Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Международная практика и российский опыт 14
1.1. Проблемы задолженности в современной мировой экономике 14
1.2. Краткая история формирования внешнего долга Российской империи, СССР и Российской Федерации 37
Глава 2. Урегулирование внешней задолженности как неотъемлемая составная часть долгосрочной концепции модернизации экономики России 61
2.1 Текущее состояние долга 61
2.2 Взаимосвязь внешнего долга с денежно-кредитной и валютно-финансовой политикой 80
Глава 3. Различные виды задолженности, их соотношение и их оценка инвестсообществом 88
3.1. Проблема оптимального соотношения внешних и внутренних заимствований 88
3.2. Взаимосвязь дебиторской и кредиторской задолженности 103
3.3. Риски корпоративных и региональных заимствований 116
3.4. Роль суверенного кредитного рейтинга в оценке эффективности долговой политики 132
Глава 4. Проблемы обслуживания, погашения и активного управления внешней задолженность 144
4.1 Основы концепции долговой политики и распределение полномочий в рамках системы управления долгом 144
4.2 Инструментарий и возможный набор схем оптимизации и погашения задолженности. Роль Стабилизационного фонда 162
Заключение 204
Приложения 218
Библиографический список 236
- Проблемы задолженности в современной мировой экономике
- Текущее состояние долга
- Проблема оптимального соотношения внешних и внутренних заимствований
- Основы концепции долговой политики и распределение полномочий в рамках системы управления долгом
Введение к работе
Классификация государственного долга. Внешний долг оказывает давление на экономику, бюджет, официальные золотовалютные резервы, жизненный уровень населения, способствует развитию инфляционного процесса и др. «Долговая экономика» является угрозой национальной безопасности России. Чем обременительнее для страны накопленный внешний долг, тем в большей мере его обслуживание вовлекается во взаимодействие с функционированием всей национальной экономики и ее финансовой сферы. Рынок государственного долга играет исключительно важную и многогранную роль в экономике в целом и на финансовом рынке в частности. Это обусловлено важностью и многочисленностью тех функций, которые выполняет этот рынок. Рынок государственного долга - не только источник финансовых ресурсов, заимствуемых государством. Он жизненно необходим для проведения государством эффективной денежной политики, для эффективного функционирования других секторов финансового рынка, использующих информацию о процентных ставках. Инструменты этого рынка присутствуют в любом сбалансированном инвестиционном портфеле, обеспечивая требуемый уровень надежности вложений.1 Государственный долг может выполнять регулирующую макроэкономическую роль, которая заключается в возможности регулирования денежного обращения и деловой активности в стране.
В арсенале инструментов макроэкономической политики имеется возможность дефицитного финансирования в периоды спада, т.е. бюджетный дефицит создается для целей стимулирования совокупного спроса в экономике. Этот дефицит финансируется займами: в данном случае государственный долг выступает своего рода предварительным условием благополучного экономического развития. Безусловно, в этом качестве
«Внутренний рынок государственного долга: нужна кардинальная реформа», . 27.07.2004.
государственный долг должен применяться в разумных пределах, иначе возникает опасность неуправляемого роста долга.
В современном мире возрастает роль государственного долга как регулятора денежного обращения. Бумаги государственного долга являются инструментом денежно-кредитной политики Центрального Банка. Выступая посредником между государством и его конечными кредиторами, Центральный Банк регулирует объем денежной массы в обращении. С этой целью Центральный Банк продает государственные облигации по самой низкой цене (по сравнению с рыночной), а покупает по самой высокой. Тем самым происходит оперативное сужение или расширение портфеля государственных бумаг, принадлежащих Центральному Банку, за счет увеличения или уменьшения резервных счетов коммерческих банков. Изменение резервной базы немедленно фиксируется в новом значении рыночного процента. Таким образом, посредством государственного долга регулируется банковский кредит и денежная система, а в конечном счете -экономика в целом.
Государство, эмитируя облигации, преследует цель обеспечить стабильный источник финансирования государственного бюджета при условии сохранения устойчивого денежного обращения. Инвесторы же заинтересованы в надежном и ликвидном источнике вложения капитала, а также в получении гарантированного дохода. Отсюда следует, что изменение характеристик эмитируемого долга ведет к изменению соотношения интересов государства и его кредиторов. А это в свою очередь влияет на приток средств в государственный бюджет. Тем самым появляются возможности использовать механизм государственного долга в качестве рычага экономического стимулирования.
