Содержание к диссертации
Введение
1 глава. Теоретические основы антикризисного управления муниципальными образованьями
1.1. Сущность, проблемы и необходимость антикризисного управления хозяйствующими субъектами 12
1.2. Источники кризисов и особенности антикризисного управления в муниципальном образовании 23
1.3. Антикризисное управление муниципальными образованиями: отечественный и зарубежный опыт
2 глава. Анализ финансово-экономического положения муниципальных образований Ставропольского края
2.1. Анализ экономической дифференциации муниципальных образований 56
2.2. Анализ уровня и структуры налоговых поступлений муниципальных образований Ставропольского края 69
2.3. Анализ бюджетной обеспеченности муниципальных образований
3 глава. Организационно-методические аспекты оценки несостоятельности и антикризисного управления муниципальными образованьями
3.1. Методики диагностики несостоятельности хозяйствующих субъектов и возможности их применения в муниципальном управлении 105
3.2. Оценка налогового потенциала муниципальных образований как элемент диагностики несостоятельности
3.3. Оценка уровня несостоятельности муниципальных образований края
3.4.Организационно-методические аспекты антикризисного управления муниципальными образованьями
Заключение 159
Список использованной литературы 162
Приложения 177
- Сущность, проблемы и необходимость антикризисного управления хозяйствующими субъектами
- Анализ экономической дифференциации муниципальных образований
- Анализ уровня и структуры налоговых поступлений муниципальных образований Ставропольского края
- Методики диагностики несостоятельности хозяйствующих субъектов и возможности их применения в муниципальном управлении
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Важным фактором устойчивого развития экономики России является экономическая состоятельность ее хозяйствующих субъектов, к которым, обладая этим правом по Закону, относятся и муниципалитеты.
В процессе формирования института банкротства и связанного с ним научно-практического направления антикризисного управления начинают проявляться специфические особенности кризисных явлений, связанных с отраслевой принадлежностью предприятий и организаций, спецификой попадающих в кризисное состояние социально-экономических систем. Это происходит, поскольку в процессе функционирования любой хозяйствующий субъект, обладающий материальными и финансовыми ресурсами, сталкивается с проблемами по исполнению принятых обязательств, что может привести к кризисному состоянию. Так, уже разработаны отдельные законы о банкротстве кредитных организаций и предприятий топливно-энергетического комплекса. Происходит естественный процесс развития научных основ антикризисного управления, дальнейшая детализация его предметной области, выделение относительно самостоятельных сфер, где кризисные явления имеют свою специфику, среди них - антикризисное управление муниципальными образованиями.
Кризис муниципальной власти - особое переломное состояние в развитии и функционировании социально-экономической и политической системы местного сообщества, характеризующееся снижением уровня управляемости социально-экономическими процессами, обострением политических конфликтов, ухудшением экономического положения муниципалитетов вплоть до состояния банкротства.
Необходимость разработки организационно-экономических основ новой для российских условий формы антикризисного управления -
5 муниципальными образованиями - обусловливает актуальность темы исследования.
Степень разработанности проблемы. Современное состояние исследования проблем антикризисного управления муниципальными образованиями можно охарактеризовать как период становления, поскольку ни теоретически, ни , тем более, юридически он еще окончательно не оформлен.
Формирование системы взглядов на антикризисное управление в Российской Федерации происходит на основе работ таких ученых и специалистов, как Андреев СВ., Белых Л.П., Беляев С.Г., Бланк И.А., Викуленко А.Е., Градов А.П., Грамоденко Т.П., Грязнова А. Г., Иванов Г. П., Кирсанов К. А., Короткое Э. М, Кошкин В.Н., Крыжановский В. Г., Кузин Б. И., Лапенков В. И., Любанова Т.П., Лютер В. И., Минаев Э. С, Мясоедова Л.В., Овчинникова Л.А., Панагушин В. П., Сергеев Д.Н., Табурчак П.П., Уткин Э.А. и др.
