Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретические и методические основы управления функционированием сельских муниципальных образований 8
1.1. Исторические предпосылки развития управления на местном уровне 8
1.2. Методы и принципы управления территорией 22
1.3. Социально-экономические процессы в сельских муниципальных образованиях и управление ими 34
2. Характеристика механизма управления деятельностью сельских муниципальных образований
2.1. Социально-экономическая характеристика объекта исследования 49
2.2. Организационно - экономические условия функционирования системы управления сельскими низовыми территориями 69
2.3. Содержание и основные направления реформирования механизма управления, порядок проведения изменений и их оценка 86
3. Оценка и повышение социально-экономической эффективности функционирования системы территориального управления в сельских муниципальных образованиях 103
3.1. Анализ эффективности механизма социальной и экономической деятельности муниципальных образований 103
3.2. Эффективность управления функционированием сельских муниципальных образований 127
3.3. Разработка мероприятий, повышающих результативность деятельности местных органов власти сельских муниципальных образований 140
Выводы и предложения
Список литературы
Приложения 166
- Исторические предпосылки развития управления на местном уровне
- Социально-экономическая характеристика объекта исследования
- Анализ эффективности механизма социальной и экономической деятельности муниципальных образований
Введение к работе
В последние годы в России происходят глубокие социально-экономические изменения. Бесспорно, проведение реформ в любой отрасли неминуемо пересекается с жизнедеятельностью людей, поэтому экономические преобразования, направленные на совершенствование, развитие и улучшение экономики, нуждаются для своей реализации в поддержке широкими массами населения. Для этого необходимо их активное участие в управлении социально-экономическими процессами на всех уровнях. Особенно это важно на нижнем территориальном уровне, так как в большинстве случаев именно он является базой для осуществления преобразований.
Для современных реформ таким уровнем являются сельские муниципальные образования, которые Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» определяются как сельское поселение или несколько поселений, объединённых общей территорией, часть поселения, иную населённую территорию, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, и имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления 151.
Через функционирующие здесь органы самоуправления обеспечивается связь сельского населения с высокими государственными институтами, способствующая более рациональному решению социальных, экономических, правовых, политических и других, поставленных временем задач. Поэтому эффективность инноваций, затрагивающих сельское хозяйство, на местном уровне находится в тесной связи с деятельностью органов управления сельскими муниципальными образованиями. В компетенции этих органов власти находится, прежде всего, подведомственная территория и население, на ней проживающее, поэтому их работа должна быть направлена на обеспечение взаимосвязи их экономического благосостояния с культурным и нравственным уровнем развития. Любая экономическая реформа, и в первую очередь аграрная, должна нести в себе позитивные моменты, заключающиеся в улучшении жизни населения сельскохозяйственных регионов, при соответствующем их развитии. Это также является одной из целей местного самоуправления.
Выбор данной темы определяется её огромной практической значимостью для решения местных вопросов, касающихся жизнедеятельности сельских жителей. В теме заложена возможность проведения анализа становления и организации местного самоуправления, отражения результатов его функционирования в системе социальных и экономических показателей и поиска наиболее оптимальных вариантов управления социально-экономической эффективностью территорий. По нашему мнению, это является актуальной задачей не только для Ставропольского края, но и страны в целом.
Современная российская наука муниципального управления, хотя и имеет глубокие исторические корни (изучением местного самоуправления, как института управления на местах в разное время занимались многие ведущие учёные, экономисты, специалисты других отраслей: А.И. Васильчиков, Л.А. Велихов, Б.Б. Веселовский, СИ. Апанасенко, А.Д. Градовский, В.Д. Кузьмин-Караваев, С.Л. Маслов, Д.Л. Мордовцев, Г.П. Сазонов...), в настоящее время переживает период бурного развития в изменившихся политических и экономических условиях. Теоретической основой научных исследований и разработок послужили труды учёных, экономистов, демографов, социологов, географов, историков и практических работников (Г.В. Барабашева, А.Г. Воронина, Е.И. Кореневской, О.Е, Кутафина, Н.В. Тарасенко, В.И. Фадеева, А. Н. Широкова, СТ. Васькова, Т.Г. Морозовой, В.А. Ясюнаса, В.Г. Игнатова...); законодательные акты; программы и постановления правительств всех уровней управления, касающиеся вопросов местного самоуправления, сельской социальной сферы и аграрной экономики в целом, в которых рассматриваются и обосновываются основы построения системы территориального управления в сельских муниципальных образованиях.
