Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы региональной экономической политики КНР 12
Эволюция концепций дореформенной региональной политики КНР (1949-1978 гг.) 12
Начало проведения экономической реформы и новые подходы к региональной политике КНР 24
Основные направления региональной политики на современном этапе 33
Глава 2. Механизм реализации региональной экономической политики КНР (1978-1997 гг.) 40
Централизация и децентрализация в КНР, финансовые взаимоотношения Центра и мест 40
Региональное планирование и территориальная открытость 55
Инвестиционная политика и привлечение иностранного капитала 77
Глава 3. Противоречия и перспективы региональной политики КНР 85
Проблемы и противоречия региональной экономической политики в условиях дуалистической экономической системы 85
Дифференциация уровня экономического развития макрозон и административных единиц КНР (1978-1997 гг.) 95
Перспективы региональной экономической политики КНР 108
Заключение. Выводы 121
Приложение 127
Библиография 135
- Эволюция концепций дореформенной региональной политики КНР (1949-1978 гг.)
- Централизация и децентрализация в КНР, финансовые взаимоотношения Центра и мест
- Инвестиционная политика и привлечение иностранного капитала
- Проблемы и противоречия региональной экономической политики в условиях дуалистической экономической системы
Введение к работе
Региональная политика (РП) - сфера деятельности государства по разработке концепций и управлению экономическим, социальным и политическим развитием страны в пространственном, территориальном разрезе, т,е. связанная с взаимоотношениями между Центром и регионами, а также регионов между собой по административной и экономической линиям. РП осуществляется центральными и местными органами власти с целью усовершенствования региональной структуры хозяйства, повышения эффективности общественного производства и сглаживания социально-экономических диспропорций.
В Советском Союзе был накоплен уникальный опыт централизованного управления региональными процессами, что помогло в исторически сжатые сроки провести социалистическую индустриализацию, освоить громадные новые территории. Труды основоположников советской региональной экономики, таких как Н.Н.Баранский, разработавший теорию экономических районов, и Н.Н.Колосовский, родоначальник теории территориально-производственных комплексов и энерго-производственных циклов, сохраняют и по сей день большое научное значение. Однако в опыте предшествующих десятилетий было и много негативного, когда соображения экономической рациональности подменяло недостаточно продуманное региональное планирование с ярко выраженными элементами всевластия Центра и волюнтаризма в принятии решений.
Распад СССР и переход к рыночным основам организации производства изменили все прежние подходы к разработке РП. Россия потеряла многие промышленные центры и была вынуждена заняться установлением новых экономических связей между предприятиями и районами на основе рыночных отношений при катастрофическом ослаблении власти Центра. Резко усилился региональный сепаратизм и антагонизм, функции территориального управления оказались рассредоточенными между различными структурными подразделениями Федерального собрания, правительства, администрации Президента и т.п., переоценка стихийно регулирующей способности рынка и недооценка роли территориального управления обернулись потерей преимуществ, заложенных в территориальном разделении труда.
В настоящее время все больше осознается необходимость создания в России новой научно разработанной РП, т.е. сознательно и последовательно реализуемой системы действий центральных и местных органов власти в области правовых, административных, производственных и финансовых взаимоотношений. Первые попытки разработки новой политики государства в разрешении достаточно острых региональных проблем была предпринята в России рядом ученых при Президенте РФ, причем эта политика была названа, в отличие от осуществлявшейся в советские годы, региональной стратегией. Главные ее отличия от прошлого определялись как комплексность, нацеленность на все стороны общественного развития, а не только на экономическую; долговременность, расчет на многолетнее действие и на скорый, но глубинный эффект; сопряженность с «глобальной» государственной стратегией общественного развития и другими ее составляющими (экономической, национальной, оборонной политикой.
На данной концептуальной стадии разработки новой РП большое значение имеет изучение эволюции РП в странах, осуществляющих одновременно с нами переход от централизованной к рыночной системе хозяйствования. Особенно важно обратиться к до сих пор недооцениваемому опыту КНР, которая добилась больших успехов в проведении экономической реформы и успешно справляется с дезинтеграционными тенденциями. Сопоставление РП России и Китая вполне правомочно и исходя из социалистического исторического наследия той и другой страны, и из огромных территориальных масштабов наших стран. Особенно поучительно сравнение опыта РФ и КНР в следующих аспектах:
Общие концепции регионального развития в условиях социально-ориентированного рынка, преимущества и недостатки различных видов государственного устройства (унитарное, федеративное и конфедеративное государство). Для РФ характерно углубление федеративных отношений посредством передачи полномочий из Центра в субъекты Федерации, расширение прав последних, что отражает линию на демократизацию российского общества и лежит в русле мировых тенденций. Благодаря федерации удалось снять ряд противоречий по линии Центр-регионы. В Китае соотношение централизации и децентрализации управления также постоянно находится в фокусе внимания руководства страны. Хотя Китай и не отказался от статуса унитарного государства, но в результате политики деволюции, делегирования полномочий вниз права регионов были сильно расширены. Однако последствия этой «административной децентрализации» в плане формирования единого общегосударственного рынка оказались неоднозначными.