Обозначим характер взаимодействия внешних заимствований с соответствующими сферами экономики страны. Прежде всего, важен характер опасности чрезмерного роста внешнего долга с позиций государственного бюджета, денежно-кредитной системы, международной
кредитоспособности страны. Для госбюджета в трехзвенном кредитном цикле (привлечение, использование, погашение) неблагоприятные последствия чрезмерного возрастания внешнего долга связаны в основном со стадией его погашения; новые же займы для текущего бюджетного периода, наоборот, сулят возможность ослабить нагрузку на налоговые и другие обычные доходные источники, позволяют более гибко маневрировать на всех стадиях бюджетного процесса. В то же время неблагоприятно может складываться график платежей по внешнему долгу. В любом случае степень и последствия взаимодействия зависят главным образом от относительной величины накопившегося внешнего долга.
По мнению экономического советника Президента Андрея Илларионова, статистически достоверной связи между бременем обслуживания государственного внешнего долга и темпами экономического роста нет, то есть международные сравнения не подтверждают справедливость гипотезы, согласно которой более высокие долговые платежи ведут к замедлению темпов экономического роста и, следовательно, к снижению уровня жизни населения.1
Илларионов считает, что здесь существует обратная зависимость: «В этих странах работает механизм «голландской болезни». Появление значительного по размерам положительного сальдо платежного баланса приводит к существенному притоку иностранной валюты, что сопровождается увеличением денежной массы, а, следовательно, и повышением внутренних цен и реального курса национальной валюты. Скорость увеличения реального валютного курса возрастает при низких значениях монетизации экономики. Ослабление международной конкурентоспособности национальной экономики в этом случае может быть замедлено при проведении властями активных операций по стерилизации части поступающей в страну валюты, одним из наиболее эффективных видов которых выступает обслуживание и погашение внешнего долга. Поэтому, как
1 «Внутренний рынок государственного долга: нужна кардинальная реформа», . 27.07.2004.
это ни покажется на первый взгляд парадоксальным, страны, наиболее агрессивно проводившие политику обслуживания и погашения внешнего долга, имели, как правило, и более высокие темпы экономического роста и обеспечивали тем самым наиболее благоприятные макроэкономические условия для повышения уровня благосостояния своего населения».1
Другие же страны, оказавшиеся в ситуации «голландской болезни», но не проводившие активную политику по обслуживанию и погашению внешнего долга, а, наоборот, наращивавшие внешние заимствования (чистые платежи по внешнему долгу были отрицательными), как правило, имели и более низкие темпы экономического роста и при прочих равных условиях — более низкие темпы повышения уровня благосостояния своего населения».2
С другой стороны, необходимо помнить, что увеличение выплат по внешнему долгу ведет к дестабилизации текущих операций платежного баланса, вызывает дополнительный спрос на иностранную валюту и оказывает понижательное давление на курс национальной валюты. Это, в свою очередь, способствует повышению цен на импортные товары и дает новый толчок импортируемой инфляции.3
Ориентироваться просто на экономический рост в стране при обслуживании долгов бесперспективно, так как если рост не будет сопровождаться адекватным увеличением бюджетных доходов, то он не создаст благоприятных условий для обслуживания долга.
Актуальность темы диссертационной работы. Проблема внешней задолженности в целом сформировалась давно и достаточно изучена как с теоретической, так и прикладной точек зрения. Российский опыт также описан в целом ряде работ, однако, несмотря на такое обилие научных исследований, Правительство и Министерство финансов уже не один год затягивают внедрение целого ряда операций по активному управлению государственным долгом, многие звенья системы управления долгом по-
1 «Внутренний рынок государственного долга: нужна кардинальная реформа», . 27.07.2004.
2 Там же.
3 «Аналитики грозят ЦБ дефолтом», . 11.03.2003.
прежнему отсутствуют. Автор раскрывает конкретные схемы управления долгом, которые могли бы привести к повышению качества задолженности и определяет причины того, почему данные схемы до сих пор не задействованы в российской практике. Автор опровергает в работе постулат о третьестепенное долговой проблемы на современном этапе развития российской экономики и дает характеристику взаимодействия внешнего долга и денежно-кредитной и валютно-финансовой политики страны.
