Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Развитие региональных интеграционных объединений стран СНГ 9
1.1 Особенности интеграционных процессов на постсоветском пространстве 9
1.2. Место союза России и Белоруссии среди других интеграционных объединений в регионе СНГ 35
1.3. Объективные предпосылки создания российско-белорусского экономического союза 47
ГЛАВА 2. Основные проблемы экономической интеграции России и Белоруссии 67
2.1. Создание единой таможенной территории 67
2.2. Гармонизация бюджетно-налоговой политики 88
2.3. Проблемы валютной интеграции России и Белоруссии 102
ГЛАВА 3. Перспективы экономической интеграции России и Белоруссии 113
3.1. Совершенствование институциональной основы интеграционного взаимодействия России и Белоруссии 113
3.2. Сценарии развития экономической интеграции России и Белоруссии 125
Заключение 133
Библиография 140
- Особенности интеграционных процессов на постсоветском пространстве
- Создание единой таможенной территории
- Проблемы валютной интеграции России и Белоруссии
- Совершенствование институциональной основы интеграционного взаимодействия России и Белоруссии
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Международная экономическая интеграция является одним из наиболее распространенных и одновременно - одним из наиболее противоречивых феноменов современной мировой экономики. Интеграция является проявлением нарастающей взаимосвязанности и взаимозависимости различных стран как в экономическом, так и в политическом отношении.
Пионером экономической интеграции, безусловно, является Европейский Союз (ЕС), прошедший все классические стадии экономической интеграции от зоны свободной торговли до валютного союза. Именно положительный опыт ЕС, опирающийся на теоретические наработки видных западных экономистов, стал, в свою очередь, базой для создания современной теории экономической интеграции, а в практическом плане -стимулом формирования других интеграционных группировок. Являясь, вместе с тем, многоплановым и много факторным процессом, развитие региональных интеграционных объединений требует учета существенных особенностей экономико-политического развития и сотрудничества конкретных групп интегрирующихся стран.
Интеграционное взаимодействие на постсоветском пространстве выступает одним из наиболее специфических среди прочих попыток интегрирования в мировой экономике. Уникальность этого процесса на территории Содружества Независимых Государств (СНГ) состоит в том, что все его участники входили в состав СССР и формировали единый народнохозяйственный комплекс, в силу чего процесс реинтеграции начался практически сразу после распада СССР и совпал по времени со становлением государственности в странах-участницах. В результате, экономическое сближение в регионе СНГ, объективно обусловленное первоначальной схожестью экономических систем бывших союзных республик и целей их трансформации на фоне сохранения достаточно высокого уровня производственно-кооперационных связей, оказалось под влиянием процесса политического и экономического обособления новообразованных стран.
В связи с этим интеграционные процессы на постсоветском пространстве носят
весьма противоречивый, порой неоднозначный характер. С одной стороны, наработан
значительный объем двусторонних и многосторонних договоренностей, созданы
экономические интеграционные группировки - Таможенный Союз,
трансформировавшийся в Евразийское экономическое сообщество, ГУАМ, Союзное
государство России и Белоруссии. С другой стороны, интеграционные процессы в рамках всех этих объединений в значительной степени пробуксовывают под воздействием накопившегося объема нерешенных проблем.
Процесс экономического сближения России и Белоруссии на постсоветском пространстве характеризуется наиболее существенными результатами. Белоруссия входит в пятерку основных торговых партнеров России. Свободный доступ на рынок Российской Федерации является одним из важнейших факторов успешного развития белорусской экономики. Режим свободной торговли двух стран функционирует, в отличие от остальных государств СНГ, в условиях отмены таможенного оформления и таможенного контроля на таможенной границе (за некоторым исключением), практически полностью либерализован процесс миграции рабочей силы, созданы равные условия хозяйствования в большинстве секторов экономики, экономический и правовой каркас развития кооперационного, производственного и инвестиционного сотрудничества.
Вместе с тем, решение столь амбициозной задачи, как создание реально функционирующего Союзного государства России и Белоруссии, в последнее время ощутимо замедлилось. Было бы большим упрощением искать причины данного явления лишь в действии чисто субъективных факторов, например, в отсутствии политической воли или же, напротив, в незрелости объективных предпосылок к интеграционному сближению. Практика показывает, что на формирования интеграционной мотивации на субрегиональном российско-белорусском уровне в современных условиях начинают воздействовать новые вызовы экономического развития. Россия с ее широким ассортиментом базовых ресурсов становится одним из лидеров глобальной экономической системы, значительно влияя на развитие не только ближайшего, но и дальнего зарубежья. В векторе развития белорусской экономики все в большей степени ощущаются последствия недостаточной конкурентности внутреннего рынка и качества экономического роста. В таких условиях «поля интеграционной гравитации» начинают менять свои очертания и масштабы, что с неизбежностью вызывает потребность модификации устоявшегося формата экономического взаимодействия двух стран. В результате Союз России и Белоруссии первым сталкивается с действием всей совокупности факторов и рисков системного характера, препятствующих эффективному сближению производственных аппаратов стран СНГ в процессе региональной интеграции.