Процесс муниципального управления, также как и другие виды управления хозяйствующими субъектами, включает в качестве подсистемы антикризисное управление, необходимое в хозяйственной практике для обеспечения управляемости системы в периоды кризисов. Важный вклад в развитие антикризисного управления муниципальным образованием вносят работы, выполненные Ворониным А.Г., Ивановым В.В., Коробовой А.Н., Лапиным В.А., Ряховской А.Н., Широковым А.Н., а также специалистами Центров стратегических исследований и антикризисного управления Приволжского федерального округа и Приволжской Гильдии антикризисных управляющих и др.
В большинстве публикаций недостаточно разработаны вопросы сущности антикризисного управления и мало уделено внимания вопросам прикладного характера, ориентированным на решение проблем формирования системы антикризисных мер, необходимых российскому местному самоуправлению в условиях рынка.
Недостаточная разработанность проблем исследования и внедрения механизма антикризисного управления муниципальными образованиями в современных российских условиях, наличие нерешенных и дискуссионных вопросов формирования методики диагностики банкротства муниципалитетов, определения глубины кризиса и необходимости вмешательства федеральной власти, объективная необходимость их научного обобщения и анализа, предопределили выбор темы, цели, задачи и содержание диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. Целью данной работы является обоснование научно-методических положений и практических рекомендаций для решения задач организации антикризисного управления муниципальными образованиями, оценки степени и причин кризисного положения местного самоуправления и разработка направлений, обеспечивающих их преодоление.
Достижение этой цели определило постановку и решение следующих задач: обобщение и уточнение теоретических положений по определению сущности антикризисного управления муниципальными образованиями; выделение ситуационных переменных и показателей, составляющих основу оценки степени кризисного положения муниципального образования; разработка методических положений по оценке кризисного положения муниципального образования; проведение анализа уровня несостоятельности муниципальных образований; выявление проблем кризисного положения муниципальных образований региона и разработка предложений по формированию механизма антикризисного управления муниципальными образованиями края.
Предметом исследования являются социально-экономическое положение муниципальных образований, выраженное системой нормативно-правовых актов и экономико-статистических показателей.
Объектом исследования выступили муниципальные образования Ставропольского края.
Методологической основой диссертационного исследования послужили научные труды отечественных и зарубежных ученых, а также специалистов в области антикризисного управления, муниципального менеджмента, стратегического менеджмента, а также законодательные акты и постановления Правительства Российской Федерации, нормативно-правовые акты субъектов РФ по вопросам банкротства хозяйствующих субъектов и регулирования финансово-экономической основы местного самоуправления. В качестве источников информации использовались данные Государственного комитета по статистике, Министерства по налогам и сборам, Министерства финансов Ставропольского края, а также результаты обобщений исследований, выполненных различными авторами и институтами по проблемам взаимоотношений и неравенства регионов, материалы научно-практических конференций и совещаний.
В ходе работы использовались следующие методы исследования: абстрактно-логический, монографический, сравнительный, экономико-статистический, системного анализа, графического и экономико-математического моделирования.
Рабочая гипотеза диссертационного исследования состоит в обосновании необходимости мониторинга ситуационных переменных, определяющих степень несостоятельности муниципальных образований, для диагностики кризисных явлений и своевременного введения в действие механизма антикризисного управления муниципальными образованиями, который может быть сформирован как на местном, так и на Федеральном уровне в зависимости от возможности управления факторами кризиса.
