Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Управление минеральными ресурсами и государственная стратегия едропользования в россии. Роль государственной экспертизы разведанных запасов и проектной документации 7
1.1 Государственная стратегия и политика в области воспроизводства минерально-сырьевой базы и рационального недропользования. 7
1.2 Принципы построения и функционирования системы геологической экспертизы, действующей в россии. Современный статус и концептуальные основы деятельности государственной комиссии по запасам полезных ископаемых 12
1.3 Международные стандарты отчетности о запасах/ресурсах полезных ископаемых и результатах геологоразведочных работ; принципы аудита качества подсчета и оценки запасов/ресурсов за рубежом 21
1.4 Цель и задачи исследования 30
Выводы 32
Глава 2. Оценка точности и достоверности запасов твердых полезных ископаемых и экономического риска их отработки при экспертизе материалов подсчета запасов и тэо кондиций 35
2.1 Оценка точности и достоверности геолого- экономической информации по стадиям геологоразведочных работ, составления тэо кондиций и проектирования разработки месторождений 35
2.2 Анализ и учет фактора риска при экспертизе геолого-экономической информации 50
2.3 Концепция геолого-экономической оценки месторождений с динамическими параметрами кондиций 64
Выводы 72
Глава 3. Разработка механизма формирования интегрированной системы государственной геолого-экономической экспертизы 74
3.1. Особенности системы экспертизы геолого-экономической, инженерно-технической и проектной документации в области недропользования 74
3.2. Интегрированная система экспертизы геолого-экономической, инженерно-технической и проектной документации в области недропользования 82
3.3. Обоснование механизма гармонизации российской и международной систем классификации запасов/ресурсов полезных ископаемых 94
Выводы 108
Глава 4. Социально-экономическая эффективность создания интегрированной системы государственной экспертизы разведанных запасов полезных ископаемых и проектной документации
4.1. Оценка социально-экономической эффективности перехода на новую систему государственной экспертизы по
4.2. Апробация рекомендуемой системы государственной геолого-экономической экспертизы 118
Выводы 128
Заключение 129
Список использованной литературы.
- Принципы построения и функционирования системы геологической экспертизы, действующей в россии. Современный статус и концептуальные основы деятельности государственной комиссии по запасам полезных ископаемых
- Анализ и учет фактора риска при экспертизе геолого-экономической информации
- Интегрированная система экспертизы геолого-экономической, инженерно-технической и проектной документации в области недропользования
- Апробация рекомендуемой системы государственной геолого-экономической экспертизы
Принципы построения и функционирования системы геологической экспертизы, действующей в россии. Современный статус и концептуальные основы деятельности государственной комиссии по запасам полезных ископаемых
Под «управлением минеральными ресурсами на государственном уровне» понимается регулирование отношений между государством и экономическими субъектами при пользовании недрами в целях их более полного геологического изучения, поисков и оценки месторождений полезных ископаемых, их разработки, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Целью регулирования является обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы народного хозяйства, ее рациональное использование и охрана недр [20,55,57,58]. При этом основное значение придается: (1) развитию и использованию МСК в соответствии с государственной стратегией воспроизводства на основе долгосрочного прогнозирования уровней потребления основных видов минерального сырья; и (2) совершенствованию системы платежей, связанных с пользованием недрами, в целях обеспечения справедливого распределения доходов от использования ресурсов между государством и недропользователями [88].
Эффективность регулирования воспроизводства минерально-сырьевой базы в определяющей степени зависит от качества государственного законодательства в области недропользования и применяемой системы обеспечения его исполнения [3,57]. Создание условий для рационального недропользования, соблюдение баланса интересов государства и компаний- недропользователей, объективная экономическая оценка запасов полезных ископаемых в недрах и их достоверный государственный учет рассматриваются как важнейшие задачи органов государственной власти в сфере регулирования отношений недропользования. Будем понимать под стратегией совокупность долговременных наиболее важных целей экономического роста и способов их достижения, намерений федерального правительства и администраций регионов, находящих свое выражение в политике государства в отношении развития экономики страны и регионов, принципов формирования и распределения бюджета, налогов, капиталовложений, цен, социальной защиты и других макроэкономических показателей. При разработке экономической стратегии формируются научно- техническая, минерально- сырьевая, внешнеэкономическая и социальная политики государства [31,33,60,69].
