Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Принципы государственного управления жилищно-коммунальным комплексом 14
1.1. Современные формы взаимодействия федеральных и региональных регуляторов 14
Ї.2. Регулирование жилищно-коммунального комплекса: страновые сравнения 24
1.3. Рыночный тренд в реформировании жилищно-коммунального комплекса России 46
ГЛАВА 2. Система государственного управления жилищно-коммунального комплекса России 78
2.1. Система нормативно-правового регулирования ЖКК 78
2.2. Система финансово-экономических регуляторов ЖКК 105
2.3. Система административного и антикризисного управления ЖКК 120
ГЛАВА 3. Новые подходы к реформированию системы управления ЖКК России 139
3.1. Общая модель государственного управления ЖКК 139
3.2. Система государственного контроля эффективного функционирования ЖКК 163
3.3. Реформирование региональных институтов ЖКК субъектов РФ 179
ГЛАВА 4. Формирование региональной системы ЖКК России 206
4.1. Региональные программы реструктуризации ЖКК 206
4.2. Финансовое обеспечение реструктуризации ЖКК региона (на примере г. Москвы) 229
4.3. Модель оценки бюджетного финансирования производства ремонтных работ многоквартирных домов 244
ГЛАВА 5. Жилищные субсидии как составная часть региональной системы управления ЖКК России 256
5.1. Организационно-методическое обеспечение системы бюджетного финансирования многоквартирных домов 256
5.2. Проектирование региональной системы жилищных субсидий (на примере г. Москвы) 276
5.3. Модель компенсации льгот и расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг 298
Заключение 308
Список литературы
- Регулирование жилищно-коммунального комплекса: страновые сравнения
- Система финансово-экономических регуляторов ЖКК
- Система государственного контроля эффективного функционирования ЖКК
- Финансовое обеспечение реструктуризации ЖКК региона (на примере г. Москвы)
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Реформирование жилищно-коммунального комплекса является одним из приоритетных направлений социальной и экономической политики государства. Сегодня жилищно-коммунальный комплекс (хозяйство) (ЖКК) России – это многоотраслевая система, состоящая из 34,5 тыс. организаций с численностью работающих более 2,1 млн. чел. Жилищный фонд страны составляет около 3,3 млрд. м2, в том числе 2,4 млрд. м2 в городах, доля частного жилищного фонда увеличилась более чем в 2,7 раза и составила 85,6% за период 1991-2011 г. Вместе с тем, изношенность основных фондов продолжает расти и во многих регионах достигает уже 60% и выше. Во все больших объемах требуется проводить капитальный ремонт многоквартирных домов; надежность инженерных коммуникаций гораздо ниже, чем в развитых странах, а жилые дома потребляют энергии и тепла в 3,5 раза больше, чем в развитых странах с похожими климатическими условиями; 10,1% населения пользуются жилищными субсидиями на оплату жилищно-коммунальных услуг, 36,7 млн. чел. получают льготы. Все эти и другие факторы не способствуют развитию рыночных отношений и привлечению частного капитала в отрасль.
Действующая в настоящее время система регулирования ЖКК характеризуется рядом проблем, без устранения которых невозможно добиться нормализации функционирования отрасли, повысить её надежность и качество предоставления жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ). Поэтому формирование специальной подсистемы регионального государственного управления экономики ЖКК, необходимость которого не вызывает сомнений, обусловлено следующими обстоятельствами:
- нормативно-правовая база управления ЖКК составляет большой массив федеральных документов, что ограничивает возможности субъектов РФ;
- административное и антикризисное регулирование ЖКК является доминирующим, препятствуя проведению необходимых преобразований, направленных на кардинальное повышение эффективности функционирования ЖС;
- причиной системного кризиса в ЖКК является несовершенство организации бюджетного процесса и системы финансирования, низкий уровень инвестирования наряду с неэффективным использованием имеющихся финансовых ресурсов, не исполнение бюджетами обязательств перед предприятиями и организациями ЖКК;
- недостаточный государственный контроль эффективного функционирования ЖКК на региональном и муниципальном уровне;
- для эффективного функционирования назрела необходимость в преобразовании структуры ЖКК в субъектах РФ и разработки региональных программ реструктуризации ЖКК;
- повышение эффективности бюджетных расходов, адресная поддержка реально нуждающихся граждан в предоставлении социального стандарта ЖКУ, полная оплата жилищных услуг остальными гражданами;
- необходимость разработки эффективных мер по компенсации льгот и расходов на оплату жилищных услуг населением.
Ситуация дополнительно обостряется низкой рентабельностью предприятий ЖКК, что блокирует приход в отрасль масштабных частных инвестиций, необходимых для ее технологической модернизации. Параллельно обостряется проблема низкой платежеспособности потребителей услуг ЖКК, что требует взвешенной системы поддержки населения из региональных и местных бюджетов, находящихся, как правило, в состоянии хронического дефицита. Тем самым проблемы характерны как для производителей, так и потребителей услуг ЖКК. Таким образом, накопленный комплекс проблем предопределяют актуальность темы диссертации как в теоретическом, так и в практическом плане, а так же цель и задачи исследования.
Цель диссертационного исследования – разработка методологических основ формирования региональной системы управления ЖКК и определение практических мер по повышению эффективности функционирования ЖКК на федеральном, региональном и местном уровнях.
