Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Исследование проблем функционального разделения труда муниципальных служащих
1. Анализ предпосылок изменения содержания труда работников органов местного самоуправления в Российской Федерации
2. Состояние нормативно-организационного обеспечения функционального разделения труда в органах муниципального управления
Глава 2. Подходы и принципы оптимизации разделения труда в аппарате органов муниципального управления
1. Исследование основных методов и принципов функционального и технологического разделения труда.
2. Муниципальный маркетинг как условие оптимальной регламентации труда муниципальных служащих .
3. Концепция повышения эффективности функционального разделения труда
Глава 3. Формирование проектных решений по регламентации труда в аппарате органов муниципального управления
1. Разработка и оптимизация нормативов по регламентации функционального разделения труда муниципальных служащих
2. Порядок разработки и внедрения нормативной документации, регламентирующей разделение труда
Заключение
Список использованной литературы
Приложения
- Состояние нормативно-организационного обеспечения функционального разделения труда в органах муниципального управления
- Муниципальный маркетинг как условие оптимальной регламентации труда муниципальных служащих
- Концепция повышения эффективности функционального разделения труда
- Порядок разработки и внедрения нормативной документации, регламентирующей разделение труда
Введение к работе
Успешное решение социально-экономических проблем общества во многом зависит от эффективности деятельности органов муниципального управления, которая определяется показателями состояния здоровья населения; уровня медицинского обслуживания граждан; обеспечения населения жильём, продуктами питания, непродовольственными товарами и бытовыми услугами; обеспечения жилищно-коммунальными услугами; уровня доходов и расходов граждан; состояния транспортного обслуживания населения; занятости населения; обеспечения безопасности и общественного порядка; обеспечения населения объектами культуры, искусства и просвещения; состояния окружающей среды и др.
Однако на сегодняшний день эти показатели свидетельствуют о неблагополучной ситуации, сложившейся в обществе. По данным Госкомстата России можно сделать вывод, что последние три года сохранялась тенденция превышения расходов над доходами граждан, а в 1998 году уровень доходов населения значительно снизился1 (см. Табл. 1).
Таблица 1996г. 1997г. 1998г.
1.Реальные располагаемые доходы, в % к соответствующему периоду предыдущего года 2. 99,3 3. 106,3 4.81,8
Реальная начисленная заработная плата на одного работника, в % к соответствующему периоду предыдущего года 106 104,7 86,2
Реальный размер назначенной месячной пенсии с учётом компенсационных выплат, в % к соответствующему периоду предыдущего года 109 95 95
Индекс потребительских цен, в % к соответствующему периоду предыдущего года 204,1 120 110,1
Стоимость набора из 25 основных продуктов питания, в % к соответствующему периоду предыдущего года 185 109,4 105,3
Сохраняется тенденция роста безработицы. Если в 1996 году общая численность безработных составила 7,0 млн. человек, то в 1997 году она уже
1 Основные социально-экономические показатели по Российской Федерации за 1996-1998гг.//Вопросы статистики,-1999.-№2.
достигла 7,9 млн. человек, а в 1998 году возросла до 8,4 млн. человек,2 Сокращается объем жилищного строительства. В 1996г. было введено в действие 34,3 млн. м2 жилой площади, или 84 % к соответствующему периоду предыдущего года; в 1997г. было введено 32,7 млн. м2, а в 1998г. - 30,9 млн. м2, т.е. 95,3 и 92,7 % соответственно к аналогичному периоду предыдущего года. Ухудшается демографическая ситуация. За 10 месяцев 1997г. число умерших превысило число родившихся почти на 730 тыс. человек. Не изменилась ситуация и в 1998 году - число умерших превысило число родившихся на 794 тыс. человек, а численность населения России сократилась на 492 тыс. человек.3 Тревожная картина складывается и в сферах здравоохранения, образования, охраны правопорядка.4
Как показал мониторинг окружающей среды, уровень загрязнения в большинстве городов превышает санитарно-гигиенические нормы. Не отвечает санитарным требованиям качество воды в большинстве водных объектов России; продолжается процесс деградации почв, заражения окружающей среды отходами производства и потребления, особенно накоплением объёмов опасных отходов, представляющих реальную угрозу здоровью населения.5
Было бы необоснованно все эти проблемы связывать только лишь с деятельностью органов местного самоуправления, однако именно на муниципальные образования возложено решение вопросов местного значения, и все эти вопросы входят в ведение местного самоуправления.6 Это означает, что практически местные власти отвечают за все стороны жизни людей, проживающих на данной территории, а уровень жизни населения зависит от содержания работы органов местного самоуправления и муниципальной
службы - профессиональной деятельности, которая осуществляется на постоянной основе.7
По данным Госкомстата России по состоянию на сентябрь 1997 года, в Российской Федерации в органах местного управления было занято 150,1 тыс. человек в 52 субъектах Российской Федерации, что составляет 27,7% от общей численности занятых в органах управления субъектов Российской Федерации. В Таблице 2 отражены сведения по количеству и разновидностям муниципальных образований, имеющих место в Российской Федерации.
