Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Концептуальные основы государственного устройства и финансового регулирования территориального развития. Федерализм и бюджетный федерализм 12-28
1.1. Федерализм как принцип государственного устройства 12-17
1.2. Сущность финансового регулирования территориального развития. "Бюджетный федерализм" 18-24
1.3. Программное финансирование как аспект долгосрочного финансового выравнивания 24-28
Глава II. Государственное устройство и государственное регулирование территориального развития в ФРГ 29-48
2.1. История формирования и развития федеративной системы Германии 29-33
2.2. Немецкий федерализм. Концептуальный аспект 34-43
2.3. Преимущества и недостатки немецкой федеративной системы 43-48
Глава III. Основы финансового регулирования территориального развития в ФРГ 49-71
3.1. Управление государственными финансами в ФРГ / 49-53
3.2. Нормативно-правовые основы финансового регулирования территориального развития 54-57
3.3. Распределение расходных и доходных полномочий 5 7-64
3.4. Особенности регулирования налогового распределения 64-71
Глава IV. Система финансового выравнивания 72-109
4.1 . Механизм финансового выравнивания федеральных земель 72-79
4.2. Общины/союзы общин в системе финансового выравнивания 79-83
4.3. Требования к системе финансового выравнивания, вызванные объединением Германии 83-94
4.4. Действующая система финансового выравнивания и финансовое развитие земель (1991-2000г.г.) 94-109
Заключение 110-115
Приложения (1-33) 116-153
Сноски 154-160
Библиография 161-163
- Федерализм как принцип государственного устройства
- История формирования и развития федеративной системы Германии
- Управление государственными финансами в ФРГ
- Механизм финансового выравнивания федеральных земель
Введение к работе
Опыт экономического развития западных стран, чьи достижения несомненны, всегда привлекал российских ученых. Исследования в этом направлении проводились и проводятся с целью выработки рекомендаций по применению зарубежного опыта в России. Главной проблемой при этом является невозможность прямого заимствования, так как опыт имеет временные и пространственные ограничения.
Опыт находит свое логическое обобщение в теории. Экономическая теория относится одновременно и к точным, и к социальным наукам. С одной стороны, в ней существует множество математических моделей, с помощью которых описываются те или иные зависимости в экономике - экономические законы, с другой стороны, она имеет дело с поведением индивидуумов, которое может опровергнуть любой экономический закон.
Все рассматриваемые в экономической теории модели экономические модели, бывшие эффективными в определенный период, затем переставали удовлетворять насущным потребностям и заменялись другими. В конце XX века специалисты открыто признали кризис самой авторитетной экономической модели прошлого столетия - либерализма. После длительного периода относительного благополучия западные страны оказались на пороге экономических кризисов. Возникает вопрос, стоит ли тогда изучать их опыт? Ответ может быть только положительным.
Природа экономической жизни имеет ряд характерных особенностей, в том числе непрерывность и закономерность. Экономическая жизнь не прекращается даже при самых неблагоприятных условиях, устанавливая в новых условиях новые законы. И эта закономерность носит объективный характер. В каждой определенной ситуации определенные группы экономических субъектов принимают аналогичные решения, руководствуясь аналогичными соображениями.
Таким образом, изучение опыта западных стран необходимо как для изучения возникающих закономерностей, так и для выработки рекомендаций о возможности его применения в отечественной практике. Не менее важным является анализ причин, препятствующих заимствованию каких-либо инструментов в РФ. В незаконченной еще истории российских реформ немало примеров, когда прямое заимствование зарубежного опыта или выполнение рекомендаций (даже солидных международных финансово-кредитных институтов) приводило к негативным последствиям, так как происходило без учета российской специфики или без понимания особенностей применения заимствованных моделей.
Наряду, с общей непродуманностью проводившихся в нашей стране в начале 90-х гг. реформ, отсутствия четко вьфаженного генерального направления в построении конкретной экономической модели, существенной ошибкой было нарушение самого процесса прохождения реформ.
Поводом к реформе в какой-либо сфере становится выявление допущенных значительных отклонений от модели, принятой за идеальную. Реформа должна начинаться с принятия тщательно продуманного и разработанного закона, гарантирующего одновременно долговременность, стабильность и гибкость применения каких-либо инструментов. Необходимо также создание соответствующих институтов для проведения этого закона в жизнь (или наделение соответствующими полномочиями уже существующих) и системы контроля над надлежащим исполнением закона. Только после этого закон вступает в силу и становится обязательным для экономических субъектов. На завершающем этапе реформы необходимо дать оценку полученных результатов не только с экономической, но и с политической точки зрения. Заимствование западного опыта желательно в контексте всего процесса осуществления реформ.
Что касается "образца" идеальной модели федерализма, необходимой для сравнения действующей модели, то она нашими реформаторами должным образом обозначена не была. Отсутствовала та концептуальная основа, из которой бы эта модель вырисовывалась. Дореволюционная Россия была унитарным государством. В Советском Союзе существовала сильная централизованная власть, что делало его федеративным только номинально. Реформаторы в конце 80-х - начале 90-х годов обращали внимание масс, которыми необходимо было манипулировать для изменения существующего строя, на освобождение "от оков" советского строя. Контуры "благополучного" будущего рисовались от противного весьма и весьма схематично, четкого понимания, каким должно быть государство, чтобы в нем развивалась именно рыночная экономика и царила истинная демократия, также не было. Практика рыночной экономики разнообразна, а истинная демократия возможна, прежде всего, в правовом и социальном государстве, которое одновременно является федеративной и демократической республикой. Причем под демократией, кроме предоставления гражданам политических прав и свобод, понимается: во-первых, равенство граждан как получателей государственных услуг в полном объеме должного качества в любом регионе страны; во-вторых, равенство субъектов в своем экономическом и финансовом развитии. В нашей стране номинально заявленные свобода и равенство граждан и территорий реализовались в искаженной форме.