В связи с этим анализ проблем и противоречий экономической интеграции России и Беларуси не только приобретает особую актуальность и практическую значимость для успешного интегрирования двух стран, но и выступает необходимым условием для выработки эффективной модели экономической интеграции государств-членов СНГ,
отвечающей требованиям успешного включения участвующих стран в мировую экономику.
Цель и задачи исследования
Целью исследования является раскрытие и анализ комплекса проблем формирования интеграционного взаимодействия России и Белоруссии на современном этапе и, на этой основе, оценка объективных и субъективных факторов, влияющих на эффективность этого процесса.
Поставленная цель предполагает решение следующих задач:
проведение анализа теоретических и практических подходов к формированию двустороннего российско-белорусского интеграционного сотрудничества, обоснование наиболее адекватной теоретической модели этого процесса в перспективе;
систематизация направлений сближения механизмов экономического управления в рамках Союзного государства России и Белоруссии, необходимых для формирования экономического союза двух стран в перспективе (унификация налоговых систем и таможенно-тарифного регулирования, монетарная интеграция, создание правовых и институциональных предпосылок для выравнивания условий хозяйствования экономических операторов двух стран);
оценка реальных экономических предпосылок экономической интеграции, анализ преимуществ и издержек этого процесса;
- обоснование возможных сценарных условий для скорейшего объединения
экономических систем России и Белоруссии;
- анализ возможных направлений развития дальнейшего интеграционного процесса
между Россией и Белоруссией.
Объект и предмет исследования
Объектом исследования выступают интеграционные процессы в рамках Союзного государства России и Белоруссии, предметом исследования - комплекс проблем и противоречий, проявляющихся в процессе экономической интеграции двух стран и оказывающих на этот процесс негативное воздействие.
Степень разработанности темы исследования
К настоящему времени в изучении проблематики российско-белорусского интеграционного сотрудничества накоплен значительный научный задел. Ряд таких известных исследователей проблем развития постсоветского пространства, как Барковский А.Н., Баутина Н.В., Богомолов О.Т., Буторина О.В., Вардомский Л.Б., Валовая Т.Д., Вашанов В.А., Глазьев С.Ю., Годин Ю.Ф., Гринберг Р.С., Зевин Л.З., Косикова Л.С., Либман A.M., Любский М.С., Сотников А.В., Филатов В.И., Фурман Д.Е., Хейфец Б.А.,
Шишков Ю.В., Шмелев Б.А., Шумский Н.Н., Шурубович А.В. - рассматривали различные
аспекты торгово-экономического сотрудничества, валютной интеграции, политического
механизма взаимодействия двух стран. В этих работах были раскрыты
институциональные основы, этапы, логика, «узкие места» формирования интеграционного пространства России и Белоруссии в период 1992 - 2008 гг.
Бесспорный вклад в исследование общих закономерностей развития интеграционных процессов в мировой экономике, в формирование современной теории международной экономической интеграции внесли зарубежные экономисты -Б. Балашша, Поль де Гров, Р. Купер, Р.А. Манделл, Г. Мюрдаль, Ф. Перру, С. Рольф, У. Ростоу, Р. Санвальд, А. Свобода, П. Стритен, Я. Тинберген, И. Штолер.
Реалии и императивы последнего пятилетия заставляют по-новому взглянуть на феномен российско-белорусской интеграции, с иной стороны подойти к выявлению трудностей и издержек, сопряженных с этим процессом. В условиях модификации внешнеэкономической стратегии Российской Федерации упрощенный подход, применение прошлых стереотипов в развитии взаимного сотрудничества чреваты серьезными ошибками в практической политике и приведут к взаимным потерям, которые будет практически невозможно восполнить в будущем.
Методологическая и теоретическая основа исследования
В диссертации применяются следующие методологические подходы: сравнительный анализ, дедукция, нормативный анализ, синтез, метод сценарных оценок, системный подход.
Теоретическую базу исследования составили научные работы отечественных и зарубежных экономистов по мировой экономике, теории экономической интеграции, двусторонние соглашения между Российской Федерацией и Республикой Беларусь, многосторонние соглашения, регулирующие интеграционные процессы на постсоветском пространстве.
Информационная база исследования
Информационную базу диссертационного исследования составили материалы и документы, принятые на заседаниях Совета Министров Союзного государства, Комиссии по тарифному и нетарифному регулированию при Совмине Союзного государства, данные Росстата и таможенной статистики России и Белоруссии, материалы научных конференций и семинаров по изучаемой тематике, публикации СМИ.
Научная новизна исследования
Научной новизной исследования является научное обоснование новых теоретических и практических подходов к формированию процесса экономической интеграции России и Белоруссии.
Научная новизна диссертации определяется следующими ее характеристиками:
1. Произведен многовекторный анализ проблем и противоречий, препятствующих
дальнейшему развитию экономической интеграции России и Белоруссии на современном
этапе, затронувший как разногласия экономических интересов сторон в ходе
объединительного процесса, так и вопросы, касающиеся институциональной основы
возможного объединения.
2. Выявлены важнейшие препятствия экономического сближения России и
Белоруссии, среди которых особо выделена необходимость выработки эффективного
институционального механизма принятия совместных решений, учитывающего
экономические интересы сторон.
