Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сущность проблемы конфликтности в международных торгово-экономических отношениях (теоретические аспекты) 13
1.1 Конфликты и споры как неотъемлемая черта современной международной торговли. Формы проявления конфликтов в торгово-экономических отношениях : 13
1.2 Актуальные теоретические и методологические вопросы инициирования международных торговых споров в глобальной экономике (на примере деятельности ВТО) 34
1.3 Влияние глобализационных процессов в мировой экономике на возникновение и характер международных торговых споров 44
1.4 Предпосылки и основные направления в эскалации торговых конфликтов в условиях современного экономического кризиса 52
Глава 2. Формирование и функционирование механизмов разрешения конфликтов и споров в практике международных торгово-экономических отношений 62
2.1 Разрешение конфликтов и споров на двусторонней основе 62
2.2 Вопросы урегулирования конфликтов и споров в рамках региональных интеграционных объединений 71
2.3 Многостороннее регулирование торгово-политических конфликтов 85
Глава 3. Роль Всемирной торговой организации в формировании многосторонней системы урегулирования международных торговых споров и конфликтов и интересы России 96
3.1 Оценка эффективности механизма ВТО в сравнении с другими межгосударственными разрешительными практиками 96
3.2 Значение присоединения России к ВТО для повышения эффективности защитных торговых мер России и борьбы с дискриминацией в торговле 107
3.3 Организация взаимодействия государства с частным сектором в области урегулирования торговых споров и устранения торговых ограничений в отношении российских товаров 116
Заключение 147
Библиография 154
Приложения 166
- Актуальные теоретические и методологические вопросы инициирования международных торговых споров в глобальной экономике (на примере деятельности ВТО)
- Вопросы урегулирования конфликтов и споров в рамках региональных интеграционных объединений
- Оценка эффективности механизма ВТО в сравнении с другими межгосударственными разрешительными практиками
- Организация взаимодействия государства с частным сектором в области урегулирования торговых споров и устранения торговых ограничений в отношении российских товаров
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В эпоху глобализации торгово-экономические отношения стран становятся все более сложными и противоречивыми, затрагивая не только сферу обмена товарами и услугами, но и касаясь в растущей степени других областей взаимодействия, которые имеют существенное торговое и экономическое измерение. Среди этих областей - вопросы защиты окружающей среды, здравоохранение, социальная сфера, конкуренция, права человека и т. д. - все то, что так или иначе влияет на торговлю и что, в свою очередь, испытывает на себе воздействие развития торговли. При этом соглашения, заключаемые в соответствии и с учетом положений ВТО, все чаще дополняются многочисленными двусторонними соглашениями или соглашениями с ограниченным числом участвующих сторон. Такие соглашения могут содержать различные положения, позволяющие участникам отходить от своих обязательств и вводить разного рода ограничения. На эти случаи и приходится основное число международных торговых споров. Вместе с тем международная торговля была бы попросту малоэффективной при отсутствии системы, обеспечивающей выполнение общеобязательных норм и правил. Поэтому вопрос урегулирования споров в области международной торговли, в том числе с использованием соответствующих общепринятых механизмов, является одним из наиболее насущных и актуальных.
Актуальность темы заключается и в том, что в условиях усиления глобализационных тенденций в мировой экономике роль и значение Всемирной торговой организации, при всех переживаемых ею трудностях и противоречиях, возрастает, что относится как к организации в целом, так и ко всем ее структурным элементам.
Более того, острые кризисные явления в мировой экономике и международных экономических отношениях и серьезное нарастание трудностей сбыта на мировых рынках обостряют целый ряд торгово-экономических проблем, усиливают торговые и торгово-экономические противоречия государств и делают более востребованными такие структурные элементы системы ГАТТ/ВТО, как механизм торгово-политического урегулирования.
Дополнительным важным обстоятельством, подчеркивающим актуальность и практическую ориентированность темы, является недавнее присоединение России к ВТО. Доступ к механизму разрешения споров является одним из наиболее важных преимуществ участия России в ВТО, поскольку означает возможность обжалования многочисленных введенных в отношении российских товаров ограничительных мер (антидемпинговых, компенсационных, защитных и пр.), которые приводят к ежегодным потерям в размере не менее 800 млн. долл.
Исследование деятельности ВТО в данном контексте представляет непосредственный практический интерес для нашей страны, которая в качестве нового государства-члена стремится к эффективному участию в этой организации. В данном случае речь идет об активном продвижении отечественной продукции на мировой рынок, в том числе посредством устранения разного рода искусственных торгово-политических препятствий на пути российского экспорта. Показательно в этой связи, что Президент России В. В. Путин на заседании Совбеза РФ 21 ноября 2012 года поставил задачу перед МИД, Минэкономразвития и Минпромом добиваться устранения дискриминационных ограничений в отношении РФ на внешних рынках.
С учетом сказанного, России, как представляется, необходимо усилить внимание к вышеупомянутому механизму по разрешению споров и к его возможностям. При этом следует, разумеется, учитывать, что данный механизм может послужить не только средством защиты российских интересов, но и явиться в ряде случаев инструментом юридического подкрепления претензий, выдвигаемых в отношении России ее торговыми партнерами. Так, в условиях недавнего присоединения РФ к ВТО в текущем году раздавались заявления некоторых членов этой организации о готовности оспорить в ОРС (Орган по разрешению споров ВТО) ряд принятых российской стороной мер (например, меры по ограничению портов, осуществляющих вывоз металлолома, введенный запрет на импорт продукции, полученной от промысла тюленей, и другие). В этой связи работа и меры по подготовке к эффективному участию России в функционировании данного международного механизма представляются исключительно важными и своевременными.