Стратегические цели, отвечающие положениям устойчивого развития, провозглашенным Конференцией ООН по окружающей среде и развитию в 1992 г., были утверждены Правительством Российской Федерации в 2003 г. С позиций осуществления государственной минерально-сырьевой стратегии [55,60] главными из них представляются следующие: - обеспечение устойчивого экономического развития России, повышения благосостояния ее граждан; - обеспечение геополитических интересов России на мировой арене как ведущей мировой державы; - использование сырьевых ресурсов России в интересах нынешнего и будущих поколений [27,36,37,52,67,68].
Стратегия как основа долгосрочного развития экономики должна базироваться на определенной концепции, представляющей собой теоретическую основу принятых приоритетов, а также комплекс научно обоснованных принципов и взаимосвязей (модель) развития данной хозяйственной системы и ее отдельных составляющих. Одной из этих составляющих является МСК страны.
Концепция воспроизводства минерально-сырьевой базы - это система основополагающих принципов использования минерально- сырьевого потенциала страны (или отдельного региона) для достижения стратегических целей [70,73,77,78]. Реализация этих принципов в условиях современной России предпо 9 лагает оптимизацию структуры минерально-сырьевой базы и обеспечение устойчивого развития добывающих отраслей в условиях жесткой конкуренции с основными мировыми производителями минерального сырья и продуктов его переработки. В процессе управления МСК должна быть обеспечена его тесная взаимосвязь с перерабатывающими отраслями, реализована стратегия инновационного развития в рамках единой системы.
Важный шаг в направлении более надежного обеспечения воспроизводства минерально-сырьевой базы в России был обозначен разработкой и принятием Правительством Российской Федерации в 2005 г. федеральной долгосрочной программы (ДП) изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России до 2020 г. [4,19,43,82,56]. Региональным аспектом ДП являются программы воспроизводства минерально-сырьевой базы субъектов Федерации, в которых акцент делается на рациональном использовании конкурентных преимуществ источников сырья соответствующих регионов России, благоприятных территориальных сочетаний природных ресурсов, перерабатывающих предприятий и потребителей минерального сырья.
Оптимизация геологоразведочных программ осуществляется по видам сырья, геолого-промышленным типам месторождений, направлениям и районам проведения работ с перспективой постепенного выхода на уровень полной компенсации добычи полезных ископаемых приростами запасов, что и является основной целью государственной минерально-сырьевой политики в данном направлении.
Важной сферой оптимизации ДП следует считать соотношение подготавливаемых в недрах запасов/ресурсов (а соответственно и затрат на их подготовку) по категориям геологической достоверности и экономической значимости. В интересах рационального использования и охраны недр целесообразно отслеживать соблюдение недропользователями экономически обоснованной стадийности при изучении перспективных объектов [44,65], обеспечивающей необходимый фронт работ для развития поисковых исследований и своевременную предварительную оценку перспективных объектов, выявленных при поисках.
В обеспечении эффективного воспроизводства минерально-сырьевой базы страны и рационального недропользования в эпоху происходящих в мире бурных научно-технических преобразований ключевую роль призван сыграть перевод этой важнейшей сферы народного хозяйства на инновационный путь развития: внедрение новых более эффективных технологий поисков и разведки месторождений полезных ископаемых, новых методов и систем сбора, хранения и использования геологоразведочной информации (как в документальной, так и в физической форме), современных систем геологического моделирования и геолого-экономической оценки месторождений. Все страны, уделяющие должное внимание инновациям, опровергают утверждение о том, что развитие, основанное на использовании ресурсов, это «порочный» путь. В девяностых годах прошлого века в большинстве стран, обладающих значительными минеральными ресурсами, сырьевые отрасли развивались устойчиво, опираясь на целенаправленные геологоразведочные программы и стабильный процесс внедрения технологических новшеств при поисках и разведке, в добыче, переработке и использовании минерального сырья, иными словами, через процесс приобретения и практической реализации новых знаний. Это был тот тип развития минерально-сырьевых отраслей, которые можно рекомендовать в качестве эталона (разумеется, с учетом специфики каждой отдельно взятой страны).