Разработана концепция построения федеративной модели Союзного государства, в основе которой лежит формирование компенсационного механизма, позволяющего нивелировать возможные потери стран от реализации того или иного проекта интеграционного сотрудничества.
Дано обоснование, что реализация глубокого экономического интегрирования России и Белоруссии в рамках конфедеративной модели трудно выполнима, так как предусмотренное в конфедерациях право отказа в признании актов союзной власти в рамках двустороннего объединения, экономические интересы участников которого существенно разнятся, неизбежно приведет к утрате единства экономического пространства.
Предложены 4 сценария эволюции российско-белорусского интеграционного процесса с учетом анализа необходимого для их реализации комплекса условий, а именно:
Инерционный сценарий;
Сценарий свертывания российско-белорусского интеграционного проекта;
Сценарий перевода интеграционного взаимодействия России и Белоруссии в формат многостороннего сотрудничества в рамках Единого экономического пространства России, Белоруссии и Казахстана;
- Сценарий дальнейшего углубления экономической интеграции России и
Белоруссии.
Практическая значимость исследования
Основные положения данного исследования могут быть использованы:
Государственными органами исполнительной и законодательной власти Российской Федерации и Республики Беларусь для выработки концептуальных материалов по вопросам интеграции на постсоветском пространстве и корректировки практических подходов к решению возникающих проблем взаимного сотрудничества в рамках переговорного процесса;
Научно-исследовательскими организациями при анализе хода интеграционного сотрудничества в рамках Союзного государства, ЕврАзЭС и регионе СНГ в целом;
В ходе совершенствования учебных курсов «Международные экономические отношения» в высших учебных заведениях Российской Федерации и Республики Беларусь;
Средствами массовой информации для адекватного освещения вопросов взаимного российско-белорусского сотрудничества.
Апробация и внедрение результатов исследования
Диссертация выполнена в рамках исследований Центра проблем глобализации и интеграции Института экономики РАН (ИЭ РАН).
Результаты исследования были использованы Центром глобализации и интеграции ИЭ РАН при подготовке научно-аналитических материалов для государственных органов исполнительной и законодательной власти по вопросам сотрудничества стран СНГ.
Итоги исследования докладывались автором в ходе Круглых столов по темам «Противоречия процессов валютно-финансовой интеграции в регионе СНГ» (Институт международных экономических и политических исследований Российской академии наук, г. Москва, 2005 г.), «Тенденции и перспективы формирования единого экономического пространства стран СНГ: финансовый, валютный и банковский аспекты» (Финансовая академия при Правительстве РФ, г. Москва, 2005 г.), «Социальные и политико-правовые аспекты интеграции Союзного государства» (г. Великий Новгород, 2005 г.), «15 лет СНГ: К каким альянсам ведет «цивилизованный развод»» (Институт экономики Российской академии наук, г. Москва, 2007 г.), а также международной конференции «Transcending Europe's Borders: The EU and Its Neighbours» (Regional European Congress) (Берлин, 2007 г.)
Автором опубликовано 14 научных работ (в том числе 3 - в соавторстве), содержащих основные результаты исследования, авторский вклад составил 9,6 п.л.
Особенности интеграционных процессов на постсоветском пространстве
Интеграционные процессы на постсоветском пространстве выступают одним из наиболее противоречивых явлений современной мировой экономики. История экономической интеграции постсоветского пространства берет свое начало с момента появления самого понятия «постсоветское пространство» - вслед за распадом СССР и формированием Содружества Независимых Государств. Несмотря на образование пятнадцати политически независимых государств, в экономическом плане они продолжали оставаться частями некогда целостного экономического организма с развитыми кооперационными связями, единой транспортной инфраструктурой и общей энергетической системой, общими техническими стандартами, единым гуманитарным и языковым пространством. Первоначально бывшие союзные республики сохраняли единую валюту - советский рубль. Вместе с отсутствием межстрановых торговых барьеров в регионе, схожестью экономических систем бывших союзных республик и задач по реформированию их экономик все эти факторы выступали в качестве важнейших предпосылок успешной экономической интеграции постсоветского пространства. «Резонно было предполагать, что все эти обстоятельства позволят сохранить сложившиеся хозяйственные связи между новорожденными суверенными государствами»1.
На этом фоне в начале 1990-х гг. как в научной среде, так и среди представителей властных структур стран СНГ господствовало представление, что глубокое экономическое реинтегрирование возможно осуществить быстрыми темпами и с относительно низкими затратами. Как писал академик О.Т. Богомолов, «мы будем восстанавливать то, что разрушено, а европейцы строят заново. Поэтому у нас эти процессы займут меньше времени, чем у них»2.
