Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Организационно-методические основы формирования системы адаптивных экономико-организационных нововведений 10
1.1. Адаптивность как универсальная категория социально-экономических систем: необходимость уточнения системных позиций 10
1.2. Нововведения. Современный классификационный подход и связь с регионалистикой 29
1.3. Системный характер нововведений на различных региональных уровнях 58
ГЛАВА II. Формирование организационно-экономического механизма обеспечения взаимоадаптивности в системе управления крупными городами 16
2.1. Общие принципы формирования адаптивности нововведений в условиях крупного города 76
2.2. Формирование адаптационных свойств системы управления крупным городом 84
2.3. Адаптивный механизм как основополагающий элемент концепции управления экономико-организационными системами 104
ГЛАВА III. Организационно-методические основы обеспечения системной адаптации управления крупным городом 124
3.1. Федеральные законы и проекты Российской Федерации как масштабные организационно-экономические нововведения 124
3.2. Монетизация льгот: проблемы региональной реализации 140
3.3. Экспертно-аналитические основы в системе разработки и реализации адаптивных организационно-экономических нововведений в регионах и крупных городах 154
Заключение 164
Список литературы 169
- Адаптивность как универсальная категория социально-экономических систем: необходимость уточнения системных позиций
- Нововведения. Современный классификационный подход и связь с регионалистикой
- Общие принципы формирования адаптивности нововведений в условиях крупного города
- Федеральные законы и проекты Российской Федерации как масштабные организационно-экономические нововведения
Введение к работе
В процессе развития человеческого общества нововведения различной природы играют решающую роль как процессы реализации изменений. В современном мире нас повсюду окружает бесчисленное множество нововведений самой различной природы, начиная от простой магнитной карты для прохода в метро до таких глобальных международных нововведений, как ООН, ВТО, Европейский Союз, а также многие другие, постоянно возникающие на тех или иных уровнях. Отечественная и зарубежная наука уделяли и уделяют большое внимание поиску закономерностей их разработки и внедрения, предлагая для этого различные теории и модели. В современной литературе по регионалистике, инновационным технологиям и менеджменту широко представлены различные классификационные подходы как к самому понятию нововведений, так и к их производным понятиям. Большинство классов и групп нововведений достаточно подробно рассмотрены в научно-технической и экономической литературе.
Однако до настоящего времени остаются сравнительно мало исследованными экономико-организационные нововведения различного класса и уровня, а также их роль в региональном развитии. Как правило, любое экономико-организационное нововведение по множеству объективных и субъективных причин имеет ту или иную долю влияния практически на все региональные структурно-организационные уровни, независимо от того, на каком именно уровне оно внедрялось. И, тем не менее, именно этот класс нововведений не может быть назван успешно внедряемым, а зачастую эффект их внедрения сложно предсказуем. До сих пор им не уделяется должного внимания и не найдены адекватные механизмы их реализации.
В настоящее время одной из серьезных проблем развития экономики страны, крупных городов, отдельных ее регионов и отраслей является необходимость системных теоретических уточнений и практических
4 корректировок в сфере разработки методик повышения адаптивности систем
управления регионами и крупными городами к нововведениям экономико-организационной природы. Объяснение этой ситуации многие исследователи справедливо, на наш взгляд, находят в том, что экономическая теория существенно отстает от практики социально-экономических преобразований, не в состоянии подчас дать серьезные рекомендации для практических действий, что свидетельствует о чрезвычайной сложности организационно-экономических нововведений как объекта исследования и реализации. Качественные различия в развитии регионов существенно осложняют решение проблем эффективной реализации масштабных экономико-организационных нововведений.