Таблица 2 Муниципальные образования в Российской Федерации8 Разновидности муниципальных образований Количество
Города 579
Посёлки 773
Станицы 14
Районы (уезды) 1538
Сельсоветы (волости) 10315
Итого: 13383
По численности населения муниципальные образования можно классифицировать следующим образом: города с населением свыше 1000 тыс. чел. - 12 (24743 тыс. чел.); города с населением от 500 тыс. до 1000 тыс. чел. -21 (13740 тыс. чел.); города с населением от 100 тыс. до 500 тыс. чел. - 136 (29178 тыс. чел.); городские поселения с населением до 100 тыс. чел. - 2925 (39799 тыс. чел.); административные районы -1852; сельские образования (по данным переписи 1989 г.) - 23976 сельсоветов и волостей (152922 сельских населенных пункта - 39063 тыс. чел.9
Основной задачей местной власти является формирование и удовлетворение системы местных потребностей и интересов, обеспечение
комплексного развития муниципального образования, управление рациональным использованием и воспроизводством всех местных ресурсов, а также обеспечение рационального взаимодействия с иными уровнями и формами осуществления власти в обществе и государстве.
Задачи местной власти реализуются через ее функции - основные направления и механизмы воздействия местной власти на местную жизнь, развитие отношений между людьми внутри местного общества, а также участие в решении общегосударственных задач.
Эффективность осуществления функций муниципального управления во многом зависит от правильности и чёткости их распределения в аппарате органа муниципального управления между его структурными подразделениями, руководителями и специалистами разных категорий. Этим обусловлена проблема функционального разделения труда в органах местного самоуправления и повышение его эффективности.
Анализ деятельности муниципальных служащих в органах местного самоуправления показывает, что методическое обеспечение разделения труда муниципальных служащих, напрямую влияющее на эффективность их работы, находится на крайне низком уровне.
Это объясняется тем, что в области муниципальной службы работа по созданию нормативных правовых актов, регламентирующих трудовые отношения муниципальных служащих с целью повышения эффективности их деятельности, отстаёт от потребностей муниципальных образований, что подтвердили и комплексные исследования, проведённые с участием автора. Анализ показал, что ни в одном из обследованных муниципальных образований нет всего пакета нормативных документов, регламентирующих содержание деятельности муниципальных служащих (см. Табл. 3). Тем более, отсутствуют нормативные акты, содержание которых направлено на удовлетворение нужд и потребностей всего населения муниципального образования. В ходе изучения существующих нормативных актов было выяснено, что большинство из них не отвечает требованиям эффективной организации труда,
включая одно из основных её направлений - функциональное разделение труда.
Целью исследования является разработка методических основ повышения эффективности функционального разделения труда в органах муниципального управления.
Цель исследования обусловила решение следующих задач:
• анализ показателей уровня удовлетворения потребностей населения муниципальных образований и влияния на их характеристики состояния функционального и технологического разделения труда муниципальных служащих;
• исследование действующих методических подходов и принципов разделения труда муниципальных служащих;
• обоснование новых методических подходов определения содержания труда муниципальных служащих с учётом внедрения муниципального маркетинга;
• формирование проектных решений по повышению эффективности функционального разделения труда муниципальных служащих с применением разработанной методологии.
• Объект исследования. Объектом исследования являются исполнительные органы муниципального управления.