Ярчайшими примерами быстрой перестройки в направлении инновационного развития в сфере горнопромышленного производства и геологоразведочных работ являются Австралия и Канада (а также Норвегия в части ускоренного и максимально эффективного освоения ее нефтяных богатств) [96,106]. В Австралии выполняется огромный объем научно-исследовательских, поисковых и разведочных работ с использованием разнообразных геологических концепций, методов, комплексов технических средств и технологий. Крупнейшие достижения в области геологаческого изучения недр, многие выдающиеся открытия месторождений полезных ископаемых в немалой степени обусловлены высокой эффективностью научно-технического сотрудничества между промышленностью и правительством. Австралийская формула «риск частных инвестиций на основе финансируемой правительством базы геологических знаний» постоянно приводится в пример как «лучшая в мире практика», и многие страны, пока еще не сумевшие по-настоящему реализовать свой минерально-сырьевой потенциал, пытаются копировать эту схему.
Некоторые экономисты клеймят сырьевую ориентацию хозяйства за то, что она якобы не способна обеспечить динамичное развитие высокорентабельных наукоемких отраслей экономики. Однако, на наш взгляд, это совершенно неправомерная позиция. Высокая наделенность той или иной страны минеральными ресурсами никак не может быть для нее проклятьем. Сами по себе минеральные ресурсы не являются причиной того, что кто-то незаконно присваивает получаемую при их использовании ренту. Причиной этого может быть лишь неправильная государственная политика в области недропользования и распределения получаемых от этого экономических выгод.
Восполнение ресурсной базы народного хозяйства в России должно рассматриваться как стержневая общенациональная задача, поскольку сроки исчерпания рентабельных для эксплуатации запасов отдельных полезных ископаемых приближаются. Для многих регионов России освоение минеральных ресурсов -это единственно возможный путь для роста промышленного потенциала и повышения жизненного уровня населения. В то же время многие перспективные геологоразведочные и горные проекты не реализуются. Как заметил Президент страны В.В. Путин, «недопустимо низкими остаются объемы геологоразведочных работ. Здесь важно найти модель, которая бы объединяла возможности и интересы государства, недропользователей, частных инвесторов» [69,70]. Эта модель должна быть нацелена на стимулирование развития геологоразведочных работ и горной промышленности.
Существенным резервом наращивания минерально-сырьевого потенциала является внедрение новейших методов и технологий, обеспечивающих повышение извлечения полезных компонентов и степени комплексности использования минерального сырья. Сегодня недостаточная комплексность добычи и переработки минерального сырья в России приводит к потерям до 20-30% учтенных в недрах запасов основных цветных металлов. По данным известного эксперта ООН С. Хэйберга, резерв прироста общемировых запасов нефти за счет повышения коэффициента излечения по крупным месторождениям составляет 500 млрд. баррелей, что может обеспечить более 60% прироста объемов производства. В то же время реализация этих резервов требует предварительного учета темпов отбора углеводородов по крупным проектам. Темпы извлечения полезных ископаемых из недр и соответствующую им динамику запасов и ресурсов отдельных категорий, соотношение добытых и извлекаемых запасов на момент оценки и в прогнозируемой перспективе рекомендуется считать управляемыми параметрами государственного регулирования добычи, потерь и разубоживания.
Анализ и учет фактора риска при экспертизе геолого-экономической информации
Для проведения экспертизы проектной геологической документации в 1976 году была организована Центральная методическая экспедиция по геолого-экономическим исследованиям и экспертизе проектов и смет Мингео СССР (ЦМЭГЭИ). Затем в 1987 году центральная методическая экспедиция была преобразована в Комиссию по экспертизе проектной геологической документации (Со-юзгеолэкспертиза) Мингео СССР. В 1991 году на базе Союзгеолэкспертизы было организовано Государственное предприятие по экспертизе проектов и результатов геологоразведочных работ (ГП Геолэкспертиза), которое в 2005 году приказом Роснедра за № 898 от 24.08.2005 г. было преобразовано в Федеральное государственное унитарное предприятие по экспертизе проектов и результатов геологоразведочных работ (ФГУП Геолэкспертиза).
Основной целью данного вида экспертизы является оценка проектов по геологическому изучению недр, поискам, разведке месторождений полезных ископаемых на соответствие их действующим методическим документам по проведению этих работ.