Вышесказанное характеризует выбранное направление исследования как перспективное, опирающееся на богатый исторический опыт прошлого века и передовые достижения зарубежных стран. Актуальность и недостаточная разработанность этих проблем для сельской местности послужили основанием для проведения данного исследования.
Целью диссертационной работы является уточнение и дополнение теоретико- методических основ функционирования сельских муниципальных образований, анализ социально - экономических условий и результатов их деятельности и разработка научно - обоснованных мер по управлению ситуацией в исследуемом вопросе.
Для достижения этой цели предусмотрено решение следующих задач: дать краткую характеристику исторического становления самоуправления сельскими территориями в России; исследовать теоретические основы управления муниципальными образованиями; провести анализ социально-экономических условий формирования и функционирования муниципальных образований в новых условиях хозяйствования; рассмотреть правовое регламентирование условий функционирования местного самоуправления; изучить местное самоуправление как форму организации управления низовой территорией и выявить модель функционирования системы территориального управления в сельских муниципальных образованиях с учётом их специфики; проанализировать социально-экономическую эффективность функционирования местного самоуправления; определить и обосновать основные перспективы дальнейшего совершенствования системы местного самоуправления в сельских районах края.
При выполнении диссертационного исследования использованы такие методы экономических исследований, как монографический, сравнительный, абстрактно-логический, статистико-экономический, расчетно-конструктивный, а также социологические, картографические методы с соответствующим им математическим обеспечением, приёмы сравнения и логики. Источниками информации служили труды отечественных экономистов, юристов, демографов, социологов, географов, историков и практических работников, законодательные акты, программы и постановления правительств всех уровней управления, касающиеся вопросов местного самоуправления, сельской социальной сферы и аграрной экономики. В работе нашли отражение статистические материалы Ставропольского края и других регионов страны, статистическая, бухгалтерская и ведомственная отчётность сельских администраций и сельхозпредприятий, а также сведения различных ведомств, учреждений и организаций.
В результате проведённого исследования выявлены особенности осуществления местного самоуправления в сельских низовых территориях; дополнена классификация периодов волнообразно-циклического развития территориального управления в России; уточнена система экономических показателей, характеризующих эффективность управления муниципальными образованиями; определены и предложены ряд административных и организационно-экономических мер для обеспечения эффективного развития в сельских муниципальных образованиях рыночных условий хозяйствования; обоснованы некоторые предложения по государственному регулированию местного самоуправления.
На защиту выносятся следующие положения: необходимость рассмотрения местного самоуправления как основной организационно-правовой формы управления, хозяйствования и регулирования отношений на низовом территориальном уровне; обоснование направлений реформирования организации местного самоуправления и необходимости государственного регулирования этого; определение возможностей и резервов повышения эффективности процесса управления функционированием сельских низовых территорий.
Основные положения исследования доложены и обсуждены на 7 научно-практических конференциях, в том числе на Международной научно-практической конференции «Социально-экономические проблемы занятости и перехода к устойчивому развитию России» (г.Волжский, сентябрь 1998 г.); V Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы развития социальной сферы села: реальность и прогнозы» (Санкт-Петербург, Пушкин, 1999 г.); межрегиональной научной конференции «Проблемы аграрной истории Северного Кавказа» (декабрь г.); VII Международной конференции «Циклы природы и общества» (октябрь г.); V научно-практической конференции Ставропольского университета «Политические, правовые, социальные, экономические проблемы российского общества» (апрель 1999 г.); 62, 63 и 64 научных конференциях Ставропольской государст-
Л венной сельскохозяйственной академии «Социально-экономические проблемы развития АПК в условиях перехода к рынку» (март 1998,1999,2000 г.г.).
Практическая значимость работы заключается в том, что защищаемые положения, отдельные выводы и предложения могут быть использованы в практической работе исполнительных и представительных органов местного самоуправления. Информационный материал диссертации может быть включён в учебный процесс при подготовке менеджеров, юристов, экономистов, муниципальных служащих и других специалистов. Ф +
Исторические предпосылки развития управления на местном уровне
Становление и развитие управления на местном территориальном уровне -процесс сложный и многогранный, требующий комплексного подхода к своему изучению и познанию, важность которого определяется огромным его значением для каждого человека, проживающего на данной территории, поскольку позволяет ему самому участвовать в управлении, показывает насколько доступна власть для него, насколько приближена к нему, и как сильно живет его проблемами.
Нашим предкам нужна была такая форма общественного и территориального управления, которая бы удовлетворяла всё сообщество, и в то же время каждого его члена. В разные времена она носила различные названия. Сегодня мы называем её - самоуправлением.