Предмет исследования. Предметом исследования являются методические подходы и принципы повышения эффективности функционального разделения труда в органах муниципального управления.
Теоретические и методологические основы исследования. Для обоснования выдвинутой на защиту методологии повышения эффективности труда муниципальных служащих на базе рационализации и упорядочения функционального разделения их труда автор руководствовался методами системного и сравнительного экономического анализа, экспертных оценок, интервьюирования и др.. Работа велась исходя
из исследования закономерностей создания системы муниципальной службы в Российской Федерации с учётом особенностей различных муниципальных образований. Были использованы результаты исследований отечественных и зарубежных учёных, связанные с темой диссертации, материалы конференций, круглых столов; информационные и аналитические данные Госкомстата России. В диссертационном исследовании использовались материалы опорных муниципальных образований: нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации по вопросам муниципальной службы, уставы муниципальных образований, реестры, перечни, положения, регламенты, должностные инструкции; публикации в периодической печати. При подготовке и проведении работы над диссертацией использовались работы: Антосенкова Е.Г., Берр X., Бовыкина В.И., Воронина А.Г., Дульщикова Ю.С, Елисеева Е.А., Карловой М.В., Кнорринга В.И., Катульского Е.Д., Лапина В.А., Маннапова Р.Г., Матирко В.И., Рохчина В.Е., Слезингера Г.Э., Столяровой В.А., Чернецкого A.M., Широкова А.Н., Шнякиной Ю.Р., разработки НИИ труда Минтруда России; работы по теме диссертации, выполненные в Российской академии наук, в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, в Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации.
При изучении зарубежного опыта были использованы работы: Альберта М., Бакатина О.В., Дихтля Е., Кемминга Г., Мескона М., Котлера Ф., Никифоровой А.А., Файоля А., Р.-М. Фалмера, Хедоури Ф., Хершгена Г., Эмерсона Г., Ясюнаса В.А.
Научная новизна. Результаты, определяющие личный вклад автора в разработку проблемы и составляющие научную новизну, заключаются в следующем:
1. В результате комплексного исследования теоретических, методических и практических проблем повышения эффективности труда муниципальных служащих разработана новая методология оптимизации функционального разделения труда в сфере муниципальной службы на
основе применения муниципального маркетинга.
2. Обосновано использование показателей мониторинга сфер муниципального управления для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, руководителей и специалистов.
3. Исследована специфика общих функций управления (планирование, организация, регулирование, координирование, контроль и анализ) и их выполнение в органах местного самоуправления, структурных подразделениях, исходя из предметов ведения муниципальных образований и результатов маркетинговых исследований.
4. Определены методы повышения эффективности труда муниципальных служащих за счёт оптимизации функционального разделения труда в органах муниципального управления.
Практическое значение проведённого исследования. Разработанные в диссертации методические основы повышения эффективности функционального разделения труда в органах муниципального управления обсуждены на учебно-практических семинарах по вопросам муниципальной службы, включены в учебно-методические пособия, в том числе «Проблемы труда в государственном и муниципальном управлении», «Порядок и условия прохождения муниципальной службы», «Документоведение и докумен-тационное обеспечение управления»; опубликованы в статье «Трудовые отношения муниципальных служащих»10.
Проведённые исследования осуществлялись в соответствии с тематикой научно-исследовательских работ Института труда по заказам Минтруда России и Минрегионнаца России соответственно по темам «Анализ нормативных актов о государственной службе субъектов Российской Федерации по разграничению их полномочий с федеральными и муниципальными органами управления» (1998г.) и «Анализ и разработка методов мониторинга муниципальной службы, порядка и условий денежного содержания, преми рования и поощрения муниципальных служащих в опорных зонах» (1998-1999гг.), в которых автор являлся одним из ответственных исполнителей.
Отдельные результаты исследования использованы Департаментом местного самоуправления Министерства региональной политики Российской Федерации; Управлением государственной и муниципальной службы Администрации Московской области; Администрацией г. Ижевск.
Всего по теме исследования опубликовано научных работ в объёме 4.5 п. л..
