Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Методология формирования аграрной политики в современных условиях , 13
1.1. Необходимость разработки методологии определения приоритетов аграрной политики 13
1.2. Особенности реализации аграрной политики как процесса управления рынком сельскохозяйственной продукции 28
1.3. Структурные элементы и объекты аграрной политики , .36 Основные выводы и предложения, содержащиеся в I главе. - .56
Глава II. Определение продовольственной безопасности в качестве генеральной цели аграрной политики 58
2.1. Продовольственная безопасность страны: приоритет продуктового подхода 58
2.2. Варианты определения продовольственной безопасности (исторический аспект) 69
2.3. Безопасность продовольствия как составляющая генеральной цели аграрной политики . 93
Основные выводы и предложения» содержащиеся во II главе 103
Глава III. Методические основы разработки и реализации приоритетов аграрной политики России 105
ЗЛ. Механизм разработки ж реализации приоритетов аграрной политики России , ,105
3.2. Основные аспекты разработки приоритетов аграрной политики 114
3.3. Оценка затрат на аграрную политику и ее приоритеты 129
Основные выводы и предложения, содержащиеся в III главе 141
Глава IV. Реализация продуктового подхода при определении приоритетов аграрной политики 143
4.1. Моделирование физиологических норм потребления продовольствия 143
4.2. Обеспечение и самообеспечение как исходные критерии выбора приоритетов аграрной политики - - .160
4.3. Анализ проблем региональной продовольственной безопасности (на примере "Золотого кольца России") . 171
Основные выводы и предложения, содержащиеся в IV главе, , , , 181
Глава V. Подходы к оценке эффективности аграрной политики с позиции современного понимания генеральной цели - 184
5.1. Укрупненная оценка приоритетов (на примере аграрной политики СССР и России 1917-1995 гг.). .184
5.2. Критерии оценки результативности аграрных реформ. Предметная основа и методические аспекты. 203
5.3. Анализ "затраты-выгоды" - основа обоснования приоритетов аграрной политики , 218
Основные выводы и предложения, содержащиеся в V главе .235
Заключение 238
Список использованной литературы 242
- Необходимость разработки методологии определения приоритетов аграрной политики
- Варианты определения продовольственной безопасности (исторический аспект)
- Оценка затрат на аграрную политику и ее приоритеты
- Анализ проблем региональной продовольственной безопасности (на примере "Золотого кольца России")
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время Россия переживает сложный период в своей истории. Проведены кардинальные преобразования в агропромышленном комплексе, затрачены огромные усилия на практическое осуществление "передовых" идей форсированного перехода к рыночной экономике. Но спустя пять лет Совету Федерации пришлось официально признать, что проводилась ошибочная аграрная политика.1
Первоначально, особенно в средствах массовой информации, преобладал взгляд на новые условия хозяйствования как на свободные рыночные отношения. Поэтому вопрос о приоритетах аграрной политики казался незначительным и неактуальным. Реальная практика реформирования довольно быстро развенчала этот рыночный романтизм. Сейчас сформировалось понимание того, что при современном уровне развития производительных сил, масштабах производства и сложности хозяйственных связей не обойтись без государственной поддержки производителей продовольствия.
В экономически развитых странах создана в разной кере регулируемая Государством система хозяйствования, отражающая цели проводимой экономической политики. Фактически в организационно-экономических отношениях аграрного сектора при сохранении важнейших рыночных механизмов произошли фундаментальные изменения. Ограниченность природных ресурсов, влияние климатических факторов и низкая цена конечной продукции поставили сельское хозяйство в ряд наименее доходных отраслей экономики. Это явилось причиной вмешательства Государства в качестве поддерживающей силы в регулирование сельского хозяйства сна-
1 Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 5 июля 1995 года № 521-1 СФ "Об обеспечении продовольственной безопасности Российской Федерации11.
5 чала в США (30-е годы), затем в странах Западной Европы (60-е годы), В наше время государственное регулирование агропромышленного комплекса стало закономерной чертой современной экономики промышленно развитых стран.
Однако зарубежный опыт ограничен в применении, требует адаптации к современным экономическим возможностям и потребностям России, ее национальным и историческим особенностям.
Переход от огосударствленной к рыночной экономике требует разработки новых методов обоснования решений по экономической политике России, включая аграрную политику. В условиях диспаритета цен, повсеместной дефицитности ресурсов и необходимости достижения определенных целей исходным пунктом в механизме принятия решений по аграрной политике является определение приоритетных направлений воздействия Государства на производство и потребление продукции агропромышленного комплекса - вопрос, который долгое время не находит нужного внимания.