Использование государствами долгового финансирования насчитывает уже не одно столетие, однако до 70-х гг. прошлого века данный механизм не являлся определяющим и не сформировался в единую глобальную систему. Последние же тридцать лет международные экономические отношения носят в решающей степени долговой характер, что является одним из неотъемлемых последствий процесса глобализации. В результате данной тенденции мир разделился на нетто-кредиторов (страны «золотого миллиарда» или «государства-рантье», как их называл В.И. Ленин) и на нетто-должников. В то же время государства-кредиторы являются одновременно и крупнейшими должниками, но не по нужде, а по причине выгодности для них, как надежных заемщиков использовать более дешевое внешнее финансирование, чем повышение налогов или дополнительную денежную эмиссию, что может дестабилизировать внутренние финансы страны. Тенденция возрастающей зависимости большинства стран от внешнего финансирования будет усугубляться в ближайшие десятилетия, а возможные кризисные последствия такого финансирования будут все более болезненными, так как спекулятивный капитал становится все более мобильным и все более важным игроком на рынке государственных ценных бумаг. В условиях тотальной глобализации мирового рынка необходим поиск совместных решений данных проблем, которые бы отвечали не только узкому кругу кредиторов, но и интересам стран-заемщиков.
Все страны делятся на две большие группы: предпочитающие внутреннее финансирование и внешнее финансирование. Надо заметить, что
в последнее время данная грань начинает стираться, так как долговые рынки и условия выпусков облигаций становятся все более унифицированными, что приводит к тому, что спекулятивный капитал проникает на внутренние рынки и уделяет уже меньше внимания характеру облигаций (выпущены ли они для внутреннего инвестора или же это еврооблигации).
Россия относится к группе стран, отдавшей последние 20 лет предпочтение внешнему финансированию, которое в конечном счете привело ее в конце 90-х гг. к долговой зависимости, двум дефолтам (в 1991 г. и в 1998 г.) и необходимости следовать пагубным для отечественной экономики рекомендациям МВФ. Но в последние 5 лет ситуация в этой области стабилизировалась и начала выправляться. Однако целый ряд проблем остается нерешенным и ситуация может выйти из-под контроля в силу неустойчивости экономического роста, сужения доли государства в экономике и нерешенности структурных вопросов экономики России.
В этой ситуации Правительство вынуждено направлять все средства профицита федерального бюджета в Стабилизационный фонд и на погашение задолженности перед внешними кредиторами. Такая ориентация государственных финансов приводит к чрезвычайной заниженности финансирования научно-технического развития, социальной сферы и других ключевых направлений.
Чтобы положить конец такой политике необходима не только политическая воля, но и отлаженная прозрачная система активного управления долгом, которая на сегодняшний день только начинает формироваться. Автор раскрывает необходимые меры для начала функционирования данной системы.
Основные положения, выносимые на защиту диссертации:
1. внешний долг России должен сохранить роль инструмента для финансирования восстановления экономики страны, но его качество и структура должны быть оптимизированы путем использования системы активного управления задолженностью;
внешний долг России перестанет представлять угрозу экономической стабильности страны только, когда Россия сможет создать устойчивую экономику, рост которой будет, в первую очередь, опираться на внутренний спрос, а не на внешнюю, чрезвычайно волатильную конъюнктуру сырьевых рынков;
система управления долгом должна более активно и гибко использовать дебиторскую задолженность страны для корреляции платежей по данной задолженности с платежами по кредиторской задолженности;
курс на увеличение внутреннего долга за счет сокращения внешнего не должен быть самоцелью, а должен проходить по мере создания эффективного конкурентного внутреннего рынка с дифференцированной структурой, что позволит осуществлять последующий перелив средств в реальный сектор экономики;
5. перевод внешнего долга во внутренний должен также более гибко
учитывать конъюнктуру рынка, что возможно в рамках долгового
агентства;
6. необходима более обширная система мониторинга всех видов
задолженности не только федеральных, но и субъектов федерации, а
также частных заемщиков, среди которых превалируют
квазигосударственные субъекты экономики.
Целью настоящего диссертационного исследования является:
комплексный анализ показателей внешнего долга РФ, анализ взаимодействия внешнего долга с денежно-кредитной и валютно-финансовой политикой России;
определение причин хронической зависимости страны от внешнего финансирования в дореволюционный период и в последние 20 лет;
определение грани между эффективным использованием инстурмента долгового финансирования для восстановления
экономики и инструмента, приводящего должника к зависимости от кредитора, диктующего собственные условия;
- выработка системы активного и комплексного управления всем
государтсвенным долгом, а также конкретные рекомендации по
расширению набора инструментов управления задолженностью.