Степень разработанности темы. Различные теоретические и практические аспекты данной проблематики нашли свое отражение в работах ряда российских ученых, таких как Данильцев А. В., Дюмулен И. И., Ливенцев Н. Н., Лисоволик Я. Д., Исаченко Т. М. и других. Эти авторы в своих исследованиях изучали различные аспекты деятельности ВТО, включая отдельные вопросы разрешения споров.
Указанная проблематика затрагивалась и в некоторых диссертационных работах. В частности, в кандидатской диссертации Трунк-Федоровой М.П. на тему «Механизм разрешения споров в рамках Всемирной торговой организации и контроль за исполнением решений в этой области» (2004) были обстоятельно проанализированы правовые аспекты функционирования данного механизма.
Экономические и торгово-политические причины эскалации коммерческих конфликтов на мировом рынке во второй половине XX века были рассмотрены Капелинским И.Ю. в его диссертационном исследовании на тему «Причины возникновения конфликтов в процессе развития мировой торговли и формирования многосторонних механизмов их урегулирования» (2004).
Среди иностранных авторов данной проблематике посвятили свои исследования такие авторы, как Джексон Д., Требилкок М., Хуза Р., Вандаузер Т., Харта М., Линдсон П., Кругман П. В связи с вопросами, относящимися к анализу многосторонних правил разрешения торговых конфликтов, можно упомянуть обстоятельную монографию Смбатян А.С. «Международные торговые споры в ГАТТ/ВТО: избранные решения (1952-2005 гг.)», Справочник ВТО по механизму урегулирования торговых конфликтов (2 изд., 2004) и работу Дж. Джексона “Роль и эффективность механизма разрешения споров ВТО” (2000).
Следует сказать, однако, что в упомянутых работах данная тема исследована в общем достаточно фрагментарно. На сегодняшний день в доступных источниках не значатся монографии, подробно и комплексно рассматривающих данные проблемы, особенно с учетом современных экономических и политических реалий. Это же относится и к статьям российских и зарубежных авторов в периодической печати, которые касаются, в основном, лишь отдельных аспектов данной тематики. К тому же, современные тенденции и динамика развития мировой торговли определяют необходимость пересмотра и переоценки различных явлений и процессов, относящихся к теме, с целью определения возможности выработки новых подходов к рассмотрению и разрешению соответствующих проблем. Решение этой актуальной задачи предполагает углубленный анализ экономических и торгово-политических причин усиления конфликтности на мировом рынке на современном этапе, оценку влияния новых тенденций в развитии мировой торговли и торговой политики на формирование механизмов разрешения торгово-политических конфликтов, а также, разумеется, на определение места России в этом процессе.
Актуальность и вместе с тем недостаточная степень разработанности указанных вопросов предопределили выбор темы, цель и основные задачи настоящего диссертационного исследования.
Цель исследования состоит в анализе теоретических и практических аспектов торговых споров и конфликтов в сфере торгово-экономических отношений и рассмотрении влияния конфликтности на развитие современной международной торговли в условиях глобализации, усиления кризисных явлений в экономике и формирования международных механизмов разрешения конфликтов на мировом рынке, в частности механизма ВТО. Основной целью исследования является также оценка дальнейшей деятельности России в области защиты национальных интересов страны при активном использовании механизма урегулирования торговых конфликтов ВТО после присоединения к данной организации и рассмотрение наряду с этим альтернативных вариантов решения соответствующих вопросов для России.
Поставленная цель обусловила необходимость решения следующих задач:
- анализ специфических причин и факторов, порождающих возникновение и развитие конфликтов и споров в международных торгово-экономических отношениях;
- выявление основных достоинств и недостатков процедур и механизмов разрешения споров в рамках двусторонних, региональных и многосторонних соглашений;
- оценка роли действующего в ВТО механизма разрешения конфликтов в устранении торговых противоречий;
- изучение накопленного опыта участия развивающихся и других стран в механизме урегулирования конфликтов в рамках ГАТТ/ВТО с позиции перспектив эффективного использования Россией данного инструментария.
Объектом исследования являются торгово-политические конфликты и споры, возникающие в международных экономических отношениях стран с их торговыми партнерами и с Россией в частности.
Предметом исследования диссертационной работы являются инструменты и отдельные международные правила регулирования мировой торговли, рассматриваемые в связи с раскрытием особенностей и эффективности процесса разрешения торговых споров.
Теоретико-методологическую основу диссертационной работы составляют аналитический и системный подходы к изучению объекта исследования. Достижение сформулированных в диссертации цели и задач осуществляется с использованием теоретических и эмпирических методов научного познания: логического, статистического, индукции и дедукции, сравнительного анализа, абстрагирования и агрегирования.
Информационная база исследования. В работе были использованы тексты ГАТТ и Договоренности о правилах и процедурах, регулирующих разрешение споров, и другие документы ВТО, материалы Конференции ООН по торговле и развитию, Комиссии ООН по праву международной торговли, Международной торговой палаты, статистические данные о мировой торговле, публикуемые ВТО и другими международными организациями, ежегодные отчеты Секретариата ВТО о своей деятельности. Другими важными источниками информации явились научные исследования по различным аспектам деятельности ВТО и развития международной торговли, а также статьи ведущих российских и зарубежных ученых, занимающихся данной проблематикой.
Работа выполнена в рамках Паспорта специальности 08.00.14 - Мировая экономика.
Новизна диссертационного исследования состоит в комплексном анализе специфических причин и факторов, порождающих возникновение и развитие конфликтов и споров в торгово-экономических отношениях государств в условиях углубления глобализационных и кризисных явлений в сфере мировой экономики и международных экономических отношений. Новизной характеризуется и предпринимаемая в диссертации попытка раскрытия влияния конфликтности в торгово-экономических отношениях на устойчивость международных экономических отношений в контексте современных экономических и политических реалий.