Следствием подобного оптимистичного настроя стало подписание множества международных договоров, призванных обеспечить успешную экономическую интеграцию стран СНГ. Уже в Алма-Атинской декларации от 21 декабря 1991 г. руководители 11 бывших союзных республик (без Грузии и прибалтийских государств) подтвердили «приверженность сотрудничеству в формировании и развитии общего экономического пространства, общеевропейского и евразийского рынков»3. 13 марта 1992 г. главами правительств всех стран СНГ, за исключением Украины, было подписано Соглашение о принципах таможенной политики, предусматривающее создание таможенного союза. В соответствии с текстом документа, договаривающиеся стороны исходили из желания «сохранить и укрепить единое экономическое пространство в отношениях между собой, стремясь обеспечить в пределах этого пространства свободное движение товаров», и «из необходимости проводить согласованную между собой таможенную политику в отношении третьих стран» . В тот же день было подписано и Соглашение между правительствами государств-участников СНГ о согласованных принципах налоговой политики, в соответствии с которым стороны обязались проводить согласованную налоговую политику, в том числе применять единый перечень основных налогов. 15 мая 1992 г. 11 стран СНГ (за исключением Украины) заключили Соглашение о сотрудничестве в области внешнеэкономической деятельности, декларирующее необходимость согласования правовой базы такой деятельности, гармонизации тарифных и нетарифных методов регулирования внешней торговли. 9 октября 1992 г. восемь государств-участников СНГ (за исключением Азербайджана, Армении, Таджикистана и Туркменистана) заключили Соглашение о единой денежной системе и согласованной денежно-кредитной политике государств, сохранивших советский рубль в качестве законного платежного средства. Одновременно было подписано Соглашение о принципах сближения хозяйственного законодательства государств-участников Содружества.
На практике реализация столь значительного массива договоренностей столкнулась с существенными трудностями. В условиях автономного реформирования экономик бывших союзных республик уровень согласования между странами СНГ государственной политики в различных областях оказался минимальным. Стремительно нарастало расхождение в используемых государствами инструментах экономической политики. В результате не удалось сохранить даже рублевую зону: в условиях асинхронности реформирования экономик стран идея единого валютного пространства утрачивала смысл5.
Причины распада рублевой зоны до сих пор являются предметом дискуссии. Так, одни исследователи (главным образом, российские) и, в частности, один из основоположников российской школы изучения интеграционных процессов Ю.В. Шишков, считают, что фактический развал рублевой зоны происходил во многом стихийно: центральные банки новообразованных государств начали активное безналичное кредитование национального бизнеса, следствием чего явилось увеличение денежной массы и рост инфляции. Реакцией на этот процесс со стороны России как эмитента рублей стало введение в одностороннем порядке национальной валюты - российского рубля, после чего остальные участники «рублевой зоны» также были вынуждены начать эмиссию национальных валют . Другие исследователи, преимущественно представители научных кругов стран Содружества, полагают, что в основе распада рублевой зоны лежали действия России, на практике заинтересованной во введении собственной валюты. Показательным в этом контексте является позиция академика Национальной академии наук Беларуси Г. Лыча, который описывает процесс распада рублевой зоны следующим образом: «В 1992 г. - в связи с инфляцией - во всех новых независимых государствах... образовался острый дефицит денежной наличности. Поскольку Россия сохранила за собой союзный эмиссионный центр, выпускающий советские рубли, то, разумеется, все прочие страны-члены «рублевой зоны» обратились именно к ней с просьбой помочь решить данную проблему. Россия согласилась поставлять им денежную наличность, но только под достаточно высокий процент... Российское руководство не считалось со своими партнерами и тогда, когда начало вводить новый порядок межгосударственных денежных расчетов, в соответствии с которым любая иная страна «рублевой зоны» не могла купить у России товаров на сумму, большую той, на которую она продала своих товаров. Между тем это нововведение российского правительства, по сути, означало преднамеренный развал единой «рублевой зоны» в сфере безналичных расчетов» . По мнению Г. Лыча, «чрезвычайно жесткими мерами, предпринятыми в одностороннем порядке, Россия фактически инициировала поспешное разрушение взаимосвязей экономик стран Содружества» .
Вне зависимости от реальных причин, фактический распад рублевой зоны явился толчком к осознанию проблематичности формирования на постсоветском пространстве полноценной интеграционной группировки с участием широкого числа бывших союзных республик. Центростремительные тенденции во взаимодействии новообразованных государств в тот момент оказались существенно слабее центробежных, а стремление к сохранению преимуществ, обусловленных былой взаимосвязанностью, по силе намного уступало импульсу начального этапа становления государственности. Практика показывает, что и сегодня интеграционную мотивацию существенно снижает «боязнь ряда стран-участниц (СНГ) имперских устремлений России и фактической утраты в связи с этим приобретенного суверенитета»9 и «субъективное представление о целесообразности автономизации экономик, ослабления взаимных экономических связей и значительной переориентации на страны дальнего зарубежья», трактуемое как выражение национальных интересов стран10.
Создание единой таможенной территории
Установление и применение в отношении третьих стран общих таможенных тарифов является одним из важнейших направлений формирования единой таможенной территории России и Беларуси — важнейшей предпосылки для последующего создания полноценного таможенного союза76.
Первоначально предполагалось, что решение этого вопроса может быть достаточно быстро и оперативно достигнуто в рамках многосторонних договоренностей государств СНГ, в связи с чем процесс гармонизации таможенного регулирования России и Белоруссии на первом этапе осуществлялся в рамках многостороннего интеграционного процесса стран Содружества. Так, в Соглашении о принципах таможенной политики от 13 марта 1992 г., подписанном Белоруссией, Казахстаном, Кыргызстаном, Россией и Таджикистаном, впервые было продемонстрировано стремление стран к объединению таможенных территорий и созданию таможенного союза. В статье 2 этого соглашения, в частности, предусматривалось, что стороны согласовывают общий таможенный тариф и содействуют единообразному внутреннему налогообложению товаров, ввозимых на общую таможенную территорию и вывозимых с этой территории.