Для достижения цели исследования автором поставлены и решены следующие задачи:
- проведен анализ теоретических и концептуальных подходов к государственному регулированию ЖКК и определить основные проблемы его развития;
- исследована существующая система, выявлены формы, методы и направление государственного реформирования региональной системы регулирования ЖКК;
- сформулированы цели и задачи, определена стратегия, предложена совокупность методов и форм государственного регулирования ЖКК регионов России;
- разработана методология оценки эффективности функционирования ЖКК на уровне субъектов федерации и на муниципальном уровне;
- изучен процесс преобразования структуры жилищно-коммунального комплекса в субъектах Российской Федерации;
- определены особенности реструктуризации ЖКК и сформулированы концептуальные положения, определяющие подходы к разработке стратегии и программ реструктуризации ЖКК в российских регионах;
- разработаны рекомендации по финансовому обеспечению реструктуризации ЖКК и организационно-методическому обеспечению совершенствования системы бюджетного финансирования многоквартирных домов, включая региональный уровень;
- обобщены проблемы реформирования отношений в области управления многоквартирными домами, связанные с определением субъектов финансирования капитального ремонта жилищного фонда;
- разработана система по повышению эффективности и адресности мер социальной поддержки граждан и методические рекомендации по объединению жилищных субсидий и компенсаций льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг в единую систему управления средствами социальной защиты населения в ЖКК, включая региональный уровень.
Гипотеза исследования. В качестве исходной научной гипотезы исследования выдвинуто предположение, в соответствии с которым реорганизация существующей системы управления ЖКК, подкрепленная комплексом регулирующих мер на федеральном, региональном и местном уровнях, будет способствовать преодолению системного кризиса отрасли и достижения целей по обеспечению населения доступными и качественными жилищно-коммунальными услугами.
Практическую реализацию разработки комплексной системы государственного управления ЖКК регионов России целесообразно осуществлять путем совершенствования существующих форм и методов государственного регулирования, построения стратегий реструктуризации в крупных городах и отдельных предприятиях, ориентированных на решение проблем агентских отношений в системе ЖКК в рамках федеральных и региональных целевых программ.
Объект исследования –жилищно-коммунальный комплекс регионов России.
Предмет исследования – региональная система управления ЖКК.
Область исследования. Тема диссертации соответствует области исследования п.5.1 «Развитие теории региональной экономики; методы и инструментарий региональных экономических исследований; проблемы региональных экономических изменений»; п.5.7 «Исследование реакций региональных социально-экономических систем на изменение национальных макроэкономических параметров и институциональных условий»; п.5.16 «Управление экономикой регионов на национальном, региональном и муниципальном уровнях, функции и механизм управления; разработка, методическое обновление, анализ, оценка эффективности организационных систем и механизмов управления».
Теоретическую и методологическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных авторов.
Актуальные проблемы экономики и управления ЖКК в условиях перехода к рыночной системе хозяйствования раскрываются в работах И.А.Башмакова, В.С.Боголюбова, В.В.Бузырева, И.В.Бычковского, Н.В.Васильевой, Л.А.Велихова, С.Н.Глазунова, Д.П.Гордеева, А.Б.Гусева, В.Б.Зотова, А.Н.Кирилловой, Н.Б.Косаревой, Р.А.Мартусевича, Г.Поляковски, А.С.Пузанова, О.С.Пчелинцева, А.Н.Ряховской, С.Б.Сиваева, В.В.Соловьева, Р.Страйка, Ф.Г.Таги-Заде, А.В.Талонова, Ю.П.Тыртышова, В.С.Чекалина, Л.Н.Чернышова, М.Д.Шапиро, Е.Г.Ясина и др. Полномочия органов власти в организации предоставления жилищных и коммунальных услуг исследуются в работах М.И.Либоракиной, Э.Маркварта, А.Н. Широкова, С.Н.Юрковой и др.
Решение задач реструктуризации предприятий реального сектора экономики исследовали ученые: А.Г.Аганбегян, М.Д.Аистов, Г.А.Александров, А.А.Алпатов, К.Аллен, Д.Белл, Л.П.Белых, В.М.Гальперин, С.Ю.Глазьев, П.Гохан, Дж.К.Гэлбрейт, Д.Депамфилис, Р.Джей, П.Друкер, В.А.Ириков, С.В.Ильдеменов, К.Менар, И.И.Мазур, В.May, Д.Х.Медоуз, Э.С.Минаев, В.П.Панагушин, Т.Саати, В.Л.Тамбовцев, В.Н.Тренев, М.А.Федотова, С.Финкельштейн, И.Фишер, Г.Хакен, К.Хьюберт, Ч.Хэнди, В.Д.Шапиро и др. Исследование теоретико-методологических и практических основ управления формированием стратегии реструктуризации предприятий рассмотрено в работах: Р.Акоффа, Б.Карлофа, X.Кунца, Б.З.Мильнера, Т.Санталайнена, А.Томпсона, Дж.Траута, Л.Фаэй, М.Хаммера и др. Проблемы государственного управления реструктуризацией, а также региональные аспекты реструктуризации раскрываются в работах В.А.Баринова, А.Ф.Денисова, С.Елекоева, И.А.Стариковой, Г.Зондхофа, X.Кролла, Р.Б.Новрузова, проблемы субсидирования и льгот - в трудах Р.А.Ромакина, А.И.Шевелева и др., общие проблемы регулирования государственного сектора экономики рассмотрены в работах Е.В.Балацкого, В.А.Конышева, Н.А.Екимовой и др.