Изменение бюджетной системы и соотношения центральных и местных бюджетов. Проводимое в РФ разграничение предметов ведения и полномочий между центральными и местными органами власти подкрепляется политикой бюджетного федерализма, основу которого составляют нормативы отчислений налогов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, правила образования и использования Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Китай, начав реформу, стал отходить от политики жесткой финансовой централизации и с конца 80-х гт. перешел на систему «регионального финансового подряда» как первого варианта собственной системы бюджетного федерализма. Недовольство ее итогами подтолкнуло проведение с 1994 г. комплексной налоговой и финансовой реформы с раздельным налоговым формированием центрального и местных бюджетов.
Политика региональных приоритетов. На протяжении всего периода с начала рыночных реформ в России федеральный центр стоял перед дилеммой: создавать ли более благоприятные условия для сильных регионов или основную часть усилий направить для поддержки слабых регионов, причем в 1992-1994 гг. для первых предусматривались различного рода внешнеэкономические льготы; для вторых основным подспорьем стали бюджетные трансферты, субсидии и льготные кредиты. Но все решения в отношении тех или других принимались в индивидуальном порядке на федеральном уровне при мощном давлении региональных лобби. Жесткий финансовый режим и одновременно большие недоимки в бюджете не позволяли проводить сколько-нибудь последовательную линию ни в отношении сильных, ни в отношении сильных регионов. В конечном счете, обоснованная концепция регионального развития в условиях рынка в России пока не сложилась, принимаемые государством меры по смягчению стихийных региональных процессов и последствий разрушения сложившейся в СССР территориальной структуры хозяйства оказались недостаточно эффективными и не смогли нейтрализовать отрицательного воздействия в виде роста тарифов на транспорт и отхода от Центра уральских и сибирских регионов. До сих пор в РФ нет специального органа территориального управления, который бы решал широкий комплекс текущих и перспективных проблем управления территориями. В Китае с началом реформы политика равномерного размещения производительных сил и подъема отсталых окраин была заменена акцентом на развитие приморских регионов и стратегией ступенчатого продвижения индустриализации и модернизации вглубь страны. В результате разрыв в экономическом уровне отдельных регионов не уменьшился, а увеличился, и в настоящее время предпринимаются разного рода меры по смягчению обострившихся межрегиональных противоречий.
Территориальный аспект внешнеэкономической политики. В Китае опыт создания специальных экономических зон насчитывает более пятнадцати лет. Китай открывался внешнему миру не в едином и всеохватывающем порядке, а постепенно, через создание особых территориальных анклавов, в виде СЭЗ, «открытых городов» и т.п. Этот курс способствовал развитию приморских регионов, но одновременно препятствовал развитию рыночной конкуренции, вызвал борьбу за получение льгот и другие негативные последствия. В настоящее время бум по созданию СЭЗ завершился, и Китай приходит к идее равенства территорий в отношении налоговых льгот и привлечения иностранных инвестиций. Запаздывающей в отношении создания реально функционирующих СЭЗ России важен как китайский опыт их создания, так и их ликвидации.
В свете вышеизложенного в качестве основных целей данной работы выступают следующие: исследование теоретических и методологических основ проведения РП в КНР; анализ места РП в общенациональной стратегии социально-экономического развития страны; разбор концепций регионального развития и конкретных мероприятий по их реализации; оценка опыта и перспектив РП КНР и анализ степени ее эффективности.
Постановкой указанных целей определяются следующие конкретные задачи работы:
проанализировать эволюцию концепций регионального развития КНР и степени влияний на них зарубежной экономической мысли; выявить принципиальные отличия современных региональных программ от маоистской политики 60-70-х гг.;
дать подробный анализ изменений в административном делении страны в 80-е и 90-е гг. и общих направлений городской реформы как важнейшей составной части проведения РП; установить возможности РП в управлении процессами трансформации территориальной структуры хозяйства и населения;
раскрыть характерные особенности формирования в КНР структур «территориальной открытости», основы создания и функционирования «специальных экономических зон» и других территорий с особым статусом, рассмотреть инвестиционную политику (включая привлечение иностранного капитала) как один из инструментов реализации РП на региональном уровне;
исследовать финансовые взаимоотношения Центра и мест, дать оценку результатов т.н. «регионального финансового подряда» как китайского варианта бюджетного федерализма, а также налоговой реформы 1994 г. с механизмом «двухканального потока» налоговых отчислений;
проанализировать конкретные результаты проведения РП с ее главной целью - сглаживанию территориальных диспропорций, как в размещении производительных сил, так и в социальной сфере; а также в области подъема отсталых районов и использования потенциала приморской зоны;
вычленить проблемы, возникшие в ходе проведения РП, а также пути их решения на современном этапе развития страны;
выявить перспективы проведения РП в Китае за порогом 2000 г. Теоретическую основу диссертации составили труды отечественных и зарубежных (в том числе, китайских) ученых, посвященных проблемам регионального развития. В диссертации учтены ценные результаты, содержащиеся в работах отечественных специалистов и получившие достаточно полное освещение в трудах Н.Н.Баранского, Н.Н.Колосовского, А.Е.Пробста, В.В.Кистанова, П.М.Алампиева, В.М.Четыркина, С.А.Николаева, А.Г.Гранберга и других авторов. Также следует отметить монографии, в основном посвященные критическому анализу зарубежного опыта (в частности, работы Н.Н.Некрасова, Э.Б.Алаева, Ю.М.Павлова, коллективные монографии «Региональное программирование в развитых капиталистических странах» и «Государственное регулирование размещения производительных сил в капиталистических и развивающихся странах» и др.).