Соглашение от 13 марта 1992 г. не было, однако, ратифицировано и не вступило в силу. Его по существу заменило Соглашение о создании зоны свободной торговли от 15 апреля 1994 г., подписанное всеми государствам, входящими в Содружество. Реализацию этого Соглашения предлагалось рассматривать как переходный этап к созданию таможенного союза, который должен был объединить государства, заинтересованные в его создании и выполняющие условия Соглашения о зоне свободной торговли. В результате процесс формирования Таможенного союза на постсоветском пространстве пошел по двустороннему пути, а реальные основы этого союза были заложены в рамках российско-белорусских договоренностей. Уже 13 ноября 1992 г. между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь было заключено Соглашение о свободной торговле, зафиксировавшее стремление сторон к сближению уровней ставок таможенных пошлин в торговле с третьими странами. 12 апреля 1994 г. между странами было подписано межправительственное Соглашение о едином порядке регулирования внешнеэкономической деятельности при объединении денежной системы Республики Беларусь с денежной системой Российской Федерации, в котором белорусская сторона согласилась принять на себя обязательства по введению таможенных тарифов, налогов и сборов в отношении ввоза и вывоза товаров, как в торговом, так и неторговом обороте, полностью идентичных таможенным тарифам, налогам и сборам, действующим в Российской Федерации на момент объединения денежной системы Республики Беларусь с денежной системой Российской Федерации.
6 января 1995 г. в Минске было заключено Соглашение о Таможенном союзе между Российской Федерацией и Республикой Беларусь, также базировавшееся на принятии республикой российской законодательно-нормативной базы таможенного тарифа77. Следует отметить, что уже к моменту подписания данного соглашения Россия и Белоруссия достигли практически полной унификации ставок вывозного таможенного тарифа. Именно на этой основе был составлен Межправительственный Протокол о завершении первого этапа реализации Соглашения о Таможенном союзе от 6 января 1995 г., подписанный 12 мая 1995 г., в соответствии с которым был осуществлен перенос таможенного контроля с общей границы Российской Федерации и Республики Беларусь на внешнюю границу Белоруссии.
До осени 1998 г. таможенные пошлины Российской Федерации и Республики Беларусь практически полностью совпадали, и белорусская сторона повторяла все изменения ввозных ставок российского импортного тарифа. С осени 1998 г. наметилась тенденция к росту расхождений: и белорусская, и российская сторона все чаще стали принимать решения в области таможенно-тарифного регулирования в нарушение Положения о порядке согласования проектов и принятия решений правительствами по вопросам Таможенного союза, утвержденного решением Совета глав правительств от 28 апреля 1998 г. № 20, предусматривающего обязательное согласование вводимых изменений в течение 3-х месяцев.
Если в начале 1998 г. число несовпадающих ставок тарифа составляло порядка 160, то к середине 1999 г. общее количество расхождений достигло 657, из которых по 557 товарным позициям ставки в России были выше, чем в Белоруссии. Более низкий уровень тарифной защиты в Белоруссии все чаще становился причиной таможенного оформления в ней грузов, предназначенных для России, что вызывало недополучение значительных сумм российским бюджетом (по оценкам, порядка 100-120 млн. долл. США в год)78.
Подписание 27 января 1999 г. Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о применении Перечня единых ставок ввозных таможенных пошлин Российской Федерации и Республики Беларусь в торговле с третьими странами не сыграло положительной роли в приостановлении тенденции к росту расхождений.
Принимая во внимание острую необходимость унификации тарифного и нетарифного регулирования России и Белоруссии в условиях создания Союзного государства, стороны достигли договоренности существенно активизировать процесс перехода к общему таможенному тарифу на основе российской нормативно-правовой базы. Начался новый виток унификации в соответствии с Программой действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений Договора о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 г., а также документами, принятыми в Таможенном союзе. Это дало основание для принятия Решения Высшего Совета Союза России и Беларуси от 28 апреля 1999 г. № 2 «О завершении формирования единого таможенного пространства Союза Беларуси и России».
Следует, однако, отметить, что формальное принятие решения о завершении создания единого таможенного пространства на практике не привело к реальному окончанию этого процесса. Не был создан высший орган Таможенного союза, наделенный надгосударственными полномочиями в области тарифного регулирования. Несмотря на создание Таможенного комитета России и Белоруссии, в задачи которого входило принятие совместных межведомственных регулятивных документов, нормативные акты в области таможенного администрирования нуждались в дальнейшей унификации. Совместная работа по установлению ставок таможенных пошлин в минимальной степени базировалось на согласовании структурной, промышленной и сельскохозяйственной политики России и Белоруссии, что подрывало основы для перехода к единой тарифной политике, приводило к простому копированию Белоруссией российских ставок, не всегда отвечающему интересам как белорусского бюджета, так и отдельных белорусских товаропроизводителей.