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:
1) Основы государственного и муниципального управления. Учебно-методическое пособие. - М.: НИИ труда, 1997,0,5 п.л.;
2) Проблемы труда в государственном и муниципальном управлении. Учебно-методическое пособие. - М.: НИИ труда, 1997,0,6 п.л.;
3) Документоведение и документационное обеспечение управления. -М.: НИИ труда, 1997,1,1 п.л.;
4) Трудовые отношения муниципальных служащих.// Эффективность труда государственных служащих: Сб. научных трудов. - М.: НИИ труда, 1998,1,1 п.л.;
5) Порядок и условия прохождения муниципальной службы. Учебно-методическое пособие. -М: Редакторско-издательский центр «Муниципальная власть»,-! 999, 1,2 п.л..
Состояние нормативно-организационного обеспечения функционального разделения труда в органах муниципального управления
В структуре администраций многих муниципальных образований созданы структурные подразделения для управления в сферах, где полномочия местного самоуправления весьма ограничены (отдел торговли, отдел культуры - ведь то, что к полномочиям органов местного самоуправления отнесено лишь создание условий для деятельности предприятий и учреждений, с нашей точки зрения, означает, что в данных условиях не требуется наличия отдельного структурного подразделения, а необходимость решения соответствующих задач необходимо учитывать при планировании развития муниципального образования и подготовки соответствующих программ и проектов).
В структурах органов местного самоуправления можем встретить также государственно- правые отделы, отделы социальной защиты и социального развития, отделы по труду и социальной защите, сельскохозяйственные и т.д.- т.е. отделы, названия которых не соответствуют правовому статусу муниципальных образований и их компетенции. Согласно действующей структуры администрации г. Кумертау, функции и полномочия между заместителями Главы администрации распределены следующим образом.
Глава администрации города руководит деятельностью управлений: 1) архитектуры и градостроительства; 2) промышленности, транспорта и связи; 3) жилищно-коммунального хозяйства; 4) строительства. В то же время в структуре администрации созданы Управление экономики, Управление регистрации и предпринимательства (подчиняются Заместителю Главы администрации по экономике), комитет по управлению муниципальной собственностью (подчинён непосредственно Главе администрации); при этом в муниципальном образовании созданы предприятия и учреждения, осуществляющие деятельность в сфере дорожного строительства, благоустройства, озеленения, и т.д. Из прилагаемой к структуре схемы распределения полномочий следует, что: 1. Заместитель Главы администрации города координирует деятельность «предприятий местной промышленности, предприятий бытового обслуживания, торговли и общественного питания». 2. Первый заместитель Главы администрации [непосредственно] координирует деятельность «транспортных организаций, организаций дорожного строительства, коммунальных предприятий».
То есть, во-первых, деятельность муниципальных (наряду с иными) предприятий координируется не специально созданным для этого структурным подразделением, а непосредственно заместителем Главы администрации. Во-вторых, если существуют специализированные предприятия и учреждения, то, с нашей точки зрения, функцию координации их работы стоит сосредоточить в одном управлении- Управлении муниципальной собственности. Создание же в муниципальном образовании таких размеров 3-х структурных подразделений, занимающихся вопросами деятельности местных предприятий, нецелесообразно. К тому же вопросами развития предпринимательской деятельности в данном муниципальном образовании занимается ещё одно - 4-е - Управление регистрации и предпринимательства.
Вызывает сомнение и целесообразность существования в структуре рассматриваемой администрации Отдела по учёту и распределению жилья, подчинённого к тому же непосредственно Главе администрации города. Выполнение функций указанного Отдела целесообразно возложить на существующее в структуре администрации подчинённое Первому заместителю Управление жилищно-коммунального хозяйства. Кроме того, другому Заместителю Главы администрации- по экономическим вопросам- подчинено агентство по приватизации жилья. С нашей точки зрения, координация деятельности указанных структурных подразделений и учреждений в существующей ситуации не может быть эффективной.
В структуре администрации существуют Управление торговли и сферы услуг и Управление защиты прав потребителей. При всё более распространяющейся практике закрепления функций социально- бытового обслуживания населения за предприятиями, учреждениями различных форм собственности и необходимом возрастании роли координации и контроля за их деятельностью со стороны органов управления целесообразно сосредоточение функций указанных структурных подразделений в одном управлении с подчинением его в целях лучшей координации Первому заместителю или Заместителю Главы администрации по социальным вопросам.