Методологической базой исследования служит диалектический метод познания, обеспечивающий комплексный и объективный характер исследования в динамично меняющихся условиях, а также основополагающие труды классиков экономической теории и теорий управления. Для решения поставленных задач использовалась совокупность традиционных приемов и методов научного познания социально-экономических явлений и процессов: логически-системный, программно-целевой, статистический, сравнительного анализа, методы квалиметрии, теория вероятностей, теория принятия решений, теория устойчивого развития, метод концептуального проектирования, метод классификации, метод экспертных оценок и др. Названные методы использовались в различной комбинации на разных этапах исследования в зависимости от поставленных целей и задач.
Направления совершенствования региональной системы государственного управления ЖКК в России разработаны с позиции единства теории и практики в условиях системного взаимодействия органов государственной власти с населением городов Российской Федерации и профессиональными участниками рынка ЖКУ.
Информационную базу исследования составили законодательные акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, данные Росстата, Росстроя России и Минрегиона России, Госкорпорации «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», Фонда «Институт экономики города», документы Правительства Москвы, материалы Всемирного Банка, а так же труды отечественных и зарубежных ученых, материалы конференций и семинаров, Интернет-ресурсы, экспертные оценки, справочные и методические материалы, а так же собственные исследования и расчеты автора.
Достоверность полученных результатов обеспечивается системным анализом репрезентативной выборки экономической информации значительного числа организаций городов России за период 1995-2011 гг. и комплексном применении адекватных процессу регулирования ЖКК научных методов исследования, полнотой анализа теоретических и практических разработок, практической проверкой и внедрением результатов диссертационного исследования.
Научная новизна исследования заключается в разработке методологии формирования региональной стратегии государственного управления жилищно-коммунальным комплексом (ЖКК) и комплекса практических рекомендаций, направленных на преодоление системного кризиса ЖКК. В диссертационном исследовании раскрыт механизм финансового контроля эффективного функционирования ЖКК, финансового обеспечения реструктуризации и модернизации ЖКК.
Наиболее существенные научные результаты, полученные лично автором, обладающие научной новизной и выносимые на защиту:
1. Выявлены ключевые проблемы, негативно влияющие на экономическое положение ЖКК России, обоснована необходимость перехода от административно-антикризисной модели (ААМ) государственного регулирования ЖКК к социально-ориентированной модели системного комбинирования (МСК); разработаны общая структура и основные элементы МСК, обоснованы ее преимущества перед действующей в настоящее время ААМ управления ЖКК.
2. Предложена схема расчета минимальных значений рентабельности жилищного и коммунального секторов ЖКК, которые обеспечивают достаточный приток инвестиций в отрасль; на основе минимальных значений рентабельности разработан комплекс мер по развитию базовой инфраструктуры ЖКК, формированию системы инвестиционных институтов с государственным участием и законодательному закреплению социальных стандартов и нормативов бюджетного финансирования на среднесрочную перспективу.
3. На основе квалиметрического подхода и морфологического метода предложена система показателей для оценки качества эксплуатации отдельно взятого объекта ЖКК (здания, группы зданий) и эффективности работы управляющих компаний и подрядных организаций; разработаны методические подходы к оценке эффективности функционирования ЖКК муниципальных образований в зависимости от отклонения значений предложенных показателей качества от нормативных значений; разработаны методологические подходы к оценке эффективности функционирования региональных ЖКК, базирующиеся на мультииндикаторной оценке реализации реформы ЖКК, что позволяет осуществлять ежегодный мониторинг и рейтингование муниципальных образований и регионов страны с точки зрения их достижений в реформировании ЖКК.
4. Сформулированы общие принципы и предложена модель управления реструктуризацией ЖКК, ориентированная на запуск механизма самореализации хозяйствующего субъекта ЖКК; разработаны методические рекомендации по формированию региональной стратегии и региональных программ реструктуризации ЖКК и преобразованию институциональной структуры предприятий в зависимости от типа их организации; разработаны рекомендации по финансовому обеспечению реструктуризации ЖКК, основанные на амортизационных платежах за жилое помещение и государственной поддержке текущего содержания и обновления основных фондов; построена организационно-экономическая модель аккумулирования средств, перечисляемых собственниками жилых и нежилых помещений на капитальный ремонт общего имущества многоквартирного дома, что обеспечивает устойчивое функционирование предприятий ЖКК и сохранность жилого фонда.
5. Предложена методика оценки размера бюджетных субсидий, предоставляемых товариществу собственников жилья (ТСЖ) для долевого финансирования работ по проведению капитального ремонта многоквартирного дома на основе величины его физического износа, что позволит проводить единую политику капитального ремонта ветхого жилого фонда на территории региона и муниципального образования и в сжатые сроки модернизировать ЖКК; разработано организационно-методическое обеспечение системы бюджетного финансирования многоквартирных домов по предоставлению бюджетных субсидий управляющим компаниям на содержание и ремонт общего имущества в многоквартирном доме (на примере г.Москвы), что обеспечит равные условия в сфере предоставления услуг по управлению жилищным фондом независимо от формы собственности и усиливает бюджетное стимулирование предприятий.
6. На основе концептуального проектирования анализа лучшей практики и принципа софинансирования предложена модель региональной системы управления жилищными субсидиями и разработана модель административного регламента государственной услуги по предоставлению жилищных субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг; обоснована необходимость дополнения системы жилищных субсидий системой жилищных компенсаций льгот отдельным категориям граждан, определен механизм предоставления жилищных компенсаций на региональном уровне, что позволяет сформировать единую систему управления жилищными субсидиями и компенсациями и исключить возложение на организации ЖКК обязательств, не обеспеченных источниками бюджетного финансирования.