В рамках достижения общей цели диссертационного исследования решаются следующие задачи:
определяется возможный спектр подходов к данной проблеме на современном этапе с учетом многочисленных теоретических наработок и разнообразного международного опыта;
проводится анализ эволюции структуры внешнего долга России и поиск причин стремительного изменения качественных и количественных показателей задолженности;
проводится анализ имеющейся инфраструктуры управления государственным долгом (нормативно-правовой, институциональной, технической и кадровой) и приводятся выводы о необходимых изменениях для создания единой системы управления государственным долгом.
Предметом исследования диссертационной работы является российский долговой опыт в системе международных долговых отношений.
Объектом исследования является государственный внешний долг Российской Федерации.
Теоретическую и методологическую основу исследования составили научные труды ведущих отечественных и зарубежных авторов, нормативные акты, справочные материалы. В числе прочих при исследовании выбранной темы использовались работы следующих российских ученых: Ведева А.Ю., Грибанича В.М., Данилова Ю.А., Ершова М.В., Илларионова А.Н., Львова Д.С., Макаревича Л.Д., Миркина ЯМ., Саркисянца А.Г., Сироткина В.И., Солодовникова С.Н., Сторчака С.А., Тремасова К.В., Федякиной Л.Н., Хайхадаевой О.Д., Хейфеца Б.А., Шенаева В.Н., Шмелева Н.П., Шохина
A.H., Щетинина В.Д. и др. Автор использовал труды зарубежных экономистов, в том числе: Барра Р., Кордонье К., Крюгер А., Сороса Дж., Экстайна О. и др. Источниками фактических материалов диссертации стали статистические данные Министерства финансов РФ, Центрального Банка РФ, Внешэкономбанка СССР, бюллетени Счетной палаты РФ, протоколы конференций, круглых столов по долговой проблематике, статистические сборники МВФ, Всемирного Банка.
Научная новизна исследования. Внимание экономистов к проблеме внешнего долга РФ было особенно высоким в период с 1998 по 2003 г., после чего ряд высокопоставленных экспертов и чиновников стали говорить о проблеме внешней задолженности как о «третьесортной». В настоящем диссертационном исследовании внешний долг рассматривается как проблема, которая еще далека от своего решения и которая будет оставаться на повестке дня до тех пор пока не произойдет качественное изменение структуры отечественной экономики, а следовательно и качества доходов Правительства. В данном исследовании долговая проблема показана как не имеющая решения в отрыве от целого ряда других макроэкономических показателей, за которые отвечает Правительство. К наиболее существенным результатам, содержащим новизну и решение научной проблемы, относятся следующие:
проведена оценка качественных и количественных показателей внешнего долга России на современном этапе;
проведен комплексный анализ эволюции состояния внешнего долга России на различных этапах его существования, осуществлен сравнительный анализ причин заимствований в различные исторические периоды;
осуществлен анализ взаимосвязи внешнего долга как с денежно-кредитной, валютно-финансовой политикой, так и с дебиторской, внутренней, субфедеральной и корпоративной задолженностью;
приведен возможный набор схем активного управления долгом, который, по мнению автора, применим в российских условиях;
проведен анализ проблемы эффективного использования Стабилизационного фонда.
Научно-практическая значимость исследования заключается в разработке практических рекомендаций по созданию эффективной системы активного управления государственным долгом РФ с целью снятия чрезмерной нагрузки на государственные финансы для использования высвобождаемых средств на цели модернизации отечественной экономики.
Научная апУцробация работы. Выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в работе министерств и ведомств Российской Федерации, занимающихся вопросами управления и урегулирования государственного долга.
Структура диссертации. Цель и задачи исследования определили следующую структуру работы: введение, четыре главы, заключение, таблицы, библиографический список.
