Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 STRONG . Методологические аспекты формирования налогово-бюджетных инструментов местной
экономической политики в условиях бюджетного федерализма STRONG 9
1.1 Основы формирования местной экономической политики в условиях бюджетного федерализма 9
1.2 Политика государственных доходов местных органов власти при реализации бюджетного федерализма 19
1.3 Принципиальные подходы к формированию политики расходов на местном уровне 25
1.4 Варианты концепций трансфертной политики в реализации целей местной экономической политики 35
1.5 Практика и основные итоги становления бюджетного федерализма в России 52
Глава 2 . Налогово-бюджетные инструменты реализации местной экономической политики северных регионов 60
2.1 Шроблема налогово-бюджетного неравенства северных регионов и регионов благоприятных климатических зон 60
2.2 Роль налогов в формировании локальных бюджетов 78
2.3 Специфика формирования и типология местных бюджетов 95
2.4 Характер межбюджетных отношений 112
Глава 3 . Концептуальные подходы к трансформации межбюджетных отношений "регион - местный уровеньуправления " 120
3.1 Принципы организации налогово-бюджетных отношений как инструмента местной экономической политики 120
3.2 Поправки к налоговому законодательству 127
3.3 Предлагаемый механизм муниципального выравнивания 132
заключение 146
приложения 156
- Политика государственных доходов местных органов власти при реализации бюджетного федерализма
- Практика и основные итоги становления бюджетного федерализма в России
- Роль налогов в формировании локальных бюджетов
- Принципы организации налогово-бюджетных отношений как инструмента местной экономической политики
Введение к работе
. В ходе экономических реформ в России произошла резкая децентрализация системы управления территориями. В этих условиях субъекты Федерации, вне зависимости от уровня их готовности к самостоятельной экономической политике, вынуждены были взять на себя ответственность за ее формирование и последствия. Из вертикали государственного управления выделяется и автономизируется местный уровень управления, законодательно получивший статус органа местного самоуправления. Законодательное оформление этого статуса в значительной степени отстает от фактической возможности местных властей формировать адекватную целям регионального и местного развития активную местную экономическую политику.
Необходимость в местной экономической политике обусловлена
потребностью в регулировании рыночной экономики со стороны общества
усилиями членов конкретного локального сообщества, потребностью в
территориальной организации экономической жизни для обеспечения
стабильного воспроизводства экономического, социального,
демографического, экологического и природноресурсного потенциалов территории, способных обеспечить более высокие стандарты жизни населения.
Возможности ее реализации в значительной степени ограничены затянувшимся процессом построения современной бюджетной системы Российской Федерации. Принципы построения бюджетной системы должны отражать федеративное устройство страны с четким разграничением бюджетных прав между органами власти федерального, регионального и местного уровней, позволяющим обеспечить их финансовую самостоятельность.
Налогово-бюджетные инструменты местной экономической политики традиционно рассматриваются в контексте их способности в виде конкретных
налогов или налоговых льгот и расходов на конкретные цели формировать неравномерное налоговое давление и включать мотивационный механизм хозяйствующих агентов. Чрезмерно высокое налоговое бремя предприятий Севера разрушает процесс производства, снижает предложение и сокращает доходную базу северных территорий. По этой причине на первый план выступают вопросы балансирования локальных бюджетов не за счет усиления бремени налогов на северные предприятия, а за счет рационализации существующих межбюджетных схем взаимоотношений вплоть до бюджетов местного уровня. В процессе становления российской государственности должны быть сформированы все элементы регионального и местного уровней управления, включая механизмы вертикального и горизонтального выравнивания, от которых будут зависеть действенность как государственной бюджетной политики, так и местной экономической политики. Практическое отсутствие собственной налоговой базы (собственные налоговые источники местных бюджетов способны аккумулировать около 10% доходов) требует рассмотрения методов формирования локального (консолидации регионального и местных) бюджета в качестве инструмента реализации местной экономической политики.