Последней и очень важной составляющей процесса осуществления экономических реформ является выбор критериев оценки результатов. В истинно демократическом государстве, где реформы проводятся на благо народа, основным критерием оценки результатов этих реформ является реакция на них населения как следствие уровня его жизни.
Экономические реформы в федеративном государстве должны осуществляться в контексте федеративных отношений. Федерализм - понятие многогранное, реализующееся через бюджетный федерализм, который является аспектом государственного регулирования территориального развития с помощью финансовых механизмов.
Интерес к теории и практике государственного регулирования территориального развития несомненен. Государство и его территории во все времена пытались вести диалог. Однако еще нигде и никогда не удавалось добиться оптимального сочетания интересов государства и населения. К тому же региональная политика и методы регулирования территориального развития гораздо более индивидуальны, чем экономическая политика, основанная на универсальных механизмах рыночной экономики. Заимствовать здесь опробованные в других странах модели гораздо сложнее, чем из экономической теории для проведения экономической политики.
Тем не менее, страны выработали некоторые общие и конкретные эффективные механизмы регулирования территориального развития. Главным является их адаптация к данному месту и времени в целях практического использования в современных региональных ситуациях, зачастую не имеющих аналогов ни в мировой, ни в отечественной истории.
В российской науке на протяжении долгого времени усиленный интерес к роли и месту государства в рыночной экономике заслонял другой, не менее важный вопрос взаимоотношений государства и регионов.
В условиях перехода России к рыночной экономике необходимо по-новому осмыслить экономическую роль государства. В советский период наше государство являлось крупнейшим собственником и главным управляющим экономикой. В рыночной экономике государство должно брать на себя те задачи, которые оно может решить лучше, чем рынок или те, которые под силу выполнить только ему. Главное при этом сделать максимально эффективной работу государственного сектора экономики, функционирующего на основе системы государственных финансов.
И если государство "может себе позволить" уменьшить свое вмешательство в деятельность свободных субъектов рынка, ограничиваясь косвенным регулированием, то оно не имеет права снять с себя ответственность за государственную безопасность, социальную
6
защиту населения, проведение фундаментальных исследований, территориальную
целостность страны. В условиях переходного периода сохранение территориальной
целостности страны, недопущение различного рода региональных кризисов, создание на
своих территориях полноценной среды жизнеобеспечения своего народа становится
приоритетной функцией государства. Именно в переходные периоды в государствах могут
развиваться неуправляемые дезинтеграционные процессы, имеющие негативные
последствия. Именно в переходные периоды как никогда расходятся разумная теория и складывающаяся практика государственного регулирования территориального развития.
При таких обстоятельствах требуется «подсказка» - свой или чужой опыт. Дореформенная модель номинального отечественного федерализма примером служить не может, так как совершенно не отвечает реалиям сегодняшнего дня. Складывается ситуация, при которой на проблему невозможности прямого заимствования зарубежного опыта для разрешения существующих региональных проблем накладывается проблема невозможности использования собственного дореформенного опыта.
А проблемы федеративного устройства в России в настоящее время обострены как никогда. Безусловно, что при такой еще значительной по масштабам территории, наша страна всегда будет нуждаться в сильном центральном управлении. Однако нельзя не замечать растущее в последние годы значение отдельных ее субъектов. Российские регионы осознали, что у них есть собственные задачи, требующие незамедлительного решения. К экономическому развитию страны это относится в той же мере, в какой будущее граждан связано с развитием социальной сферы. Для развития взаимоотношений между центром и регионами в правильном направлении нужны соответствующие политические и юридические рамки. В этой связи опыт развитых федеративных государств как по созданию федеративных отношений в стране в целом, так и по выравниванию интересов, в том числе финансовых, между федерацией и субъектами, в частности, представляет особый интерес. Развитие событий в России в течение длительного времени происходило иначе, чем в развитых странах, в том числе в ФРГ. Поэтому речь идет о том, чтобы выбрать из этого опыта то, что поможет развиваться России, как федеративному государству, а также избежать возможных серьезных ошибок при использовании этого опыта.
Следствием массового осознания объективной необходимости упорядочения государственного регулирования территориального развития в нашей стране является возросший интерес к теории и практике федерализма, а также механизма его реализации -бюджетного федерализма. В настоящее время имеется немало научно-практических работ,
7 освещающие как концептуальное видение государственного регулирования территориального развития, так и частные его аспекты. К их числу относятся труды В.Н. Лексина, А.Н. Швецова, А.А. Мелкумова., Л.Н.Лытковой, К.К.Барановой, А.Н.Аринина, А.Г.Хабибулина и других, представляющие лишь небольшую часть уже существующего у нас в стране научного фундамента государственного регулирования территориального развития. Системно организованное регулирование территориального развития в современной России только начинается. Имеются огромные неиспользованные возможности, но заимствовать положительный опыт западных стран желательно без совершения при этом серьезных ошибок. В этой связи недостаточно освещенным остается опыт западных стран в области государственного регулирования территориального развития в целом, без вырывания из основного контекста отдельных механизмов и инструментов. Возможно, данная работа восполнит существующий пробел, так как в ней впервые подробно рассмотрен подход самих немцев к проблемам своего федерализма, в целом, и межбюджетных финансовых отношений в Германии, в частности. Особенностью этого подхода является то, что результаты государственного регулирования территориального развития с помощью финансовых механизмов оцениваются в ФРГ с точки зрения достижения политических и экономических целей федерализма, в том числе достижения равенства территорий в своем экономическом развитии и равенства граждан как получателей государственных услуг. Практика немецкого федерализма рассмотрена в рамках всего процесса, начиная с концептуальных основ федеративного устройства и заканчивая учетом политических настроений, которые вызывает в обществе проведение финансовых реформ.