Большое значение для разработки важнейших положений диссертации имели фундаментальные работы отечественных ученых 80-х гг., где наряду с анализом проведения РП в ряде стран (С.С.Артоболевский, Л.В.Смирнягин, О.В.Грицай, А.И.Ибрагимов, А.Я.Певзнер, М.А.Павлова), уже поднимались и проблемы РП в СССР, хотя в основном эти работы были посвящены анализу территориальных сдвигов, принимаемых региональных программ, методологическим и прикладным аспектам размещения производительных сил (Б.С. Хорев, А.Н.Алымов, Ф.Д.Заставный, А.Я.Якобсон и др.).
Из наиболее крупных западных ученых, внесших свой вклад в разработку концепции неравномерного регионального развития, следует отметить таких, как Ж.Будвиль, Д.Норт, Д.Паелинк, Д.Фридман. Безусловное влияние на современную экономическую стратегию КНР оказали взгляды Г.Мюрдаля, Ф.Перру и А.Хиршмана, развитые ими в теории «полюсов роста», а также теория регионального развития и исторического анализа, выдвинутая в 1981 г. С.Поллардом.
В процессе работы диссертант опирался на труды советских ученых-китаеведов, в работах которых содержится анализ различных аспектов региональной экономической политики и возникших на пути ее реализации проблем, решавшихся китайским обществом на различных этапах развития, -это работы М.А.Балкж и И.А.Балюк, В.В.Величко, Г.А.Ганшина, В.Г.Гельбраса П.Б.Капралова, Л.И.Молодцовой, В.Я.Портякова, Е.Н.Самбуровой и др.
Важные теоретические и практические проблемы реализации РП КНР поставлены в работах таких китайских экономистов, как Лю Гогуан, Ма Хун, Сан Байчуань, Сюе Муцяо, Чэнь Душэн, У Цзинлянь, Цзян Цинхай. Для публикаций этих и ряда других китайских авторов характерен растущий аналитический уровень, а также известная полемичность, отражающая сложность и неоднозначность происходящих в стране региональных процессов.
Среди работ зарубежных ученых, посвященных анализу проблем регионального развития КНР, выделяются публикации таких специалистов, как Б. Наутон, Н.Ларди, Д.Денни, М.Шюллер, В.Флейтчер, Ма Цзюнь, Го Ванцин, Ху Анган, Чэн Цзян, Мария Сячань, Хуан Лшен, Матсуо Макино и др.
Степень исследования темы. Об уровне изученности проблемы следует говорить в трех аспектах: в Китае, в целом за рубежом и в нашей стране.
В Китае региональному аспекту экономических исследований уделяется огромное внимание: чуть ли ни каждая административная единица публикует свои собственные статистические ежегодники, Институт географии АН КНР и географический факультет Пекинского университета издали несколько серий географических и экономико-географических описаний провинций. К настоящему времени в научных изданиях и периодической печати предприняты попытки оценить сильные и слабые стороны политики решения региональной проблемы как в дореформенное время, так и за годы проведения реформы, проанализировать использование определенных и, несомненно, правильных направлений подобной политики (в частности, сокращение региональных различий в уровне социально-экономического развития). Однако обобщений и солидных публикаций, специально посвященных проблемам региональной экономической политики пока нет.
На Западе также преобладают работы по экономике КНР в целом, с традиционным упором на политические аспекты ее проведения (в частности, ряд публикаций в журнале «China Quarterly», экономические анализы, подготовленные специалистами Всемирного банка и Международного валютного фонда), либо детализированные типа «полевых» исследования в рамках отдельных провинций или даже уездов и деревень.