8 Научная новизна исследования состоит в разработке проблемы формирования и использования механизмов антикризисного управления муниципальными образованиями. Элементами научного вклада являются следующие результаты проведенных исследований: - проведено обобщение теоретических положений по определению элементов процесса антикризисного управления муниципальными образованиями, включая мониторинг социально-экономического положения муниципалитетов, определение степени и глубины кризиса, в котором они находятся, активизацию механизмов нейтрализации факторов кризиса и ситуационное использование инструментов антикризисного управления; выделены две группы показателей оценки кризисного положения муниципального образования, одна из которых позволяет диагностировать глубину кризиса, другая - включает симптомы неблагополучия, нарастание которых может привести к кризису; предложена методика диагностики несостоятельности муниципального образования, в основе которой определение методом балльной оценки кризис-счета и его идентификация с использованием шкалы оценки глубины кризиса, параметры которой должны уточняться по мере накопления опыта антикризисного управления муниципальными образованиями; - выполнена разработка алгоритма диагностики несостоятельности муниципального образования, включающего выбор ключевых показателей, оценку их величины, динамики и возможностей роста, и произведена оценка близости к кризису муниципальных образований Ставропольского края, определены предпосылки усиления его угрозы в ближайшей перспективе в связи с ростом экономической дифференциации муниципальных образований региона; подтверждено, что наиболее острыми проблемами в области финансов, приводящими к кризисам в муниципальных образованиях РФ, являются: несовершенство межбюджетных отношений; низкая доля
9 закрепленных за муниципальными образованиями налоговых поступлений, не отвечающая даже их минимальным потребностям, дотационность реально сбалансированных местных бюджетов; отсутствие независимости, самостоятельности местного самоуправления в плане формирования его экономической основы и проведения антикризисных мер по отношению к муниципальному хозяйству; показано, что выбор инструментов и построение механизма антикризисного управления в муниципальном образовании определяется глубиной, системностью кризиса и имеет 4 возможных варианта: кризис местной власти, кризис предприятий муниципальной собственности, кризис коммерческих предприятий муниципального хозяйства при стабильном положении местной власти, системный кризис предприятий муниципального хозяйства и местной власти; установлены три последовательных этапа антикризисного управления муниципальным образованием, характеризующихся степенью нарастания кризиса, необходимостью и характером мер и специальных механизмов антикризисного управления, возможностью местного самоуправления самостоятельно откорректировать положение и выйти в состояние стабильности и развития.
Практическая значимость проведенного исследования состоит в том, что разработанные в диссертации положения создают методическую основу для формирования системы антикризисного управления муниципальными образованиями региона. Непосредственное практическое значение имеют выводы о состоянии муниципальных образований региона, выявленные причины кризисного положения сельских муниципалитетов и предлагаемые меры по их преодолению.
Разработанные в ходе работы над диссертацией подходы, положения и методические рекомендации по формированию элементов механизма антикризисного управления муниципального образования могут быть
10 использованы муниципальными образованиями края для улучшения своей экономической деятельности.
Изложенные в диссертации выводы и рекомендации носят универсальный характер и могут быть использованы в различных регионах РФ.
Апробация результатов исследования выполнена путем использования в курсах "Антикризисное управление" и "Муниципальный менеджмент" (для студентов специальности 061000 "Государственное и муниципальное управление" и 061100 «Менеджмент организации»). Они вошли в публикации, отражающие основное содержание диссертации, а также получили одобрение на: Всероссийской научно-практической конференции «Психологический ресурс в экономике»( г.Ставрополь, 2002 г.), III Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы и опыт антикризисного управления»(Пенза, 2002.), IV региональной экономической конференции «Управление экономикой в условиях интеграции хозяйственных систем» (Ижевск, 2003 г.), XXXII и XXXIII научно-технических конференциях по результатам работы профессорско-преподавательского состава, аспирантов и студентов СевКавГТУ за 2001-2002 годы.
Публикации. По материалам диссертации опубликовано 5 (6) работ общим объемом 0,6 (2,6 п.л.) п.л.
Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы (170 наименований) и приложений.
В первой главе «Теоретические основы антикризисного управления хозяйствующими субъектами» исследованы сущность, проблемы и необходимость антикризисного управления хозяйствующими субъектами, показаны источники кризисов и особенности антикризисного управления в муниципальном образовании, проанализирован отечественный и зарубежный опыт антикризисного управления муниципальными образованиями.
Во второй главе «Анализ финансово-экономического положения муниципальных образований Ставропольского края» проведено исследование экономической дифференциации муниципальных образований, проанализированы уровень и структура налоговых поступлений муниципальных образований Ставропольского края, проведено сравнение бюджетной обеспеченности муниципальных образований, низкая величина которой рассматривается как источник возможной несостоятельности местного самоуправления.