Целью предпринимаемого исследования является изучение теории и практики государственного регулирования территориального развития с помощью финансовых механизмов в ФРГ в широком контексте федеративных отношений, а именно, существующие концептуальные и нормативно-правовые основы немецкого федерализма и государственного регулирования развития федеральных земель с помощью финансовых механизмов. Сравнение российской модели бюджетного федерализма с эффективной германской моделью поможет скорректировать направления проводимых реформ в нашей стране, повысить их эффективность, а также избежать серьезных ошибок в сфере финансовой политики.
Серьезной ошибкой является укрепившееся в нашей стране представление о том, что разрабатывать и проводить финансовую политику можно в отрыве от общего контекста и правильного понимания сущности федеративных отношений.
В этой связи автору представляется логичным начать исследование с изучения в первой главе особенностей и доминант федеративного устройства, в том числе баланса территориально-политической децентрализации и государственного единства, принципов разделения властей и распределения властных полномочий, а также вытекающего из них распределения расходных и доходных полномочий. При этом автор уделяет большое внимание проблеме сопоставимости терминов.
Феномен искажения смысла ключевых экономических, в том числе финансовых понятий
в отечественной экономической и политической литературе превратился в очень серьезную
проблему, которая, к сожалению, до сих пор не привлекла к себе должного внимания. Не
согласована в полной мере терминология, применяемая в нашей научной и учебной
литературе по экономической теории, с одной стороны, и денежному обращению, кредиту и
финансам, с другой. Долго игнорируемая проблема искажения представлений о сущности и
инструментах бюджетного федерализма повлекла за собой их закрепление в форме
устойчивых стереотипов, которые, в свою очередь, формируют псевдолегитимную и
понятийно-размытую основу, как для принятия самых ответственных решений, так и для их
общественного восприятия. Неадекватность подобных стереотипов бюджетного
федерализма действительному положению вещей является серьезным препятствием на пути укрепления федеративных устоев в России.
При изучении опыта межбюджетных финансовых отношений в другой стране (например, в ФРГ) с целью последующего его заимствования в России на проблему искажения основных понятий накладывается проблема несопоставимости терминов, употребляемых в экономической литературе обеих стран.
Во второй главе автор переходит к рассмотрению особенностей федеративного устройства Германии и идеологии немецкого федерализма, которые определяют начальные условия равноправного развития субъектов немецкой федерации - федеральных земель, а также применяемые критерии оценки результатов региональной политики.
Действительные проявления федерализма в Германии и его проникновение вглубь территориальной структуры общества, в систему местного самоуправления, оказываются более сложными и разнообразными, чем номинальный федерализм, закрепленный в официальном названии государства: "Федеративная Республика Германия". Реальное, а не номинальное государственное устройство определяет формы и степень децентрализации государственных функций, а также их распределение между центром и субъектами, создавая возможности для внутригосударственного диалога. Именно реальное, исторически
9 сложившееся, корректируемое в зависимости от политических поворотов государственное устройство определяет суть и механизмы предельно индивидуализированных систем государственного, в том числе финансового регулирования территориального развития.
Особенности исторического развития накладывают отпечаток на государственное устройство ФРГ, которое можно считать универсальным для достижения политических и экономических целей федерализма. Тем не менее, интересно проанализировать, какие преимущества и какие недостатки видят сами немцы в своем федеративном устройстве. Как обсуждаются и решаются возникающие проблемы и как используются преимущества немецкого федерализма. Как выглядит реальный диалог государства и населения по поводу учета взаимных интересов, о содержании которого известный немецкий ученый Х.Циммерман сказал: «Все, что делает государство, должно ориентироваться на интересы
граждан и осуществляться минимальными средствами».
Третья глава посвящена исследованию нормативно-правовой базы,
регламентирующей в ФРГ становление и развитие финансовых межбюджетных отношений. Предпринимается попытка установить, насколько она отвечает принципиальным требованиям целостности, полноты и непротиворечивости; какие существуют возможности пересмотра и корректировки этой базы. Нормативно-правовая база межбюджетных финансовых отношений, основой которой является Основной закон (Конституция) ФРГ в части так называемого финансового законодательства , по своей конструкции аналогична правовым положениям государственного регулирования территориального развития. При этом залогом успеха экономического и финансового развития земель, является закрепленное на уровне конституции, полное и четкое распределение законодательных и исполнительных, расходных и доходных компетенций между уровнями власти.