На разных этапах жизни советского Государства принималось немало решений по вопросам развития сельского хозяйства, сопряженных с ним отраслей и конечных потребителей. Среди продуктов питания стратегически важным всегда признавалось зерно. Однако это не всегда получало практическую реализацию. В разные периоды экономического развития нашей страны приоритет отдавался и техническим культурам, и животноводству, и региональным производствам (например, Нечерноземной зоне). Выбор приоритетов осуществлялся без проведения соответствующего анализа, позволяющего сопоставить их и оценить с позиции эффективности. Поэтому до сих пор остается открытым вопрос о том, была ли аграрная политика в советский период эффективной по сравнению с другими странами или же она носила полустихийный эпизодический характер. Сегодня необходимо применение современных
критериев оценки эффективности отечественных аграрных преобразований в исторической ретроспективе.
Проблема приоритетности явилась предметом многих дискуссий, в т.ч. накануне перестройки и аграрной реформы 1992 года. Под влиянием, в основном, политических факторов (распад СССР? условия получения международных займов и отсутствие системы ответственности за принятие решений) были выбраны направления проведения радикальных изменений, в результате реализации которых состояние сельского хозяйства не только не улучшилось, а значительно ухудшилось, В 1995 г. по сравнению с 1990 г. валовая продукция сельского хозяйства в стране уменьшилась на 33%. При этом производство зерна сократилось на 46%, сахарной свеклы - на 41%, мяса и мясных продуктов - на 40%, молока и молочных продуктов - на 29%. Численность крупного рогатого скота (во всех категориях хозяйств) сократилась на 31%, свиней - на 41%. Такое падение производства сельскохозяйственной продукции и поголовья скота в стране сопоставимо только с тяжелым военным и послевоенным временем.
С другой стороны, в период перестройки не было принята ни одного правительственного документа, где в четкой и ясной форме были бы сформулированы суть и приоритеты проводимой аграрной политики с соответствующими ресурсами и результатами. Если в законодательных актах начала 90-х годов ставилась задача повышения эффективности АПК на основе многообразия форм собственности и: организации производства, то уже с 1991 г. принимается ряд решений, которые характеризуются ярко выраженной политической окраской. В них в качестве первоочередных целей выдвигались коренная реорганизация колхозов и совхозов; развитие свободной торговли и предпринимательства; создание условий для привлечения в аграрный сектор иностранных инвестиций.
Выбор такого курса аграрной политики в 1991 г.т как уже отмечалось, во многом связан с нестабильной политической обстановкой в стране, когда решения принимались быстро и спонтанно, без соответствующей оценки специалистами. Без особого шума была принята концепция, предложенная известными макроэкономистами, плохо знакомыми с реальными проблемами аграрного сектора.
В 1992 г. учеными Россельхозакадемии была разработана концепция научных основ аграрной политики, предусматривавшая развитие АПК на базе интенсификации производства. Она не на-шла поддержки. В 1995 г., то есть спустя 3 года, об ошибках в проведении аграрной реформы стали говорить во всех российских специализированных журналах.
Погрешности, связанные с первым этапом современной аграрной политики - разработкой ее приоритетов, повлекли за собой серьезные негативные последствия, которых можно было бы избежать при более ответственном отношении к обоснованию принимаемых решений.
Разрушительный характер реформы во многом обуславливает основные макроэкономические тенденции развития аграрного сектора в будущем: вслед за кризисом сельского хозяйства при условии выбора соответствующих времени приоритетов наступит период стабилизации производства, сроки которого сопоставимы с периодом кризиса (не менее 3 лет для сегодняшней России), и только затем можно ожидать начала экономического роста, причем, в качестве ближайшей цели - восстановления производства сельскохозяйственной продукции уровня 1985-1990 гт. Однако без обновления материально-технической базы сельского хозяйства путем улучшения пропорций межотраслевого обмена и оказания целенаправленной государственной инвестиционной поддержки восстановительный период может растянуться на десятилетия. В случае отказа Государства от поддержки аграрной экономики следует ожи-
8' дать замораживания достигнутого уровня производства и его продуктивности. Это подтверждается опытом развития сельского хозяйства Австралии, Канады и ряда других стран. Сохранится про довольственная зависимость России от поставок продуктов литания, что, в свою очередь, повлияет на ухудшение общей экономической ситуации в стране. Поэтому проведение аграрной политшш, сопоставимой по используемым ресурсам с экономически развитыми странами, не желающими оказаться в продовольственной зависимости, необходимо. Вместе с тем наличие финансовых ресурсов еще не гарантирует решение продовольственной проблемы страны, если на этапе разработки аграрной политики не удастся выбрать правильную ориентацию, соответствующую данной специфической ситуации.