Целью работы явилась разработка концептуальных подходов к формированию локальных бюджетов, способных к аккумуляции средств в объемах, достаточных для реализации активной местной экономической политики.
Поставленная цель определила постановку и решение следующего круга задач:
1. Изучение особенностей формирования налогово-бюджетных инструментов местной экономической политики в условиях бюджетного федерализма и анализ мировой практики сглаживания бюджетных различий на местном уровне.
Выявление основных тенденций становления бюджетного федерализма в России на основе практики формирования локальных бюджетов Мурманской области.
Выявление статуса муниципальных образований Мурманской области по уровню бюджетной самостоятельности на основе типологизации местных бюджетов и оценка потенциала внутрирегионального трансфертного механизма.
Разработка концептуальных элементов механизма формирования местных бюджетов северных регионов.
Методологическая основа исследования базируется на экономической теории, выработанной отечественной и зарубежной наукой. В качестве методов исследования использовались системный подход к изучению проблем организации бюджетного процесса; обобщение и научный анализ теоретических, методологических и прикладных разработок в области организации бюджетно-налогового регулирования; методы статистического и экономического анализа.
Объектом исследования является процесс регулирующего воздействия локальных бюджетов на формирование экономической политики на Севере России.
Предметом исследования - экономический механизм формирования бюджетов северных территорий Российской Федерации. Защищаемые положения:
1. Реализация местной экономической политики на Севере России в условиях становления рыночных отношений и бюджетного федерализма требует создания принципиально новых фундаментальных подходов к формированию межбюджетных отношений и трансформации налоговой системы.
Региональный аспект играет существенную роль в создании особых условий формирования локальных бюджетов северных регионов России и определяет возможности местной экономической политики.
Создание рыночных экономических условий воспроизводства экономического, социального, экологического, природноресурсного потенциала и формирование местной экономической политики северных регионов России требуют оформления законодательных норм, учитывающих северную специфику в налогово-бюджетной политике страны.
Уровень новизны диссертационного исследования представлен в следующих результатах теоретического и прикладного характера:
* исследованы вопросы налогообложения на Севере России с позиции
формирования равных условий воспроизводства для всех субъектов
Федерации;
разработаны предложения по совершенствованию налоговой системы
Российской Федерации в условиях становления бюджетного федерализма,
имеющих целью создание устойчивой налоговой базы для локальных
бюджетов Севера;
* впервые проведена типологизация местных бюджетов Мурманской
области по степени их бюджетной самостоятельности;
впервые предложен механизм муниципального выравнивания для
северного региона.
Основные положения и результаты работы докладывались на Международном научном семинаре "Устойчивое развитие Севера" (Апатиты, 1996), заседаниях Ученого Совета и научных семинарах Института экономических проблем КНЦ РАН.
Результаты диссертационного исследования докладывались в Университете г. Тромсе, Норвегия во время целевой (по гранту) работы над
вопросами формирования финансов муниципальных образований в практике развитых стран.
Полученные результаты использовались при разработке предложений по корректировке Налогового Кодекса Российской Федерации.
Научные разработки, содержащиеся в диссертации, были использованы при разработке проекта закона Мурманской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Мурманской области".
Практическая значимость работы состоит в разработке предложений по корректировке налогового законодательства, которые будут способствовать выравниванию стартовых условий хозяйствования субъектов Российской Федерации позволят им встать на путь реальной стабилизации в производственной и социальной сфере. В практике регионального финансового планирования может быть использован методический подход к созданию механизма выравнивания. Созданная типология местных бюджетов Мурманской области может быть использована представителями исполнительной власти области при разработке проекта областного бюджета.
По теме диссертации опубликовано 3 печатных работы.
Объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы, таблиц, рисунков и приложений. Объем
работы - страниц. Список использованной литературы включает _____
наименований. Работа содержит таблиц, рисунков, приложений.