К достижениям в работе по созданию единой таможенной территории можно было отнести лишь отмену Указом Президента Российской Федерации от 25 мая 1995 г. № 525 таможенного контроля и таможенного оформления товаров, перемещаемых через государственную границу. Имея, однако, в виду, что реального единства таможенной территории двух стран к этому времени не было достигнуто, на практике данная мера во многом оказалась преждевременной. Так, помимо товаров, происходящих с территории России и Белоруссии, фактически от таможенного контроля и таможенного обложения были освобождены и товары, выпущенные в этих странах в свободное обращение, тогда как в соответствии с двусторонними договорами распространение режима свободной торговли на них не предусматривалось. Данная ситуация приводила к фактической контрабанде и потерям российского бюджета и не могла не порождать недоразумений и конфликтов на российско-белорусской таможенной границе79.
В результате до введения Россией в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации № 254 от 24 марта 2000 г. таможенного оформления и контроля в отношении товаров из третьих стран, продиктованного сохранением существенных расхождений в импортных ставках на ряд товаров, долгое время действовал так называемый «белорусский коридор», позволявший осуществлять ввоз в Россию ряда товаров без надлежащей уплаты таможенных пошлин. Понятно, что одностороннее решение России по восстановлению таможенного оформления и контроля для товаров из третьих стран, вызвавшее появление на российско-белорусской границе российских таможенных постов, не нашло одобрения белорусских властей80. В целях перевода переговорного процесса по устранению имеющихся различий в ставках ввозных таможенных пошлин в постоянный режим в 1999 г. Россией и Белоруссией был создан орган-координатор работы по унификации национальных законодательств в области тарифного и нетарифного регулирования внешнеторговой деятельности — Комиссия по тарифному и нетарифному регулированию при Совете Министров Союзного государства.
Проблемы валютной интеграции России и Белоруссии
Одной из наиболее сложных проблем развития российско-белорусской интеграции является введение в обращение на территории двух стран единой валюты, функции которой на первоначальном этапе должен выполнять российский рубль. Как известно, изначально определенные сроки перехода на российский рубль по согласованию сторон неоднократно переносились, подвергся также изменениям и План действий по введению единой валюты. Причины фактического «замораживания» монетарного проекта -отсутствие единого решения по ключевым вопросам и, прежде всего, по вопросу о статусе и полномочиях единого эмиссионного центра, а также компенсациях белорусской стороне за потерю валютного суверенитета.
Следует отметить, что в Соглашении между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о введении единой денежной единицы и формировании единого эмиссионного центра Союзного государства от 30 ноября 2000 г. сторонами a priori было принято согласованное решение о необходимости наличия единого эмиссионного центра, осуществляющего денежную эмиссию и обеспечивающего устойчивость единой денежной единицы на единой экономической территории . При этом российская сторона последовательно отстаивала позицию, согласно которой функции единого эмиссионного центра должны быть возложены на Центральный банк (ЦБ) Российской Федерации. Одновременно к его ведению должно перейти и формирование ряда принципиальных параметров денежно-кредитной и валютной политики в Союзном государстве.
Подобная позиция не отвергала необходимости учета интересов органов денежно-кредитного регулирования Белоруссии и сохранения в той или иной мере суверенитета Белоруссии в сфере монетарного регулирования, имея в виду, что такие денежно-кредитные инструменты, как кредитная эмиссия, нормативы резервных требований, ставка рефинансирования и пр. оказывают принципиальное воздействие на темпы развития экономики и ее качественные показатели. Исходя, однако, из того, что переход на единую валюту осуществляется в условиях фактического присоединения к России относительно небольшого денежно-кредитного рынка Белоруссии, именно российский орган денежно-кредитного регулирования концептуально и практически способен обеспечить руководство валютным союзом России и Белоруссии и выработку магистральных направлений денежно-кредитной политики Союзного государства.
Данная точка зрения обосновывается рядом аргументов. Среди них - различия в статусе Национального банка (НБ) Белоруссии и Центрального банка России (большая степень независимости Центробанка России от исполнительной власти), масштабы ВВП, уровень достигнутой в России валютной и денежно-кредитной стабилизации, к осуществлению которой Белоруссия фактически только приступает, состояние фискальной системы (наличие в России устойчивого первичного профицита, принципиальный отказ от финансирования дефицита бюджета в случае его возможного возникновения за счет эмиссионных источников), достаточно высокий достигнутый уровень бизнес-цикла в России (в том числе, либерализации предпринимательской деятельности, реструктуризации реального сектора, инвестиционной активности и т.д.).