Состояние изученности пррблемы. Рассматриваемые вопроса
относятся к теории управления экономикой на макроуровне: выбор
приоритетов аграрной политики выражает функцию планирования
мероприятий Государства по регулированию рынка сельскохозяй
ственной продукции. Теоретическим и методологическим вопросам
планирования народного хозяйства, включая отрасли агропромыш
ленного комплекса, в дореформенный период уделялось много вни
мания. К числу первых экономистов, обозначивших необходимость
целевого подхода к управлению и использовавших статистические
модели для выявления закономерностей экономического развития,
относится Н.Д, Кондратьев, Целый ряд вопросов аграрной политики
рассмотрел в своих работах А.В.Чаянов. В последующем вклад в
методологию планирования развития АПК страны, использования
экономико-математических и других методов внесли
С.Г.Струмшшн, Л.В. Кантарович, А.В.Немчинов, Н.ЇЇ. Федоренко, А.И. Анчишкин, С.С. Шаталин, С.Г.Колеснев и многие другие ученые, Большой вклад по обобщению истории аграрной политики нашей страны внес А.А.Никонов. Разработкой отдельных направлений
9 аграрной политики и изучением современных проблем соотношения рыночного и государственного регулирования в сельском хозяйстве занимаются В.Р.Боев, В.А.Добрынин, А.Ф,Серков, И.Г.Ушачев, Г.В.Беспахотный, Г.И.Шмелев, Д.Ф.Вермель, А.М.Емельянов, Э.А.Сагайдак, А.П.Зинченко, В.И.Назаренко и др.
Вместе с тем комплексный подход к формированию современной аграрной политики России и выбору приоритетов оказался неразработанным. Не сложилась научно обоснованная система принятия решений по аграрной политике, включая оценку их эффективности и анализ будущих последствий. Возникла необходимость разработки методологии определения приоритетов аграрной политики в условиях неопределенности.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является разработка методологии определения приоритетов аграрной политики.
Объективные границы исследования, связанные с ограниченными возможностями индивидуального исследователя, временными факторами и разрозненностью исходной информации по весьма сложной проблеме определения приоритетов аграрной политики России обусловили выбор задач данной работы:
уточнение понятийного аппарата аграрной политики;
систематизация исходной информации для принятия решений по аграрной политике;
методические подходы по организации работ, связанных с разработкой аграрной политики;
разработка механизма реализации приоритетов и оценка их эффективности.
Объектами исследований явились рынки сельскохозяйственной продукции, включающие как отрасли агропромышленного комплекса, так и население бывшего СССР в целом, Российской Феде-
10 рации и ее отдельных регионов, экономически развитых стран мира.
Предметом исследований является аграрная политика и ее приоритеты.
Методика исследований базируется на использовании достижений отечественной и зарубежной науки, разработок Министерств сельского хозяйства Франции и США, Международной сельскохозяйственной организации (ФАО), Всемирного Банка, Организации экономического сотрудничества и развития (ОЗСР).
Методологическую основу диссертации составляют: системный подход к исследованиям, принципы целевого управления з экономике и вариант их реализации в форме проектного управления, вариантные решения с использованием экономико-статистических методов, методы экономического прогнозирования, моделирования и других.
Информационной базой исследований являются плановые, от-четные и статистические материалы Госкомстата СССР vl Российской Федерации, Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации, постановления, решения и нормативные документы органов управления СССР и Российской Федерации; отчеты ВНИЭСХ и Аграрного института РАСХН; материалы Всемирного Банка, ОЭСР, ФАО, Министерств сельского хозяйства США и Франции, собранные автором в зарубежных стажировках, в том числе по специальной программе стипендии Кокрана "Российская сельскохозяйственная политика"; расчеты автора.
Научная новизна диссертации заключается в следующем:
определены основные причины кризисного состояния АПК России: либерализация цен, исключение сельского хозяйства из числа приоритетных отраслей экономики и неподготовленность аграрных преобразований;
обоснована необходимость перераспределения национального дохода в пользу сельского хозяйства как необходимого условия обеспечения расширенного воспроизводства;
разработаны методологические основы определния приоритетов аграрной политики России;
произведена типология аграрной политики стран с развитой рыночной экономикой, включающая импортоориентирозанную, зкс-портноориентированную и ориентированную на самообеспечение аграрную политику;
обоснована необходимость достижения продовольственной безопасности России за счет самообеспечения;
выделена приоритетность целей продуктового подхода по сравнению со структурным, что связано с однозначным определением продовольственной безопасности как генеральной цели аграрной политики;
обоснована необходимость приоритетного развития зернового хозяйства как основы обеспечения устойчивого развития аграрной экономики;
уточнены нормы потребления основных продуктов питания и рассчитаны показатели обеспечения и самообеспечения России продовольствием;
применена международная методика определения затрат на аграрную политику;
в качестве механизма реализации аграрной реформы обосновано применение федеральных целевых программ и инвестиционных проектов, основанных на использовании реальных материально-технических ресурсов;.
разработана система показателей мониторинга аграрной политики реализации, структурированная по четырем ее аспектам;
определен критерий результативности аграрных реформ, позволяющий производить международные сравнения, рассчитаны
12 коэффициенты результативности аграрных реформ СССР (1982 г.), США (1933 г.). Франции (1960 и 1980 г.) и Великобритании {1973 г,); обоснована методика оценки эффективности федеральных целевых программ {на примере ФЦП "Кормовой белок" и др,).