В современной литературе по региональным инновационным технологиям и менеджменту широко представлены различные классификационные подходы как к самому понятию нововведений, так и к их производным понятиям. Большинство групп и классов нововведений достаточно подробно рассмотрены в научно-технической и экономической литературе. К ним следует отнести работы таких авторов, как Горохова М.Ю., Иванова М.М., Кругликова А.Г., Коротаева А.С, Казимагомедова А.А., Кобзева В.В., Козловского В.А., Косаревой Н.Б., Лапина Н.И., Медникова М.Д., Рекитора Я.А., Цветкова А.Н. Вопросы и особенности региональной экономики были рассмотрены в работах Боголюбова B.C., Жиделевой В.В., Жихаревич Б.С, Занадворнова B.C. и Занадворной А.В., Косячного А.А., Лебедева О.Т., МихеевоЙ М.И., РодионовоЙ И.А., Чекалина B.C., Ширяева В. Среди зарубежных авторов, занимающихся исследованиями проблем, затронутых в диссертации, необходимо особо выделить труды И.Перлаки, Ф.Котлера, А.Дж.Стрикленда, Ж.Б. Сэя, Дж. Речмен, А.А. Томпсона, Э.Хелферта, Й.Шумпетера, Ф.Энгельса, в которых освещается роль инноваций в общественном развитии. В настоящее время значительный интерес представляют масштабные организационно-экономические нововведения, применительно к крупным городам,
5 выступающим в качестве своеобразных локомотивов истории. Именно этот
класс нововведений чаще всего весьма сложно прогнозируем в социальных
последствиях их реализации. Многие проблемы в плане теоретического
анализа взаимосвязей таких систем, как город, его система управления и
сами внедряемые экономико-организационные нововведения, остаются вне
поля зрения многих исследователей.
Анализ литературы показал, что не существует единой концепции формирования, развития и управления экономико-организационными нововведениями в рамках крупных городов. Необходимость усиления системной направленности по регулированию нововведений различной природы сформулирована в ряде работ, однако дальнейшего изучения требует международный и отечественный опыт регулирования адаптивных типов нововведений в условиях крупных городов.
Анализ показывает, что инновации (нововведения) объективно и субъективно не обязательно связаны с получением сугубо положительного экономического, социального и прочих эффектов, более того, не адаптированное к имеющемся условиям как внутренней так и внешней среды новшество может привести и к ряду сугубо отрицательных последствий.
Все это обусловило актуальность темы, выбор объекта и предмета исследования, а также его целей и задач.
Целью исследования является процесс формирования системы экономико-организационных методов взаимоадаптации крупного города и региона, систем управления ими и организационно-экономических нововведений с целью их успешной реализации.
В связи с необходимостью систематизации и развития сложившихся представлений о городе как о большой системе со специфическими свойствами, оценки влияния различных факторов на формирование взаимоадаптивности крупного города, системы управления им и экономико-организационных нововведений к новым условиям, поставлены следующие задачи:
проанализировать системное содержание понятия адаптивности и его производных применительно к потребностям формирования современных адаптивных структур и разработки концепции их преадаптивного управления;
проанализировать современные подходы к классификации нововведений экономико-организационной природы, уточнить и дополнить классификационные подходы с позиций введения новых показателей;
выявить направления совершенствования адаптивных свойств системы управления крупным городом на основе использования структур программно-целевого, проблемно-ориентированного и проектного типа, а также экспертно-аналитического сопровождения;
доказать необходимость анализа актов законодательной, исполнительной и судебной власти как экономико-организационных нововведений с позиций обоснования, принятия и реализации управленческих решений с учетом их обеспечения всей необходимой нормативно-правовой документацией для реализации в различных региональных условиях;
сформулировать общие принципы формирования взаимоадаптивности субъекта и объекта управления, а также самих экономико-организационных нововведений;
разработать общий алгоритм поэтапного итерационного процесса формирования и реализации адаптивных экономико-организационных нововведений применительно к целям и задачам функционирования и развития крупных городов и регионов.
Объектом исследования являются взаимосвязанные экономико-организационные нововведения, крупные города и системы управления крупными городами.
Предметом исследования является формирование системы адаптации крупных городов и регионов к нововведениям экономико-организационной природы.
Основной теоретико-методологической базой исследования являются теоретические и экспериментальные экономические исследования в области регионалистики, инновационных технологий, менеджмента инноваций.
Методологические основы исследования. Диссертация строится на методе научной дедукции — от общего к частному, то есть от обобщенного анализа основных положений понятий адаптивности, нововведений и их возможных классификаций к выявлению специфики инновационного внедрения на уровне систем управления крупных городов. Одновременно применялись и такие общенаучные методы исследования, как ретроспективный, системный и логический анализ, сопоставление, обобщение и синтез. Для установления тесноты связи и статистической зависимости показателей и факторов использовались экспертные методы.