Политика государственных доходов местных органов власти при реализации бюджетного федерализма
В конце 80-х годов финансы местного управления в Великобритании выглядели сравнимыми с финансами местного управления в Штатах. Доля грантов в доходах местных бюджетов в Великобритании несколько выше, чем в США (фанты составляют 42,8% и 38% от общего дохода соответственно), в то время как налоги являются более значимыми в доходах США, чем Англии (42,5% и 33,6%), прочие налоги и сборы составляют 28,5% и 23,6% соответственно.
В 80-е годы значимость грантов в наполнении местных бюджетов была несколько снижена в обеих странах, в то время как значимость налогов, других сборов увеличилась. Британская система финансирования местных бюджетов претерпела существенные изменения в 1990 году: общественный сбор (community charge) был заменен земельным налогом, были введены единые налоговые ставки на имущество предприятий, также изменилась система грантов. Как следствие, значительно изменилась структура местного дохода. Выделение грантов местным властям Англии было снижено приблизительно на 2,5%. Также произошла смена инстанции, взимающей налог на имущество предприятий. Ранее налог на имущество предприятий взимался местными властями по той же ставке, что и налог на имущество граждан, в настоящее время налог на имущество предприятий взимается государством по унифицированной ставке на национальном уровне. Центральное правительство устанавливает ставку налогообложения производственного имущества на национальном уровне; в этом случае местные власти просто действуют как агенты центрального правительства по сбору налогов. Налоговые доходы собираются на национальном уровне и возвращаются местным властям пропорционально их взрослому населению. Таким образом, налог на имущество предприятий не является местным налогом, а стал источником формирования фондов для субсидий местному правительству, т.е. для формирования местного бюджета доля грантов как части местного дохода значительно увеличивается, а доля налогов - значительно снижается.
Несмотря на развитую систему предоставления грантов, налоги являются одним из основных источников формирования доходов местного бюджета. До 1990 года налог на имущество был доминантным местным налогом в обеих странах. В Великобритании он составлял 100% местного налогового дохода. В США - 75%, на муниципальном уровне налоги на имущество составляли 49,1% от общего налогового дохода, налог с оборота -28,2% и подоходный налог 22,8% /11/. Органы местного управления Соединенных Штатов имеют возможность вводить более диверсифицированные статьи местных доходов, однако их введение отдано на усмотрение штатов (иногда местным властям). Согласно данным ACIR (Advisory Commition on Intergovernmental Ralations -Консультационная Комиссия по Межправительственным связям) /12/, только 11 штатов имеют местный (муниципальный) подоходный налог, один из которых - Пенсильвания - собирает 79% с территорий, использующих этот налог. Остальные штаты имели незначительное число муниципалитетов, которые использовали подоходный налог для роста, за исключением высоко урбанизированных территорий. Муниципалитеты таких штатов как Индиана и Кентукки ввели подоходный налог недавно в отличие от Нью-Йорка, штата Массачусетс, или Мичиган. В городах ставки подоходного налога с физических лиц составляют 1 -2% дохода, исключая: Федеральный Округ Колумбия (11 %) и Филадельфию (5% для резидентов и 4% для нерезидентов).
Введение местного налога с оборота на муниципальном уровне не поощряется властями штатов, так как он является существенным источником доходов их собственных бюджетов. По данным ACIR, в 1987 году местный налог с оборота имели 28 штатов. Число муниципалитетов, использующих налог с оборота, выросло на 25% в период с 1976 по 1987 годы. В среднем 36 штатов разрешают местному правительству вводить два и более местных налогов.
