Введение к работе
Актуальность темы исследования. Природные условия нашей страны достаточно благоприятны для сельского хозяйства, поэтому при надлежащем ведении отрасли есть возможность не только удовлетворить внутренние потребности в основных продуктах питания и сырье для перерабатывающей промышленности, но часть из них экспортировать.
Резкое ослабление государственной поддержки и регулирования важнейших секторов сельскохозяйственной экономики привело к разбалансированности производственных процессов на макро- и микроуровнях, разрушению потенциала и ухудшению финансово-экономического состояния большинства хозяйствующих субъектов.
В результате «рыночного реформирования» возникли неравноценные межотраслевые стоимостные отношения, что способствовало разрушению связей сельского хозяйства с промышленными предприятиями, обеспечивающими ранее отрасль средствами производства и переработку ее продукции. Последовали нарушения технологии возделывания сельскохозяйственных культур, сокращение, а то и отказ от применения удобрений и средств защиты растений, снижение урожайности, спад продуктивности в животноводстве. В 2010 году производство зерна и картофеля в Российской Федерации по сравнению с 1990 г. составляет около 80%, льна-волокна – три четверти, сахарной свеклы (фабричной) – 76,9, мяса – 63,3, молока – 58,5, яиц – 82,9%, шерсти – менее четверти, что создает дефицит продовольствия на внутреннем рынке. В страну импортируется продуктов питания и сельскохозяйственного сырья на сумму свыше 40 млрд. долл., при расходной статье государственного бюджета на сельское хозяйство около 6 млрд. долл. Значительная доля замещения отечественной сельскохозяйственной продукции импортной подрывает продовольственную безопасность.
В этой связи возникает объективная необходимость выработки новой аграрной политики, базирующейся на ответственности государства за развитие сельского хозяйства и создание более совершенной системы управления. Формирование институционально-экономических основ стратегического государственного управленческого воздействия на развитие отрасли, нашедших свое отражение в настоящем исследовании, становится объективно необходимым, что свидетельствует об актуальности данного направления. Разбалансированность экономических интересов участников процесса производства и потребления аграрного продукта предопределяет необходимость нового подхода к организационно-экономическому построению системы государственного управления исходя из экономических реалий.
Автор в своем исследовании опирается на два понятия: государственное управление, осуществляемое на основе законов и других нормативных актов и государственное регулирование - воздействие государства в лице его органов на экономические объекты и процессы, участвующих в них лиц.
Обоснование приоритетных направлений государственного управления и государственного регулирования аграрной экономикой, выявление наиболее эффективных форм и методов их реализации в условиях ограниченности объемов прямой бюджетной поддержки определили тему диссертации, перечень и содержание рассматриваемых в ней проблем.
В Концепции административной реформы в Российской Федерации (2006-2008 гг.) перестройка системы государственного управления рассматривалась в качестве одного из основных условий ускорения экономического развития страны. Однако заявленные намерения не были реализованы. В аграрном секторе в значительной степени подорваны сложившиеся ранее организационно-правовые основы ведения сельского хозяйства и управления; ситуация усугубляется деградацией социальной сферы, банкротством сельхозорганизаций, массовым оттоком из села трудоспособного населения. Угрожающие размеры приобретает обезземеливание части крестьянства, прослеживается тенденция латифундизма, исчезают многочисленные сельские поселения.
Такому состоянию сельской экономики и территорий во многом связано с некоторой индифферентностью государства к перечисленным проблемам. Не сформирована современная система управления аграрным сектором, способная эффективно действовать в рыночных условиях.
Политика государства в сфере регулирования сельского хозяйства не имеет общей стратегии, единого подхода к разработке и реализации «правил игры». Наблюдаются бессистемность принимаемых решений, многочисленность управленческих органов, постоянные их реорганизации на всех уровнях. Отсутствует эффективное взаимодействие федерального центра, регионов и муниципальных образований, не обеспечивается линейная связь в этой иерархической управленческой цепи.
Восстановление и развитие сельскохозяйственного производства страны должно стать общенациональной задачей, объединив усилия государственной власти, бизнеса и общества.
Опыт развитых зарубежных стран и более чем двадцатилетний опыт нашей страны свидетельствуют о том, что без государственного участия, рынок не способен сформировать равновесную экономическую систему вообще, а тем более в агропромышленной сфере.
Проблема совершенствования государственного управления и регулирования агропромышленного производства имеет особую актуальность в связи с принятием Федерального закона № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства», определившего основные цели государственной аграрной политики. Разработанная в соответствии с этим законом Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008–2012 годы отразила новый, но пока что вербальный подход руководства страны к сельскому хозяйству как приоритетной, мультипликативной отрасли национальной экономики.
При разработке Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013–2020 годы подход государственных органов к проблемам АПК практически остался без изменения.
С принятием этих документов, а также Доктрины продовольственной безопасности России (2009 г.) требуется разработка новой модели управления так называемого опережающего типа, которая бы способствовала достижению такого уровня сельскохозяйственного производства, чтобы в условиях экономической и политической конъюнктуры обеспечивались продовольственная безопасность страны, ее конкурентоспособность на внутреннем и мировом рынках.
