Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1. Теоретико-методологические основы управления
муниципальными предприятиями 13
Муниципальное предприятие как объект управления 13
Социально-экономическое значение муниципальных предприятий в системе жизнеобеспечения городов 24
1.3. Классификация муниципальных предприятий 47
Глава 2. Анализ системы управления муниципальными предприятиями 68
2.1. Экономическая и социальная эффективность
управления муниципальными предприятиями 68
Анализ эффективности работы муниципальных предприятий 74
Исследование механизмов управления муниципальными унитарными предприятиями 87
Глава 3. Совершенствование системы управления муниципальными
предприятиями и их имущественными комплексами 109
3.1. Совершенствование управления муниципальными
предприятиями в форме унитарного предприятия 109
3.2. Концепция компромиссных процедур управления
имущественными комплексами муниципальных предприятий 118
3.3. Методика и практика выбора формы управления
имущественными комплексами муниципальных предприятий 137
Заключение 165
Библиографический список использованной литературы 171
Приложение Г * 185
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Муниципальные предприятия играют важную роль в системе жизнеобеспечения городов. От уровня их работы зависит не только благополучие и настроение миллионов людей, но и общая социально-экономическая ситуация в каждом муниципальном образовании, в регионе и в стране в целом. Муниципальные предприятия являются ядром муниципального сектора экономики.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»' возлагает на местное самоуправление такие функции, как: содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений; содержание и развитие учреждений социальной сферы; организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации; муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; благоустройство и озеленение территории; организация транспортного обслуживания населения и др. Органы местного самоуправления обязаны также создавать условия для жилищного и социально-культурного строительства, обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания, деятельности учреждений культуры, организации зрелищных мероприятий, развития физической культуры и спорта. Решение перечисленных задач предполагает осуществление хозяйственной деятельности. Статья 30 упомянутого Федерального закона предоставляет органам местного самоуправления право создавать на базе муниципальной собственности предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации.
В отличие от муниципальных учреждений, которые призваны оказывать услуги социального характера и содержатся в основном за счет бюджетных
1 Федеральный закон от 28.08.1995г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
средств, муниципальные предприятия являются коммерческими организациями и что предполагает их рентабельную работу.
К сожалению, в реальной жизни это не так. В большинстве своем российские муниципальные унитарные предприятия работают неэффективно, находятся в кризисном финансовом состоянии, «съедая» значительную долю и без того скудных местных бюджетов, многие из них доведены до банкротства. В конечном итоге, от этого страдает население. Средства массовой информации переполнены сообщениями о замерзающих городах и поселках, отключениях электроэнергии, проблемах водоснабжения, городского транспорта, состояния улиц и дорог, уборки территории городов, вывоза и переработки бытовых отходов и т.д. Все это свидетельствует о необходимости совершенствования управления муниципальными предприятиями и их имущественными комплексами.
В сложившейся ситуации некоторые органы местного самоуправления переводят имущество этих предприятий в муниципальную казну, чтобы в случае банкротства оно не было потеряно, при этом обманывая своих кредиторов. Другие придерживаются политики приватизации муниципальных предприятий, теряя при этом муниципальную собственность и рычаги управления системами жизнеобеспечения городов. Подобная работа ведется эмпирически, спонтанно, без четко выработанной методологической концепции, а принимаемые меры зачастую оказываются малоэффективными. Для коренного изменения сложившейся ситуации необходима смена принципиального подхода к управлению муниципальными предприятиями и их имущественными комплексами. В рамках этого процесса необходима разработка эффективной системы управления ими со стороны органов местного самоуправления. Этим и обусловлена актуальность темы исследования.
Степень разработанности проблемы. Вопросы управления и функционирования муниципальных предприятий в России рассматривались еще в дореволюционное время и в период НЭПа в трудах основоположника российской муниципальной науки Л.А. Велихова, а также в работах Б.Б. Веселовского,
СТ. Григорьева, Ф.А. Данилова, В.Ф. Тотомианца и др. После длительного перерыва, уже в постсоветский период, проблемы муниципальных предприятий затрагивались в работах Е.Г. Анимицы, Р.В. Бабуна, СВ. Вобленко, А.Г. Воронина, Т.М. Говоренковой, Ю.В. Кириллова, В.А. Лапина, Э.Э. Маркварта, В.Н. Папело, М.А. Строшковой, А.Н. Учителя, А.Н. Широкова, СН. Юрковой и др. Однако многие аспекты управления муниципальными предприятиями остаются мало исследованными.
Следует также отметить наличие среди авторов сторонников и противников существования муниципальных предприятий. Сторонники утверждают, что муниципальные предприятия - это самая надежная организационно-правовая форма с точки зрения управляемости и гарантий бесперебойного производства и оказания услуг для населения. Одновременно муниципальные предприятия при надлежащем уровне хозяйствования могут быть существенным источником пополнения городского бюджета. Противники муниципальных предприятий говорят о принципиальной невозможности их эффективной работы, неконкурентоспособности муниципальных предприятий по сравнению с частным сектором и предлагают свести количество этих предприятий к минимуму, передав исполнение большинства муниципальных услуг в частные руки. Однако обеими сторонами мало внимания уделялось промежуточным (компромиссным) формам управления имущественными комплексами муниципальных предприятий, которые могут во многих случаях дать наибольший эффект. Исследованию именно этого вопроса в значительной мере посвящена диссертационная работа.