Практическая значимость основных научных результатов состоит во внедрении новых подходов, разработке новых методов, моделей и механизмов, расширении методического инструментария решения выявленных проблем в организации эффективной системы государственного управления ЖКК.
Установленные в результате исследования закономерности, аналитические зависимости и количественные данные использованы в практической работе органов исполнительной власти г.Москвы, регионов Российской Федерации и органов муниципальной власти с бизнесом (частными управляющими компаниями в сфере оказания жилищно-коммунальных услуг) и гражданами-собственниками жилых помещений многоквартирных домов.
Предложенные теоретические обобщения, методологические подходы по реструктуризации предприятий ЖКК использованы для проработки конкретных проектов в целях преобразования структур предприятий г.Тамбова.
Материалы диссертации использованы при подготовке учебных программ, лекционных курсов, методических материалов, учебных пособий и деловых игр по дисциплинам «Управление городским хозяйством», «Эксплуатация жилищно-коммунального хозяйства», «Региональная экономика», «Экономика отрасли», «Экономика предприятий», а также могут быть полезными по другим дисциплинам, затрагивающим проблемы региональной и муниципальной экономики, управления предприятиями городского хозяйства.
Апробация работы и внедрение результатов исследования. Основные положения и результаты исследования обсуждались на Международных научно-практических конференциях: «Global Business and Technology Association, 2002, International Conference, June 25-29, Rome, Italy», «Актуальные проблемы градостроительства и жилищно-коммунального комплекса» (Москва, 2003), «Развитие современных городов и реформа жилищно-коммунального хозяйства» (Москва, 2005), «Устойчивое развитие городов и новации жилищно-коммунального комплекса» (Москва, 2007, 2008), «Эффективная реализация инновационного потенциала, опыт Москвы и регионов» (Москва, 2009), Форум «Городское хозяйство – пути развития» (Москва, 2009), «Управление Городским хозяйством» (Греция, 2010) и др. Результаты диссертационного исследования были использованы при выполнении НИР по темам: №7143-09 «Государственное финансовое регулирование развития ЖКХ» (Государственный университет управления, Москва), №1719-08 «Организация предоставления бюджетных субсидий на эксплуатацию и ремонт многоквартирных домов» (Государственный университет управления, Москва).
Разработанные автором методические положения использованы при разработке постановлений Правительства Москвы: от 19 сентября 2006 г. №710-ПП «О предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в городе Москве»; от 24 апреля 2007 г. №299-ПП «О мерах по проведению системы управления многоквартирными домами в городе Москве в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации»; от 8 декабря 2009 г. №1357-ПП «О мерах по дальнейшему совершенствованию системы управления многоквартирными домами в городе Москве и внесении изменений в некоторые акты города Москвы»; от 2 февраля 2011г. №23-ПП «Об утверждении перечня первоочередных государственных программ города Москвы»; в нормативных документах Республики Марий Эл, Тамбова, Сочи и других городов России.
Материалы диссертации используются в учебном процессе при подготовке специалистов в области менеджмента организаций, экономики и управления городским хозяйством в Государственном университете управления в ходе преподавания курсов «Региональная экономика», «Инновационный менеджмент» по специальности «Государственное и муниципальное управление», в Московской государственной академии коммунального хозяйства и строительства по курсу «Муниципальное управление и социальное планирование в отрасли» по специальности «Городское строительство и хозяйство», в Московском институте экономики и антикризисного управления по курсу «Экономика отрасли», «Экономика предприятия» с 2001 года, в Ростовском государственном строительном университете по профилю «Экономика и управление на предприятии», в Мордовском государственном университете им. Н.П.Огарева по специальностям «Городское строительство и хозяйство» и «Строительство» - профиль №3.
Публикации. Всего по теме диссертации автором опубликовано 60 научных работ общим объемом 121,4 п.л., в том числе 4 монографии, 16 статей опубликованных в журналах, определенных перечнем ВАК РФ.
Структура и объем диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, выводов и рекомендаций, списка литературы. Работа изложена на 332 страницах, содержит 38 рисунков и 37 таблиц. Список литературы включает 231 наименование трудов отечественных и зарубежных авторов.
ГЛАВА 1. ПРИНИЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫМ КОМПЛЕКСОМ
1.1. Современные формы взаимодействия федеральных и региональных регуляторов
1.2. Регулирование жилищно-коммунального комплекса: страновые сравнения
1.3. Рыночный тренд в реформировании жилищно-коммунального комплекса России
ГЛАВА 2. СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО КОМПЛЕКСА РОССИИ
2.1. Система нормативно-правового регулирования ЖКК
2.2. Система финансово-экономических регуляторов ЖКК
2.3. Система административного и антикризисного управления ЖКК
3.1. Общая модель государственного управления ЖКК
3.2. Система государственного контроля эффективного функционирования ЖКК
3.3. Реформирование региональных институтов ЖКК субъектов РФ
4.1. Региональные программы реструктуризации ЖКК
4.2. Финансовое обеспечение реструктуризации ЖКК региона (на примере г.Москвы)
4.3. Модель оценки бюджетного финансирования производства ремонтных работ многоквартирных домов
5.1. Организационно-методическое обеспечение системы бюджетного финансирования многоквартирных домов
5.2. Проектирование региональной системы жилищных субсидий (на примере г.Москвы)
5.3. Модель компенсации льгот и расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг
Регулирование жилищно-коммунального комплекса: страновые сравнения
Такая выборка стран представляется, на наш взгляд, удачной, поскольку позволяет осуществить мониторинг ситуации с жилищно-коммунальными платежами как в государствах классического капитализма, так и в постсоветских странах, находящихся на разных уровнях развития.