В третьей главе «Организационно-методические аспекты оценки несостоятельности и антикризисного управления муниципальными образованиями» дана оценка существующим методикам диагностики несостоятельности хозяйствующих субъектов и возможности их применения в муниципальном управлении, модифицирована методика регрессионного анализа налогового потенциала и проведена его оценка по муниципальным образованиям края; предложена методика и выполнены расчеты по определению уровня несостоятельности муниципальных образований края; рассмотрены организационно-методические аспекты антикризисного управления муниципальными образованиями.
В заключении содержатся основные результаты диссертационного исследования и практические рекомендации по их использованию.
Сущность, проблемы и необходимость антикризисного управления хозяйствующими субъектами
Термин «антикризисное управление» (crisis-management) стал использоваться в российской экономической практике и теории сравнительно недавно. Он появился в российской деловой среде практически одновременно с вводом в действие Закона о несостоятельности (банкротстве). За прошедшее время в России сформировался институт банкротства, который реализует функции антикризисного управления в масштабах всего государства и включает в себя ФСФО России и его территориальные органы, арбитражные суды, корпус арбитражных управляющих, систему их подготовки и лицензирования, а также различные общественные структуры, объединяющие специалистов по арбитражному управлению.
Многие авторы связывают причины появления этого вида управления с затянувшимся кризисом, последовавшим за мерами по реформированию отечественной экономики [30,32,35,48,135,142]. «Неплатежеспособность и последующие банкротства предприятий все чаще становятся предметом рассмотрения арбитражных судов (что можно рассматривать как один из признаков становления в России рыночной экономики). Перед менеджерами предприятий встают задачи предотвратить кризисные явления и обеспечить устойчивое положение своих предприятий» [35, с.7] .
До настоящего времени отсутствует однозначное толкование термина "антикризисное управление". Наиболее часто под этим понимается чисто финансовый процесс, связанный с ликвидацией кредиторской задолженности предприятия-банкрота. По мнению Ряховской А.Н., которого придерживается автор, более правы те специалисты, которые определяют антикризисное управление как комплексный, многоплановый процесс, включающий специ 13 альные финансовые процедуры, особый маркетинговый план, чрезвычайные меры по мобилизации персонала и другие меры, которые дают возможность предприятию не только вернуть долги, но обеспечить его эффективное функционирование в дальнейшем [135]. Аналогично, антикризисное управление муниципальным образованием - это комплексный многоуровневый процесс, который дает возможность муниципалитету восстановить свою платежеспособность и обеспечить стабильное функционирование муниципальной экономики.
Рассматривая причины кризисов с общеэкономических позиций, В.В. Иванов, А.Н. Коробова, Э.М.Коротков, Д.В. Валовой, Е.М.Трененков и др. отмечают, что кризис является одной из фаз жизненного цикла развития любой микро- или макросистемы, в которой выделяются внешняя микро-, макросреда и внутренняя среда, элементы которых могут являться источниками кризисного состояния [30,34,112].
Влияние элементов макросреды связывают с наличием экономических циклов различной продолжительности. В циклическом макроэкономическом росте выделяются системные факторы, которые являются причинами возникновения различных волн. Традиционно выделяются следующие циклы:
1) короткие (до 3 лет) - «цикл Китчина», который объясняется наличием лага между выделением инвестиций и вводом новых средств производства;
2) средние (7-11 лет) - «цикл Жуглара» связан с заменой активной части средств производства в результате сопряженности эволюционного технологического прогресса в производстве различных видов продукции (взаимопроникновение новаций, открытий, технологий из одной отрасли в другую);
3) длинные (40-60 лет) - «цикл Кондратьева» обусловлен кардинальным обновлением пассивной части средств труда при революционном обновлении технологического базиса общества;
4) строительные циклы, или циклы С. Кузнеца, который считал, что колебательные процессы (длительность 15-20 лет) связаны с периодическим обновлением жилищ и определенных типов производственных сооружений; 5) сезонные циклы, обусловленные природными явлениями, особенностями ведения сельского хозяйства.