Экспертиза проектной геологической документации должна оценивать: соответствие заложенной в проект методики геологоразведочных работ, целям и задачам геологического задания, а также методическим документам, регламентирующим эти работы; рациональность технологии проектных работ; соответствие сметной стоимости действующим расценкам и д.р. Наиболее важным является первый вопрос, так как по данным выполненных работ по проекту разведочных работ будут подсчитаны запасы полезного ископаемого, достоверность которых в дальнейшем оцениваются государственной экспертизой.
На стадии проектирования ГРР могут быть заложены методические ошибки, влияющие на достоверность подсчета запасов, такие как недостаточная плотность разведочной сети, ошибки опробования, обработки проб, аналитики и д.р. Поэтому важно, чтобы экспертиза проектов (методической части) исходила из тех же требований, что предъявляются при экспертизе подсчета запасов.
Законодательно данный вид экспертизы закреплен Федеральным законом «О недрах» Статья 36.1 - «Работы по геологическому изучению недр, поискам разведке месторождениям полезных ископаемых, осуществляемые за счет средств Федерального бюджета и иных средств, проводиться в соответствии с утвержденном в установленном порядке проектами, экспертиза которых проводится в федеральном органе управления фондом недр или его территориальном органе за счет пользователей недр».
Сегодня проведение экспертизы проектной геологической документации выполняется в отсутствии единого методического и информационного полей, что значительно занижает эффективность ее проведения.
Второе направление - это государственная геологическая экспертиза запасов полезных ископаемых, ТЭО кондиций, КИН, КИТ. Задача по проведению данного вида экспертизы реализовывается вот уже почти в течение 80 лет.
История государственной экспертизы начинается с 1927 года, когда была создана специализированная организация по экспертизе «для придания единообразия и авторитетности всем цифрам запасов, исходящим от Геологического комитета ВСНХ СССР».
В настоящее время в соответствии с Положением о Федеральном агентстве по недропользованию, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 293, организация проведения государственной экспертизы информации о разведанных запасах полезных ископаемых, геологической, экономической информации о предоставленных в пользование участков недр относится к функции Федерального агентства по недропользованию. Приказом Федерального агентства по недропользованию от 22 .02.2005 г. №185 полномочия по проведению государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр возложены на Государственное учреждение "Государственная комиссия по запасам полезных ископаемых" (в настоящее время ФГУ "ГКЗ").
За длительный период существования института государственной экспертизы был накоплен большой фактический материал по методике разведки полезных ископаемых, методам подсчета запасов, геолого-экономической оценке, подтверждаемое количества и качества запасов полезных ископаемых, разведанных в недрах, при разработке месторождений различных полезных ископаемых. Этот материал стал основой для разработки нормативно-методического обеспечения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых. Практически всю нормативную базу государственной экспертизы запасов полезных ископаемых можно разделить на три группы, в которые войдут:
Классификация запасов месторождений и прогнозных ресурсов соответствующего вида сырья, определяющая единые для Российской Федерации принципы подсчета, оценки и государственного учета запасов в недрах по степени их изученности и экономическому значению;
Методические рекомендации по применению Классификации запасов к месторождениям соответствующего полезного ископаемого, выполнение которых обеспечивает получение геологоразведочной информации, полнота и качество которой достаточны для принятия решения о проведении дальнейших разведочных работ или о вовлечении запасов в промышленное освоение, а также о проектиро 16 вании новых или реконструкции существующих предприятий по добыче полезных ископаемых;
Требования к составу и правилам оформления материалов технико-экономического обоснования кондиций и подсчета запасов полезного ископаемого, которые устанавливают общие правила составления, оформления и порядка представления на государственную экспертизу материалов подсчета запасов разведанных месторождений.
В основе всех нормативно-методических документов заложено рациональное использование запасов месторождений полезных ископаемых, то есть условие соблюдения требований по охране природных объектов и их ресурсов и осуществления деятельности, направленной на их сохранение и восстановление.
Третье направление экспертизы было организовано в целях создания условий для рационального комплексного использования недр, соблюдения баланса интересов государства и недропользователя, обеспечения научно обоснованного подхода к использованию недр России путем применения рациональных методов и систем разработки месторождений полезных ископаемых, более чем сорок лет назад.
