Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 2
^ ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ ПРОБЛЕМ
УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ОБРАЗОВАНИЯМИ 11
Муниципальное образование как объект управления 11
Институциональные механизмы местного самоуправления 31
^ 1.3 Трансакционные издержки, как материальная основа реализации
институтов местного самоуправления 52
ГЛАВА 2 ПУТИ И ФОРМЫ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕ-
/м НИЯ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 68
Социально- экономические особенности нового Закона о местном самоуправлении 68
SWOT - анализ состояния муниципального образования и его проблемы..78
2.3 Систематизация проблем управления и пути их решения 87
^ 2.4 Формирование институциональной системы местного самоуправления
на базе Устава муниципального образования 100
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 116
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 120
ПРИЛОЖЕНИЯ
Введение к работе
Актуальность проблемы исследования. В настоящее время в России ве-
^ дется масштабная реформа местного самоуправления. Основными ее состав-
ляющими являются формирование единой двухуровневой структуры органов местного самоуправления и разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления. Продолжением этой реформы
^ является принятый в 2003 году Федеральный закон от 06.10.2003г. № 131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее новый Закон).
Как справедливо заметил Президент РФ В.В. Путин: «важной особенно-
- стью реформы является ее комплексность, которая предполагает структуриза-
цию институтов местного самоуправления и решение самых актуальных экономических задач. Но главное состоит в том, что преобразования направлены на расширение непосредственного, прямого участия граждан во всех сферах местной жизни, на рост влияния и усиления контроля жителей той или иной
*у территории за действиями избранной ими муниципальной власти»1.
Система муниципального управления, как и вся система местного самоуправления, находится в современной России на этапе становления. Ее законодательная база еще пока несовершенна и во многом противоречива, не вполне устоялась терминология, хотя опыт муниципальной практики относительно не-велик.
Экономические и финансовые ресурсы местного самоуправлении крайне недостаточны и не обеспечивают удовлетворения основных жизненных потребностей населения. При этом муниципальная власть остро нуждается в ква-
' лифицированных кадрах, способных эффективно управлять в рыночной среде
муниципальным имуществом, финансами, муниципальными предприятиями и учреждениями.
Путин В.В. Реформа местного самоуправления: Выступление на Совете законодателей, г. Москва 13 апреля 2005 г.; . president, .
4 Актуальность темы исследования дополняется еще и тем, что в современных рыночных условиях:
Отсутствует системный подход к объекту управления - муниципальному Ч. образованию.
Существует дублирование управленческих функций.
Неэффективно распределяются материальные, финансовые и людские ресурсы.
Отсутствует финансовая самодостаточность местного самоуправления.
Медленно растет благосостояние населения, несоответствующий ни его запросам, ни возможностям государства.
Снижается доверие населения к институтам власти.
(^ Решение указанных проблем выдвигает необходимость научной разработки
эффективных механизмов управления муниципальным образованием с учетом требований принятого нового Закона.
Степень научной разработанности проблемы. Анализ работ по муниципальной проблематике, позволяют выделить следующие группы исследовате-
^ лей, в наибольшей мере разработавших современные институциональные под-
ходы к организации и управлению органов местного самоуправления.
Среди них отметим работы Ю.Б.Алексеева, А.Е.Балобанова, А.Г.Воронина, А.Л.Гапоненко, А.Г.Гладышева, А.Г. Гранберга, А.А.Замотаева, В.В.Зотова, Ю.В.Кириллова, Ю.Н. Лапыгина, В.Н.Лексина, А.Н.Швецова, А.И.Радченко, С.Н.Юркова и др., которые разработали общие теоретические и методологические принципы организации, планирования, мотивирования и контроля системы местного самоуправления.
Другую группу исследователей, активно адаптирующих идеи и методы ин-ституционализма в России, представляют экономисты-математики (В. Полте-рович, В. Макаров, Б.Зотов, А. Розенталь). Одним из их результатов стало освоение и применение новых моделей, разрабатываемых в рамках современной институциональной теории, особенно эволюционных моделей фирмы. Указанные исследователи концентрируют свое внимание на анализе хозяйственных
5 процессов на микроуровне, «оставив в стороне макромодели, описывающие институциональное устройство в масштабах всего общества» 2. Институты при таком подходе понимаются, прежде всего, как правила, регулирующие практики повседневной деятельности и, одновременно, получающие импульсы для своего развития из такой практики. Институты образуют «не жесткий каркас, а гибкую поддерживающую структуру, изменяющуюся под влиянием практического действия».
Третью группу исследователей, развивающих идеи институционализма, в том числе и в системе местного самоуправления в России, образуют ученые высших учебных заведений, представители специализированных кафедр. Российский «кафедральный институционализм» представляет собой, прежде всего, изложение его в учебных курсах, учебниках (А. Шаститко, Р. Нуреев, А. Олей-ник, В. Тамбовцев), а также предложенную ими методологию для проведения конкретных экономических исследований.