Практическая значимость исследований состоит в разработке методологии принятия решений по аграрной политике в современных условиях в России. Материалы работы были использованы при подготовке проектов законов РФ "О государственных программах в АПК" и "О государственном сельскохозяйственном предпри-ятии"(1992-1993 гг.); при разработке "Концепции федеральной целевой программы "Кормовой белок" (1995 г.), федеральной целевой программы "Золотое кольцо России" (1996 г.), "Рекомендаций по разработке и реализации целевых программ в агропромышленном производстве" (1996 г.); в научных отчетах Аграрного института (1992-1994 гг.).
Теоретические положения и практические рекомендации по теме исследований опубликованы в 44 научных работах общим объемом авторского текста 50 печатных листов, в том числе 3 статей, изданных на английском языке в США, одной статье - на французском языке во Франции и трех монографий "Методология разработки приоритетов аграрной политики России (продуктовый подход)1' (1996 г., 15 п.л.), "Эффективное управление сложными инвестиционными проектами" (1995 г,, в соавторстве. 12,5 п.л.) и "Организация мониторинга государственного ценового регулирования сельского хозяйства России"(1994 г., 10 п.л.)-
Необходимость разработки методологии определения приоритетов аграрной политики
Необходимость разработки методологии определения приоритетов аграрной политики как ключевой проблемы, от решения которой зависит долгосрочное развитие отраслей АПК России, выявилась в ходе многочисленных дискуссий о причинах неудач кардинальных преобразований 90-х гг. Поскольку анализ последствий невозможен без анализа целей рассмотрим в этом ключе некоторые итоги данной аграрной реформы.
Начиная с 1992 г, в АПК России проводилась поэтапная либерализация цен и реформирование аграрных отношений, роль Государства сокращалась и к 1996 г, была сведена к минимуму Разрушены системы централизованного сбыта и снабжения, выбор специализации и партнеров по бизнесу стал зависеть от хозяйствующего субъекта, В первом полугодии 1992 г. еще действовали административные ограничения цен на некоторые социально значимые продукты питания, но и они были отменены как неэффективные. В 1993-1995 г.г. предпринимались меры косвенного ценового регулирования. Так, ценовые дотации и компенсации, составлявшие в 1992 г, 26,9% от общей стоимости сельскохозяйственной продукции, в 1994 г. не превысили 17%, а их фактические выплаты в 1995 г. оцениваются в 8,3%.1 Однако, даже с учетом дотаций сельскохозяйственное производство оставалось низкорентабельным. Дотации лишь способствовали некоторому смягчению кризисной ситуации на селе.
Следует отметить, что на уровне субъектов Федерации самостоятельно применялись и до сих пор применяются различные административные меры регулирования рынка продовольствия, не предусмотренные на федеральном уровне (введение квот на вывоз сельхозпродукции местного производства за пределы региона, фиксирование уровня закупочных или розничных цен). Такие меры регулирования, свойственные федеральной аграрной политике, применяясь на региональном уровне, нарушают единство рыночного пространства в России и должны быть безусловно отменены.
С институциональной точки зрения, также были созданы все предпосылки для формирования новой экономической ситуации-Ускоренным путем была проведена перерегистрация колхозов и совхозов, которая в большинстве случаев свелась к формальной смене названия и статуса предприятия; перераспределены земли в пользу фермеров и населения для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства и огородничества. Идет процесс кооперирования и ассоциирования товаропроизводителей.
Преобладающей формой хозяйствования на селе стали юридически и фактически самостоятельные предприятия, в том числе 280 тысяч фермерских хозяйств.
С формальной точки зрения в АПК России, казалось бы, созданы институциональные и экономические предпосылки для развития производства в условиях рыночных механизмов саморегулирования. Но позитивных сдвигов не происходит в силу крайне негативного макроэкономического фона, с одной стороны, и сокращения бюджетного финансирования отраслей АПК, с другой. Положение сельской экономики постоянно ухудшается, падают ее доходность и объемы производстват резко обострились диспропорции меж- и внутриотраслевого обмена, ощущается острейший дефицит финан 15 совых ресурсов, в том числе оборотных средств при отсутствии адекватной кредитной политики. Происходит деградация и деспе-циализация производства, разрушение воспроизводственного потенциала. Сложился крайне неблагоприятный инвестиционный климат. Сформировавшийся в настоящее время дефицит финансовых ресурсов на селе затрудняет ведение не только расширенного, но и простого воспроизводства. В 1995 г, выбытие основных фондов в 7 раз превысило их прирост. Наблюдается постоянное падение уровня доходности отечественных товаропроизводителей. Так, в 1993 г. рентабельность сельскохозяйственного производства в целом составила 42% (животноводства - 31% с учетом дотаций, растениеводства - 206% с учетом дотаций). В 1994 г. убыточность без учета дотаций составила 3% (в том числе животноводства с учетом дотаций - 15 %f а по растениеводству рентабельность упала до 39%); в 1995 г. - 5,4%, в том числе животноводства - 17,2%.