Задачи по проведению экспертизы технической и проектной документации на разработку месторождений полезных ископаемых решались центральной комиссией по разработке нефтяных и нефтегазовых месторождений (ЦКР).
Необходимо отметить, что, к сожалению, на протяжении всего этого периода экспертиза технической и проектной документации на разработку месторождений твердых полезных ископаемых и подземных вод отсутствовала, как на сегодняшний день полностью отсутствует какая либо нормативно-методическая база по данному виду экспертизы.
Интегрированная система экспертизы геолого-экономической, инженерно-технической и проектной документации в области недропользования
Основными экономическими показателями эффективности инвестиционных проектов являются чистый дисконтированный доход (ЧДД), индекс доходности (ИД) и внутренняя норма доходности (ВНД). Критическими значениями этих показателей (для границы зоны допустимого риска) будут равенство ЧДД нулю, ИД - единице, ВНД - ставке дисконтирования. Наиболее удобным для анализа показателем является ЧДД, поскольку пределы его изменения могут быть приняты от +оо до -оо при вероятности от 0 до 1, что позволяет считать распределение данного показателя приближенно нормальным.
В перечень основных численных характеристик риска, позволяющий, в достаточной для инвестора (государство, компания или физическое лицо) степени оценить риск получения убытков при реализации инвестиционного проекта на освоение месторождения на различных стадиях его изученности (поисковая - ТЭС, поисково-оценочная - ТЭО временных кондиций, разведочная - ТЭО постоянных кондиций, ТЭО строительства, эксплуатация - ТЭО эксплуатационных кондиций), предложено включить следующие показатели: вероятность получения убытков, представляющая собой долю испытаний с отрицательным значений ЧДД в общем числе испытаний - Рчдд о; среднее значение убытков, которое представляет собой произведение вероятности получения убытков на среднее значение ЧДД для испытаний с отрицательным значением данного показателя - ЧДДУбыт; доверительный интервал, в пределах которого находится истинная величина ЧДД оцениваемого месторождения с заданной вероятностью, границы которого определены значениями пессимистической (ЧДДпис.) и оптимистической (ЧДД0ПТ.) оценки проекта. Доверительный интервал предлагается устанавливать для уровня вероятности -70% (±счдц), который в большинстве случаях будет выше, т.к. при расчетах ачдц используются предельные ошибки исходных геолого-экономических показателей (за рубежом в нефтяной отрасли оценка доверительных интервалов выполняется для уровня вероятности 80%).
Расчет основных численных характеристик риска выполняется методом дискретных вероятностей (дерево вероятных исходов) в автоматическом режиме с использованием программного комплекса, краткое описание которого приведено выше. При этом в соответствии с требований «Методических рекомендаций по оценке эффективности инвестиционных проектов» [39] оценка риска и устойчивость проекта устанавливались при безрисковой норме дисконта.
Метод дискретных вероятностей основывается на многовариантных расчетах величины ЧДД как функции некоторых задаваемых переменных (в нашем случае это запасы руды и полезного компонента, показатель извлечения полезного компонента, инвестиционные и эксплуатационные затраты, цена на товарную продук 58 цию), влияние которых на денежные потоки являются определяющими. Для каждого фактора задается относительная величина его отклонения от расчетного значения в лучшую или худшую сторону, величина которого (отклонения) устанавливается в каждом конкретном случае индивидуально в соответствии с алгоритмом оценки предельной погрешности. Программа рассчитывает вероятность появления каждого из возможных 486 сценариев, устанавливает для каждого сценария размер ЧДД, оценивает параметры распределения выборки (математическое ожидание и стандартное отклонение) и по функции Лапласа определяет вероятность того, что при конкретной реализации ЧДД окажется меньше нуля.
Алгоритм реализации метода удивительно прост и заключается в следующем: - заносятся в соответствующую форму программы (рис.2) оптимистические и пессимистические отклонения исходных расчетных параметров от реалистических (базовых) значений и запускается исполнение; - считываются результаты расчетов стандартного отклонения ЧДД (ачдд) и вероятность появления отрицательного значения ЧДД (Рчдц о); - рассчитываются оптимистическое (ЧДД0ПТ = ЧДДреол + ачдд) и пессимистическое (ЧДДпис=ЧДДреол - о"чдд) значения ЧДДреол и соответственно доверительный интервал (ЧДДПИС -+ ЧДДопт) для уровня вероятности -70%; - рассчитывается среднее значение убытков (ЧДДубыт) по данным, которые отражаются на графике куммулятивного распределения вероятностей ЧДД (рис.3).