Информационной базой исследования явилась отечественная и зарубежная периодическая литература, законодательная база России, международные нормативные акты, данные российских официальных органов - Госкомстата, международных экономических и финансовых организаций, а также статистические базы Интернет. В процессе исследования использованы зарубежные монографические и статистические материалы, работы специалистов в области регионалистики и нововведений.
Научная новизна исследования заключается в следующем:
с позиций современных естественнонаучных трактовок уточнен системный и комплексный характер понятия адаптивности, что позволило развить комплексный подход к классификации экономико-организационных нововведений;
обоснована необходимость уточнения классификационного подхода при комплексном исследовании нововведений экономико-организационной природы, позволяющего сформировать трехмерные матрицы «уровень адаптивности - степень структурной упорядоченности -уровень региональной реализации»;
- обоснована необходимость развития системного анализа в обеспечении
взаимоадаптивности крупного города, системы управления им и самих масштабных экономико-организационных нововведений на основе использования элементов теории больших систем, формирования взаимосвязанных адаптивных свойств и зон адаптации;
классифицированы факторы городской среды, включая градообразующую, градообслуживающую сферу и сферу жизнедеятельности, оказывающие влияние на формирование адаптивных свойств в системе управления крупными городами и регионами;
разработана модифицированная модель системы адаптивного управления крупным городом на основе применения структур программно-целевого, проблемно-ориентированного и проектного типа и экспертно-аналитического сопровождения, обеспечивающих координацию межотраслевых и межрегиональных, с одной стороны, и межпроектных и межпрограммных функций управления, с другой.
обоснована последовательность поэтапного перехода от управления процессами к адаптивному управлению системами крупного города с учетом процессов формирования взаимоадаптивных свойств крупного города, его системы управления, а также масштабных экономико-организационных нововведений;
разработана структура механизма итерационного, поэтапного формирования и реализации адаптивных экономико-организационных нововведений как результата процесса принятия и реализации управленческих решений, обеспечивая разработку инновационных стратегий в сфере удовлетворения региональных потребностей.
Практическая значимость диссертационной работы состоит в том, что ее результаты могут быть использованы при разработке и реализации стратегического плана крупного города в области социально-экономической политики. Отдельные положения работы могут быть использованы в учебном
9 процессе, а также исследованиях в социально-экономической области.
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного
исследования изложены в ходе научных и научно-практических
конференций: Студенческая научно-практическая конференция
«Экономическое развитие стран мира», 23-25 сентября 2003г., СПбГПУ; VIII, IX, X Международные научно-практические конференции «Интеграция экономики в систему мирохозяйственных связей» - СПбГТУ, октябрь 2003-2005гг.; IV Международная научно-практическая конференция «Политика и бизнес в меняющемся мире» - г.Обнинск, 23-25 марта 2004г.; IV-V Международные научно-практические конференции «Менеджмент XXI века: Проблемы развития и качества» - Российский государственный педагогический университет им. А.И. Герцена, СПб, апрель 2004-2005гг.; VII Научно-практическая конференция студентов и аспирантов «Менеджмент в творчестве молодых исследователей ИНЖЭКОН-2004», СПбГИЭУ, 20-21 апреля 2004г.; Международная научно-практическая конференция «Исследования, разработка и применение высоких технологий в промышленности», 30 мая-02 июня 2005г., СПбГТУ.
Публикации: по теме диссертационной работы опубликовано 13 научных работ общим объемом 2,25 п.л.
Структура диссертации обусловлена основными целями и задачами, поставленными в диссертации, логикой изложения материала, конкретными проблемами внедрения организационно-экономических нововведений на уровне крупных городов. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, перечня источников информации.