В Великобритании местные власти имели право вводить только единственный налог, до 1990 года, налог на имущество предприятий. Однако, налогооблагаемая база не увеличивалась с начала 1973 года и местные органы власти были вынуждены увеличивать свои доходы путем увеличения налоговой ставки. В 1985 году правительство страны заменило данный налог общественным сбором. Общественный сбор известный больше как подушный налог с избирателей "poll tax"), был подушным налогом который взымался с каждого гражданина достигшего 18 лет. Ставка этого налога определялась каждым конкретным местным правительством. Введение общественного сбора правительство мотивировало политической непопулярностью ставок и желанием контролировать местные расходы через институциональный механизм который увеличил ответственность на местах. В качестве аргумента выдвигая утверждение, что любой гражданин, проживающий в границах определенного территориального образования, должен сделать вклад, направленный на обеспечение местных услуг. Имущество предприятий не должно быть налогооблагаемым, так как оно обеспечивает высокий уровень местных услуг для жителей которым "посчастливилось" проживать на территории с высокими ставками налогообложения. При новой системе каждый был обязан платить подушный налог с избирателей, более бедное население имело право на снижение уплаты налога до 80% от сбора. В результате правительство полагало, что это укрепит звено между получением местных услуг, платой за них, и голосованием на местных выборах. Подушный налог с избирателей был заменен в 1993 году введением нового налога графства (council tax), который включал в себя как собственность, так и персональный элемент. Представляя его в Палате Общин /11/, Премьер-министр объявил что сбоо такого налога будет простым и недорогим и возможно сделает более ясной связь между тем что графство тратит и за что люди платят.
Практика и основные итоги становления бюджетного федерализма в России
Для того, чтобы проанализировать возможности использования налогово- бюджетных инструментов реализации местной экономической политики в северных регионах России и разработать, согласно цели данного диссертационного исследования, концептуальные подходы к формированию локальных бюджетов, для реализации активной экономической политики, подведем основные итоги становления российского бюджетного федерализма.
Исходя из определения бюджетного федерализма, данного выше, рассмотрим становление бюджетного Федерализма в России как изменение в функционировании и взаимодействии бюджетов всех уровней. Необходимо отметить, что этот процесс идет под влиянием определенных факторов, свойственных непосредственно Российской Федерации. Во-первых, под воздействием смены унитарной формы управления на децентрализованную и становления института местного самоуправления. Второй фактор объединяет в себе экономические и исторические особенности страны. Он определяется существенными различиями по площади, численности и плотности населения, уровню экономического развития, природным и климатическим условиям, национальным и историческим особенностям. Все это обуславливает значительные различия в налоговых базах и потребностях бюджетного финансирования отдельных территорий.
Рассмотрим итоги становления и практику бюджетного федерализма в России по трем направлениям: налоговая политика, система распределения финансовой помощи субъектам федерации, принципы организации межбюджетных отношений.
Налоговая политика. Начало реформе бюджетно - налоговой системы страны положил Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и Закон "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" (октябрь Ї991 года). В Законе фиксируется право каждого органа власти на экономическую и финансовую самостоятельность, утверждается трех- уровневая структура бюджетной и налоговой системы.
Следует подчеркнуть, что мировой опыт нашел некоторое отражение в рассматриваемых законах. Во- первых, налоги Российской Федерации такие, как налог на добавленную стоимость, акцизы, таможенные пошлины, налог на прибыль (доход), налог на доходы граждан (подоходный налог с физических лиц), налоги на имущество, землю - совпадают по основным позициям с перечнем налогов, характерным для стран с рыночной экономикой. Во-вторых, существует также разделение налогов на федеральные, региональные и местные (был установлен их широкий перечень). Далее рассмотрим как практически реализовались, установленные законами принципы построения и функционирования бюджетно - налоговой системы в России.
Итак, Российская бюджетная система основывается на четырех основных федеральных налогах: НДС, налог на прибыль, акцизах и подоходном налоге с физических лиц, которые используются бюджетами разного уровня в порядке долевого участия (табл. 8). Таблица 8 Распределение налоговых поступлений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федераций Различия в характере долевого участия заключаются в том, что по НДС и акцизам речь идет о разделе налогового сбора, по налогу на прибыль- о совместном использовании налоговой базы путем введения фиксированной федеральной ставки и территориальной ставки, самостоятельно устанавливаемой региональными властями, ограниченной верхним пределом. До 1994 года подоходный налог с физических лиц зачислялся полностью в региональные и местные (локальные) бюджеты. Указом президента от 1994 года установлено зачисление 1% ставки подоходного налога в федеральный бюджет. Проанализируем структуру налоговых поступлений, распределяемых между федеральным и локальными бюджетами (табл. 9). Данные таблицы свидетельствуют о высокой концентрации поступлений в федеральном бюджете, более половины (51,2) налоговых поступлений в 1996 году. Это объясняется высокой долей централизации косвенных налогов -78,3%. Прямые налоги концентрируются преимущественно на региональном и местном уровне: 69,1% налога на прибыль, 90 0% подоходного налога с физических лиц, 62,4% платежей за пользование природными ресурсами, весь налог на имущество предприятий.