С началом широкомасштабной реформы 1978 г. РП КНР как сознательно и последовательно разрабатываемая система действий центральных и местных органов власти претерпела ряд кардинальных изменений, анализу которых в нашей стране также посвящено немало научных публикаций. Однако основное внимание было уделено макроэкономическому анализу или же отд льным аспектам этой проблемы, в частности особенностям проведения открытой внешнеэкономической политики (см. работы Л.Б.Вардомского, П.М.Мозиаса, В.С.Милонова, Ю.В.Цыганова, С.А.Манежева и др.). Ряд авторов, занимающихся определенными проблемами проведения реформ в КНР, включают в свои исследования региональный раздел (см., в частности, работы И.Б.Шевеля по особенностям проведения финансовой политики или работы А.А.Москалева, Д.А.Жоголева, Т.В.Лазаревой и Е.В.Пузицкого, посвященные национальному вопросу в КНР).
В то же время детального анализа механизмов реализации РП практически не проводилось, что в основном было связано с отсутствием достоверных статистических данных на уровне административных единиц, касающихся показателей регионального развития (в значительной степени это касается финансовых взаимоотношений центра и мест). Появление таких данных позволило частично восполнить этот пробел, а также проанализировать некоторые итоги проведения РП КНР, в том числе с учетом проведения новой налоговой реформы 1994 г., а также оценить перспективы региональной экономики и РП КНР, что представляет несомненный интерес для научных и практических кругов нашей страны.
Также почти не изучены территориальные аспекты планирования в Китае, об этом свидетельствует отсутствие публикаций наших авторов и даже рефератов китайских публикаций по данной тематике. Более того, в научных изданиях, обобщающих опыт социализма, нет даже упоминания о КНР, хотя сегодня РП КНР представляет уникальньш опыт практического осуществления ряда теоретических положений в области регионального развития.
В первой главе проводится подробный анализ регионального развития КНР как на дореформенном этапе развития, так и за период проведения экономической реформы (1978-1997 гг.).
Во второй главе анализируется опыт КНР по проведению конкретных мероприятий РП: 1) взаимоотношения центра и мест в финансовой сфере; 2) региональное управление, включая создание структур территориальной открытости, создание межпровинциальных экономических объединений, экономическое районирование и реформу городов; 3) направления государственных капиталовложений и иностранных инвестиций.
Третья глава посвящена анализу проблем, возникших в ходе проведения РП, а также путей их решения, а также перспективам региональной экономической политики КНР с учетом современных тенденций развития мировой экономики. Проведен анализ конкретных результатов проведения РП с ее главной целью - сглаживанию территориальных диспропорций.
В заключении излагаются основные выводы, к которым автор пришел в результате исследования, а также даются практические рекомендации по использованию китайского опыта РП в нашей стране.
Эволюция концепций дореформенной региональной политики КНР (1949-1978 гг.)
Неравномерность размещения производительных сил КНР (и в первую очередь, различия между внутренними и приморскими районами) имеет свои объективные исторические причины. Районы, расположенные в устьях рек Янцзы и Чжуцзян, в середине прошлого века первыми встретили удар империалистической агрессии. Приморские районы оказались поделенными на сферы влияния империалистических держав: британская зона влияния была вытянута вдоль важнейшей транспортной артерии страны - р. Янцзы, на северо-востоке Китая хозяйничали японцы, п-ов Шаньдун относился к сфере интересов германского капитала. Сложившаяся к началу XX в. высокая концентрация промышленного производства в приморских провинциях сохранялась практически неизменной до середины столетия.
Так, в Шанхае, являвшимся главным оплотом иностранного проникновения в Китай, к 1947 г. сосредоточились около 60% всех промышленных предприятий страны, основная масса которых была создана при участии иностранного капитала, была оторвана от местных источников сырья (традиционные продукты китайского экспорта не требовали значительной переработки) и широко использовала импортное сырье. Импортировались хлопок, пшеница, целлюлоза, бумага, красители, которые затем использовались в производстве в портовых городах (например, в Шанхае более 50% пшеницы для мукомольной промышленности поставлялось из-за границы).
Еще большей была роль портов в поставках иностранных промышленных изделий и полуфабрикатов. Даже при низком уровне потребления через порты ввозилось 99% нефти и нефтепродуктов, 95% требуемой стали, 76% машин и оборудования. До освобождения 70% промышленного потенциала страны размещалось в приморских районах, при этом Север и Северо-Запад, занимавшие 49% территории страны, обеспечивали лишь 3% промышленного производства, на провинции Юньнань, Гуйчжоу, Тибет и Сычуань (29% территории) приходилось только 6% его стоимости1. За исключением нескольких городов, в обширных внутренних районах, особенно приграничных, где проживали, в основном, национальные меньшинства, предприятий современной промышленности было крайне мало.
В первой половине XX в. Китай представлял собой «лоскутное государство», политической раздробленности которого способствовало господство полунатурального хозяйства, слабость межрегионального обмена и отсутствие развитой транспортной системы. Это состояние жесткой, но по существу формальной централизации к фактической децентрализации было унаследовано Китайской Народной Республикой.
