Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Макроэкономические детерминанты политики регулирования ПИИ 10
1.1. Предприятия с участием иностранного капитала: общемировые тенденции и Россия 10
1.2. Оценка структурно-трансформационного потенциала ПИИ 18
1.3. Методические подходы к оценке влияния ПИИ на экономический рост в принимающей стране 35
1.4. Формирование стратегии в отношении ПИИ на основе моделирования 54
Глава 2. Мировой опыт регулирования ПИИ современные тенденции 69
2.1. Либерализация регулирования 69
2.2. Новые задачи регулирования 76
2.3. Конкуренция за ПИИ 83
2.4. Стимулирование ПИИ 88
Глава 3. Регулирование ПИИ в России проблемы и направления совершенствования 98
3.1. Законодательные основы регулирования 98
3.2. Административный режим 121
3.3. Совершенствование системы регулирования ПИИ 131
Заключение 143
Список использованной литературы
- Предприятия с участием иностранного капитала: общемировые тенденции и Россия
- Оценка структурно-трансформационного потенциала ПИИ
- Либерализация регулирования
- Законодательные основы регулирования
Введение к работе
Актуальность исследования. Процесс глобализации мировой экономики приводит ко все большему возрастанию роли межстрановой миграции капиталов вообще и прямых иностранных инвестиций (ПИИ), в частности. Подключение России к процессу интернационализации капиталов показало, что она была по многим позициям не готова к такому варианту развития. Особенно ярко эта неготовность проявилась в сфере государственного регулирования ПИИ, где все предыдущие годы наблюдался поразительный диссонанс между декларируемыми целями правительства и реальными действиями структур исполнительной власти. В настоящее время происходит пересмотр стратегии в отношении ПИИ, предпринимаются активные усилия по формированию в стране более благоприятного инвестиционного климата и нормализации отношений с международными инвесторами.
В то же время ряд вопросов в этой сфере по-прежнему остается открытым. Например, на какой макроэкономической доктрине должна базироваться современная политика регулирования ПИИ? Насколько экономически оправдан широкий доступ предприятий с участием иностранного капитала? Может ли быть эффективной унифицированная политика по привлечению ПИИ в страну без учета отраслевой и региональной специфики отечественных секторов-реципиентов? Проводившиеся многочисленные исследования по данным вопросам носят в основном спорадический характер и пока не приняли системной формы. Многие осуществленные ранее прогнозно-аналитические исследования устарели, требуя дополнения и корректировки. Налицо и наличие большого числа недочетов как в законодательной базе, так и в административной системе регулирования отношений с иностранными инвесторами, что настоятельно требует их совершенствования.
Перечисленные моменты актуализируют все вопросы, связанные с изучением направленности эволюции систем управления ПИИ как за рубежом.
так и в России, а также с разработкой методического инструментария, направленного на обеспечение своевременной диагностики рынка ПИИ и его отдельных сегментов.
Цель исследования состоит в определении эффективной стратегии государственного регулирования прямых иностранных инвестиций в России, а также в развитии методологии анализа эффективности функционирования иностранного сектора российской экономики.
В соответствии с указанной целью в работе решались следующие задачи:
определить роль предприятий с участием иностранного капитала для страны-реципиента ПИИ;
определить соответствие тенденций развития иностранного сектора в России международным тенденциям;
выявить отраслевые зоны в российской экономике для наиболее эффективного приложения ПИИ;
определить направление трансформации российской институциональной структуры, обеспечивающей эффективное управление ПИИ, и степень ее соответствия международным стандартам;
конкретизировать и систематизировать методы и подходы, использующиеся при определении рациональных объемов и приоритетных направлений потока ПИИ;
выявить генеральную тенденцию в формировании международной системы регулирования ПИИ.
Здесь важно подчеркнуть, что российский опыт имеет чрезвычайно важное значение для других стран СНГ, в частности, для Украины, которая сталкивается с теми же проблемами и, как показывает опыт, фактически (хотя и с некоторым запозданием) движется в их решении в том же направлении, что и Россия.