И в первом, и во втором случаях дело не просто в группировке подразделений по какому- либо признаку. Это прежде всего вопрос эффективности координации деятельности находящихся под одним началом структурных подразделений, скорости принятия управленческих решений, отсутствия излишних процедур согласования и, в конечном счёте, персональной ответственности одного руководителя за состояние объекта управления.
Вызывает сомнение также возможность эффективного выполнения Главой администрации данного муниципального образования своих функций. При имеющем место, с нашей точки зрения, дублировании функций, и, как следствие, создании ненужных структурных подразделений, ему подчинены непосредственно 5 заместителей и 5 структурных подразделений (в том числе Финансовый отдел). Кроме того, Глава муниципального образования руководит деятельностью администрации постоянных комиссий и комитетов, 2-х сельсоветов, «координирует деятельность: военкомата, налоговой инспекции, банков, учреждений горстатистики», государственных органов правовопорядка. При такой загрузке выполнениє функций муниципального управления не может происходить без ущерба его качеству.
Отказ от осуществления управления экономикой органами муниципального управления не может не сказаться пагубно на общем социально-экономическом развитии муниципального образования. В первую очередь это касается таких важных функций управления, как контроль, планирование и регулирование. Формы выражения последней функции в связи с происходящими в нашей стране перестройками значительно видоизменились, но не исчезли. Отчасти она выражается в лицензировании (для муниципальных органов- в случае передачи им государственными органами соответствующих полномочий), отчасти- в размещении муниципальных заказов.
Планированию, как показал выборочный анализ организационных структур, придаётся очень малое значение. Потому наличие в структуре администрации, например, Отдела экономического анализа и прогнозирования, Отдела прогнозирования развития города или Планового управления, занимающихся комплексным планированием социально- экономического развития территории на основе изучения потребностей населения, воспринимается нами не как норма, а как несомненное достоинство такой структуры.
Муниципальный маркетинг как условие оптимальной регламентации труда муниципальных служащих
При этом, в соответствии со статьёй 14 этого закона, "осуществление местного управления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается." Статья 5 этого закона устанавливает, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится обеспечение минимальных социальных стандартов10. Поскольку соответствующими нормативными актами закреплено разграничение сфер деятельности органов государственного управления и органов местного самоуправления, управление социальными процессами на местном уровне и, следовательно, достижение минимального уровня обеспеченности важнейшими жи-лищно-бытовыми, социально- культурными и другими услугами, невозможно без четкого разграничения их функций.
Методы и принципы построения аппарата управления исследуются в НИИ труда с 1964 года. В работе «Построение аппарата управления на предприятиях и в производственных объединениях», изданной в 1974 г. под общей редакцией Г.Э. Слезингера11, отмечено, что при определении содержания работы аппарата управления следует исходить из комплекса функций управления, объективно необходимых для обеспечения целенаправленной деятельности органа управления. При этом каждая функция управления представляет собой совокупность определённого рода воздействия аппарата управления на управляемый объект для решения поставленных перед ним задач.
В этой же работе исследован и разработан ряд принципов научно обоснованного построения аппарата управления, имеющих значение и в современной практике.12 Соблюдение этих принципов рассматривается как непременное условие достижения высокой эффективности его работы. Так, в частности, одним из них называется такое требование к аппарату управления, как оперативность, означающее достижение положения, при котором скорость подготовки и принятия решений соответствует темпам осуществления производственных процессов.
Надёжность функционирования системы управления определяется как обеспечение достоверности отображения фактического состояния сферы муниципального управления и принимаемых решений. Требованию гибкости управляющей системы в работе «Построение аппарата управления на предприятиях и в производственных объединениях» придаётся принципиальное значение: структура аппарата управления должна быть способной изменяться в зависимости от процессов, происходящих внутри объекта управления. В.Ф. Кругликов также отмечал, что необходимо проектировать гибкие и мобильные структуры управления, способные оперативно реагировать на изменение внешних и внутренних условий.13
Принципом первичности функции и вторичности управляющего органа определяется и научно обоснованное построение структуры аппарата управления, поскольку именно составом и содержанием необходимых для эффективного управления функций определяется и необходимый состав входящих в аппарат управления подразделений, и необходимое число работников, и их необходимое взаимодействие.