Приведенные показатели не дают полного представления о реальных доходах отрасли, хотя и позволяют (с учетом данных о динамике инфляции) сделать вывод, что, начиная с 1992 г. сельскохозяйственное производство не было привлекательным для вложения частных инвестиций.
В результате отказа от проведения целенаправленной аграрной политики, большинство хозяйств полностью утратили собственные оборотные средства для текущей деятельности. На начало 1995 г. на расчетных счетах сельскохозяйственных предприятий находилось лишь 366 млрд. рублей, или по 14 млн, рублей в среднем на одно хозяйство. 1995 г. хозяйства завершили с убытком в сумме около 2 трлн. руб. против 258 млрд.руб. в 1994 г. При этом задолженность федерального бюджета сельскому хозяйству в 1995 г. превысила 710 млрд.руб. (почти треть убытка). Доля убыточных сельскохозяйственных предприятий составила 70 %. Кредиторская задолженность сельхозпредприятий по отношению к годовой выручке от реализации продукции достигает 80%.1
Снижение общего уровня доходности, опережающий рост затрат на производство сельскохозяйственной продукции по сравнению с ценами на нее, обострение дефицита финансовых ресурсов при снижении спроса на отечественную продукцию за счет увеличения доли импорта в структуре потребления закономерно вызывали сокращение объемов производства. Если принять производство валовой сельскохозяйственной продукции в 1990 г. за 100%, то в 1991 г. было произведено лишь 95, в 1992 г. - 86, в 1993 г. - 83, в 1994 г. - 75 и в 1995 г, - 69%.
В кризисном состоянии оказались все предприятия независимо от форм собственности и организации производства, что лишило смысла их дальнейшую реорганизацию. В наибольшей степени пострадали вновь организованные хозяйства, не имеющие достаточного экономического потенциала для выживания в тяжелых условиях. За 1992-1995 гг. прекратили свою деятельность 59 тысяч фермерских хозяйств, или около 20 % их общего количества.
При реформировании АПК был выбран приоритет проведения институционально-организационных преобразований в ущерб созданию предпосылок для коренных экономических изменений. В этой связи безосновательно звучат обвинения в том, что кто-то сознательно сдерживает реформы. Серьезным тормозом является стратегия их осуществления. Для институционально-организационных преобразований необходимо было обеспечить экономические предпосылки - создать систему государственного регулирования, целесообразность существования которой в странах с развитой рыночной экономикой не вызывает сомнений. Причины, повлекшие за собой кризисные явления на селе, достаточно многообразны. Однако все они в определенной степени явились следствием некритического отношения правительства России к рекомендациям Международного валютного фонда, Всемирного Банка, Организации экономического сотрудничества и развития, Европейского банка реконструкции и развития.1 В своих рекомендациях эти организации указывали на то, что реформа сельского хозяйства должна, прежде всего, заняться остро стоящими вопросами либерализации цен, земельной реформой и реформированием предприятий. Необходимо было отложить, по мнению западных специалистов, новые крупные инвестиции в сельское хозяйство до того, пока в этих областях не будет достигнут значительный прогресс. Был определен приоритет направления инвестиций в мелкие производственные предприятия, технологию, строительство подъездных дорог к фермам, мощности пищевой промышленности. Общая стратегия преобразования, по их мнению, должна была включать отмену государственных заказов, постепенное сокращение роли Государства в непосредственном обеспечении сельскохозяйственными ресурсами и сельскими стройматериалами; приватизацию переработки, оптовой и розничной торговли продуктами и грузового транспорта. Земельная реформа и реформа предприятий включала, по замыслу, роспуск совхозов и колхозов и учреждение на основе местного выбора индивидуальных или кооперативных ферм с полной частной собственностью на землю. Кроме того, настоятельно необходимыми были признаны реформа кредитной системы в сельском хозяйстве и становление новых критериев для инвестиций в аграрную сферу. Важную роль должны
1 Экономика СССР. Исследования состояния экономики СССР по запросу участников Совещания в Хьюстоне. Издание Международного фонда "Культурная инициатива", 1991 г. были сыграть совместные предприятия по обработке пищевых продуктов, где внедрение современной технологии особенно актуально. Основные элементы рекомендуемой западными специалистами стратегии формирования доходов и расходов бюджета на краткосрочную перспективу заключались в следующем:
1) замена налогов с оборота на фиксированные налоги, подразумевающие всесторонний учет в розничных ценах любого увеличения оптовых цен на облагаемые налогом товары;
2) введение налога на добавленную стоимость;
3) снижение ценовых субсидий путем ограничения количества субсидированных товаров;
4) сведение к минимуму существующих налоговых льгот;
5) дальнейшее сокращение второстепенных расходов, включая субсидии убыточным предприятиям, расходы на оборону, а также расходов на персонал и администрацию;
6) соответствующее финансирование предложенной новой системы пособий по безработице.