Проблемы задолженности в современной мировой экономике
Сегодня почти весь мир живет в долг. Практически во всех странах сложилась долговая экономическая система («долгономика»). Причем зависимость национальных хозяйств от внешних подпиток будет укрепляться и дальше, по ходу либерализации и глобализации финансовых рынков, несмотря на все-таки еще ощутимое сохранение их самостоятельности. Превышение в последние 25 лет инвестиций над сбережениями дополняет характеристику мировой экономики как долговой. Суммарный объем непогашенных долговых обязательств, составивший в мировой экономике в 2000 г. около 5,6 трлн. долл. (в 1993 г. чуть более 2 трлн. долл.) тому свидетельство. 140 стран мира являются должниками небольшой группы развитых стран, из них 89% - доля развивающихся стран и 11% - бывших социалистических государств. Долгами обрастают не только государства, но и частные корпорации, поэтому совокупная мировая задолженность нерезидентам превышает объем мировой задолженности по внешним долговым обязательствам государств. Причем это относится как к развитым, так и к формирующимся рынкам, хотя долговые обязательства последних отличаются неизмеримо большей доходностью, что и притягивает зарубежных инвесторов. Наиболее активно государственные и корпоративные ценные бумаги развивающихся стран и стран с переходной экономикой скупались в 90-х гг. К примеру, в России, занимавшей второе место в мире по доходности ценных бумаг (Бангладеш -196%, Россия - 156%, Венесуэла - 132%У, нерезиденты контролировали треть рынка ГКО и две трети рынка корпоративных бумаг. В это же время в странах с развитыми рынками, чистые закупки внутренних облигаций, например, США, Канады, Германии и Великобритании нерезидентами исчисляются несколькими триллионами долларов, но, тем не менее, это не приводит к столь драматичным последствиям как в России или Бразилии, в силу того, что доходность по государственным облигациям тех же США или Германии очень низка (особенно в начале текущего столетия) в силу их чрезвычайно низкой рискованности. Для того, чтобы определить объективные экономические факторы, влияющие на формирование внешнего долга России с точки зрения его привязки к системе международной задолженности, необходимо проследить за процессом становления самой этой системы и за причинами перехода ее в плоскость острой общемировой проблемы. Государство берет займы, кредиты при недостатке собственных доходных источников для финансирования бюджетных расходов. Отступления от этого правила представляют собой исключения, которые лишь подтверждают правило. К примеру, страны с устойчивым финансовым положением могут иметь очень высокий уровень государственного долга, например, Бельгия и Италия, у которых долг превышает 120% ВВП. Государственный долг подразделяют на внутренний и внешний долг в зависимости от состава кредиторов государства. Внутренний долг -задолженность государства гражданам, организациям, учреждениям данной страны, внешний долг - обязательства государства иностранным гражданам, организациям, учреждениям. Государственный долг в современных условиях выполняет целый ряд функций. Кроме финансирования расходов правительства, государственный долг также регулирует денежное обращение, влияет на процессы, происходящие на рынке ссудных капиталов и влияет на экономический процесс в целом. Все цели государственных заимствований могут быть структурированы тем или иным образом. Большинство теоретических работ в области государственного долга последнего времени опирается на следующую классификацию групп целей: Фискальные цели, или цели распределения дохода; Экономическая стабилизация и экономическое стимулирование; Оптимизация распределения общественных ресурсов1. При появлении и развитии различных теоретических подходов к проблеме кредитного финансирования государственных нужд исследователи искали ответы, в первую очередь, на следующий перечень ключевых вопросов: 1. Каковы основные функции и задачи государства? 2. Насколько экономически эффективны расходы государственного бюджета? 3. Каковы возможные альтернативные источники финансирования государственных расходов: соотношение финансирования посредством взимания налогов или финансирования за счет получения кредитов? 4. Каковы результаты использования каждого из источников финансирования как для страны в целом, так и для состояния государственного долга в частности? Ответы на эти вопросы у различных экономических школ сильно отличались друг от друга. В данном диссертационном исследовании мы постараемся в такой же последовательности ответить на выше перечисленные вопросы. Каковы основные цели долгового финансирования было указано выше. Далее необходимо коротко отразить ключевые вехи в истории формирования современной долговой экономики.
Текущее состояние долга
На 1 января 2005 года государственный внешний долг РФ составил 110,5 млрд. долл., в том числе долг странам-участницам Парижского клуба -43,1 млрд. долл., коммерческая задолженность бывшего СССР - 2,9 млрд. долл., международным финансовым организациям - 9,7 млрд. долл. (МВФ -3,5 млрд. долл., ВБ - 5,7 млрд. долл., ЕБРР - 0,4 млрд. долл.), еврооблигации - 35,4 млрд. долл., ОВГВЗ - 7,3 млрд. долл. 31 января 2005 года Россия досрочно погасила в полном объеме долг МВФ, в результате чего внешний долг сократился до 107 млрд. долл.1 В 2005 году по внешнему долгу планируется выплатить 11,5 млрд. долл., таким образом, к 1 января 2006 года внешний долг должен сократиться до менее чем 100 млрд. долл.