6) циклы, связанные с принципом акселерации - возрастание спроса на предметы потребления порождают цепную реакцию, ведущую к многократному увеличению спроса на оборудование и машины. Эта закономерность является, по мнению Дж. М. Кларка, активно изучавшего эту проблему, ключевым моментом процесса циклического развития [34, с. 37-38, 112, с.441-442].
Роль органов местного самоуправления в условиях волнообразного развития заключается в антициклическом регулировании с целью поддержания социально-экономической стабильности и смягчения размаха колебаний: в фазе кризиса и спада - стимулирование деловой активности, развития предпринимательской деятельности, повышения спроса путем увеличения бюджетных расходов (на общественные работы, социальный заказ), в фазе подъема - предотвращение перегрева экономики мерами противоположного характера.
Например, в случае возникновения кризисной ситуации на местном предприятии акционерного типа местная администрация может выкупить контрольный пакет акций данного предприятия. В случае успешного антикризисного управления местная администрация получит дополнительный бюджетный доход от продажи «выросших» акций и поступлений налоговых платежей. Если кризис является общим, затрагивает и местный бюджет, то антикризисное управление должно быть направлено на переход от безвозвратных субсидий к налоговым кредитам и поручительствам, от лимитного финансирования отраслей к программно-целевому подходу.
Анализ экономической дифференциации муниципальных образований
Для Российской федерации характерны особенно значительные различия в экономическом и бюджетном положении ее субъектов, что связано как с огромными масштабами территории страны и разнообразием ее природно-климатических зон, так неравномерным распределения производительных сил, историческими, национальными и другими особенностями развития ее регионов. Существенную роль играет специфика государственного федеративного устройства, основанного на сочетании административно-территориальных и национально-территориальных принципов, закрепленных в Конституции РФ.
Характерной чертой является не только многочисленность субъектов, но и их разностатустность. В федерацию входят 89 субъектов, в том числе: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 1 автономная область, 10 автономных округов и два города - Москва и Санкт-Петербург. Хотя Конституция декларирует равноправие всех субъектов федерации, но фактически закрепляет асимметричность федерации, придавая национальным республикам статус государств в отличие от не национальных краев, областей и округов. Асимметричность федерации усиливают такие факторы, как вхождение некоторых субъектов в состав других, непризнание верховенства федерального закона в ряде республик, развитие договорных отношений между центром и отдельными субъектами федерации. Все это обусловливает значительные региональные различия в потребностях субъектов в средствах финансирования, налоговом потенциале, структуре бюджетных доходов и расходов, затрудняющие регулирование уровня их бюджетной обеспеченности и формирование эффективного механизма межбюджетной поддержки[122].
Эти факторы имеют место и в отношении характеристик муниципальных образований как для Российской Федерации в целом, так и для Ставропольского края. Можно утверждать, что экономическая дифференциация муниципальных образований имеет в России широкую основу. Она определена разнообразием этнополитических, географических, природно-климатических, социально-экономических условий, а также историческими причинами, обусловившими большой спектр возможных видов муниципальных образований, вследствие того, что российские традиции местного самоуправления были прерваны социалистическими реформами.
Система местного самоуправления, сформированная в Российской империи в ходе реформы Александра II, базировалась на установлении общих правил для органов местного самоуправления 36 губерний с преимущественно русским населением и на индивидуальном подходе к территориям, имевшим собственные традиционные формы управления и хозяйствования. Для "русских губерний" устанавливался преимущественно поселенческий принцип образования, и даже в сельской местности сельское общество (община) рассматривалось как одно или несколько поселений, объединенных общим хозяйственным интересом. Отдельно регулировались права городов. В целом вся система выстраивалась в границах административно- территориального устройства губернии. Таким образом, для всех "русских губернии" предусматривалось только два вида местного самоуправления: городское самоуправление и сельское общество. Для них устанавливался единый порядок формирования органов местного самоуправления и деятельности[60,27,66,89].