Состояние изученности проблемы. Исследование трудов отечественных и зарубежных ученых по рассматриваемой тематике дало возможность систематизировать подходы к анализу государственной политики в области развития сельского хозяйства, совершенствованию системы управления, развитию информационной базы и институциональной среды.
Изучению условий функционирования системы управления, структуризации, экономической эффективности сельскохозяйственного производства с позиций отраслевой и региональной направленности посвящены труды отечественных и зарубежных экономистов.
Многие направления стратегического развития и управления сельским хозяйством отражены в научных работах отечественных и зарубежных ученых Р.Х. Адукова, В.В. Алексеева, А.И. Алтухова, В.П. Алферьева, В.П. Арашукова, В.Г. Алиева, И. Ансоффа, Г.А. Баклаженко, Г.В. Беспахотного, В.А. Боровика, Г.И. Будылкина, И.Н. Буздалова, А.Г. Гринберга, Н.И. Жукова, В.И. Кеникстула, А.И. Костяева, В.В. Милосердова, В.И. Назаренко, А.А. Никонова, С.Б. Огнивцева, Б.П. Панкова, И.Ф. Пискуненко, М. Портера, Х.О. Реппа, А.Е. Романова, В.Е. Рохчина, И.С. Санду, В.Ф. Седнева, А.Ф. Серкова, В.А. Тихонова, А.В. Ткача, В.А. Ткаченко, И.Г. Ушачева, А.А. Шутькова, И.Ф. Хицкова, А.В. Чаянова, Б.А. Чернякова, А.Н. Швецова, А.М. Югая, Л.И. Юровского и др.
Российские представители неоинституционализма С.П. Авдашев, А.А. Колбасов, Я.Л. Кузьминов, В.И. Нечаев, С.Ю. Малахов, Ф.С. Махлуп, А.Е. Шаститко и другие ученые освещают проблемы институциональной недостаточности, обосновывают необходимость развития институтов для достижения целей планируемых преобразований.
Вместе с тем остаются недостаточно исследованными вопросы государственного управления сельским хозяйством России в современных экономических условиях, когда нет четкого распределения функций по иерархическим уровням управления, отсутствует стройная организационная структура. Это побуждает искать нетрадиционные источники и подходы к организационно-экономическому развитию, включая становление государственно-корпоративных взаимоотношений, а также привлекать для этих целей представителей трех сторон – государства, бизнеса, общества, что обусловливает разработку многочисленных вопросов по предмету исследования, практически не затронутых в научных документах текущей экономической среды.
Актуальность рассматриваемой проблемы определяется также недостаточной теоретической и методологической ее разработанностью, при большой практической значимости, что определило цель и задачи диссертационного исследования.
Цель исследования заключается в развитии теоретических и методологических положений по организации системы государственного управления сельским хозяйством, базирующихся на новых экономических принципах и разработке научно-практических рекомендаций по её совершенствованию.
Основные задачи исследования. Для достижения поставленной цели потребовалось решить следующие задачи:
- исследовать теоретическую сущность управления и методологически обосновать объективную необходимость совершенствования системы государственного управления и регулирования сельским хозяйством;
- выявить принципы и закономерности управления отраслями сельского хозяйства;
- определить основные функции и методы государственного управления в современных социально-экономических условиях;
- предложить формы трехстороннего взаимодействия представителей государства, бизнеса и общества.
- подготовить концептуальные основы и стратегию государственного управления сельским хозяйством;
- обосновать необходимость перераспределения функций управления между федеральной, региональной исполнительной властью и местным самоуправлением и подготовить предложения по изменению самой структуры, типизации статуса и функций управления в этих иерархических субъектах;
- установить характер влияния методов государственного управления на результаты аграрных социально-экономических изменений в России;
- разработать предложения по оптимальной численности управленческого персонала и критериям эффективности системы государственного управления.
Предмет исследования. Проблемы теории, методологии и практики формирования и функционирования системы государственного управления в Российской Федерации.
Объект исследования. Сельскохозяйственный сектор экономики, система управления сельскохозяйственной отраслью в России на всех иерархических уровнях, а также экономико-организационные отношения между ее субъектами – органами государственной власти, местным самоуправлением, товаропроизводителями, некоммерческими организациями.
Теорию и методологию исследования составил системный подход, принципы целевого управления в экономике, методы диалектического познания, экономического прогнозирования, моделирования, монографический, расчетно-конструктивный, статистико-экономический, графический, алгоритмизации и формализации, сравнения, экспертный и другие.
Информационная база исследования включала законы Российской Федерации, Указы Президента, постановления и распоряжения Правительства России, статистические материалы Росстата, Министерства сельского хояйства страны, аналитические обзоры ОАО «Россельхозбанк», отчеты ГНУ Всероссийского научно-исследовательского института экономики сельского хозяйства, научные документы ГНУ Всероссийского научно-исследовательского института организации производства, труда и управления в сельском хозяйстве, ГНУ Всероссийского института аграрных проблем и информатики, отраслевых институтов, Министерства сельского хозяйства США, материалы международных, всероссийских и региональных научно-практических конференций, научные и практические результаты исследования автора.