Самоуправление возникло едва ли не с зарождением человеческого общества, поскольку, способствуя пропорциональному сочетанию общественных и личных нужд и потребностей, оно показывает отдельно взятого человека важным и необходимым членом общества. Самоуправление возникло в результате осознания человеком своей принадлежности к группе людей, пониманию им своих интересов, и разумному сочетанию их с интересами других индивидов. Поэтому разумен вывод о совпадении зарождения общественной деятельности человека и возникновении самоуправления \48, 53\. Возможно, в скором времени наука придёт к заключению, что самоуправление генетически заложено в человеческую сущность, определяя место и роль каждого индивидуума в группе, смягчая все противоречия и шероховатости между ними.
В сегодняшней России отсутствует серьезно организованное местное самоуправление, что порождает вопрос: «А не чуждое ли это понятие для нашей страны?» Ответ можно найти, обратившись к истории России.
Первое упоминание о территориальном управлении на территории нашего государства можно найти в сочинении византийского автора Прокопия из Кесарии «Война с готами», написанного в шестом веке. Он отмечал, что племена, славяне и анты, не управляются одним человеком, но издревне живут в народоправстве (демократии), и поэтому у них счастье и несчастье в жизни считается делом общим. Еще до образования государств у славян существовали вечевые сходы и община, играющие и в позднее время большую роль в жизни русской деревни. Они позволяли выполнять трудоемкие работы, которые надо было осуществлять в строго определенные сроки, а также следить за правильным распределением и использованием земли. Подтверждение этих слов можно найти у Карамзина. В «Истории государства Российского», он утверждает, ссылаясь на Нестора, что «они (славяне Российские), как и другие, не знали единовластия, наблюдая закон отцов своих, древние обычаи и предания, о коих ещё в VI веке упоминает Греческий Историк (Прокопий)» Y71, стр. 75\. Правление древних славян описывается им далее так: «Каждое семейство было маленькой, независимой Республикою; но общие древние обычаи служили между ими некой гражданской связию. В случаях важных единоплеменные сходились вместе советоваться о благе народном, уважая приговор старцев...; вместе также, предпринимая воинские походы, избирали Вождей, хотя, любя своевольство и боясь всякого принуждения, весьма ограничивали власть их, и часто не повиновались им в самых битвах» \71, стр. 71\. Другой не менее знаменитый и уважаемый русский историк Соловьёв СМ. так же указывает на присутствие в управлении древних славян элементов самоуправления. «Так теперь у южных славян, удержавших черты древнего быта, часто деревня состоит из одного рода, который управляется сам собой и сообщается с высшими властями страны посредством своего главы, старшины.
Социально-экономическая характеристика объекта исследования
Объектом исследования в диссертационной работе является совокупность муниципальных образований Грачёвского района Ставропольского края и осуществление в них местного самоуправления. В соответствии с этим объектом в диссертации изучаются социально-экономические процессы и механизм управления ими применительно к населённым пунктам и населению в них проживающему, хозяйственным субъектам, расположенным на территории района, крестьянским и личным подсобным хозяйствам. Их изучение вызвало необходимость анализа основных особенностей территориальной общности - Грачёвского района.
При выборе объекта исследования учитывалась отдалённость от краевого центра, а также отсутствие на его территории городов и посёлков городского типа. Грачёвский район, не расположен в непосредственной близости к городской территории, и городское влияние на его муниципальные образования хотя и присутствует, но сведено к минимуму. Кроме того, Грачёвский район не граничит с другими субъектами РФ. По нашему мнению, эта территория может рассматриваться как типичный представитель Ставропольской сельской местности. В силу отмеченных характеристик, результаты исследований на материалах Грачёвского района, могут быть распространены на территорию края и другие аналогичные по условиям регионы РФ.
Необходимость достижения самообеспеченности территорий вплоть до полного самофинансирования, технического, экономического и социального требует проведения комплексного анализа территорий муниципальных образований, который предусматривает изучение не только предприятий, объединений и отраслей (экономической и технической сторон производства), но и также социальных, природных, правовых, экологических условий и их взаимосвязей.
Грачёвский район расположен в западной части Ставропольского края. Районный центр, село Грачёвка, находится в 40 км. от г. Ставрополя. Грачёвский район граничит с 5 другими районами Ставропольского края: Александровским, Андроповским, Петровским, Труновским и Шпаковским.