В нашей стране, приоритетные в российском бюджетном федерализме, взаимоотношения между федерацией и субъектами до сих пор являются сложными. Часто для них характерны тенденции противостояния вплоть до открытого сепаратизма. Одной из причин, подпитывающих эти тенденции, являются известные проблемы на уровне законодательства. Отсутствие необходимых законов, недостаточная прозрачность существующих, не устраненное до сих пор противоречие законодательства субъектов и федерации дает возможность некоторым субъектам устанавливать особый режим отношений с федеральным центром со всеми вытекающими из этого последствиями для федерации в целом. В федеральном законодательстве до сих пор нет четкого разграничения властных, в том числе расходных и доходных полномочий, которое бы основывалось на общепризнанном в
10 мировой практике принципе первичности расходов по отношению к доходам при составлении бюджета. В Российской Федерации, напротив, в бюджетном процессе первичным является определение возможных бюджетных доходов, на основании чего планируются направления и объемы бюджетных расходов. Бюджетная практика в РФ осложняется также наличием в РФ социальных внебюджетных фондов, которые усиливают разрыв между государственными и бюджетными расходами и доходами, усложняя определение их объемов. Создания в рамках федерального бюджета специализированных экономических фондов нарушает его единство и полноту. В общем, и целом, вычленение из общего бюджета отдельных статей расходов, целевая увязка доходов с определенными видами расходов как меры теоретически несостоятельны, так как устраняют конкуренцию потребностей и приоритетов в расходовании бюджетных средств.
Финансовое законодательство ФРГ могло бы послужить хорошим примером для создания в Российской Федерации должной нормативно-законодательной базы бюджетного федерализма.
Четвертая глава посвящена немецкой системе финансового выравнивания. В немецкой научной литературе термин "бюджетный федерализм" не употребляется. Для описания выравнивания финансовых потенциалов бюджетов субъектов федерации, являющегося одной из экономических целей федерализма, применяется термин "финансовое выравнивание". Под финансовым вьфавниванием в ФРГ, в широком смысле, понимают наделение отдельных бюджетов средствами в объеме, достаточном для выполнения возложенных на них государственных задач, в узком смысле - корректировка первоначального распределения налоговых доходов. В главе рассмотрен механизм финансового выравнивания; обозначены место и роль общин/союзов общин в системе финансового выравнивания; проанализированы изменения в системе финансового выравнивания, вызванные объединением Германии, на основе статистических данных рассмотрено финансовое развитие федеральных земель за период с 1991 по 2000 год, результаты которого подтверждают способность немецкой системы финансового выравнивания быть эффективной даже в самые трудные в финансовом отношении периоды.
Объектом предпринятого исследования является процесс вьфавнивания финансовых потенциалов федеральных земель в Германии в контексте с анализом возникающих при этом проблем, часто балансирующих на грани политических.
Предметом исследования выступают механизмы и инструменты, применяемые в рамках вертикального и горизонтального финансового вьфавнивания в ФРГ. К их числу относятся:
1 )выравнивание чрезмерной нагрузки на федеральные земли с помощью федеральных субсидий;
2)компенсации особых затрат, предоставляемые федеральным землям из федерального бюджета;
3)субсидии экономически слабым землям из федерального бюджета;
4)выделение из причитающихся землям поступлений налога на добавленную стоимость дополнительной доли для экономически слабых земель;
5)выравнивающие субсидии экономически слабым землям за счет экономически сильных.
Первые три инструмента относятся к системе вертикального финансового вьфавнивания, последние два - к системе горизонтального финансового выравнивания. Субсидии экономически слабым землям из федерального бюджета, рассматриваются одновременно и как инструмент вертикального, и как инструмент горизонтального финансового вьфавнивания.
Значительная часть данной работы написана на основе материалов, которые были изучены автором во время научной стажировки в ФРГ. Основными источниками получения информации являются официальные публикации Министерства финансов ФРГ, труды зарубежных и отечественных исследователей, в том числе монографии и научные статьи, посвященные проблемам немецкого федерализма и финансового вьфавнивания земель. При выборе российских источников предпочтение отдавалось авторам, рассматривающим проблемы бюджетного федерализма в контексте федеративных отношений.
В работе, исходя из основной поставленной цели, исследовать систему финансового вьфавнивания субъектов ФРГ, отводится незначительное место финансовому выравниванию общин/союзов общин. В дальнейшем автор надеется продолжить исследование германской модели финансового вьфавнивания в этом направлении, так как отдает себе отчет о важности местного самоуправления как основе исполнительной власти и эффективном инструменте диалога властей с населением.
В заключении приводятся выводы, сделанные в работе и основанные на сравнительной характеристике состояния межбюджетных финансовых отношений в ФРГ и РФ в контексте федеративных отношений.
Работа снабжена приложениями (схемами и таблицами), наглядно иллюстрирующими механизм и результаты вьфавнивания германских земель за последнее десятилетие двадцатого века.
Федерализм как принцип государственного устройства
Термин "федерализм" этимологически происходит от латинского "foedus", что означает "союз, договор". Федерализм - неоднозначное понятие и может рассматриваться с разных точек зрения. В самом широком смысле под федерализмом понимается организационная структура чего-либо, основанная на принципах федерации, т.е. объединения каких-либо субъектов, сохраняющих определенную самостоятельность. Федерализмом называется одно из мелкобуржуазных философских течений, основателем которого был известный французский теоретик анархизма П.Ж.Прудон (1809-1865). В политическом контексте и с точки зрения государственного права под федерализмом понимается форма государственного устройства, противоположная унитаризму и связанная с идеей "базисной демократии" и принципом субсидиарное.