Информационным дополнением табл. 1.1 могут служить данные [115], согласно которым в странах Восточной Европы с переходной экономикой наиболее высокие доли расходов на ЖКУ у домашних хозяйств Эстонии (10,2%), Венгрии (10,8%), Польши (9,9%). В Австрии эта доля составляет порядка 9,2%, в Финляндии и Швеции - 3,4-3,7%.
В целях адекватной интерпретации информации, представленной в табл. 1.1, следует сделать ряд важных замечаний.
Во-первых, в России с 2001 года сбор и обработка статистической информации, характеризующей уровень и структуру потребительских расходов населения при проведении бюджетного обследования, производится с использованием Классификатора индивидуального потребления домашних хозяйств по целям (КИПЦ-ДХ). Классификатор разработан Росстатом на основе Международной статистической классификации индивидуального потребления по целям (Classification of Individual Consumption by Purpose - COICOP), которая является одной из функциональных классификаций Системы национальных счетов и служит средством стандартного группирования затрат домашних хозяйств на личное потребление. Таким образом, сопоставимость данных таблицы 1.1 обеспечивается исходной методологией учета.
Во-вторых, методической некорректностью является раздельное сопоставление расходов домашних хозяйств на жилье и коммунальные услуги, что имеет место в ряде научных работ, например, в [115]. Дело в том, что жилье и оказываемые коммунальные услуги неразрывно связаны друг с другом. Более того, коммунальные услуги сами по себе не имеют смысла, если нет жилья, то есть отсутствуют потребители. В странах с развитой рыночной экономикой обладание собственным жильем есть удел немногих, поскольку, во-первых, оно дорого стоит, а, во-вторых, жилую недвижимость необходимо содержать, в том числе платить налог на имущество. По сравнению с США в России налог на имущество физических лиц для семьи, имеющей в собственности квартиру, финансовых проблем не вызывает. В связи с этим большинство населения стран Европы и США арендует жилье, что также связано с определенным затратами. В России арендуют жилье, как правило, трудовые мигранты, приезжающие на заработки в крупные города, и молодые семьи. Благодаря массовой приватизации жилых помещений 77% жилищного фонда страны находится в частной собственности [198]. В-третьих, необходимо учитывать ресурсную обеспеченность стран энергоносителями (газ, нефть, уголь, гидроресурсы), что неизбежно отражается на размере платежей за теплоснабжение, горячее водоснабжение, электроснабжение. Итак, данные табл. 1.1 позволяют сделать следующие выводы. Во-первых, размер доли расходов по оплате коммунальных услуг в России (6,9%) на сегодняшний день находится на уровне США, но значительно уступает Чехии (10,9%), не обеспеченной собственными минеральными ресурсами. Однако жилищные расходы среднестатистической чешской (12,3%) и американской семьи (19,0%) на порядок превышают аналогичный показатель среднестатистического российского домашнего хозяйства (1,4%).
Во-вторых, необходимо подчеркнуть несоответствие соотношений доли расходов на оплату жилья к доле расходов на коммунальные услуги в России (1,4/6,9=0,2) и США (19,0/6,9=2,75). По данному показателю США в 10 раз обгоняет Россию. О чем свидетельствует такое расхождение?
На наш взгляд, эти соотношения показывают национальные приоритеты в жилищных и коммунальных вопросах. В соответствии с логикой американцев, на первом месте стоит качественное благоустроенное жилье (индивидуальный дом) как фундаментальный актив семьи и залог социальной стабильности, а коммунальные услуги являются всего лишь необходимым к нему приложением. В крайнем случае, жилье без коммунальных услуг пригодно к эксплуатации, а коммунальные услуги без их приложения теряют смысл.
В России картина обратная. Актуальность коммунальных услуг стоит на первом плане, а жилье с низкими потребительскими свойствами, доставшееся большинству граждан в результате бесплатной приватизации, воспринимается как само собой разумеющееся. Тем не менее, по качественным и количественным характеристикам жилье в России значительно уступает американскому жилищному фонду, и в этой связи необходимо пересматривать приоритеты и сосредоточиться на комфортном и благоустроенном жилье, нежели на безвредном для семейного бюджета повышении цен на коммунальные услуги.
Например, жилищный рынок США не оперирует такой единицей измерения как квадратный метр общей площади жилого помещения. Предметом сделки купли-продажи является дом на одну семью, в котором количество квадратных метров такое, что этот вопрос даже не обсуждается. Если же говорить об уровне жилищной обеспеченности населения России и США, то на 1 американца в среднем приходится 65 кв.м жилья [58], в России -только 21 кв.м [141], при этом среднестатистический бедный американец в начале 1990-х годов располагал 40 кв.м [207].
С точки зрения величины бремени жилищно-коммунальных платежей понятие «бедность» в России и США принципиально различны. Рассмотрим, как изменяется доля расходов на жилье и коммунальные услуги по доходным группам населения (табл. 1.2) .
