Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ
МУНИЦИПАЛЬНЫМИ УСЛУГАМИ 9
Система ориентиров развития муниципальных образований и механизмы их реализации 9
Функционирование системы муниципальных услуг 22
1.3. Организационно-экономические аспекты системы обеспечения
муниципальных услуг 37
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ МЕТОДИЧЕСКИХ ПОДХОДОВ К УПРАВЛЕНИЮ
СИСТЕМОЙ ОБЕСПЕЧЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ 56
Анализ системы обеспечения муниципальных услуг в муниципальных образованиях Московской области 56
Исследование практики применения нормативного метода обеспечения системы муниципальных услуг 67
Использование принципов и методов БОР в управлении расходами на муниципальные услуги 84
ГЛАВА 3. ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ОРГАНИЗАЦИОННО-
ЭКОНОМИЧЕСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ УСЛУГАМИ
НА МЕСТНОМ УРОВНЕ 106
3.1 Методические рекомендации по обеспечению управления системой
муниципальных услуг 106
3.2 Алгоритм разработки системы стандартов муниципальных услуг 119
3.3 Организационный механизм формирования системы обеспечения
муниципальных услуг 143
ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ 151
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 157
ПРИЛОЖЕНИЯ 167
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется необходимостью разработки новых научных подходов и методических положений по организации управления муниципальными услугами как важнейшей составляющей муниципальной экономики, повышением требований к качеству и надежности этих услуг со стороны их потребителей. Построение целостной системы управления муниципальными услугами является одним из важнейших приоритетов реструктуризации муниципального сектора экономики, которая проходит одновременно с реформированием межбюджетных отношений и всей системы местного самоуправления. Несмотря на то что в ряде субъектов Российской Федерации и муниципальных образований уже приняты законодательные и другие нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере предоставления муниципальных услуг, преобразования затрагивают лишь отдельные подсистемы муниципальной экономики, что усугубляется незавершенностью процессов разграничения полномочий между региональным и муниципальным уровнями управления.
В настоящее время у муниципалитетов нет единого перечня муниципальных услуг, отсутствует система измеримых характеристик их качества, в связи с чем затруднена общая объективная оценка деятельности органов местного самоуправления. Неопределенность в сфере закрепления центров ответственности за производство и предоставление муниципальных услуг приводит к снижению эффективности муниципального сектора экономики. В муниципальных образованиях не ведется системный мониторинг результатов предоставления муниципальных услуг, не проводится анализ соотношения их цены и качества.
Существующая схема организации сети муниципальных учреждений не обеспечивает в должной мере выполнение функций по оказанию населению социальных и иных муниципальных услуг, не соответствует современным демографическим и экономическим тенденциям и не позволяет в полном объеме реализовывать один из ведущих принципов бюджетной системы -эффективность использования бюджетных средств.
В сфере управления муниципальными услугами используются в основном организационно-административные методы, на территории муниципальных образований слабо развита координация между органами местного самоуправления и другими организациями, контролирующими
4 предоставление муниципальных услуг. Организационные структуры многих администраций не в полной мере отвечают требованиям эффективного управления.
Вполне очевидно, что в сложившихся условиях необходим пересмотр механизмов и инструментов управления территориальным развитием. Прежде всего, речь идет о выборе конкурентоспособной модели муниципальной экономики, основанной на эффективном распределения ресурсов в условиях перехода на среднесрочное бюджетное планирование, об интеграции механизмов обеспечения муниципальных услуг в существующую систему управления развитием территории.
Степень разработанности проблемы. Методологические подходы к исследованию проблем развития муниципальных образований были заложены в трудах Л.А.Велихова, М.Д.Загряцкова, П.Гензеля, И.Х.Озерова, В.Н.Твердохлебова, которые достаточно подробно изучили предмет и содержание муниципальной деятельности, его специфику, экономические и финансовые аспекты организации и деятельности местного самоуправления.
В современной российской науке развитием местного самоуправления занимаются в основном представители юридических научных школ. Вместе с тем, некоторые экономисты, понимая значимость хозяйственной составляющей в развитии муниципальных образований, уделяют этой проблеме особое внимание. Значительный научный вклад в разработку проблем формирования хозяйствовенных основ местного самоуправления внесли такие авторы как Т.Т.Авдеева, Р.В.Бабун, А.Г.Воронин, С.Ф.Жилкин, В.Б.Зотов, В.Н.Лексин, Н.Н.Михеева, О.М.Рой, Ю.В.Филиппов, А.Н.Швецов, А.Н.Широков, С.Н.Юркова и др.
Разработке методического инструментария, используемого в управлении муниципальными образованиями, посвящены работы Б.П.Веденеева, Г.Ю.Ветрова, В.А.Гневко, Б.С.Жихаревича, К.Н.Знаменской, И.В.Картышова, И.А.Морозова, А.В.Пенюгаловой, В.Е.Рохчина, В.Ю.Ульяшиной, В.В.Шураева и др.
Несмотря на существенный вклад этих ученых и полученные ими результаты, непосредственно вопросам управления муниципальными услугами в научных публикациях уделяется недостаточное внимание, что обуславливает необходимость проведения теоретико-методологических исследований в этом направлении. Таким образом, актуальность проблемы, ее научная и практическая значимость, недостаточная методическая
5 проработка вопросов управления муниципальными услугами в отечественной литературе, необходимость поиска новых вариантов решений в сложившихся экономических условиях, наличие широкого круга дискуссионных вопросов определили выбор темы, постановку целей и задач настоящего исследования.
Цель состоит в разработке методического инструментария, направленного на формирование системы организационно-экономического обеспечения управления муниципальными услугами, ориентированной на рост их качества и доступности для населения муниципального образования.