Новыми являются также следующие научные положения:
-
На теоретическом уровне определена современная роль торговых конфликтов в процессе развития международных экономических отношений стран; в частности, дано определение конфликтности и установлены причины возникновения конфликтов и споров в торгово-политических отношениях стран, а также предложена классификация торговых конфликтов.
-
Раскрыты существующие противоречия в разрешении торговых разногласий в рамках двусторонних, региональных и многосторонних соглашений, а также установлено, что для осуществления эффективной торговой политики и отстаивания национальных торговых интересов на современном этапе необходимо одновременное использование потенциала и возможностей всех трех форм международного торгового сотрудничества.
-
Сформулировано положение о том, что международные процедуры разрешения конфликтов на двустороннем, региональном и многостороннем уровне в совокупности образуют современную систему урегулирования торгово-политических споров, содействующую устранению возникающих торгово-политических конфликтов. Одновременно подчеркнуто, что данная система действует противоречиво и может в ряде случаев вести к обострению конфликтности на мировом рынке.
-
Показано, что в настоящее время присоединение РФ к ВТО и одновременное членство России в Таможенном союзе обеспечивают российскую сторону расширенными возможностями международно-правового разрешения торговых споров.
-
Выявлены особенности функционирования ВТО в целом и ее Органа по разрешению споров в частности в области урегулирования торгово-политических конфликтов в сравнении с деятельностью, проводимой в этой сфере широким кругом существующих межправительственных организаций. Доказано, что сравнительная эффективность ВТО в этом направлении связана, в основном, с институциональными особенностями ее функционирования и рядом уникальных средств правового регулирования.
-
Определены и комплексно рассмотрены проблемы, которые могут негативно повлиять на возможности России эффективно участвовать в механизме разрешения споров ВТО. Установлено, что эти проблемы типичны для стран с развивающимися рынками и, в первую очередь, связаны со значительными финансовыми затратами, а также с недостаточностью соответствующего кадрового, нормативного, методологического обеспечения. Одновременно предлагаются некоторые пути разрешения этих проблем в обозримой перспективе.
Практическая значимость работы. Выводы и положения диссертации могут применяться государственными органами при разработке и проведении внешнеторговой политики страны, при определении стратегий укрепления конкурентоспособности России в условиях глобализации, при разработке и корректировке программ региональной интеграции. Данные материалы могут быть также использованы для определения стратегии и политики участия России в ВТО, а также при выявлении и решении проблем торгово-политического и торгово-экономического характера, возникающих в отношениях с существующими и потенциальными торговыми партнерами России. Диссертационное исследование может быть полезно российским компаниям, осуществляющим внешнеэкономическую деятельность и сталкивающимися с необходимостью ее оптимизации и развития.
Результаты работы могут быть также использованы учреждениями высшего профессионального образования при подготовке и чтении курсов в области международных экономических отношений и торговой политики.
Апробация результатов исследования. Ряд теоретических и методологических положений диссертационной работы был представлен и одобрен на научно-практических семинарах, конференциях и в ходе научных стажировок в Постоянном представительстве России при ООН в Нью-Йорке и Министерстве экономического развития РФ. В частности, в ходе научной стажировки в Минэкономразвития России были представлены информационно-аналитические материалы по вопросам организации частно-государственного партнерства в области разрешения торговых споров в ВТО и принятым решениям в рамках механизма по урегулированию торговых споров ВТО.
Публикации. Основные результаты исследования опубликованы в трех научных работах авторским объемом 1,5 п. л. в журналах, рекомендуемых ВАК.
Структура диссертационной работы обусловлена целью, задачами и логикой исследования. Она включает введение, три главы, заключение, список использованной литературы и приложения. Основной текст исследования изложен на 179 страницах и содержит 9 таблиц, 10 графиков и 1 рисунок. Список использованных источников насчитывает 104 наименований.
Актуальные теоретические и методологические вопросы инициирования международных торговых споров в глобальной экономике (на примере деятельности ВТО)
Задача анализа причин и определение оптимальных алгоритмов и методов разрешения возникающих торговых споров имеют не только чисто практическое, но и определенное теоретико-методологическое измерение. Так, в настоящее время внимание исследователей все больше сосредоточивается на выявлении факторов и условий, включая процедурные вопросы, учет и использование которых могло бы способствовать успешному выполнению таких насущных внешнеэкономических задач, как борьба с протекционизмом и разрешение торговых споров на справедливой и сбалансированной основе.
Во многих исследованиях в данной области уделяется, в частности, большое внимание выяснению того, когда, как и по какой причине те или иные торговые споры обострились и были затем урегулированы . При этом в процессе подобного анализа нередко употребляется термин «эскалация конфликта», под которым часто подразумевается передача спора на рассмотрение в более высокой инстанции. Так, если сторонам не удалось разрешить свои споры путем консультаций, то создается арбитражная комиссия по запросу Органа по разрешению споров ВТО. Или возможна обратная ситуация (так называемое уменьшение и завершение конфликта), когда сторона-ответчик идет навстречу требованиям истца.
За редким исключением, однако, углубленному анализу подвергаются торговые споры, когда они находятся на стадии рассмотрения в системе ГЛТТ/ВТО. Вместе с тем эксперты исследуют также процессы нарастания конфликта до его рассмотрения в рамках ВТО. Следует сказать, что эти вопросы рассматриваются в пределах узкого диапазона стран и, как правило, на примере одной страны - США. В результате - оказывается- возможным составить лишь частное представление о том, какие движущие силы влияют на прохождение всех этапов конфликта.