Объектом исследования в диссертационной работе являются муниципальные предприятия и их имущественные комплексы, с более подробным рассмотрением муниципальных предприятий г. Новокузнецка. Предметом исследования являются процесс управления, принципы, функции, организационные формы и механизмы управления муниципальными предприятиями и их имущественными комплексами.
Целью диссертационной работы является разработка новых подходов и процедур управления муниципальными предприятиями и их имущественными комплексами, доведение теоретических разработок до уровня практических рекомендаций и их использование на примере муниципальных предприятий крупного города.
Для достижения поставленной цели в работе необходимо решить следующие задачи:
Исследовать особенности муниципальных предприятий как объектов управления, подходы к содержанию понятия «муниципальное предприятие».
Разработать принципы управления муниципальными предприятиями, учитывающие специфику объекта исследования.
Определить роль муниципальных предприятий в системе жизнеобеспечения городов, исследовать структуру муниципальных предприятий России в сравнении с зарубежными странами, взаимосвязь роли муниципальных предприятий и моделей муниципального хозяйства.
Разработать классификацию муниципальных предприятий, учитывающую их основные особенности.
Уточнить понятие «эффективность» применительно к муниципальным предприятиям, с разделением категорий «эффективность управления муни* ципальными предприятиями и их имущественными комплексами» и «эффективность работы муниципальных предприятий», разработать критерии и показатели эффективности управления, выявить факторы, влияющие на эффективность работы муниципальных предприятий, разработать классификацию этих факторов.
Исследовать механизмы управления муниципальными предприятиями со стороны органов местного самоуправления.
Рассмотреть возможные пути совершенствования управления муниципальными унитарными предприятиями.
Разработать концепцию управления имущественными комплексами муниципальных предприятий, включающую теоретические и методические основы использования иных, кроме унитарного предприятия, компромиссных организационных форм управления имущественными комплексами муниципальных предприятий.
Разработать методику выбора наиболее эффективной организационной формы управления имущественными комплексами муниципальных предприятий.
10.Использовать принятые в диссертационной работе подходы для разработки практических рекомендаций по повышению эффективности управления муниципальными унитарными предприятиями крупного города на примере г. Новокузнецка.
Теоретической и методологической основой работы являются системно-ситуационный подход, общенаучные методы сравнительного, многофакторного и функционального анализа, SWOT-анализ, теория государственного, регионального и муниципального управления. Работа выполнена в соответствии с паспортом специальности 08.00.05 — экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика (п.5.16. Управление экономикой регионов на национальном, региональном и муниципальном уровнях, функции и механизм управления; разработка, методическое обоснование, анализ, оценка эффективности организационных схем и механизмов управления).
Нормативную базу исследования составили федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, а также нормативные правовые акты городов, касающиеся деятельности муниципальных предприятий.
Информационной базой послужили статистические данные, журнальные и газетные публикации, материалы сети Интернет, информационной сети Ассоциации сибирских и дальневосточных городов (АСДГ), материалы Комитета по управлению муниципальным имуществом и Комитета городского контроля города Новокузнецка.
Научная новизна исследования. К числу самостоятельных научных результатов, полученных автором, относится разработка новых подходов и процедур управления муниципальными предприятиями и их имущественными комплексами, элементы научной новизны которых раскрываются в следующем:
1. Уточнено содержание понятия «муниципальное предприятие», опре
деляющее его экономические, функциональные и юридические особенности, в
системной связи с исследованием понятий «муниципальное унитарное пред
приятие (МУЛ)», «имущественный комплекс предприятия», «управление пред
приятием», «управление имущественным комплексом предприятия», «рефор
мирование предприятия» и др.
Анализ специфических особенностей муниципальных предприятий, преимуществ и недостатков различных определений понятия «муниципальное предприятие» позволил автору сформулировать следующее определение: муниципальное предприятие — это коммерческая организация, характерными особенностями которой являются три основных признака: 1) собственником имущественного комплекса предприятия является муниципальное образование; 2) это производитель определенной услуги (работы, товара), необходимой для населения муниципального образования, либо для других муниципальных предприятий и учреждений, оказывающих услуги населению; 3) это предприятие, которое призвано работать рентабельно.
В этом смысле понятие «муниципальное предприятие» шире понятия «муниципальное унитарное предприятие». Позиция автора состоит том, что к муниципальным предприятиям относятся не только МУП, но и предприятия любой организационно-правовой формы, собственником имущественных комплексов которых является муниципалитет.
2. Разработана система специальных принципов управления муници
пальными предприятиями, к которым относятся: сочетание социальной и эко
номической эффективности; сочетание управления муниципальным предпри
ятием со стороны руководства предприятием и со стороны органа местного са-
моуправления; бюджетная компенсация расходов предприятия на выполнение социальных функций; публичность результатов деятельности; субсидиарная ответственность органов местного самоуправления за результаты работы предприятия.