Для достижения поставленной цели в работе решаются следующие задачи:
уточнить сущность и содержание понятия «муниципальная услуга», определить место муниципальных услуг в системе управления развитием территории, установить принципы их выделения и финансирования;
проанализировать существующие методические подходы к обеспечению муниципальных услуг;
провести классификацию муниципальных услуг, позволяющую определить их значимость для населения и территориального развития, и выявить взаимосвязи между элементами системы обеспечения муниципальных услуг;
разработать методические рекомендации по обеспечению управления системой муниципальных услуг;
систематизировать практику стандартизации муниципальных услуг, выделить основные этапы и разработать методические рекомендации по формированию системы стандартов муниципальных услуг;
разработать организационно-экономический механизм формирования обеспечения системы муниципальных услуг на местном уровне.
Объектом исследования является система обеспечения муниципальными услугами.
Предмет исследования - система принципов, механизмов, организационно-экономических связей, возникающих в процессе управления муниципальными услугами.
Теоретико-методологическую основу исследования составляют современные научные концепции экономической теории и теории управления, теории государственных и муниципальных финансов, фундаментальные труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные исследованию проблем муниципальной экономики и управления местным развитием, бюджетного планирования, муниципального менеджмента, а также материалы научных конференций по данной проблеме.
Для решения поставленных задач в работе применялись общенаучные методы исследования: сравнительный и ситуационный анализ, методы обобщения, индукция и дедукция, классификация, факторный анализ, анализ динамических рядов, экспертные оценки, социологические и статистические методы.
Информационной базой исследования послужили официальные статистические данные, справочные материалы органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления Московской области, отчеты администраций муниципальных образований; материалы, содержащиеся в монографиях и статьях, опубликованных в периодических изданиях и сети Интернет, материалы конференций, круглых столов, экспертные оценки, а также собственные исследования и расчеты автора.
Научная новизна исследования состоит в разработке теоретических и методических положений, развивающих и дополняющих существующие подходы к построению системы управления муниципальными услугами и ее организационно-экономического обеспечения как составной части реформы муниципального сектора экономики, реализующей принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств.
Получены новые научные результаты:
обобщены теоретические положения, раскрывающие сущность понятия «муниципальная услуга», дана его авторская трактовка: муниципальная услуга является инструментом формирования качественной среды проживания для жителей муниципального образования путем удовлетворения потребностей населения;
предложена классификация системы муниципальных услуг по критериям ответственности органов местного самоуправления за их предоставление, источника финансового обеспечения, характера решаемых задач и важности для обеспечения целей развития муниципальных
7 образований;
исследованы методические подходы к обеспечению управления муниципальными услугами и сформирована теоретическая база проектирования системы организационно-экономического обеспечения управления муниципальными услугами;
на основе использования методов и принципов бюджетирования, ориентированного на результат, и нормативного планирования потребностей в муниципальных услугах обоснована необходимость и предложены методические рекомендации по обеспечению управления системой муниципальных услуг;
разработаны методические рекомендации по формированию системы стандартов муниципальных услуг, позволяющие осуществить планирование объемов муниципальных услуг и создающей объективные предпосылки для оценки эффективности предоставления муниципальных услуг населению муниципального образования, а также для формирования конкурентной среды при предоставлении качественных муниципальных услуг;
разработан организационно-экономический механизм формирования системы обеспечения муниципальных услуг, позволяющий принимать и реализовывать обоснованные решения в области планирования объемов и номенклатуры муниципальных услуг и контроля за их качеством.
Достоверность научных результатов и обоснованность научных положений, выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации, подтверждается применением научных методов исследования, полнотой анализа теоретических и практических разработок, практической проверкой и внедрением результатов исследования.
Значение научных результатов для теории и практики. Теоретическая значимость диссертации заключается в развитии теоретической базы реформирования муниципального сектора экономики. Практическая значимость исследования состоит в разработке конкретных рекомендаций по управлению муниципальными услугами путем их классификации, разработки муниципальных стандартов и нормативов. Результаты научного исследования содержат новые подходы к решению проблем, связанных с разграничением полномочий, распределением центров ответственности за предоставление муниципальных услуг.
Результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании дисциплин «Система муниципального управления», «Государственные и муниципальные финансы», «Основы муниципального хозяйства».
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации, выносимые на защиту, докладывались автором на Международных научно-практических конференциях «Реформы в России и проблемы управления» (г. Москва, 2006, 2007 г.); Третьей межрегиональной научно практической конференции «Проблемы управления социально-экономическим развитием регионов Сибири» (г. Братск, 2007 г.).
Внедрение результатов исследования. Разработанные
организационно-методические рекомендации по формированию комплексной системы стандартов муниципальных услуг рекомендованы Комитетом по делам Федерации и региональной политике Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации к применению муниципальными образованиями в целях повышения эффективности реализации задач обеспечения местного самоуправления путем использования разработанных организационно-экономических механизмов обеспечения системы муниципальных услуг.
Публикации. По результатам исследования автором опубликовано 8 научных работ общим объемом 5 п.л., в т.ч. 3 статьи в изданиях, рекомендованных ВАК РФ. В работах раскрывается сущность разработанных методик формирования системы стандартов муниципальных услуг при формировании и контроле расходов муниципальных образований на базе методов бюджетирования, ориентированного на результат.
Структура и объем исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, выводов и рекомендаций, списка использованной литературы и 6 приложений. Объем основного текста составляет 166 страниц, включает 12 рисунков и 6 таблиц. Список используемой литературы включает 160 наименований.