Варианты определения продовольственной безопасности (исторический аспект)
Многие экономисты при обосновании предложений по аграрной политике рекомендуют использовать опыт той или иной страны. Однако на единичных примерах сложно выделить закономерности ее проведения в рыночной экономике и специфические особенности, связанные с политическим устройством, национальными традициями этапами экономического развития, природными условиями и т,д. Возникает необходимости по мере возможности, обобщить весь мировой опыт. При этом следует обратить внимание именно на общие приоритеты для большинства экономически развитых стран, выбранных в качестве ориентира для России.
В этом параграфе страны мира разбиты на три основные группы - в зависимости от принципиального отношения к проблеме продовольственной безопасности: импортоориентированная, экспор-тоориентированная аграрная политика и политика самообеспечения. Первый тип - импортоориентированная страна.
Речь идет, в первую очередь, об Англии, которая, благодаря сохранившейся экономической зависимости своих бывших колоний, до 1972 г. поддерживала систему свободной торговли. До вступления в ЕЭС в Англии разрешалось беспошлинно ввозить дешевые продукты питания со всего мира - баранину из Новой Зеландии, бекон из Дании, пшеницу из Канады и т.д. Конкурируя с импортными продуктами питания, английские фермеры продавали свою продукцию по низким ценам, а затем получали субсидии по системе "дефицитных платежей" - разницу между фактически полученным чистым доходом (убытком) и ориентировочным прожиточным минимумом. Таким образом, английские потребители имели очень дешевое продовольствие взамен уплачиваемых ими налогов, идущих на субсидирование фермеров.
До своего вступления в ЕЭС благодаря поддержке внутреннего производителя Англия обладала одним из самых продуктивных сельскохозяйственных производств в мире. После 1973 г. систему субсидий стали заменять налогами, регулирующими импортные и экспортные цены на сельскохозяйственную продукцию с целью поддержания нерентабельных фермерских хозяйств в других странах Европы. Первым следствием изменения приоритетов аграрной политики Англии в 1973 г. был годовой рост цен на продукты питания на 19%1. Однако, как показало дальнейшее исследование, аграрная реформа 1973 г. в долгосрочном плане является одной из наиболее эффективных в мире за период после Второй мировой войны.2
Пример аграрной политики страны - чистого импортера сельскохозяйственной продукции и продуктов питания является иллю 71 страцией практической реализации единого для всех субъектов рыночных отношений - домашнего хозяйства, фирмы или государственного сектора - правила хозяйствования: покупать следует на самом дешевом рынке, а продавать - на самом дорогом. Пользуясь критерием "равноценности денег" - к каждому доллару выигрыша или убытка следует относиться одинаково вне зависимости от их национальной принадлежности, вопросы благосостояния в Англии были решены путем компенсации ущерба потерпевшим от демпинговых импортных цен производителям. Однако, следует отметить, что применение критерия равноценности денег возможно было только в специфических английских условиях - при наличии группы экономически зависимых стран-доминионов, политически довольно слабых и не имеющих возможности использовать "продовольственное оружие" против своей бывшей метрополии.
Примером того, что ориентация на импорт продовольствия исходя из чисто экономических соображений перестает участвовать в формировании приоритетов аграрных политик разных стран мира, является решение правительств шести стран, входящих в Совет сотрудничества государств Персидского залива (Саудовская Аравия, Бахрейн, Кувейт, Оман, Катар, ОАЭ), которые в целом импортируют 70% потребляемого продовольствия, о достижении возможно высокого уровня самообеспечения. В этом регионе, практически лишенном плодородных земель и естественного увлажнения, широко используется государственная финансовая поддержка внутреннего производства зерна, молока, мяса птицы, яиц, фруктов и овощей. Например, Саудовская Аравия за счет государственной поддержки производства превратилась в конце 80-х тт. в чистого экспортера пшеницы, которая поставляется в соседние страны, а также добилась полного самообеспечения по свежим молочным продуктам, финикам и яйцам. Таким образом, можно утверждать, что тип импортоориентиро-ванной страны имеет только историческое подтверждение и не является сегодня политической ориентацией даже в тех странах мира, в которых существуют неблагоприятные условия для производства сельскохозяйственной продукции.
Второй тип - экспортоориентированная страна.
Классический пример этого типа политики - США, благоприятные климатические условия и обширные земли которых с самого начала ориентировали местных производителей на экспорт.