На основе анализа содержания функций управления осуществляется их распределение между структурными подразделениями органа местного самоуправления в зависимости от выполняемых функций или их частей, либо выполнения определённых видов работ. Таким образом обеспечивается соблюдение принципа специализации органов аппарата управления, с которым тесно связан принцип функциональной замкнутости подразделений аппарата управления. Соблюдение этого принципа означает, что сфера деятельности структурных подразделений должна быть чётко определена с таким расчётом, чтобы цикл работы каждого из них завершался определённым материальным или другим результатом, соответствующим целевому назначению данной функции14.
Важнейшим принципом, позволяющим рационально разделить права и ответственность по уровням управления, является централизация в вопросах выработки стратегии и общей политики при децентрализации в решении оперативных вопросов, сосредоточения высшего уровня управления на подготовке общих задач, выработке единого курса действий, организации обратной связи и контроля за выполнением решений, обеспечение на всех уровнях ответственности, которая соответствует власти для принятия решений.15
Конкретная структура органа местного самоуправления, разделение или совмещение функций структурными подразделениями, их штатная численность определяется численностью населения, возможностями местного бюджета, развитостью инфраструктуры муниципального образования. С целью сокращения расходов на содержание управленческого аппарата и стимулирования оптимизации структуры местной администрации А.Н. Широков и С.Н. Юркова рекомендуют применение такого механизма, как установление предельного процента расхода местного бюджета на обеспечение деятельности местной администрации, не вмешиваясь в решение вопроса об установлении её структуры.16 Нельзя не согласиться с определённой логичностью этого подхода - чрезмерное «раздувание» аппарата органа местного самоуправления нецелесообразно и даже вредно. Однако трудно согласиться с мыслью, что не нужно вмешиваться в решение вопроса о формировании структуры местных органов - необходимы научно обоснованные методические рекомендации по формированию структур органов местного самоуправления. С нашей точки зрения, целесообразна разработка примерных (необязательных) документов, регламентирующих деятельность органов муниципального управления, разработанных на основе функционального и технологического разделения труда: на основе которых можно рекомендовать органам местного самоуправления пересматривать свои структуры: организационную деятельность и бюджетные затраты на их содержание в соответствии с задачами и функциями муниципального управления.
В этой связи примечателен опыт некоторых субъектов Российской Федерации, на который ссылается в своём диссертационном исследовании А.Е. Серков. Периодическую проверку структурных подразделений Аппарата Администрации и органов управления Администрации области при формировании их структуры и штатного расписания, например, вменяет в обязанность Управлению государственной службы и кадров и Финансовому управлению Постановление Администрации Псковской области17. С усложнением процессов, происходящих в объекте управления, усложняются и функции управления.
Концепция повышения эффективности функционального разделения труда
Основная идея муниципального маркетинга - действовать на рынок и на целевые группы - должна отражаться в определённой мере в действии каждого муниципального служащего. Это значит, что маркетинг направляется не только наружу, но и внутрь, на управленцев и политиков. Здесь заключена большая трудность для всех маркетинговых проектов: деятельность органов муниципального управления в основном сориентирована не на требования рынка, а на бюрократические правила, т.е. при проведении маркетинговой концепции приходится учитывать огромную силу торможения в управленческих структурах, привыкших работать иначе. Чтобы эту силу минимизировать, нужна большая разъяснительная работа, если не переобучение. Маркетинг начинается сверху, с первого руководителя. Руководство должно подавать хороший пример.6
Содержательная сторона муниципального маркетинга в каждом конкретном случае в значительной степени определяется составом участников, их интересами и подходами. Для начала работы в области муниципального маркетинга необходимо иметь данные о состоянии дел в муниципальном образовании: развитие экономической инфраструктуры с признаками диверсификации; доля сферы услуг и доля услуг, ориентированных на производство продукции, в т.ч. перспективы на будущее производящей сферы; структура занятости населения и уровень безработицы; состояние покупательной способности жителей; строительные преимущества и недостатки; культурная инфраструктура и культурная жизнь в муниципальном образовании; возможности проведения досуга; состояние окружающей среды; отношение между гражданами и городской администрацией и т.д. для этого целесообразно отслеживать потребности и интересы всех групп населения в муниципальном образовании (рабочих, работников бюджетной сферы (врачей, учителей и др.), предпринимателей, пенсионеров, студентов и др.). При этом работа органа местного самоуправления и его структурных подразделений строится таким образом, чтобы эти потребности и интересы в наибольшей степени и с наибольшим результатом удовлетворялись. С этой целью проводится постоянный мониторинг в каждой сфере муниципального управления. Осуществлять его целесообразно посредством социальных опросов, анкетирования, интервьюирования.