Аргументы белорусской стороны первоначально базировались на необходимости сохранения полного монетарного суверенитета республики и сохранения функций Национального банка республики на территории Белоруссии в том же объеме, что и Центрального банка России на территории России. На следующих этапах переговоров в центр ее позиции был положен тезис о необходимости равноправия и паритета в формировании общей денежно-кредитной политики. В этой связи белорусская сторона предложила создание единого эмиссионного центра, состоящего из двух равноправных центральных банков двух стран - Национального банка Белоруссии и Центрального банка России и формируемого на паритетных началах Межбанковского валютного совета-высшего органа управления единым эмиссионным центром. В целях обеспечения независимости единого эмиссионного центра предлагалась его подотчетность Высшему государственному совету и/или Парламентскому собранию Союзного государства. По замыслу белорусской стороны, подобному образованию фактически должен быть придан статус наднационального органа, построенного по подобию Европейского центрального банка, который, как известно, отвергает пропорциональное представительство стран-участниц ЕС в своих руководящих органах согласно экономическому весу страны. При этом, однако, по мнению белорусской стороны, капитал «Банка Союзного государства» должен быть сформирован в пропорции к их доле в совокупном ВВП. В этой же пропорции должен быть разделен эмиссионный доход и лимиты денежной эмиссии. В противном случае, по мнению белорусской стороны, на определенный период времени, пока российский рубль будет выполнять роль единой валюты, российский ЦБ должен обеспечить выделение безвозмездного технического кредита в тех объемах, которые бы полностью возместили потери, которые понесет Белоруссия в результате утраты эмиссионного дохода.
Очевидно, что данная позиция, как и первоначальная, не в полной мере соответствовала интересам Российской Федерации. В условиях разномасштабности экономических потенциалов России и Белоруссии использование опыта функционирования Европейского центрального банка некорректно и нецелесообразно, тем более что и для Евросоюза он отнюдь не бесспорен. В этой связи функцию единого эмиссионного центра в период использования в качестве единой валюты российского рубля (с 2005 г. по 2008 г.) должен безоговорочно и исключительно выполнять Центробанк России. В противном случае, в условиях отсутствия бюджетного федерализма, незавершенности экономической и правовой конвергенции российская денежно-кредитная политика могла бы стать заложницей монетарных решений управляющего центра страны, «удельный вес» которой составляет лишь 5% денежного предложения в России.
В ходе дальнейших переговоров по вопросу эмиссионного центра между российской и белорусской стороной был найден ряд компромиссных решений по согласованию денежно-кредитной, валютной и бюджетной политики и создания единого эмиссионного центра. В частности, по настоянию белорусской стороны было принято паллиативное решение, согласно которому функционирующий в настоящее время Межбанковский валютный совет должен продолжить свою деятельность в период действия Соглашения об использовании российского рубля в качестве единственного законного платежного средства на территории. В результате единый эмиссионный центр Союзного государства должен включать в себя три составные части: Банк России, Нацбанк Белоруссии и Межбанковский валютный совет. Национальный банк республики сохранит за собой статус юридического лица и статус центрального банка страны. Два представителя НБ РБ будут введены в состав совета директоров Центробанка России. Один представитель Белоруссии войдет в состав наблюдательного совета Центробанка, что позволит участвовать в рассмотрении вопросов, касающихся утверждения бюджета ЦБ.
В этом случае белорусская сторона при утверждении бюджета принимает на себя обязательство утверждать расходы на содержание Нацбанка и капитальные вложения Нацбанка в таком размере, чтобы они не превышали по отношению к ВВП соответствующие расходы Центробанка. После введения российского рубля Нацбанк сможет проводить активные операции в пределах согласованных лимитов. Прирост активов НБ РБ будет регулироваться исходя из соотношения ВВП двух стран. При этом под приростом активов имеются в виду операции НБ РБ по рефинансированию коммерческих банков, операции с ценными бумагами правительства на вторичном рынке, операции по покупке валюты. Так, например, в 2005 году лимит прироста активов НБ РБ должен был быть не менее уровня 2004 года, а в последующем — не менее 80 процентов от прироста предыдущего года. В случае соблюдения лимитов Нацбанк сможет превышать оговоренные суммы операций, если эти превышения вызваны покупкой валюты. Нацбанк сохранит за собой свои золотовалютные резервы, которые будут использоваться для регулирования потоков платежей между двумя странами и платежного баланса. Механизмом контроля над действиями НБ РБ будет служить его корсчет в Банке России. Счет будет задействован только в том случае, если осуществится переток ликвидности в виде российских рублей с территории Белоруссии на территорию России, в случае недостатка этой ликвидности непосредственно у коммерческих банков. Если в течение 6 месяцев никаких мер не принято, что, собственно говоря, на практике невозможно, то тогда соглашение расторгается, и стороны возвращаются к своим национальным валютам. Белоруссия должна будет полностью выполнять соглашение, и если валовые международные резервы Нацбанка будут ниже той суммы, которая позволяет покрывать месячный импорт, Центробанк РФ может открыть Нацбанку кредитную линию в размере до 20 миллиардов долларов.
Совершенствование институциональной основы интеграционного взаимодействия России и Белоруссии
Ключевым вопросом дальнейшего развития процесса экономической интеграции между Россией и Белоруссией выступает совершенствование его институциональной основы, важнейшую роль в котором играет принятие Конституционного акта Союзного государства.
Именно Конституционный акт Союзного государства должен дать ответ на основные нерешенные правовые вопросы российско-белорусской интеграции -о реальной форме государственного устройства, в которой может существовать Союзное государство, и механизме принятия решений в рамках объединения России и Белоруссии. Очевидно, что без ответов на данные вопросы дальнейшее согласование интересов сторон и, как следствие, процесс гармонизации реализуемой экономической политики, необходимой для строительства полноценной интеграционной группировки, оказывается существенно затрудненным.