Для национальных окраин и национальных автономий (Царство Польское, Великое княжество Финляндское и др.) предусматривался особый порядок формирования и деятельности местной власти для каждой территории. Данный подход оправдывал себя, поскольку учитывал экономические, территориальные и национальные особенности входящих в состав Российской империи территорий[ 18,66].
После 1917 г. ситуация резко изменилась, поскольку произошла смена политической и экономической системы, оформление которой завершилось к началу 30-х гг. Принципиально важными при построении системы управления государством стали отмена частной собственности и переход к административно-плановому управлению экономикой. В основе построения системы местной власти был принцип административного вертикального соподчинения. В результате в СССР сложилась система, при которой все органы власти были проранжированы по величине территории и численности населения, и в соответствии с этим был определен их правовой статус [28,60,113,164].
Подобная централизация привела в итоге к тому, что в современных условиях наиболее сложно и болезненно экономические преобразования идут в бывших городах районного значения и сельских Советах, которые оказались сегодня в полной инфраструктурной, бюджетной и кадровой зависимости от других муниципальных образований или государства, что не позволяет им вести самостоятельную экономическую политику и предупреждать кризисные ситуациями и преодолевать последствия общесистемных кризисов.
При анализе разновидностей муниципальных образований в основу должны быть положены те их черты, которые отличают их от иных институтов подобного вида. С этой точки зрения систематизация может быть проведена по следующим критериям[60]. 1. Территория и население. 2. Правовой статус муниципального образования. 3. Формы организации хозяйственной жизни на территории муни ципального образования. 4. Единство инфраструктуры муниципального хозяйства. Основные типы муниципальных образовании в России испытывали влияние территориального и отраслевого факторов на их хозяйственную внутреннюю жизнь. Причем территориальный фактор испытывал на себе влияние хозяйственной специфики. Поэтому наиболее крупно псе муниципальные образования можно разделить на три большие группы 1. Поселенческие муниципальные образования (города, поселки, сельские населенные пункты). Как правило, к этой группе тяготеют те муниципальные образования, в которых имеется собственная ин фраструктура, обеспечивающая завершенность производственных циклов, и имеющие собственную минимальную инфраструктуру. 2. Территориально-поселенческие муниципальные образования (сельские районы, сельские округа и др.). Основной характеристикой таких муниципальных образований является то. что они состоят из нескольких поселений, объединенных общим хозяйственным интересом, общей инфраструктурой производственной деятельности и муниципального хозяйства.
Анализ уровня и структуры налоговых поступлений муниципальных образований Ставропольского края
Самую значительную часть бюджетных доходов муниципальных образований составляют налоговые поступления. В структуре доходов муниципальных образований Ставропольского края за 2002 г. они составили 65,6%, при этом еще 26,3% составляют дотации из краевого бюджета, имеющие своим источником также налоги. Таким образом, в целом налоговый источник имеют 91,9% доходов бюджетов муниципальных образований края.
Доходы местных бюджетов формируются как за счет местных налогов, так и за счет поступлений от ряда федеральных и региональных налогов в соответствии с законодательно установленными квотами. Законодательное разделение налогов и сборов между различными уровнями бюджетной системы Российской Федерации в 2002 году приведено в приложении 2. Реальное «расщепление» налогов существенно отличается по разным муниципальным образованиям, что, в качестве примера, отражено в табл. 2.4.
Местные налоги и сборы — обязательные взносы в местные бюджеты, устанавливаемые самостоятельно представительными органами местного самоуправления в соответствии с законами РФ и законами субъектов Российской Федерации. В соответствии со ст. 12-15 Налогового кодекса Российской Федерации к местным налогам и сборам в нашей стране относятся: земельный налог; налог на имущество физических лиц; налог на рекламу; налог на наследование или дарение; местные лицензионные сборы (регистрационный сбор с физических, занимающихся предпринимательской деятельностью; курортный сбор; целевые сборы на содержание милиции, на благоустройство территорий, на нужды образования и другие цели). Налоговый кодекс установил на всей территории России закрытый перечень налогообложения и запретил местным органам власти вводить на своей территории какие-либо дополнительные налоги и сборы, помимо выше обозначенных (ст. 12, п.5 НК РФ).