Роль налогов в формировании локальных бюджетов
Меньшие темпы падения объясняют, помимо роста эффективности этого налога, увеличение его доли в доходах налоговой системы. Мурманской области. В свою очередь, рост эффективности подоходного налога связан с ужесточением его фискальной функции. Характер ее проявления иллюстрирует место расположения минимального потребительского бюджета работающего на Севере (МПБС) с учетом одного иждивенца (условия Мурманской области) на шкале доходов, облагаемых подоходным налогом.
В 1993 г. размер МПБС не выходил за границу 12%-ного обложения, при этом 25% МПБС освобождалось от обложения подоходным налогом. В 1994 г. необлагаемая часть МПБС резко сузилась в 5,7 раза, составляя всего 4,4%» МПБС, но облагаемая часть совпала с границей перехода к 20%-ной ставке. В 1995 г. доля необлагаемого дохода в МПБС слегка выросла до5,6%, но облагаемая часть перешла границу 12%-ной ставки. При этом 93,5% подпадало под действие 12%-ной ставки, а 0,9% -уже 20%-ной/37/.
Таким образом, фискальная функция подоходного налога в условиях Севера значительно возросла. Рост налогового давления на налогоплательщика произошел по двум направлениям: за счет сжатия в МПБС доли необлагаемого дохода и за счет перемещения части доходов, входящих в МПБС, вполе действия 20%-ной ставки. Наиболее пострадавшими являются низкооплачиваемые группы населения, в доходах которых доля доходов, соответствующая минимальному потребительскому бюджету, ниже его или значительна.
Рассмотрим роль налог на имущество предприятий в формировании доходов Мурманской области за 1992-1996 годы (табл. 20).
Анализ поступлений налога на имущество предприятий в областной бюджет в действующих ценах выявил его скачкообразность в динамике с одновременным ростом налоговых поступлений. Это объясняется совпадением со сроками переоценки основных фондов (см. примечание), Анализ в сопоставимых ценах показывает динамичный и достаточно равномерный рост в 6,9 раз за 4 года.
Рассчитано по данным Минфина и Финуправлекия Мурманской обл. По отчету за 1996 г. в условиях введения в 1998 г. Налогового кодекса Это свидетельство того, что население Мурманской области испытывает, во-первых, более весомое налоговое давление,. по сравнению с населением других регионов России, во-вторых, несёт более высокое бремя при формировании федерального бюджета. Каковы же причины такой ситуации и ее последствия для уровня жизни северян? Одной из причин является более высокий, чем в других районах и в целом по России уровень заработной платы из-за выплат компенсирующих "северных" надбавок. Так, в 1994г. доля зарплаты в структуре затрат на производство в 4 квартале 1994г. по России составила 13,6%, по Мурманской области - 20,0% (табл.24). Доля оплаты труда по Мурманской области в структуре доходов снижается, но более низкими темпами, чем в целом по РФ (на 3,5% ) и сама доля по-прежнему велика (47,2%) и превышает долю по РФ за 6 месяцев 1995г. на 8,4%.
Доля социальных трансферов за 6 месяцев 1995г. в целом по РФ на 5Л% выше, чем по Мурманской области. Кроме того, в области не отмечено их роста, характерного для РФ (с 15,4 до 16,3). Это свидетельствует о том, что для значительной части населения области зарплата остается главным источником дохода, и от ее величины в первую очередь зависит уровень реальных доходов.