Сложности выработки и согласования проекта Конституционного акта, наблюдающиеся по протяжении последних лет, безусловно, выступают следствием «размытости» и эклектичности правовой конструкции основополагающего документа союза России и Белоруссии - Договора о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 г., в соответствии с которым создаваемое межгосударственное образование одновременно несет на себе черты как конфедерации, так и федерации.
Так, в целом прописанная в документе модель Союзного государства тяготеет к модели конфедерации: базовыми являются принципы суверенного равенства государств-участников и добровольности выполнения ими взаимных обязательств; каждое государство-участник сохраняет свой суверенитет и независимость, оставаясь при этом полноправными участниками международного общения.
Между тем, статья 16 данного документа предполагает наделение Союзного государства явными признаками федеративной модели устройства с органами управления, властные полномочия которых создаются путем делегирования части суверенитета субъектов на наднациональный уровень, т.е. ряд вопросов выносится в сферу исключительного ведения Союзного государства (правовые решения по ним должныносить характер норм прямого действия) . Предусматривается также введение гражданства Союзного государства и ряда других атрибутов, характерных для федерации.
Подобная модель устройства Союзного государства России и Беларуси полностью не укладывается ни в классическую модель федерации, ни в модель конфедерации. Противоречия в правовой конструкции Союзного государства, заложенные в договоре о его создании, отмечает абсолютное большинство исследователей112.
Неопределенность в отношении модели предполагаемого объединения напрямую ведет к невозможности выработки механизма принятия решений и выстраивания дееспособной структуры органов, осуществляющих процесс экономической интеграции. «Принципиальным образом отличия федерации от конфедерации проявляются в структуре представительных органов. Так, государство с федеративным государственным устройством имеет обычно двухпалатный парламент, состоящий из палаты представителей от населения и палаты с равным представительством от субъектов федерации. Представительный орган конфедерации может иметь только одну палату - с равным представительством от стран-участниц»113. Между тем, в соответствии с Договором о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 г., Парламент Союзного государства состоит из двух палат - Палаты Союза и Палаты Представителей. Палата Союза состоит из депутаций, делегируемых соответственно Федеральным Собранием Российской Федерации и Национальным собранием Республики Беларусь (каждая парламентская депутация состоит из 36 представителей от государств-участников). Палата Представителей состоит из 75 депутатов от Российской Федерации и 28 депутатов от Республики Беларусь, избираемых на основе всеобщего избирательного права при тайном голосовании. Таким образом, структура предполагаемой Договором законодательной власти Союзного государства указывает на федеративную модель его устройства.
В реальной практике российско-белорусского интеграционного процесса (до выборов в Палату представителей Парламента Союзного государства) законодательным органом Союзного государства является Парламентское Собрание Союзного государства, утвержденное Соглашением о Парламентском Собрании Сообщества от 29 апреля 1996 года в соответствии с Договором об образовании Сообщества России и Белоруссии от 2 апреля 1996 г. Полномочия, состав, порядок работы Парламентского Собрания определены в Регламенте Парламентского Собрания, который был утвержден 13 июня 1997 г. (последние изменения и дополнения в Регламент внесены 16 сентября 2003 г.) При этом Парламентское Собрание формируется из равного числа представителей— по 25 парламентариев от каждой стороны. Таким образом, де-факто представительные органы Союзного государства функционируют в соответствии с конфедеративной моделью устройства.
Аналогичная ситуация наблюдается и относительно формирования органов исполнительной власти Союзного государства. Так, высшим органом Союзного государства является Высший Государственный Совет, председателем которого на основе ротации является один из глав государств-участников, а решения принимаются на основе единогласия государств-участников, что также указывает на реализацию конфедеративной модели114.
Между тем, очевидно, что эклектичность Договора о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 г. выступает не случайной недоработкой или следствием недостаточного профессионализма его авторов, а обусловлена принципиальной нестыковкой позиций России и Белоруссии относительно приемлемого формата двустороннего объединения.
Так, российское видение возможного варианта интеграционного образования двух государств по существу основано на целесообразности заимствования правовой конструкции ЕС и опыта ее эволюции. Для белорусской стороны создание сообщества по типу Евросоюза, предлагаемое российским Президентом, является неприемлемым115. Объединение в формате ЕС, в котором экономическое развитие стран регулируется инструментами наднационального или межгосударственного характера, определяемыми, как правило, на основе «экономического веса» участников, вызывает возражения Белоруссии, прежде всего, в связи с тем, что это может привести к размыванию ее экономического и политического суверенитета. Белорусская сторона не исключает создание наднациональных органов, как это предполагается в проекте ЕЭП, однако функции и полномочия наднациональных органов должны определяться по принципу «одна страна - один голос».
Исходя из приоритетности сохранения своего государственного суверенитета, белорусская сторона категорически отвергла и вариант постепенного вхождения страны в состав Российской Федерации, предложенный Президентом России В.В. Путиным в 2003 г. По мнению Президента Белоруссии, необходимо полностью учесть опыт государственного строительства в масштабах СССР, в который РСФСР и БССР входили как равноправные и равные по статусу члены. При этом участие в Союзном государстве не должно привести к снижению ранее существовавшего статуса Белоруссии и возможно лишь при условии полного равноправия сторон и неукоснительного соблюдения их экономических интересов.