Форма государственного устройства представляет собой национальное и административно-территориальное строение государства, которое раскрывает характер взаимоотношений между его составными частями, между центральными и местными органами государственной власти. Серьезное влияние на форму государства оказывает культурный уровень народа, его исторические традиции, характер религиозных мировоззрений, национальные особенности и другие факторы.
Разнообразие конкретных форм федеративных государств, проблемы регулирования и реализации отношений с их субъектами свидетельствуют, что федеративные отношения представляют собой сложное правовое явление. Часто сегодня понятие федерализм рассматривается как структурно организационный принцип, способ организации власти в сложноустроенных государствах, многоуровневая система, основными признаками которой являются целостность, единство и многообразие.
Категории единства и многообразия представляют собой взаимосвязанные элементы содержания федерализма, которые, уравновешивая друг друга, обеспечивают оптимальное сочетание интересов федерального центра и субъектов федерации.
Некоторые ученые пытаются разделить понятия «федерализм» и «федерация», считая при этом, что первое понятие шире второго, так как используется не только для понимания собственно федеративного государства, но и конфедерации, а также некоторых других государственных образований.
Основными признаками федерализма являются: 1)приоритет прав человека над законами государства; 2)равноправие всех граждан; 3 Народовластие; 4)развитое гражданское общество; 5)разделение властей; 6)сильный правопорядок. Их наличие или отсутствие определяет тип федерализма. Принято вьщелять подлинный (истинный), формальный (номинальный) и мнимый (псевдофедерализм).
Подлинный федерализм подразумевает партнерские отношения общества и власти на основе заключения своебобразного социального (федеративного) договора. Формальный федерализм означает, что федеративное государство является таковым только по форме, но не по содержанию. В основе только формально федеративного государства нет развитого гражданского самоуправления. Вместо договора о партнерских взаимоотношениях присутствует бюрократическое творчество политических и этнических элит. Мнимый федерализм характеризуется неразвитой федеративной структурой и отсутствием партнерских отношений общества и власти.
Анализируя зрелость федеративных отношений, т. е. определяя тип федерализма, следует опираться на специфику основных принципов его функционирования, среди которых можно назвать следующие:
1 Целостность государственного суверенитета федерации и отсутствие такового у субъектов; 2)верховенство федерального права над правом субъектов; 3)единсТво экономической и социальной систем;
4)единство системы государственных органов на всей территории страны; 5)равноправие субъектов федерации;
6)законодательный, главным образом конституционный способ разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами (принцип субсидиарное).11
Принцип целостности государственного суверенитета федерации и отсутствие его у субъектов является исходным принципом федерализма. Специфической чертой отсутствия у субъектов государственного суверенитета является то, что они не могут быть субъектами международного права.
Считается, что нельзя создать юридически удовлетворительную конструкцию федеративного государства, если распределить суверенитет между самой федерацией и ее субъектами. В то же время современная теория права видит в федеративном устройстве путь децентрализации управления и трансформации территории, то есть создания территориальных сообществ более высокого порядка, чем традиционно существующие с более высокой степенью самостоятельности.
Успешное функционирование федеративной системы зависит от надлежащего баланса интереёов между центральным и региональным уровнями. Федерация и субъекты не всегда находятся в состоянии равновесия своих интересов. В связи с этим существование федеративного государства подвергается угрозе с двух сторон:
1)приоритет субъектов может поставить федеративную систему под угрозу сепаратизма или распада;
2)равенство федерации влечет за собой опасность последовательного перехода к унитарному государству, в котором все субъекты теряют свою государственность.
Таким образом, при нарушении баланса интересов федеративное государство подстерегают две опасности:
1)распад на независимые государства; 2)превращение в унитарное государство.
Для того чтобы избежать этих угроз и достичь стабильности, необходимо установить оптимальное соотношение начал единства целого и самостоятельности частей. Такое соотношение, предопределенное историческими предпосылками, конкретными политическими ситуациями, воплощается в общенациональных идеях, закрепляется в правовых нормах, реализуется в политической практике. Существует мнение, что федеративное государство может быть жизнеспособным и эффективным лишь в том случае, если оно основывается на долговременных интересах всех его составных частей в системе незыблемых политических, экономических, бюджетных, административных, правовых отношений между центром и субъектами федерации.
Федеративное устройство, сложное и многоплановое, порождало (и порождает до сих пор) множество споров и разногласий. Так, например, американские и европейские политики по-разному понимали роль федерального центра в федеративной системе. Американский федерализм ставил своей целью исключение сепаратизма и усиление федеральной власти; европейский, напротив, расценивал усиление центра как угрозу самостоятельности субъектов федерации.
История формирования и развития федеративной системы Германии
Германия - федеративное государство. Немецкая федеративная система явилась результатом длительного развития. Федерализм как принцип государственного устройства существует здесь уже 120 лет. Основными вехами эволюции немецкого федерализма являются: 1 Законодательно закрепленное распределение полномочий между федерацией и землями еще в Конституциях Северогерманского союза от 1867 года и Кайзеровского рейха 1871 года; 2) крайне сложное финансовое законодательство, регулирующее финансовые межбюджетные отношения, в том числе систему финансового распределения и финансового выравнивания;
Заключение новых земель в действующую систему финансового выравнивания.
В своей истории Германия почти никогда не была централизованным государством, а германская федерация (часто конфедерация) в большинстве случаев находилась в подчиненном положении, являясь полностью зависимой от своих субъектов. Распад в 1806 году Священной Римской империи германской нации привел к беспрецедентной региональной и культурной децентрализации. В дальнейшем, за исключением периода диктатуры национал-социалистов, а также существования ГДР, Германия всегда состояла из различных территорий, которые обладали большей самостоятельностью, чем просто провинции. Федеративные структуры различного типа играли важную роль в истории Германии.