Рассматривая административное устройство КНР, являвшееся базой для проведения РП, необходимо отметить, что в Китае выделяется три основных уровня: центральный, региональный и местный. К высшему региональному уровню относятся 30 единиц (без острова Тайвань) - 3 города центрального подчинения, 5 автономных районов и 22 провинции - («шэн»). Регионы первого таксономического уровня делятся на более мелкие единицы: округа, затем уезды («сянь»), и низшие административные единицы - волости («сян»).
При установлении административно-территориального деления КНР в первую очередь принимались во внимание историко-географические и демографические особенности страны. Существующее деление на провинциальные, окружные и уездные звенья можно считать довольно устойчивым, хотя постоянно происходят текущие изменения, связанные с уточнением границ и наименований, более серьезные же административные преобразования происходили редко и касались преимущественно самого высокого и самого низшего рангов административного деления2.
Первое время после создания КНР вся территория страны была разделена на 6 крупных военно-административных районов, объединявших несколько провинций, в которых функционировали военно-административные комитеты и были организованы Отделы ЦК КПК, только провинции и города Северного Китая находились в центральном подчинении,
В 1952 г. военно-административные районы были преобразованы в крупные районы с действовавшими в них административными комитетами: Северо-Восточный, Северо-Западный, Восточный, Центрально-Южный, Юго-Западный (несколько позднее был создан Северо-Китайский административный комитет в Северном Китае). Наряду с шестью крупными административными районами на положении высшего звена административно-территориальной структуры находились автономный район Внутренняя Монголия (АРВМ) и Тибетский автономный район (ТАР). Но уже в июне 1954 г. существовавшая в административном делении страны «надпровинциальная ступень» была ликвидирована. Центральным народным правительством было принято решение об упразднении крупных административных районов и о переходе всех провинций и крупных городов в непосредственное подчинение центру.
Провинциальный уровень административного деления испытал наиболее серьезные метаморфозы в первый период после освобождения. Это касалось: укрупнения провинций Северо-Востока (территории бывшего марионеточного государства Маньчжоу-го), разделения, а потом возвращения к прежним границам провинций Цзянсу, Аньхой и Сычуань, образования, а потом упразднения провинции Пиньюань (на основе бывшего пограничного района Хэбэй - Шаньдун - Хэнань).
Новообразованиями высшего административного уровня оказались только автономные районы. Ко времени образования КНР в стране уже существовал один автономный район - Внутренняя Монголия (АРВМ, созданный в мае 1947 г.), затем были созданы Синьцзян-Уйгурский (СУАР, 1955г.), Нинься-Хуэйский (НХАР, 1957 г.) и Гуанси-Чжуанский автономные районы (ГЧАР, 1958 г.) и в сентябре 1965 г., спустя 9 лет после создания соответствующего подпровинциального комитета - Тибетский автономный район (ТАР).
Административные единицы высшего порядка - чрезвычайно стабильные территориальные образования. Устойчивости китайских провинций способствовала их определенная географическая целостность, наличие специфических производственных навыков населения, тяготение к собственному, издревле сложившемуся экономическому центру, особенности исторических традиций и уклада жизни, значительные языковые отличия (в устной речи при общности иероглифической письменности).
Низшие административные единицы - волости - отсутствовали в течение целых 25 лет. В 1958 г. во время «большого скачка» в сельской местности были организованы «народные коммуны», которые задумывались как первичные ячейки новой организации общественной жизни на принципах объединения административной и хозяйственной власти. Каждая из 26 тысяч «коммун» создавалась на территории двух или более волостей, которые, в свою очередь, ликвидировались как административно-территориальные единицы. После «большого скачка» было произведено разукрупнение «народных коммун» и к 1964 г. их число составило 74 тыс. Конституция 1982 г. восстановила волости и национальные волости, работа по воссозданию которых в основном завершилась к концу 1984 г. Вместо «народных коммун» (за которыми сохранились хозяйственные функции) было образовано 90 тыс. волостей. Современное деление всех административных единиц КНР на более мелкие ранги представлено в таблице № 1 Приложения.
После кратковременного существования крупных административных районов (сначала военно-административных) никакие посягательства на «суверенитет» провинций не допускались, и речь о новых надпровинциальных административных образованиях больше не заходила. Однако развернувшиеся широкомасштабное капитальное строительство при высокой степени централизации управленческих решений стимулировало поиски рациональной территориальной организации производства.
Централизация и децентрализация в КНР, финансовые взаимоотношения Центра и мест
Важная роль в реализации РП в КНР отводится налоговой политике, особенно, проблеме финансовых взаимоотношений Центра и мест. Выработке общей концепции хозяйственных преобразований предшествовала широкая дискуссия, в которой фигурировали три альтернативные модели:
Модель хозяйственной централизации. Поскольку в действительности имеет место не чрезмерная, а недостаточная централизация, в фокусе реформы должно находиться усиление централизации при определенной, но контролируемой самостоятельности регионов и отдельных предприятий. Все «ключевые» предприятия сохраняются в ведении центральных министерств, осуществляющих над ними директивное управление. Основные средства производства, ресурсы, капитальные вложения продолжают распределяться централизовано, государство сохраняет монополию на внешнюю торговлю.