Система финансово-экономических регуляторов ЖКК
Жилищный рынок России представляет собой особый - регулируемый -сегмент рынка недвижимости, и для понимания сути трансформационных процессов обратимся к современной экономической теории, в рамках которой достаточно хорошо проработаны вопросы форм и методов государственного вмешательства, используемых в основном на рынке так называемых общественных благ, к наиболее существенным характеристикам которых принято относить неделимость и неисключаемость. Легко убедиться, что жилье такими характеристиками не обладает, следовательно, должен существовать частный рынок, на котором действует рыночный механизм ценообразования и устанавливается равновесная цена. Функционирование этого рынка описано в [83], [84], [196; 197], [167], однако общая модель рыночного равновесия не учитывает ряда обстоятельств, которые и делают необходимым государственное вмешательство.
Во-первых, эффективное функционирование любого рынка предусматривает наличие совершенной информации. Для рынка недвижимости характерна его локальность, т.е. привязка к определенной географической точке («недвижимость продается там, где она расположена»), и именно локальные особенности рынка формируют рыночную стоимость объекта. С другой стороны, каждый объект недвижимости как рыночный товар обладает уникальными чертами, которые невозможно воспроизвести ни в одном из аналогов и которые определяют его монопольное положение на рынке. Знание этих особенностей доступно только профессионалам, но не «обычным» покупателям, поэтому на рынке недвижимости существует объективная потребность в большом количестве посредников, которые в определенной степени заинтересованы в искажении рыночной информации.
Во-вторых, при значительных колебаниях спроса жилищный рынок не сразу приходит в состояние прежнего равновесия, т.к. процесс создания новых объектов занимает значительный временной промежуток. Следовательно, в определенные периоды на рынке жилья могут наблюдаться резкое повышение цен и дефицит. Кроме того, на этом рынке появился феномен монопольной власти арендодателей - владельцев жилья, сдающих его жильцам, который проявляется в росте ценности конкретного дома и квартиры из-за субъективных факторов - привыкания жильцов к «ближайшему окружению» - до уровня, превышающего рыночную цену. Арендодатель в этом случае выступает как естественный монополист.
В-третьих, несовершенство рынка жилья может быть также следствием несовершенства рынка капитала, т.к. в большинстве случаев при покупке жилой недвижимости привлекаются кредитные ресурсы, доступ к которым существенно ограничен для значительных слоев населения, и тем самым сдерживается спрос. В настоящее время на столичном рынке ипотечных кредитов минимальная ставка - 11% годовых в валюте, что не соответствует западным стандартам.
В-четвертых, причиной государственного вмешательства могут быть так называемые «экстерналии», «внешние эффекты». В классической теории эти эффекты связаны с воздействием на окружающую среду. На рынке жилья это возможно, если состояние одного объекта недвижимости влияет на «ближайшее окружение» в негативном или позитивном плане и, наоборот, когда «ближайшее окружение» повышает или снижает рыночную стоимость конкретного объекта (например, строительство престижного жилья высокого качества в первом случае и неблагоприятный экологический фон во втором).
В-пятых, частный рынок не может решить проблему неравенства или справедливости. При отсутствии государственного регулирования, цены, реагируя на рост спроса, могут подниматься значительно выше равновесного уровня, но даже равновесная цена может оказаться слишком высокой для многих категорий покупателей.
Помимо указанных факторов рыночной неэффективности рынка жилья есть еще один важный эффект, о котором в российской литературе появились упоминания лишь совсем недавно [51]. Так, обычное планирование земли (например, зонирование) называют «негативным планированием» (без уничижительного смысла) или «регулируемым контролем развития». Однако некоторые земельные агентства Австралии стали «предпосылочными», когда правительство приобретало одновременно и право собственника, и право на развитие земли. Такой тип управления получил название «позитивного планирования».
Теоретическое обоснование таких земельных агентств восходит еще к Генри Джорджу (Henry George), работавшему в 19 веке и писавшем о недостатках земельных рынков в индустриальном обществе. Он, в частности, выдвинул положение о возможности захвата «избыточной стоимости земли» (ИСЗ). ИСЗ - это прирост стоимости земли, который возникает, когда земельный лот 1) зонируется, чтобы использоваться в городском развитии, и 2) находится рядом с новой социальной инфраструктурой. Этот стоимостной довесок фигурирует в литературе как «улучшение», «спекулятивный доход» и «нежданный доход». ИСЗ - это типичная экстерналия, ибо она аккумулируется у девелоперов как некий внешний, нетрудовой доход. ИСЗ -это «сверхдоход», который не имеет отношения ни к нормальному размеру прибыли, ни к риску, ни к вложенному капиталу.
Современные экономисты Ф.Силуэлл (F.Stilwell) и К.Джордан (K.Jordan) утверждают, что неоклассический мейнстрим не дает адекватного понимания земельных рынков, ибо исходит из схемы, что земля, труд и капитал, будучи производственными факторами, вознаграждаются в соответствии с их предельной производительностью [51]. Никакого ИСЗ здесь не возникает, т.к. все факторы симметричны. Таким образом, речь идет о главном институциональном провале рынка земли.
Система государственного контроля эффективного функционирования ЖКК
На наш взгляд, с точки зрения нормативного регулирования конкурентных механизмов в ЖКК государством сделано много, однако практика показывает недостаточно результативную их реализацию. Объяснить это нам поможет анализ организационно-технологических и экономических факторов развития конкурентных отношений в жилищно-коммунальном комплексе.