Адаптивность как универсальная категория социально-экономических систем: необходимость уточнения системных позиций
За последнее десятилетие рыночных преобразований в России все еще не сформированы экономические основы жизни нашего общества, соответствующие реалиям современности. Меры по созданию принципиально новой экономической системы имеют хаотический, разрозненный характер. Современная научная теория, трактующая экономический рост и развитие, а также процессы глобализации, интеграции и интернационализации, значительно отстает от того практического опыта, который уже накоплен мировой экономикой. В попытках объяснения и анализа многих экономических явлений, тенденций, закономерностей, а также принципов поведения субъектов хозяйствования (начиная от мировой и национальных экономик и заканчивая экономикой отдельных хозяйствующих субъектов на уровне фирм) требуется привлечение принципиально нового понятийного аппарата. В этой связи за последние несколько лет особенно усилилось стремление к использованию новых понятий интегральной, синтетической природы, которые обладают богатством внутреннего содержания и позволяют более адекватно описать существующую действительность и перспективы общественного развития. Поэтому общепризнанной является необходимость использования нового категориального аппарата, для формирования которого могут быть использованы основные термины, описывающие закономерности функционирования биологических систем.
Анализ показал, что значительное распространение в экономической литературе получили следующие понятия и их производные от биологических терминов.
Во-первых, уподобление отдельных субъектов хозяйствования отдельным клеточкам живого организма [77, с.57].
Во-вторых, широкое использование понятия жизненный цикл: жизненный цикл продукта [76, с.35]; жизненный цикл товара [79, с.276]; жизненный цикл изделия [79, с.279]; жизненный цикл предприятия [97, с.50]; жизненный цикл отрасли [88, с.45], жизненный цикл систем управления [91, с.25]. С недавнего времени используется такое понятие, как жизненный цикл национальной экономической модели государства [104].
Использование аналогов подобных биологических категорий и параллелей в экономической интерпретации дает возможность более глубокого и детального анализа сложных системных явлений в экономике. Например, некоторые обоснованные выводы об устойчивости того или иного государства, можно сделать, опираясь на продолжительность существования жизненного цикла его экономической модели, хотя, как утверждают авторы работ, посвященных данной проблематике, зачастую жизненный цикл государственных экономических моделей не достигает и десятилетней отметки. Можно назвать единицы национальных экономических систем, которым удается преодолеть этот временной барьер. К таким «долгожителям» можно отнести экономические модели таких стран, как Германия, Япония, Китай [124].
В современной экономической литературе ряд авторов в той или иной степени пытаются проанализировать и дать свою интерпретацию этих и других достаточно новых для экономической науки, но уже давно общепринятых и развиваемых в биологии понятий. Так, представляют интерес попытки идентифицировать понятие хозяйствующего субъекта с живой клеткой, с закономерностями ее строения, функционирования, развития, взаимодействия в интегральной общности, т.е. в целостном организме. Однако, особый интерес для экономических исследований представляет такое понятие как адаптация.
Отметим, что впервые в литературе по организационно-экономическим проблемам, термин адаптивность использовал австрийский ученый И. Шумпетер (1896-1956). В работе [160] он рассматривал отдельно адаптивное (приспособительное) и креативное (творческое) поведение субъекта управления, оставив за первым лишь управление имеющимися ресурсами.
Термин этот достаточно широко распространен и используется в большом числе различных современных экономических исследований. Однако, на наш взгляд, далеко не во всех случаях достигается реальная цель выявления и использования глубинных механизмов функционирования живых структур для нужд экономической теории. Зачастую под этим термином большая часть исследователей понимают в более или менее широком плане лишь процесс приспособления. Большинство современных авторов используют это понятие в контексте, который не раскрывает всей глубины тех реальных процессов экономических прообразов, которые наблюдаются в существующей действительности. В качестве примера, не комментируя пока обстоятельно возможных спорных положений и необходимых уточнений, рассмотрим некоторые современные подходы к теории и трактовке понятия адаптации в зависимости от объекта и предмета экономического исследования.
Нововведения. Современный классификационный подход и связь с регионалистикой
Современная мировая экономика все больше приобретает черты инновационной, связанной с разработкой, внедрением и использованием различных новшеств, с преобразованием организационно-экономического механизма хозяйствования на различных региональных уровнях.
В процессе развития человеческого общества нововведения играют решающую роль как процессы реализации изменений. Принято считать, что нововведения, в своей совокупности, означают прогресс общества, однако, это далеко не всегда так. Как позитивные, так и негативные изменения в жизни общества часть есть не что иное, как следствие нововведений различного вида, масштабов, направленности, содержания. Необходимо четко понимать, что они могут вести не только к рыночному успеху, но и носить негативный характер. Наибольшим риском обладают политические, социальные и экономические, особенно, если они плохо сообразуются с законами общественного развития, ярким примером таких инноваций может служить приватизация [76].