Очень большое внимание следует уделять обращениям граждан, их жалобам, предложениям и инициативам. Для этого представляется полезным создать механизм регулярных встреч должностных лиц органа местного самоуправления с вышеуказанными группами населения с целью конструктивного обсуждения тех или иных интересующих их вопросов. При этом следует ориентировать граждан на то, чтобы они приходили не с абстрактными жалобами и эмоциями, а с конкретными предложениями, которые можно и нужно совместно обсудить и, если это необходимо, найти компромиссы, учитывая реалии сегодняшней жизни. Увеличение или уменьшение обращений граждан отражает эффективность работы органов местного самоуправления.
Для осуществления муниципального маркетинга целесообразно создавать соответствующие отделы или группы в самостоятельных структурных подразделениях, решающих те или иные задачи муниципального управления. Такие подразделения должны проводить мониторинг в соответствующей сфере муниципального управления. На основе проведённых в рамках мониторинга наблюдений проводится анализ его результатов. На основе результатов анализа, разрабатывается соответствующий план развития той или иной сферы муниципального управления. Исходя из этого плана формируются планы работы структурных подразделений, действующих в данной сфере.
Таким образом, этими отделами проводятся так называемые «маркетинговые исследования», на основе которых строится деятельность структурных подразделений органа местного самоуправления, точно так же, как на основе маркетинговых исследований осуществляется стратегия коммерческой фирмы.
На основе разработанных планов организуется работа структурных подразделений органов местного самоуправления. При этом постоянно осуществляется регулирование работы и её постоянная корректировка с учётом вновь поступающих данных мониторинга сфер муниципального управления. Муниципальный маркетинг - это длительное задание, подлежащее постоянной корректировке.7
Данные, полученные в результате мониторинга той или иной сферы муниципального управления, являются, наряду с обращениями граждан, индикатором эффективности муниципального управления определённой сферой, и, соответственно, эффективности работы муниципальных служащих того или иного структурного подразделения органа местного самоуправления. Таким образом осуществляется обратная связь между объектом и субъектом муниципального управления.
С помощью анализа результатов деятельности структурных подразделений органа местного самоуправления и органа в целом, представляется целесообразным вывести показатели результативности его деятельности, а на их основе - показатели эффективности труда отдельных муниципальных служащих.
В целях привлечения средств на экономическое развитие муниципального образования органы муниципального управления должны направлять значительные усилия на формирование инвестиционно привлекательного образа своей территории. Для организации этой деятельности нужна основательная научно продуманная работа по созданию новых структур, подбору соответствующих специалистов, оснащению современной техникой.
Порядок разработки и внедрения нормативной документации, регламентирующей разделение труда
В разделе «Функции структурного подразделения» содержится перечень установленных для данного подразделения результатов деятельности по закрепленным сферам, измеряемых количественными показателями или оцениваемых качественно. Целесообразно включение в Положение о структурном подразделении ссылок на закрепляющий такие показатели документ - Паспорт муниципального образования.
Сферы ведения органа муниципального управления определяются в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Конституцией (Уставом) субъекта Российской Федерации, Уставом муниципального образования, ст. 6 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В раздел «Функции структурного подразделения» целесообразно включать перечень установленных для данного органа показателей результатов деятельности по закрепленным отраслям (сферам). В целом эти критерии измерения эффективности работы органов исполнительной власти существуют далеко не для всех сфер и уровней управления, и применение их в практике составления положений об органе муниципального управления обусловлено степенью их разработанности и применимости к объекту управления.