Вплоть до начала века сельскохозяйственная политика США, как называют здесь аграрную политику, выражалась в регулировании земельных отношений. В 1862 г. был принят закон, на основании которого и производилось освоение центральной части Великих равнин: переселенцам предоставлялся земельный участок в размере 65 га с условием, что в течение пяти лет они построят необходимые сооружения. Кроме того, законодательством предусматривалась возможность дополнительной покупки земли из государственного резерва по достаточно низким ценам. Такие условия землепользования обусловили разбросанность земельных участков у многих землепользователей и в настоящее время.
Следующий этап сельскохозяйственной политики США - организация на государственных землях каждого штата университетов для проведения научных исследований и внедрения их в производство.
1900-1920-е гг. считаются периодом процветания американского сельского хозяйства. Все неосвоенные земли были освоены и, согласно законодательству, их нельзя было пустить в оборот. Первая мировая война резко подняла спрос на зерновые культуры, что увеличило доходность производителей. В качестве приоритетного направления сельскохозяйственной политики определялось распространение научно-технических знаний и повышение образователь 73 ного уровня фермеров. В 1914 г. была организована признанная эффективной и в наши дни служба внедрения, а также принят закон о введении обязательного преподавания азов сельскохозяйственного образования в средних школах. В 1916 г. была создана система федеральных земельных банков, призванная помочь фермерам в расширении земельного участка. В этот период проблемы поддержки сельского хозяйства не стояло.
С 1920 г. начались проблемы, обусловленные снижением мирового спроса на американскую продукцию. Однако правительство США продолжало придерживаться консервативных взглядов о "максимальной свободе рынка" и "минимальном вмешательстве Государства", хотя определенные шаги в сторону поддержки фермеров сделаны были. В 1922 г. был принят акт о кооперативных организациях фермеров, по которому им разрешалось действовать как монополиям. Кроме того, была создана система банков, обеспечивающая фермеров кредитом. Однако этих мер оказалось недостаточно для преодоления кризиса. Если Великая депрессия, по оценкам американских историков, длилась десять лет - 1929-1939 гг.т то кризис в сельском хозяйстве начался значительно раньше - в 1921 г. и продолжался до 1940 г., то есть в 2 раза дольше, чем Великая депрессия.1
Оценка затрат на аграрную политику и ее приоритеты
Одним из основных методов, на который должна опираться разработка приоритетов аграрной политики России в ближайшие 3-5 лет, служит метод аналогов, поскольку наша страна, как показал анализ, проведенный в V главе, не является лидером з принятии эффективных стратегических решений в этой области. Сложность применения метода аналогов заключается в том, что в каждой стране проводится своя специфическая для данных условий национальная аграрная политика, которая не может служить примером для подражания в России. Поэтому задача исследователей заключается в том, чтобы выявить общие приоритетные направления, характерные для всех стран, добившихся успехов в аграрной политике. Подобная работа была проделана при подготовке методики оценки сельскохозяйственной и потребительской политики, базирующейся на продуктовом подходе. Значение данной методики заключается в том, что она является основой для сравнения раз 130 личных типов аграрных политик, позволяя выделить ряд закономерностей формирования приоритетов аграрной политики Государства в рыночной экономике.
Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) была создана в 1960 г, в целях объединения усилий 24 стран-участниц по созданию более благоприятных социально-экономических условий их развития. С 1979 г. в ОЭСР рассчитываются основные показатели государственной финансовой поддержки сельского хозяйства, в том числе - государственной финансовой поддержки сельскохозяйственного производства (ESP).
В основе калькуляции ESP в ОЭСР учитывается пять направлений аграрной политики:
1. поддержка рыночных цен - все меры, которые одновременно затрагивают как цены производства, так и потребительские цены;
2. прямые платежи - все меры, которые выражаются в выплате прямых трансфертов в пользу производителей без повышения потребительских цен;
3. сокращение расходов сельских товаропроизводителей! (например, дотации на пользование горюче-смазочными материалами, водой, электроэнергией и т.п.);
4. кредитная поддержка - мероприятия, направленные на сокращение выплат процента за кредит;
5. другие формы косвенной поддержки и льгот.
Исходным пунктом данной методики является понятие трансферта, которое широко применяется в экономических науках и законодательных актах стран с развитой рыночной экономикой. Трансферт (от франц. transferter - "переносить") представляет собой перемещение прав на реальные ресурсы от одного члена общества или общественного сектора к другому без изменения величины национального дохода. Трансфертные платежи - это сделка, при которой не создается никакой новой ценности, хотя
131 контроль над реальными ресурсами и переходит из одних рук в другие. Иными словами, эти сделки не создают ни затрат, ни выгод. Налоги, лицензионные платежи и рыночные дотации являются формами трансфертных платежей между разными отраслями и социальными группами в экономике.