Научная новизна исследования заключается в следующем:
- исследованы и дополнены теоретические основы по созданию государственной системы управления сельскохозяйственной отраслью в современных институциальных экономических условиях и присоединения России к ВТО;
- обоснована методология и методика оценки действующей системы государственного управления сельским хозяйством;
- уточнены и дополнены методологические подходы к совершенствованию государственной системы управления сельским хозяйством с использованием институциональной теории и практики;
- определен основной механизм и порядок взаимодействия между собственником и субъектами управления аграрной экономикой;
- сформулированы концептуальные основы государственного управления сельским хозяйством России с участием некоммерческих организаций;
- предложена модель стратегического управления сельскохозяйственной отраслью на всех иерархических уровнях с использованием экономического механизма и предложены формы трехстороннего взаимодействия в области сельского хозяйства;
- определены функции и организационные структуры федерального, региональных, местных органов управления на основе базовых управленческих принципов;
- обоснована необходимость совершенствования законодательной и нормативно – правовой базы деятельности региональных и муниципальных (районных) управленческих структур;
- разработаны предложения по оптимизации численности, типизации организационных структур управления по иерархическим уровням и критериям экономической эффективности управленческих отношений.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Предложенные автором теоретические подходы, конкретные практические рекомендации, разработанные с учетом зарубежного опыта, дают возможность определить направления и механизм совершенствования системы государственного управления сельскохозяйственной отраслью. Многие представленные в диссертации теоретические разработки одновременно носят прикладной характер, включая модель совершенствования государственного управления сельским хозяйством с участием в нем исполнительных органов государственной власти, местного самоуправления, представителей агропромышленного бизнеса и профсоюзов. Данная модель может служить прототипом для внедрения ее на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации.
Разработанные предложения по внесению изменений и дополнений в нормативно-правовые акты могут быть использованы Государственной Думой РФ, Правительством РФ и региональными органами исполнительной власти, а внедрение результатов исследования позволит создать четкую систему управления сельскохозяйственной отраслью на всех иерархических уровнях, что в дальнейшем может обеспечить значительный экономический эффект по всей иерархической вертикали.
Материалы работы были использованы при подготовке Федерального закона № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (2006 г.), Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008–2012 годы (2007 г.), Доктрины продовольственной безопасности России (2009 г.) и т.д.
Апробация результатов исследования. Результаты исследований докладывались и обсуждались на депутатских слушаниях в Государственной Думе Российской Федерации, Законодательном собрании Калужской области, на международных, всероссийских научно-практических конференциях, в том числе на сессиях симпозиума по аграрной истории Восточной Европы, региональных научно-практических конференциях.
Концептуальные теоретические положения диссертационной работы вошли в отчеты ГНУ Всероссийского научно-исследовательского института экономики сельского хозяйства за 2009, 2010, 2011 гг.
Разработки, изложенные в диссертации, были использованы при создании и деятельности Союза животноводов России, Союза производителей молока Российской Федерации.
Основное содержание диссертации отражено в 39 научных работах общим объемом 40,1 п.л., в том числе 16 – в ведущих рецензируемых журналах, рекомендуемых ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.
Структура диссертационной работы. Диссертационная работа состоит из введения, четырех глав, выводов и предложений, библиографического списка используемых источников литературы, приложений.
Во введении обоснована актуальность темы исследования, показана степень разработанности проблемы государственного управления сельской экономикой, изложены цели и задачи, предмет и объект изысканий, научная новизна и практическая значимость работы.
В первой главе – «Теоретические основы государственного управления сельским хозяйством» исследованы истоки, сущность и содержание категории «управление» и «регулирование» как субстанции производственных отношений, принципы и закономерности управления экономикой, выявлены особенности управления в сельском хозяйстве, а также ранние этапы его становления и трансформации.
Вторая глава – «Методология государственного управления сельским хозяйством» посвящена научному обоснованию участия государства в функционировании данной отрасли. Предложены концептуальные основы построения системы государственного управления сельским хозяйством, приведены структурные схемы и системы институтов, раскрыта субординация в формировании функций управления.
В третьей главе – «Современное состояние и предпосылки развития системы управления сельским хозяйством» дается оценка: производственно-экономических показателей отрасли, являющихся результатом аграрно-управленческих отношений после 90-х годов прошлого века; процесса формирования многоукладной сельской экономики; состояния управления сельскохозяйственным производством на федеральном, региональном и местном уровнях; взаимодействия государственных органов с хозяйственным управлением и местным самоуправлением.
Четвертая глава – «Ключевые направления совершенствования системы государственного управления сельским хозяйством» раскрывают: разработки автора по оптимизации структур управления по иерархическим уровням на основе экономического механизма их взаимодействия в соответствии с моделью государственно-управленческого воздействия на объекты; направления развития управленческих отношений между государственными органами, бизнесом и обществом; предложения по оптимизации организационных структур, численности и критериям эффективности функционирования аппарата управления.
В выводах и предложениях обобщены основные результаты исследования.