Однако, положения ст. 132 Конституции России определяют, что органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают местные налоги и сборы, а ст. 39 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», закрепляет, что местные налоги, сборы, а также льготы по их уплате устанавливаются представительными органами местного самоуправления самостоятельно. Приводя эти положения законов в качестве аргументов, и ссылаясь на растущие потребности в решении социально-экономических вопросов, многие органы местного самоуправления пытаются вводить на своей территории дополнительные налоги, не предусмотренные налоговым законодательством Российской Федерации. Например, в ряде муниципальных образований Московской области были установлены такие виды местных налогов, как налог на развитие физкультуры и спорта, налог на покупку, сбор с владельцев собак и т.д. Конечно, необходимость наделения их прочной налоговой базой актуальнейшая проблема. Однако, в условиях продолжающегося снижения жизненного уровня значительной части населения нашей страны возможности органов местного самоуправления пополнять свои бюджеты за счет введения дополнительных местных налогов весьма ограничены, доходы от взимания подобных налогов, как правило, играют весьма скромную роль при формировании местных бюджетов, и потому, в любом случае, существа проблемы не меняют.
В соответствии с НК РФ доля федеральных налогов в общих доходах бюджетной системы оказывается более 90%. Органы местного самоуправления в нашей стране на сегодняшний день реально располагают только четырьмя закрепленными налогами, которые в совокупности могут обеспечить не более 2% всей доходной базы самого массового звена бюджетной системы страны[122]. По данным МНС РФ В Ставропольском крае местные налоги составили в 2002 г. 99, 9 млн. руб, что составляет 1,66% общих доходов муниципальных образований и 2,3% их собственных доходов. Такое положение свидетельствует о том, что самостоятельность органов местного самоуправления носит условный характер, а, следовательно, низка и ответственность, как за состояние экономики муниципального образования, так и за эффективное использование бюджетных средств. Главное - «хорошо выглядеть» в глазах субъекта РФ, т.е. краевых властей, которые могут выделить в этом случае необходимые средства. В таких условиях слабыми и, практически, ненужными выглядят меры по антикризисному управлению в самом муниципальном образовании. Наиболее действенным является его перенесение на субфедеральный уровень.
Чтобы преодолеть эти проблемы и мотивировать эффективное использование бюджетных средств в направлении развития экономической базы муниципалитета и снижение риска кризисных ситуаций, необходимо в условиях действия нынешнего НК РФ увеличивать срок действия установленной доли федеральных и региональных налогов, закрепленных за местными бюджетами на постоянной основе. Эти средства, которые полностью или в твердо фиксированной доле на постоянной основе поступают в соответствующий бюджет, минуя вышестоящие бюджеты, называют «собственными доходами».
Собственные доходы местных бюджетов — это основа финансовой самостоятельности местных органов власти. В различных муниципальных образованиях Ставропольского края уровень этих доходов, а значит, и финансовой самостоятельности муниципалитетов, неодинаков (табл. 2.5).
В настоящее время сохраняется унаследованное от советской системы разделение налогов на «закрепленные» и «регулирующие». Сама возможность ежегодного изменения нормативов отчислений от федеральных налогов (а внутри региона так оно и происходит) дестимулирует региональные, а, особенно, местные власти развивать экономическую и налоговую базу территорий.
Методики диагностики несостоятельности хозяйствующих субъектов и возможности их применения в муниципальном управлении
Проведенный анализ финансово-экономического положения муниципальных образований региона не может дать достоверного ответа на вопрос о близости этого хозяйствующего субъекта к кризисному состоянию, хотя с определенной долей вероятности можно утверждать, что таковыми являются муниципальные образования, имеющие минимальную бюджетную обеспеченность и отрицательные тенденции в среденедушевых доходах, налоговых поступлениях, и рост расходов, а также наличие бюджетного дефицита. Однако это касается деятельности органов местного самоуправления, но не всего муниципального образования, включая объекты муниципальной собственности.