Анализ риска по показателю ЧДД также может быть выполнен методом точечных оценок и методом моделирования распределения (Монте-Карло). Первый метод наименее точный, второй - требует специальных программ и не лишен недостатков, главным из которых является то, что аппарат метода Монте-Карло разработан для независимых величин, в то время как, строго говоря, многие параметры горных проектов не независимы. Апробация
Методика оценки и учета риска апробирована на ряде коренных месторождений полиметаллических и медно-колчеданных руд, золота, железа, глауконита и россыпных месторождениях золота и ильменит-рутил-циркониевых песков.
Ниже, в качестве примера, приведены результаты оценки и учета экономического риска освоения золоторудного месторождения Таборное для двух стадий его разведанности и изученности. В первом варианте в качестве исходных экономическим показатели использованы результаты прямого расчета, представленные недропользователем в материалах по технико-экономическому обоснованию постоянных кондиций, утвержденных ГКЗ в установленном порядке. Во втором варианте соискателем выполнена оценка риска этого же месторождения, но из предположения, что то же количество руды и металла выявлено на стадии поисково-оценочных работ, а те же исходных экономическим показатели установлены с погрешностями отвечающие уровню технико-экономического обоснования временных кондиций.
Месторождение расположено на юго-западе Республика Саха. Геологические запасы руды - 9071,34 тыс.т. и золота - 16147 кг при среднем содержании 1,78 г/т. Отработка будет осуществляться открытым способом без буровзрывных работ, а переработка руд - по технологии кучного выщелачивания с сорбцией золота на уголь при сквозном извлечении 75%. Потери и разубоживание руды составят 1,4% и 4,9% соответственно. Производственная мощность предприятия принята равной 1200 тыс.т руды в год. Срок обеспеченности запасами составляет 8 лет, срок строительства -1 год. Цена реализации золота принята равной 400 руб./г.
Апробация рекомендуемой системы государственной геолого-экономической экспертизы
Экспертиза запасов полезных ископаемых согласно новому механизму ее реализации решает одну из задач по улучшению ее показателей в части освоения месторождения: рациональное и комплексное освоение, оптимальная производительность, применение новейшей техники и технологий и т.д. Согласно материалов семинара [62] экспертиза должна позволять проводить анализ рисков ГРР и разработки месторождений полезных ископаемых, что в свою очередь позволит: не заключать сделок, которые не принесут прибыли; проявлять последовательность в инвестировании ГРР; прогнозировать результаты комплексных ГРР; планировать масштабы проведения ГРР;
На основании результатов анализа рисков можно осуществлять управление ГРР путем комплексного управления предприятием по разведке и разработке месторождений. Основным результатом анализа риска является построение «дерева принятия решения», ветви которого представляют собой различные сценарии ГРР. Реализация этих сценариев при определенном уровне риска позволяет получать планируемые потоки денежных средств. Модель «потока денежных средств» является основой для обобщения всех геологических оценок, подкрепленных анализом рисков в целях прогнозирования ожидаемой рыночной стоимости месторождения.
Новая система экспертизы включает оценку технологий повышения полноты извлечения полезных ископаемых - к этим технологиям относятся методы, позво 86 ляющие экономически эффективно разрабатывать трудноизвлекаемые и остаточные запасы. В процессе разработки, например нефтегазовых месторождений, доля трудноизвлекаемых запасов увеличивается примерно в 2 раза. Почти в таком же соотношении снижаются и темпы отбора нефти. Экономическая оценка (экспертная) и внедрение современных технологий повышения нефтеотдачи (горизонтальные скважины, ГРП, геологотехнические мероприятия по увеличения охвата воздействием) могут оказать ощутимое влияние на показатели работы нефтегазодобывающих компаний.
Обеспечение рационального недропользования требует комплексного подхода, выполнения единых правил и требований по всей цепочке недропользования - начиная от геологического изучения недр на стадиях поисков и разведки, кончая завершением отработки месторождений.