Основная часть Грачёвского района относится к двум почвенным зонам Ставрополья - южных и обыкновенных чернозёмов и типичных и выщёлочных чернозёмов. Пахотные земли расположены на наиболее спокойных по рельефу участках - равнинах, увалах и их пологих склонах. Основной пахотный фонд района составляют чернозёмы, представленные чернозёмами предкавказскими (около 50 %) и чернозёмами каштановыми (около 28 %). Темно - каштановые почвы занимают около 15% пашни, также присутствуют и солонцы (3,5 %). При бонитировке почв хозяйства Грачёвского района были отнесены ко второму бонитировочному типу (предкавказских чернозёмов) \20\.
По климатическим данным территория Грачёвского района относится к зоне неустойчивого увлажнения. За год выпадает от 435 до 538 мм. осадков. По тепло-обеспеченности район умеренно-жаркий, с суммой положительных температур -3200 - 3400. Зима умеренно-мягкая, средняя месячная температура января - 3,2 -5,1, минимальная -32 , - 34. Высота снежного покрова до 10 см. Продолжительность безморозного периода составляет 180-190 дней. Лето довольно жаркое, среднемесячная температура июля 22- 23. За тёплый период около 68 дней насчитывается с суховеями, из них около 12 дней с пыльной бурей.
Территория Грачёвского района занимает северные и восточные отроги Ставропольского плато и по устройству поверхности представляет широкую платооб-разную равнину с падением с юго-запада на северо-восток. Рельеф носит отчётливо выраженный волнисто-увалистый характер. В юго-западной части района встречаются слабовыраженные вторичные формы рельефа в виде вытянутых поднятий (Бешпагирское плато) и понижений. На узких гребнеобразных водоразделах поднятий встречаются останцы («Два брата», гора «Бабья» и др.). Останцы придают поверхности волнистый характер.
Анализ эффективности механизма социальной и экономической деятельности муниципальных образований
Определение эффективности управления территориями, подведомственным местным органам власти даёт возможность проведения сравнительного анализа разных вариантов систем управления и разработать направления их совершенствования. Это будет способствовать одновременно повышению ответственности депутатов, руководителей и специалистов муниципальных образований за результаты своего труда. Следствием такого подхода станет оздоровление социально- экономических процессов, протекающих на территории муниципальных образований.
Эффективность определяется как «относительный эффект, результативность процесса, операции, определяемые как отношение эффекта, результата к затратам, расходам, обусловившим, обеспечившим его получение» \117, стр. 404\. Эффективность характеризуется сравнением результатов с ресурсами, применяемыми для их достижения. Таким образом, эффективность управления характеризует уровень, степень получаемого управленческой системой эффекта. Эффективность управления сельскими муниципальными образованиями определяется совокупностью критериев и показателей.
Анализ и оценка эффективности управления, в т.ч. и муниципального, является весьма сложной проблемой, поэтому в настоящее время используются различные подходы в решении проблемы её определения.
В условиях развития самостоятельности территорий вплоть до полного самофинансирования (технической, экономической и социальной обособленности), важное значение приобретает комплексный анализ территорий муниципальных образований. Комплексный анализ предусматривает изучение не только предприятий, объединений и отраслей (экономической и технической сторон производства), расположенных на территории; но также и социальных, природных, правовых, экологических условий и их взаимосвязей \37\.
Нам представляется, что эффективное управление сельской территорией сводится к следующему:
социальное преобразование села с целью существенного повышения жизненного уровня населения;
обеспечение определённой экономической самостоятельности и создание стабильного муниципального хозяйства, способного удовлетворить большую часть насущных, ежедневных, первоочередных, социально-экономических потребностей населения;
формирование эффективного комплекса объектов производственной, социальной и рыночной инфраструктуры, различного назначения;
восстановление и поддержка природно-экологического равновесия.
Современный менеджмент при определении эффективности управления рекомендует исходить из ряда положений:
социально-экономическая эффективность муниципального управления является обобщающей частью эффективности каждой хозяйственной и социальной единицы, находящейся на территории муниципального образования; и, одновременно, составляет базу для эффективного управления более высоким территориальным уровнем (в нашем случае - районом);
управленческий труд муниципальных служащих, являясь, безусловно, трудом производительным, связан с общими результатами труда и производства, а также с другими социально-экономическими процессами на подведомственной территории;
при оценке эффективности управления необходимо учитывать, что многие мероприятия по совершенствованию системы управления приводят не сразу к положительному результату, а через несколько лет;
муниципальное управление в сельскохозяйственных регионах должно учитывать специфику сельского хозяйства: использование земли как средства производства и природно-экономических факторов.