Российский внешний долг продолжает сокращаться, но в ближайшее десятилетие данная проблема в условиях неустойчивой и непредсказуемой структуры российской экономики, будет оставаться одной из наиболее острых, несмотря на позицию целого ряда высокопоставленных чиновников, которые пытаются представить ее как третьестепенную.
Налицо явная недооценка фактора сложности и неоднородности формирования внешнего долга и связанной с этим чрезвычайной непрозрачностью движения финансовых потоков по обслуживанию государственного долга по разным составляющим его элементам и различным механизмам обслуживания внешних заимствований.
Россия отдает из казны ежегодно 10-14 млрд. долл., тогда как Афганская военная компания 80-х гг., которая отмечается экономистами, как один из важнейших факторов, подорвавших экономику СССР, обходилась бюджету не России, а всего СССР в 3-4 млрд. долл.
Проблема осложняется отсутствием полной ясности в вопросах, касающихся структуры внешней задолженности страны и перспектив ее реструктуризации. До сих пор не завершена большая часть подготовительной работы, так как необходимо еще завершать процесс переоформления долга бывшего СССР перед Кувейтом, Оманом, Таиландом, Турцией, Южной Кореей, Грецией, Мальтой, а также урегулированием взаимных финансовых требований с Китаем и республиками бывшей Югославии. Остающаяся неурегулированной сумма долга бывшего СССР оценивается в 6 млрд. долл. Перед примерно десятком стран-кредиторов реальная сумма претензий остается невыверенной в течение 12 лет, а перед некоторыми странами, например, Мальтой, в течение 14 лет.
Надо заметить, что у России, которая уже сейчас досрочно выплачивает долги, так же как и в предыдущие годы, имеется чисто условный профицит бюджета, т.к. согласно принятой методологии в его расходную часть не включаются расходы на погашение долга. В текущем 2005 году расходы на погашение внешнего долга составляют 11,5 млрд. долл., или 345 млрд. руб. и внутреннего долга - 122 млрд. руб. Это значит, что фактически в 2005 г. имеется дефицит бюджета в сумме 189 млрд. руб. Не исключено, что с методической точки зрения такой порядок формирования бюджета имеет определенные удобства. Однако нужно иметь в виду, что расходы на погашение внешнего долга деформируют всю систему бюджетных расходов. А утечка капитала в сочетании с выведением финансовых ресурсов из сферы государственного регулирования обостряет проблему дефицита финансовых ресурсов в экономике. Сохраняется и заведомо конъюнктурный характер масштабного накопления валютных резервов. Это означает, что сохраняется жесткая привязка курса рубля к накоплению золотовалютных резервов (вместо развития экономического потенциала) и что экономический оборот насыщается денежной массой абсолютно искусственно и концентрируется она в финансовых структурах, обслуживающих компании-экспортеры.
По чисто формальным показателям задолженность России вроде бы и не должна вызывать беспокойства. Удельный вес России во внешней задолженности всех стран мира составляет 3,4%, что в 7 раз меньше показателя США, в 3 раза меньше показателя Германии и примерно в 1,5 раза меньше соответствующих показателей Бразилии и Мексики. По темпам прироста внешнего долга показатель России ненамного выше среднемирового и ниже, чем у США и Германии. Темпы прироста долга Мексики и Бразилии, практически, соответствуют среднемировому. В то же время по темпам прироста внешнего долга на душу населения наша страна опережала многие страны.
Анализ платежеспособности России по внешнему долгу показывает, что в последнее десятилетие основная проблема состояла не столько в абсолютной нехватке средств для его оплаты, сколько в трудностях концентрации этих ресурсов в государственном секторе. Имея значительные по сравнению с другими странами с переходной экономикой доходы от экспорта, Россия вплоть до 1999 г. испытывала хронический дефицит государственного бюджета, что приводило к наращиванию ее внешнего долга.1
За 2001 -2003 года Россия выплатила по долгу вместе с процентами более 56 млрд. долл. Отношение платежей по гос. долгу к экспорту товаров и услуг в 2003 году составляло 10%, к доходам федерального бюджета - около 17,8%.
Однако, по мнению международного финансового сообщества не все выглядит столь оптимистично. К примеру, рейтинговые агентства Fitch и Standard & Poor заявляли, что российская экономика постепенно становится даже более рисковой. Чем обоснованы такие заявления? - Данная точка зрения отражает чрезвычайно возросшую зависимость отечественной экономики от цен на нефть, а также наличие политических рисков в условиях, когда институциональные реформы идут чрезвычайно медленно и могут привести к обострению социальной обстановки.