Раздел «Функции структурного подразделения» содержит перечень видов деятельности подразделения в целях достижения им поставленных перед ним задач. Перечень содержит сопоставимые по уровню виды деятельности. Функции подразделения формулируются в зависимости от его типа: 1. Самостоятельное (с правами юридического лица или не имеющее этих прав, с установленным набором функций и полномочий руководителя (право издания в пределах своей компетенции приказов, инструкций, подлежащих обязательному исполнению работниками самостоятельного подразделения и подведомственными организациями, утверждения сметы расходов на содержание аппарата управления в пределах утвержденных на соответствующий период ассигнований)). 2. Функциональное (обеспечивающее исполнение полномочий (например, Главы администрации)). Задачи формулируются в зависимости от типа его потребностей, для обеспечения которых создано данное подразделение. Конкретные для данного органа функции управления образуются при "накладывании" общих функций управления (планирование, организация, регулирование, контроль, координация, анализ) на сферы управления, закрепленные за данным органом. Достижение целей, стоящих перед органом управления, предполагает выполнение им соответствующих задач. В свою очередь, решение каждой основной задачи предполагает выполнение им нескольких функций. В зависимости от типа структурного подразделения оно может: -совершать распорядительные действия по отношению к юридическим и физическим лицам, не входящим в состав администрации муниципального образования (для самостоятельных структурных подразделений); -запрашивать информацию, вносить предложения, совершать регулирующие действия внутри органов исполнительной власти (для самостоятельных структурных подразделений и функциональных подразделений администрации). Подраздел о полномочиях сотрудников подразделения целесообразно составлять в соответствии с принципом соответствия полномочий и ответственности, поскольку подразделение должно обладать всей полнотой прав распоряжаться теми или иными ресурсами для выполнения закрепленных за ним функций. Это означает в том числе соответствующую обязанность других структурных подразделений, сторонних организаций, предприятий и учреждений способствовать выполнению органами исполнительной власти своих функций. Например, право получать структурным подразделением муниципального органа любую информацию в пределах своей компетенции должно обеспечиваться обязанностью иных подразделений, предприятий, учреждений, организаций всех форм собственности эту информацию предоставлять. В Приложении 3.2.1 приведён раздел «Функции структурного подразделения» для Управления муниципальной собственности разработанный в соответствии с предлагаемой методикой. В целях повышения эффективности функционального и технологического разделения труда в органах местного самоуправления, необходимо более широкое применение регламентов, эффективно координирующих деятельность всех подразделений данного органа исполнительной власти и устанавливающих взаимодействие субъекта и объекта управления. Применение такого вида регламентов способствует повышению эффективности деятельности аппарата муниципального управления за счет исключения параллелизма и дублирования работ при выполнении функций местного самоуправления, совершенствования технологии подготовки, согласования, принятия и реализации принимаемых управленческих решений, повышения оперативности работы муниципальных служащих и ответственности работников аппарата управления при выполнении функциональных обязанностей посредством четкого установления определенной конкретизации степени участия каждого подразделения и должностного лица в совместной работе. Такой регламент обеспечивает повышение эффективности управления всеми закреплёнными за соответствующими структурными подразделениями аппарата сферами муниципального управления за счёт обязательного выполнения совокупности общих функций управления.
В целях оказания помощи муниципальным образованиям в разработке подобных регламентационных документов целесообразна разработка методики проведения работ по взаимоувязке действий структурных подразделений, а также единых общих принципов организации такого взаимодействия, целесообразности создания самостоятельных структурных подразделений в составе органов органов местного самоуправления.
Регламент содержит необходимую информацию об оптимальном распределении функций и полномочий. Помимо этого, им может определяться порядок подготовки, подписания, утверждения документов, которыми осуществляются эти функции и полномочия, определяется компетенция и ответственность должностных лиц органа местного самоуправления. Разработку регламента целесообразно проводить во взаимоувязке с актами, регламентирующими состав и наименование основных форм документов (например, перечень документов, образующихся в деятельности органа местного самоуправления). Создавая единую целостную систему функционирования органа муниципального управления, такие регламентационные документы включают в себя элементы оперограмм, инструкций по ведению делопроизводства, положений об органе местного самоуправления, его структурных подразделениях и т.д.