Анализ нормативной базы ЖКХ позволяет утверждать, что значительное количество документов, принятых на федеральном уровне, является прерогативой субъектов РФ или даже муниципальных образований. Вместе с тем, федеральная нормативная база, не являясь совершенной и исчерпывающей, ограничивает возможности субъектов РФ в государственном регулировании ЖКК на региональном и местном уровнях, подрывая таким образом основы организации местного самоуправления в РФ.
Основным же недостатком системы нормативно-правового регулирования ЖКК на федеральном уровне является то, что при обилии документов большое количество вопросов, требующих решения, остается не решенным. Например, в федеральную нормативную базу входят документы, регламентирующие налогообложение предприятий ЖКК: «Налоговый Кодекс РФ (часть вторая)», Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового Кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, а также признании утратившими силу отдельных актов (положений актов) законодательства Российской Федерации о налогах и сборах» (№110-ФЗ от 06.08.2001) [11], письмо МНС РФ от 16.02.2004 №02-3-07/21 «О налогообложении бюджетных средств, получаемых организациями ЖКХ на покрытие убытков, образовавшихся в результате реализации услуг населению по регулируемым ценам (тарифам)» [40] и др. Тем не менее, проблема налогообложения предприятий и организаций ЖКК остаётся не решенной.
В настоящее время предприятия ЖКК являются плательщиками практически всех видов налогов и от результатов их финансовой деятельности во многом зависит уровень бюджетной обеспеченности конкретного субъекта РФ и муниципального образования. В то же время предприятия ЖКК требуют значительных ассигнований, которые в ряде муниципальных образований составляют до 40-50% доходной части бюджета. За последние годы произошло заметное изменение соотношения основных источников финансирования ЖКК. Если ранее жилищно-коммунальный комплекс получал государственную поддержку и был фактически реципиентом бюджета, то с сокращением бюджетных дотаций и отменой льгот по налогообложению эта отрасль стала фактически донором бюджетной системы всех уровней.
В связи с этим все более актуальным становится вопрос об изменении подходов к налогообложению в сфере ЖКК. Одной из наиболее острых проблем является растущее бремя налоговых выплат, которые приводят к росту цен и тарифов и в основном перекладываются на население. Так, по имеющимся оценкам, налоги в оплате коммунальных услуг составляют около 60%. Во многом это связано со значительной долей косвенных налогов в общей сумме налогообложения. Так, с 1 января 2004 года начал действовать новый порядок взимания НДС, согласно которому от этого освобождены только услуги по предоставлению в пользование жилых помещений, в то время как остальные коммунальные услуги облагаются НДС в размере 18%. Одновременно отменена льгота по уплате НДС за эксплуатацию и ремонт жилья. К тому же НДС напрямую зависит от объемов и видов потребляемого топлива и транспортных затрат, которые сильно дифференцированы по регионам. Например, стоимость 1 кВт электроэнергии в некоторых районах Архангельской области достигает 68 рублей, что напрямую связано с огромными транспортными расходами и трудностями доставки топлива. В результате при действующем порядке налогообложения усиливается дифференциация между регионами по объемам НДС и соответственно по стоимости ЖКУ. Причем в силу объективных причин большая налоговая нагрузка приходится на отдаленные и северные труднодоступные регионы, где из-за наиболее суровых природно-климатических условий потребность в топливе особенно велика.
Проблема сглаживания существующих различий и стимулирования притока инвестиций в модернизацию жилищно-коммунальной инфраструктуры требует изменения режимов взимания НДС. В налоговом законодательстве, регулирующем деятельность в сфере ЖКК, было бы целесообразно предусмотреть нормы, учитывающие особенности, уровень экономического потенциала и доходов населения.
Не менее сложной проблемой, также требующей решения при определении налоговой политики в сфере ЖКК, является вопрос о налогообложении инвестиций, идущих на модернизацию основных фондов и капитальное перевооружение коммунальной инфраструктуры. Так, при уровне износа основных фондов, который существует в ЖКК, доля амортизации в структуре затрат составляет 1,9% [101].
Очевидно, что замена оборудования автоматически увеличивает долю амортизации до 30-40%, что приводит к резкому увеличению издержек, росту НДС и, как следствие, росту тарифов для расчётов с населением. Поэтому важнейшим условием достижения целей, поставленных в программе реформирования ЖКХ, является проведение такой налоговой политики, которая бы стимулировала приток инвестиций в модернизацию инженерной инфраструктуры. Этого можно было бы достичь введением в законодательство норм, снижающих налоговую нагрузку на предприятия и организации всех форм собственности, осуществляющих крупные капитальные проекты в жилищно-коммунальном комплексе. В частности, могли бы быть введены льготы по налогу на имущество, льготы по налогу на прибыль, освобождение инвестиций от НДС и др.
Вместе с тем, решение вопросов, содержащихся во многих документах федерального уровня (Приказ Минземстроя РФ от 03.08.1998 №35 «Об утверждении примерного устава товарищества собственников жилья» [41], Приказ Госстроя РФ от 26.06.1998 №17-125/1 «Об утверждении нормативно-методических материалов по реализации концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации» [42] и др.) должно быть передано на региональный и местный уровни.
В развитии системы управления жильем можно выделить несколько этапов, ключевыми моментами в которых являются: Закон РФ от 04.07.91. №1541-1 «О приватизации жилищного фонда в РФ» [5], ФЗ от 15.05.96 №72-ФЗ «О товариществах собственников жилья» [6], ФЗ от 29.12.04. №183-Ф3 «Жилищный кодекс Российской Федерации» [2]. На каждом этапе формирования управления жильем есть свои отличительные особенности. Структура развития управления жильем изображена на рис.2.2.