Проблема оптимального соотношения внешних и внутренних заимствований
При рассмотрении проблемы долгового бремени представляется, что внутренний и внешний долг оказывают различное влияние. Для обслуживания и амортизации внешнего долга ресурсы должны быть извлечены из внутренней экономики, платежи должны быть осуществлены в пользу иностранных держателей государственных облигаций. В этом нет необходимости, когда держателями облигаций являются граждане России, процентные и амортизационные выплаты осуществляются внутри экономики. Из этого очевидного различия следует, что при прочих равных условиях внешний долг является более обременительным, чем внутренний. Этот кажущийся прямой анализ пренебрегает тем фактом, что прочие условия не могут быть равными в этой ситуации. Чтобы внести ясность, необходимо возвратиться к тому периоду, когда существующий долг был эмитирован, и проследить его влияние на индивидуальные балансы. При эмиссии внешнего долга, т.е. когда государственные облигации продаются за рубеж, ресурсы для производства общественных благ привлекаются извне, из источников, выходящих за экономические пределы данного общества. На первоначальном этапе, во время которого продаются облигации и конструируется общественный проект, внутренние ресурсы данной экономики не отвлекаются от частного в пользу общественного использования. Привлеченные извне дополнительные ресурсы замещают внутренние ресурсы, которые в ином случае необходимо было бы изыскать для производства общественных благ. Таким образом, в стране остается больше ресурсов для инвестирования в экономику, и эти ресурсы способны приносить доход, достаточный для полного обслуживания внешнего долга. Иными словами, теоретический анализ ставит под сомнение утверждение о том, что внешний долг является более обременительным. Автор считает, что при разумной государственной политике в отношении эмиссии внешнего долга вряд ли можно утверждать, что внешний долг более обременителен, нежели внутренний. Но это в теории, которая исходит из базовых условий полного эффективного рынка. В условиях же переходной экономики ситуация представляется не столь очевидной. В России рынок внутреннего долга занимает центральное место в деятельности финансовых рынков и в финансовой системе в целом. Он выполняет следующие функции: Обеспечивающую привлечение средств в федеральный бюджет. Ситуация с внешней положительной конъюнктурой может измениться, бюджет перестанет быть профицитным и тогда именно внутренний долг сможет скомпенсировать возможные потери доходной части бюджета; Стабилизирующую. Рынок федеральных облигаций, регулируемый денежными властями, должен выступать в качестве главного сегмента национальной финансовой системы. Развитие рынка внутреннего долга призвано стимулировать развитие прочих сегментов, принципиально важных для стабильного развития реального сектора. При этом прочие сегменты непосредственным образом зависят от состояния рынка федеральных облигаций - с точки зрения процентных ставок, объема портфельных инвестиций, конъюнктуры на смежных сегментах; Стимулирующую. Эффективный рынок федеральных облигаций должен содействовать структурированию действующих процентных ставок в экономике, направленному на рост сбережений и стимулирование инвестиционной активности, в том числе и росту предоставляемых кредитов реальному сектору банковской системой. Поскольку у нас традиционно отсутствует рефинансирование банков, именно рынок гос. долга определяет стоимость денег в экономике страны. За первые пять с лишним лет существования рынка ГКО (с середины мая 1993 г. до середины августа 1998 г.) на аукционах и вторичном рынке было размещено государственных облигаций на общую сумму 1,37 трлн. реденоминированных рублей. По курсу валют на даты соответствующих операций это было эквивалентно 255 млрд. долл. США. Однако почти весь этот колоссальный объем ушел на рефинансирование самого же долга и расходов по нему. В пополнение федерального бюджета поступила лишь его двадцатая часть - 13 млрд. долл. Это были пять лет, по существу, потерянных для экономики страны, которая несла колоссальные прямые и косвенные убытки. В 1998 г. российское правительство пошло на отказ от обслуживания внутреннего долга, заставив население и бизнес расплачиваться за свои стратегические и тактические ошибки в области руководства экономикой. Надо заметить, что отказ от обслуживания внутреннего долга с учетом возможности его монетизации является уникальным случаем в современной мировой практике. Однако в данном исследовании автор затрагивает проблему формирования этого рынка на первых этапах и обстоятельств, которые привели к дефолту 1998 г., лишь в интересах полноты исторической картины. Главной задачей является исследование текущей и будущей взаимосвязи российского внутреннего долга с внешним. Сегодня Правительство в своей долговой политике взяло установку на сокращение внешнего долга, в первую очередь, за счет наращивания внутренних заимствований. Такая политика имеет примеры в международной практике. В частности, правительство Новой Зеландии в 1994 году приняло программу постепенного отказа от внешних заимствований и перехода полностью к внутренним займам с целью снижения стоимости обслуживания гос. долга и повышения ликвидности государственных облигаций. В то же время, к примеру, правительство Бразилии придерживается прямо противоположной политики: государственные заимствования - только из внешних источников, с тем, чтобы не создавать конкуренции на внутреннем рынке ценных бумаг и способствовать тем самым увеличению инвестиций в экономику.