Для проанализированных групп, развивающих идеи институционализма в своих исследованиях, можно выделить две общие черты.
Первая — теоретико-методологическая. Отечественные исследователи рассматривают институты как внешний по отношению к экономике набор правил, выполняющих для нее функцию ограничений. Институты, реализуя свои координационные функции, рассматриваются как условия (или препятствия) для создания взаимовыгодного обмена, как рамки экономической деятельности местного самоуправления.
Вторая общая черта - конкретно-прикладная. Применение такого подхода позволяет изучать в основном либо адаптацию новых экономических форм, либо фиксировать отклонения, противоречия, аномалии в хозяйственном развитии местного самоуправления. Институционализм не дает достаточных средств, чтобы полно и всеобъемлюще исследовать основные «несущие» институциональные структуры всех звеньев российского хозяйства, обеспечивающие - во-
2 Радаев В.В. Новый институциональный подход: построение исследовательской схемы//Журнал социологии и социальной антропологии. - 2001.Том IV. №3.
преки внутренним сложностям и внешним воздействиям - воспроизводство и развитие экономики, в том числе и муниципального хозяйства. Тем не менее, теория институционализма во всех обозначенных преломлениях позволяет ре-
'{ шать многие теоретические и практические проблемы муниципального образо-
вания, возникающие в ходе реформирования местного самоуправления.
В настоящее время появились работы, в которых рассматриваются раз
личные аспекты институционализации хозяйственных процессов в России.
« Среди них заслуживает внимание работа Г.В. Гутмана и А.П. Николаева - «Ин-
ституционализация малого и среднего бизнеса в регионе»3, в которой предлагается институциональный подход к управлению малым бизнесом на уровне региона и муниципальных образований. Методы институциональной экономиче-
,, ской теории использовались также в работах Ю.Н. Лапыгина и О.Л. Гойхера4.
Среди западных специалистов по институциональной экономической
теории, следует выделить работы основоположника институционализма
Т.Веблена, а также его последователей - Д. Норта, Дж. Коммонса, Р.Коуза,
В.Ойкена, М. Олсона, Р. Познера, О. Уильямсона, Г. Демсеца, Р. Нельсона,
>> Дж.Бьюкенена, И.Шумпетера и других, которые заложили сущностные основы
применения институционализма как инструмента научного познания.
Продолжение исследований по этой проблематике особенно необходимо в связи с новым этапом реформы местного самоуправления, который требует комплексного подхода для обеспечения устойчивого социально-экономического развития муниципальных образовании.
Объектом диссертационного исследования является муниципальное образование, а предметом исследования - институциональные механизмы управления муниципальным образованием, адекватные требованиям законода-тельства о местном самоуправлении.
3 Гутман Г.В., Николаев А.П., Институционализация малого и среднего бизнеса в регионе. - Владимир: Мар-
карт. 2005.
4 Инвестиционная политика в регионе/ Под ред. проф. Ю.Н. Лапыгина. - Владимир: Владимирская книжная
типография, 2004. - Стр. 76 - 117.
7 Цель исследования заключается в создании институционально сбалансированной системы местного самоуправления в соответствии с требованиями нового Закона.
Для достижения поставленной цели в процессе исследования решались следующие задачи:
Обобщены и систематизированы теоретические и практические подходы к определению муниципального образования как объекта управления.
Сопоставлены и проанализированы категории институциональной теории со структурой и основными связями муниципального образования. Выполнен анализ институциональных параметров развития муниципального образования.
Определено влияние нового Закона как одного из факторов институциональной среды на развитие муниципального образования.
Сформирована система местного самоуправления с учетом требований нового Закона о местном самоуправлении.
5) Разработан новый Устав муниципального образования.
Теоретическая и методологическая основа исследования базируется на
многоуровневой концепции методологического знания, где нашли отражение общенаучные и специальные методы теоретического и эмпирического исследования: системный подход, логические методы, анализ и синтез, методы статистической обработки информации. Информационной базой настоящего диссертационного исследования послужили: достижения научной мысли отечественных и зарубежных ученых в области экономики и управления; прикладные работы по данной проблеме; законодательная база, программы, концепции, касающиеся вопросов местного самоуправления и институциональной экономической теории, материалы научно-практических конференций, совещаний, семинаров и тренингов, социологических исследований, в которых автор принимал личное участие.