Традиционно жилищный фонд в СССР, а затем и в Российской Федерации классифицировался по принадлежности к формам собственности. До 1990 г. жилые дома и жилые помещения в них находились в государственной, общественной, индивидуальной (личной) и колхозно-кооперативной собственности. Согласно ст. 17 Жилищного кодекса (ЖК) РСФСР управление осуществлялось: - в жилищном фонде местных Советов народных депутатов -исполнительными комитетами и образуемыми ими органами управления; - в ведомственном жилищном фонде - министерствами, государственными комитетами, ведомствами и подчиненными им предприятиями, учреждениями и организациями;
Финансовое обеспечение реструктуризации ЖКК региона (на примере г. Москвы)
Наконец, третьим приложением параметра минимальной рентабельности в ЖКК становится тарифообразование в коммунальной сфере, порядок которого установлен Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. №214-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса». В частности, предельная норма рентабельности может учитываться органами местного самоуправления при рассмотрении и утверждений инвестиционных программ предприятий коммунального комплекса, на основе которых Федеральная служба по тарифам устанавливает индексы максимально возможного изменения установленных тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса. Параметр коммерческой эффективности выступает ключевым ориентиром при расчете и установлении тарифов на товары и услуги предприятий коммунального комплекса.
Таким образом, параметр минимальной рентабельности находит себе практическое применение как в жилищном, так и в коммунальном секторах, а также в сфере управления на региональном и муниципальном уровнях.
Теперь перейдем непосредственно к оценке предельно допустимой нормы прибыли предприятий и организаций ЖКК. В основе используемого подхода к оценке лежит методика построения эконометрических зависимостей на базе ретроспективных динамических рядов данных. Информационным наполнением моделей служит официальная статистическая отчетность Росстата.
Согласно поставленной задаче необходимо определить значение нормы прибыли, при переходе через которую убывающая динамика инвестиционных вложений в основные фонды ЖКК меняется на возрастающую. Соответственно в эконометрических моделях объясняемой переменной будет выступать размер инвестиций в основной капитал, а отраслевая норма прибыли становится одним из факторов, или объясняемой переменной.
В системе статистического учета до 2001 года производственно-финансовые показатели ЖКК представлены как в агрегированном, так и дезагрегированном виде с разбиением на подотрасли: жилищное хозяйство и коммунальное хозяйство. С 2002 года государственная статистика не предоставляет информацию по ЖКК, заменив эту отрасль на такой вид экономической деятельности, как «Производство и распределение электроэнергии, газа и воды». Можно предполагать, что современный статистический учет сконцентрирован на коммунальном секторе, а сфера обслуживания и содержания жилищного фонда вошла в другие разделы классификации ВЭД. В настоящий момент проблема сопоставимости статистической информации и приведения ее к единой базе (например, ЖКК) остается нерешенной. В работе агрегированные статистические данные по двум подотраслям учитывались с учетом доли годовой добавленной стоимости, создаваемой в ЖКК.
Методически задача определения критического значения отраслевой нормы прибыли берет свое начало в работах [48-49], в которых была апробирована довольно экзотическая производственная функция при количественном описании объемов ВВП, зависящего от капитала, занятости и налоговой нагрузки. Впоследствии аналогичная функциональная зависимость была использована А.Б.Гусевым при исследовании инвестиционной активности ЖКК [69]. Для решения поставленной задачи автором была модифицирована методика А.Б.Гусева, основанная на построении нелинейных эконометрических моделей. Для жилищного и коммунального секторов экономики выполняется следующий вид эконометрической зависимости относительно объема инвестиций в основной капитал: I = wLar+brZ .rmL+nLl (3-і) где / - годовой объем инвестиций в основные фонды, млн. руб.; L -среднегодовая численность занятых, тыс. чел.; г - норма прибыли предприятий отрасли; w, a, b, т, п - коэффициенты, определяемые статистически на основе ретроспективных рядов. Аналитический вид данного уравнения предполагает, что при нулевом значении хотя бы одной из объясняемых переменных (численность занятых или рентабельность) объем инвестиций также становится равным нулю. Таким образом, исходя из уравнения (3.1), уровень инвестиционной активности определяется тесным переплетением двух факторов: численности занятых и рентабельности бизнеса. При этом используемый в расчетах показатель рентабельности (нормы прибыли) оценивается по следующей формуле: r=P/Y (3.2) где Р - размер годовой валовой прибыли (часть добавленной стоимости, которая остается у производителей после вычета расходов, связанных с оплатой наемных работников и чистых налогов на производство, а также с учетом потребления основного капитала); Y - величина добавленной стоимости, созданной в отрасли. Рентабельность г может выражаться как в долях, так и в процентах.
Если переводить показатель г в плоскость бухгалтерского учета и индикаторов финансово-экономической деятельности предприятий, то, используя его значение, можно оценить рентабельность продаж. Из статистики известно, что добавленная стоимость приблизительно в 2 раза меньше объема выпуска, который представляет собой выручку с продаж. Соответственно, рентабельность продаж приблизительно составляет величину 0,5г. Данная расчетная техника будет востребована, когда мы будем сравнивать оцененный минимальный порог рентабельности с фактическими значениями нормы прибыли предприятий коммунального хозяйства.