Сегодня действующая законодательная база не позволяет создать единую систему государственной экспертизы в области недропользования [64]. Более того, отдельные направления экспертизы, связанные с недропользованием, часто разобщены организационно и ведомственно. Это приводит к различного рода ошибкам, дублированию в работе экспертных органов и т.п. Например, на стадии проектирования и последующего проведения геологоразведочных работ допускаются методические ошибки, приводящие к неправильной оценке количества и качества полезного ископаемого в недрах. Эти ошибки выявляются в процессе проведения государственной экспертизы запасов, но исправить их уже нельзя. Если бы экспертизу проектов и отчетов проводила одна экспертная организация, таких разночтений не могло быть. Аналогичные разночтения возникают при экспертизе ТЭО кондиций, ТЭО КИН и последующих проектов на разработку месторождений полезных ископаемых.
Для улучшения системы рационального недропользования, повышения роли государства и ответственности недропользователей диссертантом предлагается более четко сформулировать вопросы государственной экспертизы информации о запасах полезных ископаемых, иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность.
С этой целью необходимо предусмотреть в действующем законодательстве по недропользованию поправки в части государственной экспертизы. Здесь необходимо: дать расшифровку понятия «государственная экспертиза недропользования», обозначить объекты государственной экспертизы: проекты на разработку полезных ископаемых в части рационального и комплексного использования недр. законодательно закрепить обязательную государственную экспертизу проектной документации на разработку месторождений полезных ископаемых; - развить и укрепить единую систему государственной экспертизы запасов полезных ископаемых в целях обеспечения реальной количественной и качественной оценки минерального сырья применительно к рыночным условиям с использованием международных критериев подсчета и оценки запасов полезных ископаемых; повысить уровень проведения экспертиз за счет проведения обучающих семинаров, внедрения новых информационных и компьютерных технологий; повысить качество подготовки и рассмотрения комплекса нормативных документов (стандартов и правил), регулирующих методику разведки и геолого экономической оценки месторождений, содержание, порядок составления и качество отчетов по подсчету запасов, ТЭО кондиций, КИН, КИГ; повысить ответственность экспертного органа за некачественные выводы и оценки; - закрепить проведение государственной экспертизы недропользования за уполномоченным экспертным органом.
Проведение государственной экспертизы недропользования специально уполномоченным органом позволит системно охватить экспертизой все стадии недропользования [63] - от проведения геологоразведочных работ до завершения отработки месторождений (рис. 10), сформулировать и выработать единые подходы, единую информационную базу данных, усилить функции государства по надзору за рациональным использованием государственного фонда недр.
Государственная экспертиза недропользования. В целях повышения эффективности действия механизма государственной экспертизы на территориальном уровне в соответствии с полномочиями, делеги S9 рованными Федеральным агентством по недропользованию в субъектах Российской Федерации диссертантом было предложено организовать 57 территориальных отделов. В марте 2005 года была организована работа таких отделов.
По результатам проведенных исследований процесса [51] работы территориальных отделов, были выявлены слабые места и направления совершенствования механизма государственной экспертизы на территориальном уровне. В этой связи диссертантом было предложено создание филиалов ФГУ «ГКЗ», что явилось значительным шагом в направлении создания единой для Российской Федерации системы государственной экспертизы, основанной на общих принципах и подходах.
Таким образом, для проведения государственной экспертизы на территориях субъектов Российской Федерации приказом ФГУ «ГКЗ» от 11 мая 2006 года №166 было создано 19 филиалов ФГУ «ГКЗ». Все они специализируются на экспертизе запасов подземных вод и подземных сооружений, из них 18 - специализируются на твердых полезных ископаемых и 5 на углеводородном сырье. (Рис. 11).
Совершенствование механизма государственной экспертизы на уровне субъектов Российской Федерации осуществлялось посредством решения следующих задач: повышение эффективности организационной работы ФГУ «ГКЗ» в субъектах Российской Федерации; создание высокопрофессиональных экспертных подразделений со своей материальной базой, помещением и штатом специалистов.
Филиалы были размещены в местах наиболее интенсивного недропользования, что позволяет более эффективно использовать бюджетные средства. Создание филиалов и передача части полномочий на проведение экспертизы позволило снизить высокую загруженность ФГУ «ГКЗ» и уделить большее внимание решению методических вопросов повышения эффективности использования недр за счет совершенствования механизма экспертизы.