Принимая за основу подход, предложенный В.В. Ивановым и А.Н. Коробовой[112], оценку экономической несостоятельности в системе муниципального управления можно рассматривать в нескольких взаимосвязанных аспектах (табл.3.1):
1) оценка деятельности органа местного самоуправления и его инвестиционно-заемной системы; 2) оценка кризисного состояния подведомственной сети муниципальных предприятий и организаций (которое может быть вызвано кризисом бюджета или наоборот провоцировать его); 3) оценка деятельности предприятий муниципального хозяйства других форм собственности; 4) комбинация 1, 2, 3. При диагностике несостоятельности муниципального образования необходимо обратить внимание на оценку состояния двух различных объектов - муниципальной власти и предприятий и организаций, составляющих муниципальное хозяйство.
Различия в диагностике несостоятельности связаны не только с их спецификой, но и с существующим правовым полем. Если в случае банкротства коммерческого предприятия правовое поле определяют Федеральные законы «О несостоятельности (банкротстве) предприятий», «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», «Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса», то в отношении антикризисного управления органом местного самоуправления такое правовое поле в РФ отсутствует.
Рассмотрим варианты оценки несостоятельности предприятий и организаций муниципального хозяйства.
Согласно закону №6-ФЗ от 08.01.1998 «О несостоятельности (банкротстве)»[16] юридическое лицо считается банкротом, если оно неспособно удовлетворить требования кредиторов в течение 3-х месяцев с момента наступления даты исполнения своих обязательств и если сумма его обязательств превышает стоимость принадлежащего ему имущества.
Известны два основных подхода к предсказанию банкротства -количественный и качественный. Первый подход базируется на финансовых данных и включает два метода, один из которых - метод коэффициентов (сюда относят Z-коэффициент Альтмана, метод расчёта цены предприятия, метод выявления неудовлетворительной структуры баланса и др.); второй -так называемый метод балльной оценки, позволяющий оценить возможность существования управленческого кризиса. Качественный подход основан на изучении отдельных характеристик, присущих бизнесу, развивающемуся по направлению к банкротству.
В составе количественных методов выделяют метод выявления неудовлетворительной структуры баланса. Анализ структуры баланса предприятия проводится с целью выявления того, является ли это предприятие платёжеспособным или нет, находится ли на грани банкротства или его можно охарактеризовать как состоятельное.
Постановлением Правительства РФ от 20 мая 1994 г. №498 «О некоторых мерах по реализации законодательства о несостоятельности (банкротстве) предприятию 13] утверждена система критериев, на основании которых принимаются решения: о признании структуры баланса неудовлетворительной, а предприятия - неплатежеспособным; о наличии реальной возможности у предприятия-должника восстановить свою платежеспособность; о наличии реальной возможности утраты платежеспособности предприятия, когда оно в ближайшее время не сможет выполнить свои обязательства перед кредиторами.
Показателями для оценки удовлетворительности структуры баланса предприятия являются: коэффициент текущей ликвидности; коэффициент обеспеченности собственными средствами; коэффициент восстановления (утраты) платежеспособности.
Существует мнение, что оценка состоятельности предприятия по этим показателям не может быть признана объективной[71].
Во-первых, нормативные показатели не учитывают специфику отдельных отраслей (длительность производственного цикла, характер используемого сырья и пр.). Во-вторых, увеличение некоторых показателей может означать не улучшение, а ухудшение финансового положения фирмы. Например, при значительном росте дебиторской задолженности, или при изменение сроков получения кредита показатели возрастут, а финансовое положение ухудшиться. В-третьих, при оценке коэффициентов не учитывается реальная экономическая ситуация в России; Кт.л.=2 -нормальная ликвидность фирмы, работающей в условиях стабильного рынка, но не в условиях кризиса неплатежей и несовершенной налоговой системы.