Основы концепции долговой политики и распределение полномочий в рамках системы управления долгом
В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 26 мая 2004 года указывалось, что стратегия управления государственным долгом остается важнейшим направлением бюджетной политики. Условия кризисной экономики обусловливают необходимость формирования специальной стратегической программы управления государственным долгом, включая внешние займы субъектов Федерации и местных органов власти. Стратегическая программа обслуживания и погашения госдолга должна быть согласована с методами управления государственным бюджетом в целом, размерами его дефицита и регулированием общей экономической ситуации в стране. Исходной базой разработки концепции управления внешним долгом должна служить теория международных кредитных отношений. Она достаточно разработана с учетом мирового опыта и отражена в целом ряде работ. Как сказала на одной из конференций Заслуженный деятель науки РФ, профессор Л.Н. Красавина: «Настало время востребовать науку, хотя большинство бизнесменов и политиков недооценивает ее созидательной роли. В итоге практика оказалась без компаса. Назрела необходимость союза теории и практики. Исходным пунктом программы регулирования международных кредитных отношений является выбор модели рыночной экономики, основанной на сочетании рыночного и государственного регулирования с учетом мировой практики. Это более безопасный путь развития, чем безоглядный либерализм младо-реформаторов». Под управлением долгом понимается проведение Правительством или от его имени Минфином или другим органом власти операций с долгом, направленных на оптимизацию его структуры и сокращение расходов на его обслуживание. Существует Концепция управления госдолгом, разработанная Минфином, но закон о госдолге еще не принят. Согласно этой Концепции, реализация политики по совершенствованию управления государственным долгом предполагает целый ряд мер. Отметим наиболее важные из них: «внесение изменений в законодательные и нормативные акты, позволяющие осуществлять активное управление государственным долгом в оперативном режиме (операции на рынке с государственными долговыми обязательствами, долговые свопы, обмен долговых обязательств и др.); разработка единых процедур оценки эффективности заимствований, а также методологии и процедур анализа портфеля долговых обязательств; разработка и внесение в установленном порядке для принятия Федеральным Собранием проекта закона о государственном долге. Указанный законопроект должен включать: основные принципы управления государственным долгом и активами, связанными с долговыми операциями; порядок принятия решений в области управления государственным долгом и активами, связанными с долговыми операциями; процедуры, нормы и правила по управлению государственным долгом и активами, связанными с долговыми операциями; порядок взаимодействия министерств и ведомств по вопросам взаимоотношений с иностранными инвесторами, международными финансовыми организациями, международными рейтинговыми агентствами; процедуры и порядок надзора и аудита в области управления государственным долгом и активами, связанными с долговыми операциями. Для перехода к централизованному управлению государственными обязательствами необходимо, согласно Концепции, обеспечить: «централизованный порядок принятия решений в сфере управления государственным долгом; сосредоточение функций по привлечению кредитов и займов, предоставлению государственных платежных гарантий, функций по погашению и обслуживанию долга в едином уполномоченном ведомстве; единство политики управления внутренним и внешним государственным долгом; единый порядок и унифицированные процедуры учета государственного долга». Таким образом, система управления государственным долгом и активами в перспективе должна представлять собой единую систему в методологическом, учетном и организационном плане. Министерство финансов предлагает следующее распределение функций по управлению государственным долгом: устанавливать основные приоритеты бюджетной политики будет Президент РФ, определять верхний возможный предел долга - Госдума, Правительство РФ будет утверждать стратегию, источники и параметры заимствований. При этом Банк России будет согласовывать соответствие долговой и денежно-кредитной политики, а Министерство финансов - осуществлять внешние и внутренние заимствования и определять сумму расходов по обслуживанию долга.