Модель хозяйственной децентрализации. Поскольку чрезмерная централизация и администрирование экономически неэффективно, следует значительно расширить права мест и добиваться их способности к самохозяйствованию. При такой полицентрической системе управления за Центром закрепляется контроль за железными дорогами, гражданской авиацией, почтой и телеграфом, транспортом на Янцзы, каботажным судоходством, межпровинциальными ЛЭП, нефте- и газопроводами, военной промышленностью, наукой и важнейшими учебными заведениями. Все остальные предприятия передаются в управление на места, развивается межпровинциальная торговля. Модель сбалансирования централизации и децентрализации. Общая логика предлагавшейся трансформации системы «ступенчатого управления» при переходе к рынку такова: 1. Центр отвечает за разработку экономической стратегии, составление общих экономических ориентиров и нормативов. 2. Места, как и Центр, освобождаются от вмешательства в оперативно хозяйственную деятельность, но выполняют обязанности макрорегулирования, налаживают социальную инфраструктуру, несут определенные собственнические функции. 3. Предприятия в пределах установленных планом общих направлений развития функционируют как самостоятельные товаропроизводители, связанные с государственными и местными органами управления главным образом фискальными отношениями. Развитие рыночных связей разрушает ведомственные и региональные барьеры. Первая, фактически антиреформистская модель имела мало сторонников. Уже в самом начале реформы было также отвергнуто предложение, активно поддерживаемое тогдашним Председателем КНР Хуа Гофэном, об усовершенствовании полицентристской системы управления 70-х гт. В своем программном выступлении на заседании Госсовета КНР в июле 1978 г. президент АОН КНР Ху Цяому осуждал как «чрезмерную централизацию», так и «чрезмерную децентрализацию» и особо подчеркнул первенствующую роль общекитайских интересов, которым должна подчиняться активность мест24. В итоге хозяйственная реформа 1978-1997 гг. в целом была направлена на сочетание политической централизации и экономической децентрализации. Внутри самой реформы в сфере финансовых взаимоотношений Центра и мест также можно выделить несколько этапов, характеризовавшихся различными мероприятиями как по централизации, так и по децентрализации. На первом этапе реформы (1978-1987 гг.) линия на централизацию прослеживается и в начавшемся укреплении системы планирования и отраслевых методов управления, сопровождавшемся возвращением в центральное подчинение части предприятий и организаций, переданных в годы «культурной революции» в управление на места, в 1978 г. в центральном подчинении оставалось только 1260 крупных предприятий, к 1981 г. их число выросло до 268025. Центр вернул себе часть утраченных прав в области финансов, налогообложении, сфере материального снабжения). В то же время большое внимание было обращено на расширение прав мест (и, частично, предприятий), на стимулирование их способностей к самохозяйствованию. Изменение отношений между Центром и местами в ходе этого этапа экономической реформы выразилось в следующем: 1. введение новых финансовых взаимоотношений между двумя главными уровнями хозяйствования (первый вариант регионального подряда); 2. расширение контрольных функций местных правительств в области капиталовложений (см. подробнее гл. 2, п. 3); 3. предоставление регионам некоторых прав в отношении налогообложения; 4. передача на региональный уровень некоторых прав в области планирования и управления хозяйственной деятельностью; 5. осуществление внешнеторгового регионального подряда, построенного на значительной самостоятельности мест в области внешнеэкономических связей. Первое время после начала реформы по инерции сохранялась система финансовой централизации («питание из одного котла»): провинции и города центрального подчинения всю получаемую прибыль сдавали в госбюджет, через который осуществлялись все финансовые трансферты. Концепция назревшей финансовой реформы отрабатывалась в ходе двух экспериментов - в провинциях Цзянсу и Сычуань.
В провинции Цзянсу опробовался метод разделения доходов между центральным и местным бюджетом. Доходы всех предприятий сначала концентрировались в местном бюджете, а затем из местного бюджета определенная доля отчислялась в центральный бюджет, причем эта квота отчислений не должна была меняться в течение определенного срока (по эксперименту - в течение трех лет).
Инвестиционная политика и привлечение иностранного капитала
Направление и объем государственных инвестиций в капитальное строительство являются одним из действенных инструментов мировой практики проведения РП. В Китае инвестиции государства традиционно играли и продолжают играть значительную роль в процессе формирования территориальной структуры хозяйства, однако их структура и направления в процессе реформы претерпела существенные изменения.
В данной работе под централизованными капиталовложениями подразумеваются инвестиции центрального правительства, в то время как в под децентрализованными капвложениями подразумеваются капиталовложения местных правительств (к сожалению, до настоящего времени статистические данные по децентрализованным капиталовложениям на уровне отдельных провинций носят весьма разрозненный и противоречивый характер).