Теория институционализма рассматривается в работе как научный метод познания жизнедеятельности муниципального образования с целью использования ее методологии для решения проблем и управления этим сложным
8 и жизненно важным организмом. Необходимость применения на практике институциональной теории связана с недостатком научных подходов к изучению и решению проблем местного самоуправления, где остро ощущается не разра-
» ботанность общетеоретических, методологических, технологических подходов
к управлению муниципальными образованиями, где нередко все сводится лишь к утверждению положений муниципального права. За кадром научного анализа и управления оказались вопросы муниципальной экономики, местного хозяйст-
Ч ва, муниципальной собственности, местных рынков, местного ресурсоведения,
муниципальной социальной политики, статистики, демографии, духовно-культурного развития, социального здоровья населения. Это не позволяет рационально осуществлять воздействие на целостное развитие территории и эф-
h фективно использовать все местные ресурсы. Органам местного самоуправле-
ния следует понять, что: «без науки, возникающие сложнейшие проблемы развития, а не выживания, решать нельзя»5.
Работа выполнена в соответствии с паспортом специальности 08.00.05, п. 5.16.
'> Научная новизна результатов, полученных лично автором в ходе дис-
сертационного исследования, заключается в следующем:
1. На основе анализа законодательства о местном самоуправлении, а так
же сопоставления старого и нового Закона уточнены базовые характеристики
муниципального образования, как объекта управления в общей системе Рос
сийской Федерации: как нижнего уровня власти государства, как хозяйствую
щего субъекта и как местного сообщества. Проанализированы важнейшие
функциональные сферы муниципального образования - градообразующая, гра-
дообслуживающая, социальная, представленные в едином комплексе городско-
** го хозяйства.
2. Обоснованы общие и специфические черты использования институ
циональной теории при анализе социально-экономических отношений, рас-
5 Научные знания - в практику регионального и муниципального управления: материалы науч.- практ. конф. / Акад. Наук социал. технологий и мест, самоуправления / А.Г. Гладышев и др., ч.1. - М.: Муниципальный мир, 2003.-С. 17.
'4
9 смотрены подходы к институционализации этих отношений на уровне муниципального образования, их трансакционное содержание и экономические последствия.
'f 3. Выявлены основные институциональные элементы муниципального
образования: институты-нормы, институты-контракты, институты-организации, даны их характеристики. Построена институциональная матрица муниципального образования, как отражение реальных процессов, происходящих при ре-
^ шении вопросов местного значения, позволяющая определить меру и качество
исполнения властных полномочий и самоорганизации населения.
4. Систематизированы основные проблемы и противоречия нового Закона
о местном самоуправлении, заключающиеся в недостаточности и избыточно-
, сти институционального обеспечения механизмов управления муниципальной
собственностью и снижении уровня финансовой самодостаточности, а также отдалении муниципального образования от финансовой автономии, предложены пути достижения финансовой самодостаточности.
5. На основе проведенного SWOT - анализа обосновано положение о том,
** что практически во всех элементах аналитической таблицы (сильные и слабые
стороны, возможности и угрозы) присутствуют институциональные тенденции, учет и взаимосвязь которых призваны обеспечить единство и целостность принимаемых управленческих решений.
6. Разработан Устав муниципального образования, институционально
обеспечивающий сбалансированное сочетание принципов местного самоуправ
ления и централизации властных полномочий в вопросах финансовой самодос
таточности, инвестиционной политики и занятости населения, позволяющий
максимально использовать комплекс полномочий органов местного само
управления, местный бюджет, непосредственное участие населения в местном
самоуправлении.
Практическая значимость работы состоит в том, что ее выводы и предложения доведены до конкретных практических рекомендаций по формированию институциональных механизмов, на основе которых разработаны Ус-
10 тавы муниципальных образований городского округа город Гусь-Хрустальный, Гусь-Хрустального района с входящими в него 14 поселениями. Справки внедрения прилагаются.
> Разработанный автором Устав муниципального образования, может быть
рекомендован органам местного самоуправления и субъектам Российской Федерации как во Владимирской области, так и в других регионах России.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы
* диссертации апробированы в 2002-2005 г.г. в ходе практической деятельности
автора по разработке механизмов реализации стратегий развития муниципальных образований Владимирской области, при разработке новых Уставов муниципальных образований г. Гусь - Хрустальный и Гусь - Хрустальный рай-
.. он, в работах в качестве эксперта Института стратегического развития муни-
ципальных образований (г. Москва) в программе «Малые города России», сотрудничестве с кафедрами экономической теории Владимирского государственного педагогического университета и экономики городского хозяйства Владимирского государственного университета, а также в практической рабо-
'Л те автора руководителем консалтинговой фирмы. Различные аспекты иссле-
дования изложены в его публикациях, общим объемом 2,0 п.л.
Структура работы состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложений. Основной текст изложен на 120 машинописных страницах, содержит 16 рисунков и 6 таблиц.