На сегодняшний день в научной литературе представлен ряд суждений о факторах, влияющих на инициирование споров в ВТО. Диапазон таких переменных факторов довольно широк и варьируется в зависимости от экономических условий, особенностей политического устройства страны и их поведения в отношении введения ответных мер. При этом прослеживается единое мнение среди экономистов, что трансформация процедуры разрешения споров ГАТТ в полноценный институциональный механизм урегулирования международных торговых споров (1989 г.) лишь незначительно повлияла на инициирование и эскалацию споров1 .
Исследуя торговые споры ВТО с 1995 по 2003 гг., Т. Саттлер и Т.Бернауер в своей работе14 проанализировали влияние самой торговли и экономической мощи (объемов производства) на возникновение торговых споров. Одним из факторов склонности стран к инициированию торгового разбирательства, по их мнению, является экономическая сила страны (с точки зрения ВВП). Вполне очевидно, что экономически крупные страны особенным образом притягивают к себе торговые разногласия, поскольку размер рынка определяет как совокупный ущерб от дискриминационных действий, так и совокупную стоимость выигрыша «судебной» тяжбы. На основе эмпирических исследований они15 доказали, что объемы торговли в целом незначительно влияют на количество инициированных торговых разбирательств, однако они являются необходимым условием для возникновения споров. Вероятность возникновения хотя бы одного спора является достаточно высокой при товарообороте между двумя странами в размере около 100 млн. долл. Причем, если объемы торговли превышают 280 млн. долл., то такая вероятность достигает 90%. Движущим фактором служит в значительной мере уровень диверсификации торговли, а не ее объемы. В целом, анализ Т.Саттлера и Т. Бернауера, проведенный на основе гравитационной модели исследования показал, что экономически крупные страны с высокой степенью диверсификации товарных потоков будут с большей вероятностью вовлечены в процесс торгового разбирательства, а значительный размер рынков делает их привлекательными для торговых партнеров-стран для начала торговой тяжбы.
Положительное влияние структуры торговли на возникновение торгового спора был подтвержден в работах таких групп авторов, как Д. Француа, Х.Хорн, Н. Кауница16 и К. Дэвис, С. Бермео17. Соглашаясь с положительным влиянием структуры торговли на вероятность начала торгового спора, они доказали абсолютное влияние объемов торговли сельскохозяйственных товаров на инициирование торгового разбирательства в системе ВТО. Таким образом, национальные экономические интересы, которые характеризуются степенью вовлеченности стран в мировую торговлю, очевидно влияют на активность участия стран в механизме разрешения споров ВТО. ,
К анализу вопросов инициирования торговых споров можно подойти с точки зрения соотношения экономических сил истца и ответчика. Например, еще в 1985 году в ходе рассмотрения торговых споров, возникших между Италией и Францией в 1880-еи 1990-е гг., Канибир указал, что «... сильные страны могут сдерживать слабых».18 Он обозначил двусторонний конфликт между США и Швейцарией после принятия закона Хоули - Смута о тарифе в 1930 г. как пример создания преднамеренной ситуации, приводящей к асимметричному распределению издержек. Однако «теория силы» затронута и в более поздних научных работах. Например, Гузман и Симмонс утверждают, что «политически слабые государства, скорее всего, воздержатся от подачи иска против более сильных государств из-за опасения введения разорительных ответных мер» .
С этой точки зрения издержки, которые несет истец, предъявляющий претензии ответной стороне, зависят от его экономической силы и уровня торговой зависимости, обусловленной экономической мощью ответчика и характером торговой взаимозависимости партнеров. А это может,-в конечном счете; привести к неравномерному распределению издержек со всеми вытекающими отсюда последствиями. Основополагающая идея здесь заключается в том, что при условии высокого уровня неравенства сторон ответчик может нанести больший ущерб партнеру без каких-либо затратных негативных последствий для себя. В общем не приходится удивляться, что при инициировании спора в отношении экономически более сильного государства и/или страны с наименьшей торговой зависимостью подающая жалобу сторона имеет резонные основания опасаться введения высоких ограничительных мер. В целом же сравнительный анализ понесенных затрат и полученных результатов показывает, что споры между экономически слабым и зависимым истцом и экономически сильным и независимым ответчиком, скорее всего, либо маловероятны, либо малопродуктивны для истца.
Видимую справедливость этих теоретических заключений опровергают выводы Т.Саттлера и Т. Бернауера, утверждающих, что торговая взаимозависимость и экономическая сила на самом деле оказывают благоприятное влияние на возникновение торгового разбирательства, однако в действительности не играют большой роли (статистически незначительно) в инициировании торгового спора. Реальное положение дел лишь подтверждает их мнения. Развитые страны весьма часто выступают ответчиками в спорных ситуациях, и в большинстве случаев именно развивающиеся страны предъявляют различные претензии.
Это, однако, не отменяет те обстоятельства, что чем выше экономическое неравенство двух стран, тем, в принципе, больше оснований и причин для возникновения спора между странами. Объяснение активного участия экономически сильных с наименьшей торговой зависимостью (развитых) стран в торговых разбирательствах является их отказ идти навстречу развивающимся странам вне площадки ВТО. Это происходит, несмотря на высокую активность последних, особенно среди стран с высоким ежегодным экономическим ростом.
Для объяснения причин возникновения споров особое внимание аналитиками уделяется внутренним факторам, в том числе степени демократизации проводимой страной торговой политики, с одной стороны, и степени вмешательства государства во внешнюю торговлю, с другой. Считается, что «демократические страны» осуществляют более тесное взаимодействие друг с другом и, как правило, менее склонны к жестким столкновениям интересов. В общем, высокая степень транспарентности бизнеса и контроля со стороны общества сдерживает вмешательство государства и тем самым ограничивает почву для конфликтов. Однако же на практике, о чем свидетельствует рассмотрение конфликтности в международной торговле, «демократические страны» действуют, зачастую, в противоположном направлении.