Хотя оба эти вида во многом являются по своей сути государственными инвестициями, они не одинаковы по своему существу. Инвестиции центрального правительства определяются генеральной линией правительства и координируются через Госплан (и при грубом приближении могут рассматриваться как эквивалент государственных инвестиций в развитых странах). Наоборот, местные инвестиции в государственные предприятия - это совокупные инвестиции местных правительств как таковые (например, инвестиции в местную городскую инфраструктуру, а также в государственные предприятия, номинально находящиеся под юрисдикцией местных правительств, т.н., «региональная собственность»), эти инвестиции включают инвестиции под руководством правительств административных единиц от рангов провинций, в ряде случаев охватывающих население до 110 млн. человек до ранга уездов и даже городов с населением только 100 тыс. человек.
Коротко покажем распределение народнохозяйственного потенциала между центром и местами на примере промышленности. Если центр контролировал в середине 90-х гг. костяк экономики - около 11 тыс. крупных и средних предприятий, то в ведении местных властей находится вся масса мелкого производства государственной, коллективной и частично уже индивидуальной собственности - сотни тысяч уездных, миллионы волостных и поселковых предприятий. Этот обширный сектор мелкого производства часто характеризуется фактически как «региональная собственность», «собственность волостных правительств», «собственность деревенских властей» .
Большинство государственных инвестиций являются местными: около 60% в 80-е гг., в 1994-1995 гг. - немного выше. Несмотря на продолжающуюся децентрализацию, государственные инвестиции центрального правительства остаются весьма ощутимыми. В 1978 г. до начала реформ, инвестиции центрального правительства в проекты центрального правительства оценивались в 8,7% ВНП, в 1993 г. - 8,6%, в 1994 г. - 8,3%. Инвестиции местных правительств значительно увеличились за время реформ, и также претерпели более существенные, чем инвестиции центрального правительства изменения. До реформы инвестиции в проекты местных правительств составляли 9,9% от ВНП, а в 1994 г. уже оценивались в 17,4%54. Вместе, в совокупности в 1994 г. инвестиции центральных и местных правительств в государственные предприятия составляли 25,3% ВНП, этот показатель государственных инвестиций выше любого другого периода в истории КНР за исключением периода «большого скачка».
Направления инвестиций местных и центральных правительств также существенно различаются. Центр 37% всех инвестиций направляет в инфраструктуру, включая коммуникации, значительную часть в энергетику (23% инвестиций направляется в сферу первичной добычи угля, нефти и газа) и около 12% идут на национальную безопасность и научные исследования. В результате, только 28% средств расходуется вне вышеперечисленных сфер, а именно используется собственно на капиталовложения в промышленность, имеющую общегосударственное значение; металлургия, химическая промышленность, производство транспортного оборудования, при этом центральное правительство в настоящее время практически ничего не вкладывает в конкурентоспособные сектора.
Наоборот, местные правительства практически ничего не инвестируют в энергетику и другие отрасли, имеющие общегосударственный масштаб, только 30% государственных инвестиций, находящихся под местным контролем, направляются в науку, инфраструктуру (при этом преобладают такие отрасли, как водоснабжение и социальная инфраструктура). Оставшиеся 70% используются на промышленное инвестирование, и, несмотря на то, что часть средств направляется в металлургию, химическую промышленность и машиностроение, значительная часть идет в более конкурентоспособные сектора. Итак, во многих провинциях местные руководители ответили на предоставление прав всплеском предпринимательской активности. Их стремление расширять местную промышленность имело эффект вытягивания средств из центра, создающее дефицит сырья и переводящее впустую ресурсы на создание дублированных и неэффективных, но прибыльных (вследствие перекосов в ценах в 80-е гг. и начале 90-х гг.) производств.
Важную роль в таком распределении инвестиций местных правительств сыграла проводившаяся в 90-х гг. реформа финансовых взаимоотношений Центра и мест. В результате сложилась такая ситуация, когда цели, поставленные перед провинциальными властями (в частности, самим устанавливать баланс между расходами) не бьши выполнены, и хотя снижалась собираемость налогов, финансовые лимиты для провинций не были изменены.
В некоторых провинциях власти бьши вынуждены предпринять краткосрочное урегулирование экономической структуры с целью повышения собираемости налогов. Многие правительства профинансировали строительство заводов и фабрик, производящих пользующиеся спросом товары народного потребления, гарантирующие быстрый возврат инвестиций (например, производство электрофенов).
Проблемы и противоречия региональной экономической политики в условиях дуалистической экономической системы
Проводившаяся до сих пор РП в рамках хозяйственной реформы имеет в Китае как убежденных сторонников, так и немало ярых противников. По мнению одних, ускоренное развитие приморской зоны с более благоприятными стартовыми условиями оказывает благоприятное влияние на развитие экономики страны в целом; СЭЗ и прочие структуры ТО служат своего рода катализатором для проведения реформ по всей территории страны. Создание перепадов в развитии экономики ведет к формированию разных потенциалов в развитии экономики, что в конечном итоге оборачивается в пользу некогда отсталых районов (при этом экономика сравнивается с сообщающимися сосудами).
