущих сил развития те из них, которые стабильно обеспечивают реальные позитивные изменения в объекте управления, способствуя также усилению положительного влияния внутренних и внешних факторов. Мы уже отмечали, что муниципальная собственность, ее имущественная часть - высокозатратная форма собственности, а предприятия в основном убыточны. Реформы привели к тому, что произошел массовый отказ от финансирования социальной сферы предприятиями и организациями. Ведомственные жилье, учреждения медицины и отдыха, детские учреждения и пионерские лагеря оказались без финансовых средств и в таком качестве были переданы в муниципальную собственность. В результате, проблема организации инвестиционного процесса в муниципальных предприятиях, учреждениях и организациях, поскольку в местных бюджетах соответствующие средства предусмотрены не были, а другие формы финансирования еще не найдены или не апробированы. В частности, отсутствие значительного слоя налогоплательщиков с достаточно высоким уровнем доходов привели, с одной стороны, к резкому сворачиванию финансирования и, соответственно, развития муниципальной собственности, а, с другой, - к необходимости поиска новых, в том числе неналоговых источников поступления средств в местные бюджеты. И сегодня, в условиях острого экономического кризиса, бюджетного дефицита особое значение приобретает изыскание дополнительных источников укрепления финансовой базы и достижение финансовой стабилизации муниципальных образований. Как показывает практика там, где эти вопросы ре-шаются, начинается выздоровление экономики, повышается уровень жизни населения, снижается социальная напряженность. Поэтому поиск бюджетных резервов муниципального 4 образования мы и выделяем в качестве приоритетного фактора развития муниципальной собственности На наш взгляд, основными источниками бюджетных резервов муниципального образования являются следующие: - развитие базовых (сложившихся исторически) для данного региона предприятий; - расширение существующего бизнеса; - привлечение новых видов бизнеса; - развитие малого бизнеса; - развитие сферы услуг; - развитие рыночной инфраструктуры; - диверсификация отраслей; - максимально полное вовлечение в хозяйственный оборот имущественной части муниципальной собственности, приносящей доход; - эффективное и рациональное использование затратной части муниципальной собственности; - увеличение базы сбора имущественного налога с физических лиц; - приведение в соответствие бюджетов муниципальных образований с полномочиями и функциями, возложенными на них органами государственной власти. Рассмотрим возможные действия местных властей по управлению этими составляющими. Развитие базовых предприятий. Как правило, они по-прежнему являются основными плательщиками налогов в местные бюджеты. На их балансе находятся объекты жизнеобеспечения. А для поселковых и сельских поселений зачастую такие предприятия являются градо- и бюджетообразующими и единственным местом, где жители могут найти работу. Поэтому сокращение производства, тем более остановка таких предприятий крайне негативно сказывается на социально - экономической обстановке, порождает массу проблем в регионе. Однако сегодня реальных возможностей у органов местно го самоуправления способствовать развитию базовых пред приятий, на наш взгляд, немного. Самый существенный эле мент воздействия - прием от предприятий в муниципальную собственность жилья, объектов социальной сферы, на содер жание которых тратятся огромные средства, выпадающие из основного хозяйственного оборота. Этот процесс, вместе с тем, требует индивидуального подхода. В городах, где му ниципальные жилищно-коммунальные конторы действуют несколько десятков лет, прием-передача объектов с техни ческой точки зрения представляется безболезненной для обеих сторон (разумеется1 при тщательной подготовке) . В поселках или сельских поселениях, где расположено одно градообразующее предприятие, как правило, все жилье и жилищно-коммунальное хозяйство находились только на его балансе, и местные власти никакой базы по их обслуживанию никогда не имели. В данном случае целесообразно по нашему мнению сохранить сложившееся положение, так как передача объектов в муниципальную собственность потребует создания специальных соответствующих поселковых служб. То есть дополнительных и немалых затрат бюджета. В то же время специалисты, обслуживающие объекты коммунального назначения на предприятии, имея необходимую базу, с таким же успехом могут делать это на объектах социальной сферы. Содержание же их можно регулировать через налогообложение предприятий (вычитанием из начисленных налогов соответствующих затрат на ЖКХ) . Это ликвидирует возникшие вбтречные потоки бюджетных средств, когда предприятия платят налоги, в местных бюджетах средств не хватает, а разница покрывается через систему "федеральный трансферт субъекту - дотация муниципальному образованию - дотация конкретному городу, поселковой или сельской администрации", которая, как правило, в полном объеме не срабатывает или с существенным опозданием. Но и даже несмотря на то, что, например, во Владимирской области с 1992 года передано в муниципальную собственность более 20 тысяч объектов социальной сферы, на большинстве приватизированных предприятий ситуация не улучшилась. Поэтому эта деятельность является для органов местного самоуправления необходимой, хотя и не оказывает существенного влияния на итоги финансово-хозяйственной деятельности акционерных обществ. Мы полагаем, что целесообразность и сроки приема-передачи должны определять сами акционеры и жители того поселка или микрорайона, на территории которого располагается градообразующее предприятие. Только после проведения и соблюдения необходимых процедур (разъяснение, голосование, референдумы и др.) органы местного самоуправления принимают соответствующее решение. Анализ показывает, что основным фактором, негативно сказывающимся на деятельности большинства базовых предприятий, является отсутствие у них оборотных средств, огромные неплатежи, засилье бартера и др. Как следствие, невозможность вкладывать собственные средства в развитие производства и нежелание внешних инвесторов участвовать в этом процессе. К сожалению, у местных властей нет реальных рычагов воздействия на эти характеристики, так как они являются следствием общеэкономического кризиса, выход из которого требует согласованных действий высших властных структур. Тем не менее создавать условия для разрешения этих проблем, а значит для привлечения собственных и внешних инвестиций - в компетенции местных органов самоуправления. В числе других основных мер их воздействия на развитие базовых предприятий можно назвать гибкую налоговую политику: - предоставление отсрочек платежей в местный бюджет; - уменьшение размера местных налогов; - временное освобождение предприятий от уплаты налогов; - предоставление прямых и налоговых кредитов; - реструктуризация бюджетных долгов.