Вопросы урегулирования конфликтов и споров в рамках региональных интеграционных объединений
Международная торговля и международные экономические отношения развиваются под возрастающим воздействием интеграционных процессов. С одной стороны, они стимулируют экономическое сближение национальных хозяйств отдельных государств, а с другой - усиливают неоднородность правил торговли, искусственно видоизменяют конкурентоспособность товаров на внешних рынках, что в результате приводит к искажениям условий осуществления внешнеэкономической деятельности и усиливает конфликтную обстановку в развитии внешнеторговых отношений. Так, происходит своего рода дробление продолжающейся либерализации международной торговли на многочисленные фрагменты.
Несмотря на мнение большинства экономистов о том, что региональные торговые соглашения направлены на развитие многосторонней системы регулирования мировой торговли, в конечном счете, растущее их число приводит к параллелизму и конфликту обязательств стран в отношении сильно разнящихся между собой тарифов, степени, -охвата, соглашениями секторов торговли, регулирования нетарифных мер и т. д. В этих условиях предприятиям и экспортерам приходится «распутывать» сложный клубок торговых соглашений, подписанных их страной, и нести дополнительные операционные издержки.
Как уже было ранее сказано, развитие международных экономических отношений и мировой экономики характеризуется расширением числа региональных торговых соглашений. По состоянию на 15 января 2013 года, число нотифицированных РТС достигло 546, 354 из них действует. Большая их часть приходится на ЗСТ (90%) и лишь небольшое число представляют таможенные союзы (10%) . Следует отметить, что термины «региональные торговые соглашения» и «преференциальные торговые соглашения» часто в литературе используются как синонимы, поскольку под распространением регионализма, как правило, подразумевают бурный рост числа ПТС в последние десятилетия. Однако заслуживает внимания тот факт, что половина действующих ПТС нельзя определенно назвать региональными, так как их участниками являются страны из разных географических регионов, что не соответствует традиционным представлениям о региональных группировках. По мнению некоторых экономистов, активное расширение кросс-региональных ПТС свидетельствует о том, что перспективы создания торговых соглашений в рамках региона исчерпаны41. Поскольку в научных исследованиях не принимается во внимание вышеупомянутая тенденция регионализма при анализе процедур и практик разрешения торговых споров в рамках интеграционных объединений, то в настоящей работе автором будет использован термин «преференциальные торговые соглашения».
Отношение ВТО к региональным образованиям представлено в основном в статье XXIV ГАТТ под заголовком «Территориальное применение - приграничная торговля - таможенные союзы и зоны свободной торговли». Под региональными торговыми соглашениями ВТО понимает соглашения о свободной торговле и таможенные союзы. В параграфе 8 статьи XXIV ГАТТ дается их определение (приложение 3). Обязательные требования в отношении интеграционных группировок, указанные в параграфах 5-8 этой статьи, явились проблемой для практического их исполнения для стран-участниц ГАТТ. В частности, отсутствие количественного определения понятия «в основном вся торговля» (substantially all trade) стало причиной серьезных дискуссий в ГАТТ. Даже после появления ГАТТ-94, в котором были уточнены некоторые положения об экономической интеграции, данный вопрос остался открытым. Однако такое ключевое условие, как то, что интеграция не должна приводить к возрастанию препятствий для торговли третьих стран с ее участниками (параграф 4), не отнесено к требованиям, обязательным к выполнению. Это привело к тому, что третьи страны не имеют возможности оспаривать в суде ВТО законность действий интеграционного объединения на том основании, что в итоге ухудшился доступ на рынок ее участников.
Помимо всего прочего, объединение должно соответствовать параграфу 5 ст. XXIV. Значение этого параграфа состоит в том, что интеграционные объединения, соответствующие критериям ГАТТ, могут отступать от правил ГАТТ/ВТО, препятствующих формированию интеграционного объединения между странами-участницами. Речь идет о переходном характере региональных соглашений, не предусматривающих единовременного выполнения всех требований, предъявляемых к зонам свободной торговли и таможенным союзам.
К дополнительной свободе для стран-участниц интеграционных объединений можно отнести и возможность продолжать применение в отношении друг друга ограничительных мер в соответствии с правилами применения количественных (ст. XI - XIV), валютных ограничений (ст. XV), а также с общими исключениями по соображениям охраны жизни и здоровья людей и т. д. (ст. XX).
Таким образом, сложившийся механизм регулирования интеграционных процессов в рамках ГАТТ/ВТО не учитывает всю сложность интеграционных процессов, многочисленные направления влияния на интересы как участников интеграции, так и третьих стран, что значительно снижает его эффективность. На настоящий момент существующий механизм регулирования интеграционных процессов в рамках многосторонней торговой системы дает больше возможностей для изучения, чем для влияния на торговую политику интеграционных группировок.
В научной литературе в ходе анализа региональных торговых соглашений вопросы механизма урегулирования споров либо рассмотрены в слишком сжатом виде, либо на основе выборочного анализа споров42. Также встречается неструктурированный подход в сравнительном анализе некоторых региональных механизмов43, а в некоторых работах вопросы урегулирования споров вообще опущены44. Заслуживает особого внимания исследование ВТО, опубликованное весной 2013 года, в котором были изучены процедуры разрешения торговых споров в рамках преференциальных торговых соглашений, нотифицированных по состоянию на конец 2012 года, и предложена классификация разрешительных практик, основанных на их особенностях и структуре функционирования . Безусловно, проведение анализа процедурных особенностей региональных практик в области разрешения торговых споров не представляет непосредственный интерес в данной работе, поскольку данный аспект проблемы лежит в юридической плоскости. Однако ряд особенностей общего характера имеет смысл обозначить для понимания важности вопроса, часто поднимаемого в научных трудах, о целесообразности разрешительных практик в рамках РТС с учетом существования многостороннего механизма урегулирования торговых споров и конфликтов в системе ГАТТ/ВТО.