С ростом масштабов научно-технической, экономико-управленческой деятельности, повышением роли науки и техники как фактора общественного развития усиливается необходимость не только государственного, но и регионального управления нововведениями различной природы. Отечественная и зарубежная управленческая наука на протяжении многих лет уделяли большое внимание поиску закономерностей научно-технических нововведений, предлагая для этого различные модели и теории, однако нововведения иной природы были освещены и изучены недостаточно. До сих пор не найдено адекватного механизма системного управления организационно-экономическими нововведениями. Вместе с тем результаты их практической реализации давно уже стали одним из главных факторов общественного развития.
Изучение индивидуальных механизмов адаптации региональных социоэкономических систем может оказаться важным условием не только адаптации уже имеющихся институтов, но и их безопасности. Конструктивная адаптация способна сгладить проявление неопределенности, которая считается существенной характеристикой сложных систем, в том числе и региональных.
Понятие "инновация" впервые появилось в научных исследованиях культурологов еще в XIX в., означая введение некоторых элементов одной культуры в другую. Обычно речь шла об инфильтрации европейских обычаев и способов организации в традиционные азиатские и африканские общества. И только в начале XX в. стали изучаться региональные закономерности нововведений различной природы.
В России данный термин стал широко использоваться в условиях переходной экономики, как русский вариант слова "innovation", что в дословном переводе означает "новшество", "нововведение", "новаторство" [132].
В мировой экономической литературе суть инновации или, говоря по-другому, специфика нововведений обычно заключается в качественном обновлении производственного процесса, которое может находить свое выражение как во внедрении новых технологий и техники, так и в изменении организационных структур, методов управления и прочих процессах. Под инновацией понимают не только внедрение нового продукта на рынок, но и целый ряд нововведений различной природы: процессные или технологические (новые и улучшенные производственные процессы и технологии), социальные или кадровые (измененные социальные отношения на предприятии), экономические и организационные (новые и улучшенные системы управления различными субъектами хозяйствования) и прочие [122] .
Таким образом, в работе [147] Цветков А.Н. представляет нововведения как сложные, противоречивые процессы, означающие введение в общественную практику чего-то нового (новшества, новации). В основе этого процесса - практическая реализация чего-то нового, какого-то новшества. Новизна, таким образом, составляет содержательную основу нововведения как процесса. Чтобы осуществить нововведение, надо иметь то новое, что необходимо реализовать в общественной практике. Новшества существуют и постоянно возникают в любых сферах жизни, и трудно сказать, какие из новшеств могут быть определяющими с точки зрения прогресса общества [17, 19,24,29,33,36,55,56,67,69,71,78,147]: - научные, представляющие собой новые теории, гипотезы, научные открытия, методы исследований и т.п.; - технические (технологические), дающие массу изобретений, технических и технологических решений, внедрение которых меняет среду обитания человека и окружающий его предметный мир; - социальные, представляющие собой политические, философские, экономические идеи и концепции, морально-этические системы, нормы права и т.п.; - культурные, в числе которых можно назвать новаторские произведения искусства, новые школы и течения в искусстве и культуре, условия восприятия культуры населением.
Разработкой проблем исследования внедрения новшеств различной природы на протяжении не одного десятка лет занимались такие зарубежные и отечественные ученые, как Ф. Энгельс, Ж.Б. Сэй, Й.Шумпетер, Н.И. Лапин, А.Н, Цветков, А.Г. Кругликов, А.С. Коротаев, М.М. Иванова, СР. Коротаева, Г.Б. Кочеткова и др. Несмотря на очевидный прогресс, достигнутый в теоретической базе исследования инноваций, в данной области остается еще ряд нерешенных проблем. Например, такие, как содержание инновационных процессов, оценка эффективности инновационной деятельности и ее влияние на экономическое развитие, регулирование этой сферы на региональном и национальном уровнях и др.
Общие принципы формирования адаптивности нововведений в условиях крупного города
Анализ показывает, что до настоящего времени экономико-организационные нововведения мало исследованы с позиций формирования механизма по повышению уровня их адаптивности к условиям функционирования и развития социально-экономических систем на различных региональных уровнях. Особенно это относится к масштабным организационно-экономическим нововведениям.