Первая немецкая федерация была представлена Северогерманским союзом от 1867 года, включавшим владения на север от р. Майн. Северогерманский союз означал, что большая часть Германии стала составлять одно целое, объединенное общностью всех внешних и многих внутренних интересов. Франко-прусская война довершила дело национального объединения Германии. Пруссия заключила с южногерманскими государствами формальные договоры относительно присоединения их к Северогерманскому союзу. Уже к концу 1870 года вся Германия, за исключением Австрии, составляла одно союзное (федеративное) государство, ставшее первой официальной немецкой федерацией (Кайзеровский рейх 1871 года). В состав новой Германской империи вошли 22 монархии: королевства Пруссия, Бавария, Саксония, Вюртемберг, великие герцогства Баденское, Гессенское, герцогства Саксен-Кобург-Готское, Саксен-Веймарское. Мекленбург-Шверинское, Мекленбург-Стрелицкое и др., ряд мелких княжеств и три вольных города - Любек, Бремен, Гамбург. Позднее в качестве дополнительной территориальной единицы в империю была включена Эльзас-Лотарингия.
Отличительными особенностями новой немецкой федерации стали: 1)болыпой удельный вес Пруссии, на которую приходилось почти 2/3 территории и населения; 2)финансовое законодательство, согласно которому главным источником финансирования слабых земель становятся взносы сильных земель на покрытие общеимперских расходов (взимались до 1917 года) .
Военный крах Германии в первой мировой войне сопровождался внутриполитическим кризисом, в результате которого после отречения от престола императора Вильгельма П в ноябре 1918 года Германия стала республикой. В состав Веймарской республики вошли земли с различными по уровню экономическими потенциалами и имевшие в Национальном собрании разное количество мест. Нужда послевоенного времени и тяжелые условия Версальского договора, который Германии пришлось подписать в 1919 году, привели к дальнейшей внутриполитической и социальной нестабильности. Осложнившиеся отношения земель с федеральным центром свели «на нет» попытки провести реформу Рейха. Земли стали "пансионерами" центральных властей.
Падение Веймарской республики началось с мирового экономического кризиса в 1929 году. В стране царили безработица и нищета. В рейхстаге не удавалось сформировать необходимое большинство, способное управлять страной. Левые и правые радикалы предприняли попытку использовать ситуацию в своих целях. Ранее малозначительное национал-социалистическое движение во главе с Адольфом Гитлером, сочетавшее антидемократические тенденции с псевдореволюционной пропагандой, набирало силу и к 1932 году стало самой многочисленной в стране партией. В январе 1933 года Гитлер пришел к власти. К сожалению, за короткий период существования Веймарской республики понимание необходимости свободного, демократического строя не смогло укорениться в сознании большинства немецких граждан. Доверие к государственной власти тогда сильно пошатнулось из-за сильной внутриполитической неразберихи, массовой безработицы, вызванной экономическим кризисом, столкновений политических противников с применением насилия. Гитлеру благоприятствовал спад экономического кризиса. С помощью программ по трудоустройству и производству вооружений ему удалось оживить экономику и быстро сократить безработицу. Укреплению его позиций способствовали также успехи на внешнеполитическом фронте, в том числе возвращение Саара и восстановление права на создание регулярной армии. Центральная власть усиливалась, а элементы федеративной структуры устранялись в рамках так называемой "унификации".
После безоговорочной капитуляции фашистской Германии 8-9 мая 1945 года последнее имперское правительство во главе с гросс-адмиралом Деницем исполняло свои обязанности еще две недели. В начале июня 1945 года верховная власть перешла к странам победительницам, главной целью которых было разоружение и демилитаризация Германии с последующим совместным контролем над ней, для чего ее территория, а также территория Берлина, были поделены на оккупационные зоны.
После объединения западных оккупационных началось создание единого экономического пространства, на котором стала утверждаться модель "социальной рыночной экономики». Вышеназванная экономическая цель, дополненная идеей построения федеративного, правового и социального государства, была закреплена в Основном законе (Конституции), вступление в силу которой 29 мая 1949 года означало создание на территории западной оккупационной зоны нового государства - Федеративной Республики Германии. На территории советской оккупационной зоны было создано другое немецкое государство -Германская Демократическая Республика. И если ФРГ изначально заявила о себе как о федерации, то ГДР, изменив со временем статус своих территориальных частей, стала унитарным государством с сильной центральной властью.
Германские земли существовали еще до образования ФРГ и ГДР. Однако в процессе создания новых государств их исторические границы перекраивались. Целью искусственного «нарезания» новых границ земель было исключение в будущем опасных захватнических устремлений, оплотом которых являлись многие земли, в частности, Пруссия. В границах бывшей западной оккупационной зоны только земля Бавария и «вольные и ганзейские» города Гамбург и Бремен остались в своих прежних границах. «Нарезание» новых границ без учета этнических, языковых и культурных особенностей привело к необходимости усиления властной вертикали для решения интеграционных задач внутри вновь созданной федерации.