В большинстве ПТС (65%) предусматриваются процедуры арбитражного разбирательства как преобладающий способ разрешения торговых споров. За редким исключением, современные ПТС содержат исключительно политические средства урегулирования конфликтов, что говорит о предпочтительном отношении стран к правовым процедурам или практикам разрешения торговых разногласий. Вместе с тем страны-участники ПТС неохотно идут дальше квази-судебной модели разрешения споров, в которой рассмотрение дела апелляционной инстанцией не предусмотрено. Исключением же являются такие интеграционные объединения, как Сообщество развития стран Юга Африки (SADC), МЕРКОСУР и АСЕАН, причем два последних приняли процедуру апелляции по прошествии некоторого времени. Преобладание одноступенчатой системы урегулирования споров можно объяснить рядом обстоятельств. Скорее всего, это может быть связано с желанием стран не растягивать временные рамки торгового разбирательства или со значительными расходами, необходимыми для финансирования апелляционной процедуры, особенно если она проводится в рамках постоянного органа.
В целом, практики разрешения споров в рамках ПТС мало чем отличаются от арбитражных процедур механизма ВТО. В этом отношении разрешительные процедуры в ПТС по своей структурной природе схожи с механизмом ВТО в части положений, касающихся проведения консультаций, порядка работы арбитражной комиссии, выполнения решений арбитражной комиссии и контроля их исполнения, возмещения ущерба. Более того, система урегулирования конфликтов в рамках ПТС не предусматривает повышения степени обеспечения исполнения обязательств по сравнению с ВТО.
Далее, представляется возможным проведение исследования положений и норм региональных торговых соглашений, регулирующих отдельные области международных экономических отношений, таких как тарифная либерализация, технические барьеры в торговли или вопросы охраны прав интеллектуальной собственности. В таблице 6 показан охват положений РТС, регулируемых и не регулируемых в рамках ВТО. Возрастающее число последних, согласно данным таблицы, позволяет предположить, что неспособность ВТО регулировать востребованные к настоящему времени сферы мировой торговли может привести к подрыву авторитета многостороннего механизма урегулирования конфликтов.
Оценка эффективности механизма ВТО в сравнении с другими межгосударственными разрешительными практиками
Ключевым этапом в формировании системы регулирования мировой торговли и международных экономических отношений стал Уругвайский раунд переговоров, предусмотревший создание на базе ГАТТ Всемирной торговой организации (ВТО). Среди подписанных десятков соглашений и других правовых документов особую роль играет Договоренность о правилах и процедурах, регулирующих разрешение споров, так как ее положения собственно направлены на выполнение обязательств стран-членов ВТО, взятых в соответствии с принятыми документами. Орган по разрешению споров является центральным органом, обеспечивающим соблюдение правил и процедур, установленных Договоренностью. Генеральный совет ВТО является фактически ОРС (Орган по разрешению споров), который заседает специально для рассмотрения вопросов, касающихся урегулирования споров и конфликтов. Как правило, он собирается раз в месяц и обладает полномочиями учреждать третейскую группу, принимать доклады третейской группы или Апелляционного органа, осуществлять надзор за выполнением принятых решений и рекомендаций, а также утверждать приостановление ранее предоставленных уступок и других обязательств по конкретным соглашениям.
В первую очередь необходимо выделить институциональные особенности Всемирной торговой организации - в отсутствие у нее наднациональных полномочий. Органы в ВТО не могут применять санкции в отношении своих стран-членов, не соблюдавших свои обязательства - и полномочия. ВТО функционирует иначе, нежели другие международные организации, как, например, Всемирный Банк, МВФ, ООН. В ВТО полномочия не делегируются совету директоров или отдельным органам, и бюрократия не оказывает влияния на политику отдельных государств. Решения ВТО такого характера просто невозможны, так как в организации не предусмотрен орган, аналогичный по уровню делегированных полномочий Совету Безопасности ООН.
В системе ВТО сформировалась практика принятия решений на основе консенсуса, хотя в ст. XXV ГАТТ указано, что каждая страна-член имеет право одного голоса на всех встречах стран-членов и что решение принимается в соответствии с большинством голосов. Исполнительные органы ВТО не имеют полномочий принимать решения, обязательные для государств-членов, в то же время все решения в рамках ГАТТ/ВТО принимаются соответствующими органами, в которых представлены все страны-члены организации. Генеральный директор ВТО также не может принимать решения обязательного характера - в его функции входят, скорее, организационно-координируюшие вопросы.
Другой институциональной особенностью ВТО является то, что сама организация не может подавать претензии в отношении своих государств-членов в Орган по разрешению споров, собственно как и страны-члены не имеют права обращаться с исками в отношении организации.
Будучи современной международной организацией, у ВТО нет и не может быть в принципе таких интересов и задач, которые не совпадали бы с задачами и интересами ее государств-членов, в связи с чем обвинения в адрес ВТО в неспособности завершить Дохийский раунд переговоров с 2001 года представляются необоснованными. Отсутствие конкретных результатов в ходе многосторонних торговых переговоров в рамках ВТО, как представляется, можно объяснить тем, что государства-члены в нем не так уж и заинтересованы.