Принципы организации налогово-бюджетных отношений как инструмента местной экономической политики
Создание политически стабильного общества и устойчиво растущей национальной экономики невозможно без решения проблем выравнивания межрегиональных различий, преодоления кризисных явлений в развитии отдельных территорий связанных со специфическими условиями развития их экономики. Поэтому, создание рыночных экономических условий воспроизводства экономического, социального, экологического, прнродноресурсного потенциала и формирование местной экономической политики северных регионов России требуют оформления законодательных норм, учитывающих северную специфику в налогово-бюджетной политике страны. Необходимо создание нового экономического механизма формирования федеративных ншюгово-бюджетных отношений. На основе анализа налогово-бюджетных инструментов реализации местной экономической политики северных регионов, проведенного во второй главе работы, было выявлено, что существующие сегодня экономические условия воспроизводства затрудняют как реальную стабилизацию и наращивание объемов производства, так и реальное выравнивание уровней жизни по территории Российской Федерации. Одновременно, налогоплательщики северных территорий - юридические и физические лица -испытывают повышенное налоговое бремя, что, как показали результаты исследования, не является оправданным. Такая ситуация на Севере объясняется как действием комплексного фискального фактора, как и тем, что он не учитывается при формировании налогово-бюджетной системы страны.
Необходимость трансформации межбюджетных отношений подтверждается результатами анализа баланса финансовых потоков между Федерацией и Севером по проекту федерального бюджета на 1998 год, а также результатами, полученными в ходе исследования внутрирегионального трансфертного механизма в Мурманской области.
Положение северных регионов в Фонде федеральной финансовой поддержки регионов (ФФПР). По сравнению с текущим (1997 г.) годом из 27 северных регионов абсолютные размеры трансфертов уменьшаются для 17, а по 15 регионам уменьшаются и их доли в ФФПР. К регионам - донорам 1997 года, Ханты -Мансийскому и Ямало-Ненецкому, добавляются в 1998 еще два -Тюменская область и Республика Коми.
Результаты сопоставления отчислений по северным регионам в федеральный бюджет и распределения помощи из ФФПР за 1996 г. и прогноз на 1998 год свидетельствуют об увеличении налогового гнета на северные территории. По оценочным данным поток отчислений в федеральный бюджет составит 33,7 трлн. руб. по прогнозу 1998 г. ( в 1996 г., отчисления составляли 29,5 трлн. руб.).
Общая сумма трансфертов для северных территорий с учетом ФОМС составит 6,54 трлн. руб., доля ФОМС составляет 17,8 % (1,16 трлн. руб.) /75/. Для ряда северных регионов предполагаемое сокращение финансовой помощи из федерального бюджета имеет весьма высокие размеры: Амурская область и Ненецкий АО - более, чем в 2 раза, Магаданская область - в 3, Мурманская и Архангельская области - в 4,5, Чукотский и Эвенкийский АО - в 7, Республика Карелия более, чем в 40 раз и т.д. Проект федерального бюджета на 1998 год составлен с учетом проекта Налогового кодекса Российской Федерации. Таким образом, очевидно, что введение Налогового кодекса не только не поддержит, а скорее усугубит тяжелое положение северных регионов России. Федеральные целевые программы социального и экономического развития Севера. В проекте федерального бюджета-98 резко сокращается государственная поддержка переселения граждан из северных районов. Десятки тысяч пенсионеров, инвалидов и других категорий граждан лишены возможности выехать в более благоприятные районы страны.
Исключены ранее выдаваемые из федерального бюджета жилищные субсидии для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей. В 1997 году их предусматривалось 600 млрд. рублей, в 1996 г. - 1,2 трлн. рублей. На финансирование Президентской программы "Строительство на территории Российской Федерации жилья для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" предполагается выделить из федерального бюджета всего 103,8 млрд. рублей, в 1997 г. было выделено 224,0 млрд. руб., т.е. финансирование сокращается в 2,2 раза.