По мнению других, политика «обогащения» одних районов раньше других должна быть скорректирована. В целях преодоления усугубляющейся региональной дифференциации предлагаются следующие меры: 1. Создание более рациональной нормативной системы, повышающей способность регионов к саморазвитию, развитие должно происходить по законам рынка при равных условиях конкуренции, а не через предоставление привилегий по административной линии (имеются в виду прежде всего привилегии СЭЗ и прочим структурам территориальной открытости) и разного рода налоговые преференции, что выглядит как нарушение правил социальной справедливости и рыночной торговли; 2. Распространение политики «внешнеторговой открытости» на все регионы страны, выравнивание в этом отношении приморских и внутренних районов; 3. Перенесение центра тяжести в инвестиционной политике на внутренние регионы; 4. Налаживание разнообразных хозяйственных связей между регионами, укрепление сотрудничества между развитыми и слаборазвитыми регионами88. Учитывая то, что большая часть из приведенных выше мероприятий уже находится в стадии осуществления, можно сделать вывод о том, что в КНР достаточно серьезно подходят к ликвидации проблем и трудностей, возникших в ходе проведения РП, Тем не менее, пока в Китае нет четкого однозначного ответа на вопрос о путях решения дилеммы регионального развития в контексте общей стратегии модернизации страны до 2000 г. и в начале следующего тысячелетия. На наш взгляд, сегодня в этой сфере просматриваются два подхода.
Первый из них, традиционный, увязывает решение проблемы с усилением прямой государственной поддержки более слабых районов. Второй исходит из необходимости создать на местах своего рода механизм саморазвития за счет ускоренного развития рыночных условий хозяйствования.
Первый подход настаивает на продолжении РП «планового типа» с предоставлением отдельным провинциям налоговых и инвестиционных льгот, преференций в привлечении иностранного капитала, низкопроцентных государственных кредитов и даже субсидий (в рамках сформированной в стране структуры ТО). Альтернативный подход требует выработки новых подходов к РП, субъектами и объектами которой должны выступать не «распределяющий привилегии центр» и выполняющие его волю излишне укрупненные восточные, центральные и западные регионы страны, а все более самостоятельно действующие конкретные провинции и автономные районы.
Сторонники рыночных принципов хозяйствования подчеркивают, что никакая политика «благоприятствования» по отношению к центральным и западным провинциям уже не сможет в 90-е годы дать столь же весомый эффект, какой она дала в 80-х гг. в приморских районах. И дело здесь не только в сравнительно ограниченных финансовых возможностях центра и даже не в фактически избранных приоритетах развития (где подъему Шанхая на деле придается большее значение, чем развитию всех западных провинций вместе взятых), а в том, что все возможные льготы и преференции центрального правительства играют сегодня меньшую роль как фактор роста, чем наличие достаточно развитого рынка. Усиление роли провинциального звена в хозяйственной жизни и существенное нарастание разновариантности, «мозаичности» путей обеспечения социально-экономического подъема становится и объективной потребностью развития Китая в 90-е годы, и стихийной, идущей снизу тенденцией этого развития.
Разумеется, второй вариант стратегии регионального развития вовсе не означает отказа от какого бы то ни было государственного регулирования. Скорее, следует говорить о переносе центра тяжести с «дотационно-преференциальных» функций и методов этого регулирования на информационно-координирующие, связанные с законодательными функциями, обеспечением действительного единства национального рынка и более-менее равноправной конкуренции на нем, преодоление и предотвращение неизбежных негативных последствий явно усиливающегося межпровинциального соперничества с помощью, как отмечается российскими учеными , «точного, адресного разведения конкретных провинций по наиболее выгодным для них экономическим нишам».
В реальной экономической политики руководство КНР, судя по всему, будет пытаться совместить оба отмеченных подхода, но при ведущей роли второго, ибо он в большей мере отвечает возможностям и потребностям Китая на нынешнем этапе социально-экономического развития. Анализируя тенденции развития региональной экономики КНР, можно сделать вывод о том, что РП будет опираться на следующие стратегические цели: 1. Сохранение целостности территории страны и налаживание рациональных политико-административных отношений Центра с регионами. 2. Создание новой системы хозяйственного управления, базирующейся на сочетании государственного регулирования, с хозяйственной самостоятельностью мест, вертикальной субординации и горизонтальных связей. 3. Налаживание территориального разделения труда и межпровинциальных рыночных отношений, создание единого общегосударственного рынка при максимальном использовании преимуществ отдельных регионов. 4. Распространение принципов внешнеэкономической открытости на всю территорию страны, включение всех регионов в мировой рынок при разумной защите отечественного производства. 5. Ликвидация разрыва в уровне экономического развития между приморской, центральной и западными зонами, широкое промышленное освоение внутренней территории страны.