Вместе с тем государства-члены ВТО также осуществляют полный контроль над деятельностью организации в части нормотворческих функций. Вся структура взаимоотношений организована таким образом, что политику ВТО определяют сами страны-члены. Все решения принимаются ими коллегиально в лице министров на конференциях, проходящих каждые два года, или официальных представителей в рамках регулярных встреч. Это очень важно, поскольку принимаемые в рамках ГАТТ/ВТО решения так или иначе затрагивают чувствительные аспекты внутренней и внешней торгово-экономической политики стран-членов.
Необходимо также отметить ряд уникальных особенностей в области правового регулирования в системе ГАТТ/ВТО.
Правила ВТО оказывают существенное и зачастую очевидное воздействие на экономическую деятельность государств-членов. Сложилось ошибочное общественное мнение, что нормы и принципы ВТО затрагивают исключительно внешнеторговую деятельность стран, в то время как в области регулирования внутренней торгово-экономической политики государства-члены обладают полной свободой действий и регламентации. В большей степени правила ВТО затрагивают именно область внутреннего регулирования, устанавливая довольно-таки высокие стандарты в вопросах дискриминации и доступа на рынки. Обеспечение равных конкурентных условий на рынке государств-членов, недопущение предоставления преференций как отечественным, так и отдельным иностранным компаниям - это те вопросы, на которые, главным образом, направлены действия механизмов ВТО. Таким образом, если и не все, то превалирующая часть мер регулирования торговли и многих смежных с ней областей, носящих в той или иной мере дискриминационный характер, может быть квалифицирована как нарушение правил ВТО.
На сегодняшний день Орган по разрешению споров (ОРС) ВТО является одним из самых эффективных механизмов урегулирования межгосударственных споров. Органом международного правосудия, сопоставимого с ОРС ВТО, является лишь Европейский Суд по правам человека. Органом по разрешению споров было урегулировано множество торговых конфликтов, которые потенциально могли привести к затяжным торговым войнам. Однако роль ОРС в системе ГАТТ/ВТО не ограничена лишь урегулированием споров и конфликтов. В частности, Орган выполняет следующие важнейшие функции.
В первую очередь ОРС благодаря последовательному и предсказуемому процессу разрешения споров обеспечивает целостность системы Всемирной торговой организации. Право ВТО носит комплексный характер, но решения, принятые в ходе рассмотрения торговых споров, крайне важны, поскольку они используются в дальнейшем как прецедент для рассмотрения других претензий. Доклады третейских групп и Апелляционного органа содержат множество ссылок на предыдущие решения. Причем особый интерес представляют не столько выводы, содержащиеся в резолютивной части решения, сколько аргументация членов третейских групп и арбитров, поскольку жалобы, направленные в Апелляционный орган, часто подаются не в отношении выводов и заключений третейских групп, а в связи с изложенной аргументацией. Это вполне объяснимо, так как именно аргументация с течением времени становится неотъемлемой частью права ВТО, поскольку в мотивированной части принимаемых решений формируются доктрины и концепции, придавая ранее принятым членами организации договоренностям дополнительное смысловое значение.
Более того, решения третейских групп и Апелляционного органа раскрывают и уточняют содержание норм и принципов международной торговли и путем эволюционного толкования адаптируют нормы ВТО к меняющимся условиям развития мировой торговли и международных экономических отношений.
Большинство экспертов и ученых характеризуют создание Органа по разрешению споров как выдающееся . достижение Уругвайского раунда, сопоставимое только с созданием самой организации. Вместе с тем они указывают на определенный «перекос» в сторону авторитета ОРС в системе ГАТТ/ВТО. Как представляется, это связано со спецификой механизма принятия решений Министерской конференцией и Генеральным советом ВТО, с одной стороны, и с очевидной по сравнению с ним эффективной ролью ОРС в деятельности ВТО - с другой.
С момента инициирования текущего раунда многосторонних переговоров в ноябре 2001 года ни Генеральным советом, ни Министерской конференцией не было принято значимого решения, подпадающего под действие какого-либо многостороннего торгового соглашения. В то время как в рамках работы ОРС была проведена гигантская работа. Хотя здесь нельзя утверждать о наличии отрицательных явлений в деятельности организации.
Организация взаимодействия государства с частным сектором в области урегулирования торговых споров и устранения торговых ограничений в отношении российских товаров
В свете вступления России в ВТО работа по подготовке к российскому участию в механизме урегулирования споров ВТО является исключительно важной. В настоящее время перед Россией стоит ответственная задача по организации эффективного процесса подготовки и согласования торгово-политических решений, а также успешного участия России в рассматриваемых в рамках ОРС споров с учетом интересов деловых и других заинтересованных кругов.
Правом доступа и обращения в механизм урегулирования споров обладают только государства-члены ВТО, однако процесс все большего вовлечения частных лиц в процедуру разрешения споров ВТО становится более очевидным. Ведь в процессе урегулирования торговых конфликтов ВТО отстаиваются интересы фактически отечественных производителей, поставщиков услуг и других экономических операторов.
Участие лиц, чьи коммерческие интересы затрагиваются рассматриваемой в рамках механизма ВТО спорной ситуацией (далее - заинтересованные стороны), в рассмотрении споров прямо не предусмотрено Договоренностью о правилах и процедурах, регулирующих разрешение споров (далее - ДРС). Однако на практике сформировались варианты косвенного их участия в процессе по разрешению споров в ВТО, которые так или иначе могут повлиять на исход рассмотрения спора, понимание чего имеет большое значение для будущего участия России в данном механизме.