Для эффективного включения нововведения в траекторию развития экономической системы того или иного уровня, необходимо точно выбирать момент времени и участок траектории развития (например, в экономике существуют стадии депрессии, спада, подъема, оживления).
Общепринятое мнение о том, что нововведение является движущим фактором социально-экономического и научно-технического прогресса, нуждается в критической детализации и всестороннем уточнении как общеконцептуальных основ, так и чисто методических подходов и решений. Связано это с тем обстоятельством, что, помимо полезного спектра результатов, обычно возникает множество ближайших и отдаленных негативных последствий, которые далеко не всегда очевидны и хорошо просчитываемы: нововведение способно как ускорить, так и затормозить процесс развития или даже разрушить систему. Объектом серьезных исследований достаточно редко выступают организационно-экономические нововведения (ОЭНВ) и их социально-экономические последствия, что связано с рядом обстоятельств не только теории, но и практики. В период глубоких социально-экономических трансформаций к масштабным экономико-организационным нововведениям, которые связаны с изменением роли и функций государства, его взаимодействием с рыночными структурами, необходимы очень серьезные экспертно-аналитические подходы, методы прогнозирования последствий этих процессов. Иными словами, необходим механизм адаптации системы управления к внедряемым или уже внедренным новшествам. Однако, практика показывает, что как само государство, так и регион, крупный город зачастую в минимальной степени адаптированы к фундаментальным нововведениям организационно-экономической природы. Это приводит к тому, что при принятии нормативно-правовых актов, элементов экономических реформ регионы и крупные города не в состоянии оперативно и адекватно реагировать на эти нововведения. Более того, зачастую эти нововведения могут иметь потенциал большой разрушительной силы, что увеличивает уровень экономической и социальной нестабильности. Отсюда - проблема целенаправленности формирования и развития адаптивных свойств крупных городов, обнаруживающая постоянно растущую актуальность.
Для решения этой проблемы необходимо рассмотреть тесно-взаимосвязанную триаду: - нововведения (их сущность, классификацию и систематизацию); - город с его адаптивными свойствами; - систему управления городом.
Исследования показали, что на этом пути значительные возможности открывает использование методов теории больших систем и системного анализа.
С этих позиций необходимо рассматривать как большие системы следующие объекты: сами нововведения; системы управления крупными городами; объекты управления городского социума, которые в конечном итоге должны эффективно поглотить и использовать нововведения различной природы.
Исходный тезис заключаются в том, что субъект управления должен формировать свои адаптивные свойства к потенциальным нововведениям и самому объекту управления - городской среде на всех системных уровнях -от комитетов (министерств), главных управлений, комиссий, их структурных подразделений и вплоть до определенных исполнителей систем управления путем закрепления за ними прав и ответственности. Однако принципиально важным остается тот факт, что именно такое жесткое закрепление за всеми субъектами управления их прав, обязанностей и ответственности приходит в противоречие с потребностями эффективного управления ситуациями, процессами и системами, отклоняющимися от заданного жесткого предписания алгоритма, возникающими в многогранной деятельности города. Отсюда, как следствие, неизбежно возникает проблема резкого сужения адаптивных способностей систем управления крупных городов.
Город, как объект управления, его многоаспектность, взаимосвязанность сфер социально-экономической жизни, также всегда обладает ограниченными возможностями адаптации к внешним и внутренним условиям. Причем, эта сфера отмечается высокой динамичностью, вероятностным характером, многоевязностью явлений и систем, что превращает объект управления в очень сложную систему. Отсюда, сами нововведения, особенно организационно-экономической природы должны быть максимально адаптированы, как к субъекту, так и объекту управления; они служат инструментом, посредником реализации социально-экономической политики города.