3. Разработана функциональная классификация муниципальных пред
приятий, основанная на учете их роли в системе жизнеобеспечения городов.
Автором выделено пять признаков такой классификации: целевая функция, степень жизненной важности оказываемых предприятием услуг, уровень монополизации сферы услуг, принадлежность обслуживаемых предприятием основных фондов (предприятием), форма оплаты услуги потребителем. Целевая функция муниципального предприятия - это главный признак, определяющий все его остальные признаки и характеристики. Поэтому разработанная автором классификация муниципальных предприятий названа в работе функциональной.
4. Уточнено понятие «эффективности управления» применительно к му
ниципальным предприятиям, с разделением понятий «эффективности управле
ния» (экономической и социальной) со стороны органов местного самоуправ
ления и «эффективности управления» муниципальным предприятием со сторо
ны органа управления предприятием.
Под экономической эффективностью управления муниципальными предприятиями понимается отношение степени достижения целей предприятия к затратам, произведенным для получения этого результата. Социальная эффективность управления муниципальными предприятиями характеризуется степенью доступности и качества услуги, работы, товара, производимого муниципальным предприятием для населения муниципального образования.
5. Разработаны критерии экономической и социальной эффективности
управления муниципальными предприятиями со стороны органов местного
самоуправления, выраженные в следующих показателях:
-Экономические: отношение объемов производства работ, услуг, продукции муниципальных предприятий и объемов бюджетного финансирования муниципальных предприятий; соотношение количества прибыльных и убыточных муниципальных предприятий; динамика изменения стоимости имущественных комплексов МП; отношение доходов, полученных от МП и использования их имущественных комплексов, к стоимости имущественных комплексов МП; динамика изменения доходной части бюджета за счёт поступлений от деятельности муниципальных предприятий и от использования их имущественных комплексов.
-Социальные: доступность муниципальной услуги, работы, товара производимого муниципальным предприятием; соотношение производимого (фактического) и необходимого объема услуг (работ, товара) муниципальных предприятий на душу населения; динамика количества жалоб со стороны населения по поводу качества услуг (работ, товаров), производимых муниципальными предприятиями; отношение количества и качества услуг (работ, товаров) муниципальных предприятий, потребляемых населением, к затратам потребителей на приобретение этих услуг.
6. Выявлены три группы факторов, влияющих на эффективность работы
муниципальных предприятий:
внешние, определяемые федеральным и региональным законодательством, общим состоянием российской экономики и экономической политикой федеральной и региональной власти;
местные, определяемые социально-экономической ситуацией в конкретном муниципальном образовании и политикой муниципальной власти;
внутренние, определяемые уровнем финансово-хозяйственной деятельности самого предприятия.
7. Разработана концепция управления имущественными комплексами
муниципальных предприятий на основе использования компромиссных (про
межуточных) организационных форм управления, показаны преимущества этих
форм по сравнению с сохранением МУП или приватизацией как крайними формами управления.
8. Разработана методика выбора наиболее эффективных компромиссных организационных форм управления имущественными комплексами муниципальных предприятий.
Предлагаемая методика состоит из ряда последовательных шагов, соответствующих функциональной классификации предприятий, и определения на каждом шаге возможных ограничений и предпочтений. Используя данный алгоритм в режиме рекомендации, руководство муниципального образования может определять допустимые организационные формы управления имущественными комплексами для различных муниципальных предприятий и выбирать наиболее эффективную из них с учетом конкретной.
Практическая и научная значимость результатов исследования состоит в возможности реального применения разработанных рекомендаций органами местного самоуправления с целью повышения эффективности управления муниципальными предприятиями и их имущественными комплексами.
Собранные материалы и результаты исследований используются автором на кафедре муниципального управления Ново кузнецкого филиала-института Кемеровского государственного университета (НФИ КемГУ) в процессе преподавания учебных дисциплин «Муниципальный менеджмент» и «Система управления городом» для студентов, обучающихся по специальностям «Государственное и муниципальное управление» и «Экономика и управление на предприятии (городское хозяйство)».
Апробация результатов работы. По теме диссертационного исследование соискателем опубликовано 18 работ, общим объемом 15,6 п.л., из них авторских 11,8 п.л. Основные положения диссертационного исследования изложены в монографии: Бабун Р.В., Альбах Е.Н., Зыков СВ. Муниципальные предприятия: проблемы и решения. - Кемерово: Кузбассвузиздат, 2002. - 162с, а также докладывались и обсуждались на 9-ти научно-практических конферен-
циях различного уровня. Разработанные автором практические предложения были представлены на учебно-практическом семинаре-совещании Ассоциации сибирских и дальневосточных городов (АСДГ) для руководителей, юристов и специалистов органов по управлению муниципальным имуществом городов Сибири и Дальнего Востока «Организация управления и контроля за деятельностью муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений» (Новосибирск, 2002). В итоговом документе данного семинара-совещания предложено рекомендовать «при реформировании муниципальных унитарных предприятий шире использовать промежуточные (компромиссные) формы управления имущественными комплексами муниципальных предприятий, при которых муниципальная собственность не приватизируется, а передается в управление различным хозяйствующим субъектам».