В ходе практики урегулирования споров ВТО сложилось несколько форм участия заинтересованных сторон в процессе их рассмотрения. Во-первых, существуют примеры инициирования спора частными лицами, представляющие интересы и защищающие права отечественных производителей. Так, в 2001 году крупнейшие японские производители стали: Nippon Steel Corporation, NKK Corporation, Kawasaki Steel Corporation - инициировали обжалование Японией в рамках процедуры разрешения споров ВТО антидемпинговые меры США, введенные в отношении импорта некоторых наименований плоского углеродистого горячекатанного проката. Это говорит о важной роли внутреннего права государства регистрации заинтересованных сторон, поскольку процедуры по рассмотрению обращений заинтересованных сторон должны быть урегулированы на уровне национального права страны. В мировой практике уже существуют соответствующие формальные процедуры (например, в США и ЕС), которые предусматривают обращение заинтересованных сторон в национальные правительства с просьбой рассмотреть вопрос о наличии торговых ограничений, установленных другим государством.
Во-вторых, заинтересованные стороны могут оказывать активное содействие правительству путем предоставления специальной отраслевой информации, исследования фактов и сбора доказательной базы, оказания юридической поддержки в рамках работы по подготовке и проведению разбирательства в ВТО. Таким образом, часть бремени, связанного с ведением процесса по разрешению споров в ВТО, государство передает заинтересованным сторонам. Очевидно, что успех в судебном разбирательстве требует масштабных исследований и подготовительных работ.
Заслуживает также особого внимания мнение Апелляционного органа по вопросам представительства интересов сторон неправительственными консультантами. Так, в деле «Бананы - ЕС» Апелляционным органом было принято решение о том, что в рамках Соглашений ВТО не существует препятствий члену ВТО определять самостоятельно лиц, выступающих в рамках устных слушаний перед Апелляционным органом. Следуя вышеуказанному выводу Апелляционного органа, в деле «Автомобили - Индонезия» третейская группа разрешила неправительственным советникам присутствовать на заседаниях в составе делегации государства-члена. Следовательно, страны-члены ВТО могут привлекать заинтересованные стороны как в рамках рассмотрения дела третейской группой, так и в ходе устных слушаний в Апелляционном органе.
Третий способ участия заинтересованных сторон имеет наиболее прямой характер, однако, его правовая основа остается спорной. Согласно пункту ! статьи 13 ДРС, третейская группа имеет право запрашивать информацию и технические консультации у любого подходящего источника. Причем ДРС не предусматривает такого права Апелляционного органа. В деле «Креветки - США» Апелляционный орган осуществил толкование соответствующего положения ДРС и признал право третейской группы получать материалы, подаваемые частными лицами, не принимающими участие в деле, по их собственной инициативе. В результате Апелляционный орган отклонил вывод третейской группы о том, что третейская группа имеет право запрашивать, но не вправе получать информацию, которая не была запрошена. Более того, доклад третьих лиц не обязательно должен входить в материалы дела, подаваемые стороной спора. В то же время Апелляционный орган отметил, что вопрос о том, принимать во внимание доклады «друзей суда» или нет, должен решаться третейской группой в каждом конкретном случае в дискреционном порядке, т. е. фактически передается на исключительное усмотрение третейской группы.
Таким образом, заинтересованные стороны имеют возможность участвовать в рассмотрении спора, предоставляя доклады в качестве «друзей председателя». Однако следует принимать во внимание тот факт, что на сегодняшний день не сложилось правовой определенности: примет ли третейская группа или Апелляционный орган соответствующий доклад?
Необходимо понимать, что все большее вовлечение частных лиц в процедуру разрешения конфликтов ВТО постепенно становится закономерностью. Построение и сохранение поддержки отношений с деловыми и другими заинтересованными кругами являются не менее важными, чем организация системы межведомственного согласования. Как было ранее отмечено, в ряде стран уже существуют формализованные процедуры, предусматривающие постоянный диалог правительства с деловыми и другими заинтересованными кругами. В соответствующих комитетах обсуждаются вопросы, имеющие ключевое значение для бизнеса. Их мнение фильтруется на различном государственном уровне и интегрируется в официальную позицию страны. На основе имеющего опыта зарубежных стран в создании эффективной системы сотрудничества правительства и частного сектора можно выделить основные шаги.
Как правило, на пути сближения государственно-частных отношений формируется общая база данных торговых барьеров, введенных иностранными государствами, в отношении отечественных товаров. Частный сектор может информировать о наличии ограничительных мер напрямую в соответствующее структурное подразделение, которое непосредственно занимается взаимодействием с частным сектором в вопросах существующих торговых проблем. Вместе с тем сбор информации может параллельно осуществляться и косвенным образом. Официальные лица, отвечающие за вопросы торговли и промышленности в регионах, часто имеют дело с регулированием и секторами экономики, с которыми не сталкиваются официальные лица федерального уровня, а потому их роль как источника информации велика. Также ценный вклад в разработку такой базы данных может внести активное сотрудничество с иностранными посольствами, торговыми представительствами. Наличие электронной базы данных позволит постепенно налаживать связи с частным сектором, которые в иных обстоятельствах были либо недостаточно сформированы, либо вовсе не существовали.
Также важной составляющей является запуск механизма формальных систематических консультаций с частным сектором. Информационный обмен между промышленными лидерами и правительственными чиновниками не является эффективным способом достижения в широком масштабе всей страны поддержки либерализации деловыми кругами, так как существуют сложности в определении отношения всей отрасли к либерализации. Риск возникает на уровне подготовки предложений и принятия решений, основанных на неполной информации. Таким образом, необходимо проводить работу по созданию ориентированной на экспорт коалиции, которая может действовать как противовес интересам, пользующимся преимуществами из-за более высокого уровня защиты. Такая структура позволяла бы ее участникам вносить уточнения в оценку потенциального влияния торговых ограничений на соответствующий промышленный сектор России, определять достоинства и недостатки конкретной переговорной позиции в ВТО, а также обращаться в соответствующие государственные органы о необходимости инициирования спора в отношении ограничительных мер, введенных иностранными государствами.