Управление государственными финансами в ФРГ
Все налоговые поступления, причитающиеся федерации, землям и общинам/объединениям общин, должны непрерывно взиматься, распределяться/и перераспределяться и использоваться. Для этого необходимы специальные учреждения со специально обученным управлению финансами персоналом. В соответствиями с принципами государственного устройства в ФРГ нет единого органа, осуществляющего повсеместно управление финансами. Для выполнения ряда задач существуют смешанные финансовые органы, использующие единые методы управления как для федерации, в целом, так и для земель, в частности. Поскольку законодательные компетенции в области налогообложения практически полностью находятся в ведении федерации, то управление налогообложением также находится в ведении федерации. С помощью федерального управления налогами достигается сохранение равновесия между центром и землями.
Согласно ст. 87 абз. 1 Основного закона (Конституции) ФРГ: "В непосредственном федеральном управлении с его собственными, ему подчиненными административными органами находятся внешние сношения, федеральные финансы, федеральные железные дороги, федеральная почта и, в соответствии со ст. 89 - федеральные водные пути и судоходство."
Это означает, что федерация имеет право непосредственно распоряжаться финансовыми средствами как собственных, так и нижестоящих управленческих инстанций. Согласно ст. 108 абз .1 Основного закона (Конституции) ФРГ: "Таможенные пошлины, финансовые монополии, налоги на потребление, регулируемые федеральным законодательством, включая налоги на импорт и налоги, собираемые в рамках Европейского сообщества, состоят в ведении федеральных финансовых органов. Структура этих органов определяется федеральным законодательством. Руководители органов средних инстанций назначаются по соглашению с правительством земель."
Федеральные финансовые органы имеют четыре уровня. Во главе стоит федеральное министерство финансов, которое является высшим финансовым органом страны. Затем следует ряд высших федеральных инстанций, в том числе управление государственным долгом, управление монополиями по спиртным напиткам, федеральное финансовое ведомство и федеральная дирекция строительства. Третий уровень представляет высшая финансовая дирекция, которая выступает в качестве посреднических органов между федерацией и федеральными землями. Четвертый уровень представлен федеральными налоговыми службами в федеральных землях.
Кроме федеральных финансовых органов в землях есть собственные, предназначенные, в том числе для сбора статистических данных, хранения и перевоза поступивших налогов. Согласно ст. 108 абз. 2 Основного закона (Конституции) ФРГ: "Прочие налоги находятся в ведении финансовых органов земли. Структура этих органов, а также единая подготовка соответствующего персонала могут регулироваться федеральным законом, нуждающимся в согласии Бундесрата. Руководители органом средних инстанций назначаются по соглашению с Федеральным правительством."
Самостоятельность федеральных земель в области управления финансами весьма ограничена в силу необходимости регулирования структуры земельных финансовых органов и подготовки для них персонала со стороны федерации на основании федерального закона, в соответствии с которым с 1971 года все земельные финансовые органы имеют одинаковую структуру.
Финансовые органы федеральных земель имеют трехуровневую структуру, во главе которой стоит министр финансов. Затем следует высшая финансовая дирекция, являющаяся посредническим органом между федерацией и землями. Третьим уровнем являются непосредственно финансовые органы земель.
Представленные структуры финансовых органов, как федерации, так и федеральных земель имеют как сходные черты, так и свои особенности. С помощью высших финансовых дирекций федерации и федеральных земель, осуществляется смешанное управление финансами. Смешанное управление финансами гарантирует единство налогового управления. Согласно ст. 108 абз. 4 Основного Закона (Конституции) ФРГ: "Федеральным законом, нуждающимся в одобрении Бундесрата, устанавливаются способы сотрудничества между федеральными финансовыми службами и финансовыми службами земель в заведовании налогами; если исполнение финансовых законов будет улучшено или облегчено, то такое сотрудничество в равной степени может относиться к заведованию финансовыми службами земель налогами, указанными в первом абзаце, и к заведованию другими налогами федеральными финансовыми службами. Что касается налогов, доходы от которых причитаются общинам/ объединениям общин, и заведование которыми относится к ведению финансовых служб земель, то это заведование может быть поручено полностью или частично общинам (объединениям общин)." Таким образом, высшая финансовая дирекция является одновременно и федеральным, и земельным органом управления. Создание такого совместного органа управления финансами объясняется попыткой властей исправить ошибку, допущенную еще при создании Федеративной Республики Германии, когда оккупационные власти настояли на отказе от единой системы управления финансами, и это решение имело весьма продолжительные негативные последствия. Основные трудности были связаны с распределением управленческих функций между федерацией и федеральными землями таким образом, чтобы обеспечить соблюдение принципа справедливости налогообложения как с экономической, так и с юридической точки зрения. Соблюдение принципа справедливости налогообложения должно, в свою очередь, способствовать соблюдению принципа равноправия. Равномерное распределение налогового бремени может быть достигнуто только в том случае, если управление налогообложением организовано по единым правилам. Это означает также высокую профессиональную подготовку персонала налоговых органов, а также следование налоговых органов единым указаниям со стороны главного финансового ведомства -федерального министерства финансов.