Федеральные законы и проекты Российской Федерации как масштабные организационно-экономические нововведения
Период современного экономического развития требует формирования единого организационно-правового пространства, что необходимо для повышения эффективности всей управленческой деятельности. Одним из наиболее наглядных и часто встречающихся примеров организационно-экономических нововведений можно назвать систему нормативно-правовых актов, разрабатываемых на федеральном уровне и требующих определенных методов реализации на уровнях отдельных субъектов в соответствии со спецификой их развития. Однако в условиях хаотичности процессов формирования рыночного пространства и принятия нормативных актов, Законов, постановлений, Указов, общество сталкивается с большими трудностями, которые в значительной степени связаны с решением принципиальных вопросов обоснования, принятия и, самое главное, последующей реализации федеральных актов. Каждый из них выступает как фундаментальное организационно-экономическое нововведение, поскольку характеризует необходимость реализации определенных видов деятельности на федеральном, региональном и местном уровнях. Однако наблюдается крайне негативный процесс: многие принятые парламентом и утвержденные президентом законы преимущественно не работают с ожидаемой степенью эффективности. Большая часть принятых законов оказалась недостаточно адаптированными как друг к другу, так и к сложным условиям переходного процесса. Существующий порядок, при котором по существу парламент утверждает эклектические, а иногда и явно лоббируемые законы, инициированные правительством или определенными группировками, не сопровождается впоследствии тщательной проработкой подзаконных актов (правительственных решений), причем это явление приобрело массовые масштабы.
Любое экономико-организационное нововведение, особенно рассматриваемое на уровне закона, только тогда обладает достаточностью и полнотой содержания, когда оно обеспечено полным механизмом его реализации. Другими словами, нововведение является действенным только в том случае, если оно имеет полный комплект сопроводительной нормативно-правовой документации, определяющей порядок его введения, распределение ответственности, необходимые нормативные акты, связь с документами, устанавливающими определенную взаимосвязь и взаимоподчиненность должностных лиц Правительства, несущих ответственность за исполнительную часть содержания закона. Если этого не обеспечено, то такие нововведения не характеризуют должной активности работы законодательного органа, контроля за исполнением законов и оценки эффективности реализации, а остаются лишь «мертвым грузом», не закрывая определенных государственных потребностей и не формируя определенной культуры государственного управления.
В результате парламентского расследования было установлено [45], что несколько тысяч законов, принятых парламентом и утвержденных президентом и поступивших в правительство до сих пор не имеют организационно-правового сопровождения, то есть разработки комплекса подзаконных нормативно-правовых актов, вследствие чего в настоящее время они практически не работают. Однако до настоящего момента достаточно распространенным остается мнение о том, что эффективность работы парламента определяется общим количеством принятых законов. Практически любой закон мертв до тех пор, пока он не подкреплен рядом подзаконных актов, то есть реальным нововведением его считать нельзя. В подавляющем числе федеральных законов содержатся нормы, обязывающие Правительство для реализации воли законодательной власти принять определенные правовые акты, которые сделают реальными достаточно абстрактные положения. Это различные правила, инструкции, порядки и т.п., которые Правительство должно утвердить своими постановлениями. Другими словами, законодательная власть принимает ряд федеральных законов, а исполнительная власть призвана создать механизм их фактической реализации путем принятия ряда сопроводительных подзаконных актов. Однако на настоящий момент именно практический процесс разработки и принятия актов реализации федеральных законов сильно запаздывает во времени. Для искоренения данной проблемы практически на каждой сессии Государственной Думы депутаты предпринимают разнообразные действия, вплоть до законодательных. К примеру, в 2005 году треть депутатских законопроектов так и не дождались ответа из Правительства [85].
В конце октября 2005 года по инициативе председателя Комитета по Регламенту и организации работы Государственной Думы депутаты обратились с парламентским запросом к Премьер-министру Правительства Российской Федерации "О ситуации, сложившейся с рассмотрением Правительством Российской Федерации парламентских запросов Государственной Думы, депутатских запросов и дачей Правительством Российской Федерации заключений на законопроекты".
В Государственной Думе был предложен проект присоединения к одной из трех точек зрения, объясняющих поведение Правительства по отношению к законодательному органу власти. Первая - правительство слабо организовано, парализовано последней административной реформой, в нем отсутствует исполнительская дисциплина. Вторая - правительство непрофессионально и некомпетентно до такой степени, что не может даже своевременно подготовить заключения или отзывы на вносимые законопроекты. Третья -правительство с негласного одобрения Администрации Президента считает парламент Российской Федерации своим дополнением, полностью находящимся в подчинении у исполнительной власти [45].