Различают четыре разновидности показателя государственной финансовой поддержки сельскохозяйственного производства (ESP):
1) агрегированный ESP, или общая стоимость трансфертов, получаемых производителями, отражает размер годовых денежных трансфертов, уплачиваемых потребителями продовольствия и налогоплательщиками страны в пользу сельскохозяйственного производства в рамках проводимой аграрной политики1;
2) ESP в процентном выражении - т.е. отношение полной стоимости всех трансфертов к общей стоимости сельскохозяйственной продукции во внутренних ценах;
3) ESP в расчете на тонну продукции и
4) номинальный коэффициент поддержки сельскохозяйственного производства (CNSp) - соотношение между ценами мирового рынка плюс ESP в расчете на единицу продукции и ценами миро вого рынка.
В 1994 г, по всем странам-членам ОЭСР общая сумма государственной финансовой поддержки сельского хозяйства увеличилась на 5% по сравнению с предыдущим годом, составив 175 млрд. долл. США (Рис. 7),
Анализ проблем региональной продовольственной безопасности (на примере "Золотого кольца России")
Аграрная политика регионов призвана, с одной стороны, учитывать приоритеты федеральной аграрной политики, а, с другой, решать специфические региональные проблемы, которые не находятся в сфере компетенции федеральных властей, В экономически развитых странах региональная аграрная политика направлена на решение преимущественно социальных проблем, таких как - развитие сельского самоуправления, обеспечение занятости населения и т.п. В России современная ситуация складывается таким образом, что федеральные власти не гарантируют обеспечение продовольственной безопасности каждому из регионов, поскольку не проводится общенациональная политика развития специализации и межотраслевого обмена, основанная на расчетах коэффициентов региональных издержек производства к средним по стране условиям хозяйствования. В этих условиях каждый регион вынужден самостоятельно решать проблему продовольственной безопасности, применяя специфические административные меры в рамках данной территории. Поэтому подходы к оценке самообеспечения страны в целом сохраняются и при решении современных региональных проблем обеспечения и самообеспечения продовольствием. В перспективе при осуществлении национальной аграрной политики, направленной на развитие региональной специализации, потребность проведения подобных оценок по-прежнему сохранится- Но при этом должны измениться приоритеты и инструменты региональной аграрной политики.
В качестве примера анализа регионального самообеспечения продовольствием рассмотрим области, имеющие сходные черты исторического развития и население, в сумме сопоставимое по численности с Москвой. Интеграция интересов пяти областей Российской Федерации нашла свое отражение в федеральной целевой программе "Золотое кольцо России", призванной обеспечить комплексный подход к решению региональных проблем, включая продовольственные.
Области, формирующие "Золотое кольцо России", расположены в центральном районе Нечерноземной зоны страны и характеризуются относительно благоприятными условиями для сельскохозяйственного производства.
Агропромышленный комплекс всех областей сформировался под влиянием крупных городских конгломерации и необходимости снабжения их продовольствием. В силу этого сельскохозяйственное производство специализируется на производстве скоропортящейся и малотранспортабельной продукции (молоко, яйцо, парное мясо), а также производстве картофеля и овощей. Мх производство носит, как правило, пригородный характер и сконцентрировано в крупных специализированных хозяйствах и птицефабриках. Производство овощей открытого грунта представлено в основном хладостойкими видами: капуста, морковь, свекла, лук, зеленые культуры.
Помимо этого, в сельскохозяйственной специализации данных областей можно также выделить зерновое производство, льноводство, плодоводство и овцеводство. Зерновые культуры представлены, в основном, фуражными видами - ячменем, овсом (в Московской области половину посевов зерновых составляют пшеница и рожь). Производство льна развито в Костромской, Ярославской, на севере Ивановской области. Основные площади плодово-ягодных культур сконцентрированы в Московской области. Садоводством занимаются и на плодородных землях ополья Владимирской области. Повсеместно кормопроизводство, главным образом представлено возделыванием многолетних трав. Ярославская область известна как родина выведенной здесь 200 лет назад романовской породы овец шубного направления.
Московская область характеризуется наиболее развитым земледелием и животноводством. В ней насчитывается более 500 пригородных специализированных сельскохозяйственных зон, около 40 крупных овощеводческих хозяйств, птицефабрик, ряд крупных животноводческих комплексов по производству молока, откорма свиней и крупного рогатого скота (Щалово, Вороново). Отличительной особенностью сельскохозяйственного производства Московской области является более высокий по сравнению с другими областями уровень интенсивности ведения сельскохозяйственного производства.
В структуре сельскохозяйственной продукции преобладает продукция животноводства. В Московской, Ивановской и: Костромской областях она занимает 56-62% общего объема производимой продукции, во Владимирской и Ярославской - 52-55%. Специализации областей соответствует и структура посевных площадей, в которой больше половины занимают кормовые культуры, на втором месте - посевы зерновых культур (от 22% в Московской до 43%. в Костромской области), затем картофель - от 3,6% в Костромской до 10,1% в Московской области. В Костромской и Ярославской областях около 2% посевов занято посевами льна-долгунца (Рис- 14).