Механизм финансового выравнивания федеральных земель
Система финансового выравнивания предусматривает, прежде всего, выравнивание налоговых потенциалов земель. Причиной, вызывающей необходимость финансового выравнивания, является распределение властных полномочий между уровнями власти и управления. Расходы, связанные с выполнением возложенных на уровень власти задач, могут не соответствовать доходам. Поэтому после рассмотрения механизма распределения на основе расходных полномочий налоговых поступлений между федерацией и землями, а также непосредственно между землями, необходимо обратиться к предусмотренным законодательством возможностям корректировки первичного налогового распределения. Такие корректировки необходимы, если субъекты по каким-либо причинам, не связанным с непосредственной деятельностью их администрации, оказываются не в состоянии выполнять свои непосредственные задачи. На размеры налоговых поступлений могут оказывать влияние географическое положение, качество инфраструктуры и т.д. Тем не все земли должны выполнять одинаковые государственные задачи. Граждане, проживающие в экономически слабых землях, имеют те же требования в отношении предоставления им государственных услуг, что и граждане более сильных в экономическом отношении земель.
Проблема выравнивания налоговых потенциалов земель решается с помощью реализации принципа солидарности федерации, который подразумевает оказание взаимопомощи как в отношениях между федерацией и федеральными землями, так и в отношениях между федеральными землями. Принцип солидарности обязывает федерацию способствовать улучшению финансового положения одной или нескольких федеральных земель, если их финансовые ресурсы недостаточны для выполнения возложенных задач (вертикальное финансовое выравнивание). Принцип солидарности обязывает также сильные федеральные земли оказывать помощь более слабым (горизонтальное финансовое выравнивание).
Финансовым законодательством ФРГ предусмотрены корректировки первоначального налогового распределения между федерацией и землями (вертикальное финансовое выравнивание), непосредственно между землями (горизонтальное финансовое выравнивание), а также предоставление федерацией дополнительных субсидий «слабым» землям (горизонтальное выравнивание с вертикальным эффектом). В случае изменения основы взаимоотношений между федерацией и федеральными землями, соответствующие изменения должны найти свое отражение в финансовом законодательстве.
В противном случае существует опасность ущемления того или иного бюджета, вследствие чего вся федеративная структура может выйти из равновесия.
Федерация и земли представляют собой два разных уровня государственной власти, поэтому говорить о выравнивании можно только условно. Ведущим звеном в системе финансового выравнивания является межземельное финансовое выравнивание (Landerfinanzausgleich).
Еще в рамках распределения налога с оборота между федеральными землями соразмерно численности их населения Основной закон предусматривает возможность выравнивания налоговых потенциалов федеральных земель. Налоговый потенциал определяется как сумма всех земельных налоговых поступлений и доли в подоходном налога и корпоративном налогах без учета доли в НДС.
Так как налоговые доходы являются составной частью бюджетных доходов, выравнивание налоговых потенциалов является составной частью финансового выравнивания.
Выравнивание налоговых потенциалов означает, прежде всего, льготы в отношении слабых федеральных земель. Это подтверждается при перераспределении поступлений НДС, которое является одним из основных инструментов финансового выравнивания. Из принадлежащих землям поступлений НДС 75% распределяется между ними в зависимости от численности населения. Оставшиеся 25% используется для выделения дополнительной доли экономически слабым землям. Это особая выравнивающая субсидия рассчитывается таким образом, чтобы повысить доходы «слабых» земель до 92% от среднего уровня.124.
Финансовое выравнивание земель регулируется ст. 107 абз. 2 Основного закона (Конституции) ФРГ, которая гласит: "Закон должен гарантировать, что различия в финансовых возможностях между землями буду компенсироваться в достаточной степени; при этом должны учитываться финансовые возможности и потребности общин (союзов общин). Предпосылки, при которых земли, имеющие право на компенсацию в соответствии с принципами выравнивания финансовых возможностей, могут претендовать на такие выплаты, а также условия, определяющие обязанности по таким выплатам для других земель, равно как и критерии определения размеров выплат, устанавливаются законом". 125
Эта статья упорядочивает финансовое выравнивание земель. При этом предусматривается изъятие у более «сильных» земель части налоговых средств, полученных при первоначальном распределении налогов, и передача их в пользу более «слабых». Такие меры неизбежны, если государство гарантирует своим гражданам на всей своей территории единые стандарты жизненного уровня. Без применения каких-либо корректировок первоначальных налоговых поступлений различия в финансовом положении могут усилиться, что может, в свою очередь, отразиться на способности земель выполнять возложенные на них задачи. Тем самым было бы нарушено положение, зафиксированное в ст. 109 абз. 1 Основного закона (Конституции) ФРГ: "Федерация и федеральные земли самостоятельны и независимы друг от друга в отношении своего бюджетного хозяйства". Кроме того, это также противоречило бы общепринятым представлениям о солидарном обществе.
Различия в финансовых потенциалах федеральных земель, нивелируются с помощью системы финансового выравнивания, в которую с 1995 года включены новые земли. Таким образом, действующее финансовое законодательство ФРГ предусматривает следующие системы корректировки финансовых потенциалов земель в рамках системы финансового выравнивания:
1 )выравнивание с помощью налога на добавленную стоимость (перераспределение части причитающейся землям доли НДС в пользу «слабых» земель); 2)изъятия у «сильных» в финансовом отношении федеральных земель в пользу «слабых». 3 ) дополнительные субсидии экономически слабым землям из средств федерации. Целью применения первого инструмента является повышение уровня финансового потенциала слабых федеральных земель до 92% среднего по стране уровня. Целью применения второго инструмента - повышение финансового потенциала слабых федеральных земель до 95% среднего по стране уровня. Целью применения третьего инструмента является уменьшение дефицита бюджета в слабых федеральных землях. Сумма отчислений федерации в пользу земель может достигать 90% дефицита бюджета. Субсидии являются дополнительным инструментом в системе межземельного финансового выравнивания.1 7