Объектом исследования являются прямые иностранные инвестиции как макроэкономический феномен. Предметом исследования является государственная политика и институциональная система регулирования прямых иностранных инвестиций.
Теоретической и методологической основой исследования являются работы отечественных и зарубежных экономистов по проблемам привлечения прямых иностранных инвестиций, законодательные и нормативно-правовые акты Российской Федерации, связанные с вопросами управления ПИИ, отчеты международных организаций (ЮНКТАД, ООН, ВБ и др.), а также статистические данные Госкомстата России.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном анализе состояния в сфере прямых иностранных инвестиций, обобщении и систематизации российской практики управления притоком ПИИ, разработке методического инструментария диагностики эффективности ПИИ в различных сегментах российской экономики.
Логика диссертационного исследования определяется поставленной целью.
Как правило, необходимость и целесообразность привлечения ПИИ в национальную экономику сейчас уже никем не оспаривается. Между тем до сих пор нет четкого представления о том, чего же можно ожидать от предприятий с участием иностранного капитала и в каких секторах экономики такие предприятия дают наибольший эффект. Раскрытие этих вопросов применительно к экономике России с учетом зарубежного опыта и составляет задачу первой главы диссертационного исследования.
На наш взгляд, логично начать изложение с выяснения общемировых закономерностей функционирования иностранного сектора (то есть предприятий с участием иностранного капитала). Для этого в первом параграфе первой главы анализируются ретроспективные данные, позволяющие оценить основополагающие показатели деятельности иностранного и местного секто-
ров экономики в развитых (США, Франция, Великобритания и т.д.) и развивающихся (Гонконг, Малайзия, Сингапур и т.д.) странах. Здесь же делается попытка установить закономерности в масштабах привлечения ПИИ в различных странах мира. Далее аналогичное исследование проводится для экономики России. Здесь делается попытка установить, насколько Россия вписывается в общемировые тенденции развития иностранного сектора. Одновременно мы постараемся установить и специфические черты процесса функционирования иностранных и совместных предприятий на территории России. Проводятся расчеты, позволяющие выявить так называемые эффекты вытеснения и вовлечения, а также понять не противоречит ли российский эффект вытеснения положению дел в других странах мира.
Далее происходит переход от самых общих, агрегированных показателей функционирования иностранного сектора к более детальным, в частности, к рассмотрению отраслевых структур иностранного и местного секторов российской экономики и их изменений во времени. Целью является выявление того потенциала, который несет в себе иностранный сектор с точки зрения его воздействия на отраслевую структуру местного сектора и всей принимающей экономики. Для придания количественному анализу большей конкретности и системности нами развиваются методологические подходы проведения подобных структурных исследований, на основе которых и осуществляются далее все расчеты. Итогом данной работы является выяснение роли иностранного сектора в предотвращении и смягчении структурных застоев, периодически возникающих в странах-реципиентах.
Следующий шаг предполагает уяснение количественной связи между притоком ПИИ и экономическим ростом страны-реципиента? Конкретный ответ на поставленный вопрос возможен только в рамках экономико-математических подходов. Это требует разбора и критического осмысления существующих по данному вопросу модельных разработок и выбора среди них наиболее адекватных. Проведенный анализ позволил остановиться на
модифицированной модели мультипликатора-акселератора как на наиболее приемлемой. С ее помощью осуществлены практические расчеты применительно к российской экономике. Они направлены на прояснение ряда принципиально важных вопросов, а именно: нужна ли отраслевая дифференциация режимов регулирования ПИИ? Какие отрасли российской экономики нуждаются в более преференциальном режиме, а какие - в рестриктивном? Как проводить соответствующую диагностику? До какого критического уровня следует позволять проникать ПИИ в отрасли отечественной экономики? Проведенные расчеты позволяют дать ответы на перечисленные вопросы и тем самым позволяют сформировать более полное представление о характере требующейся сегодня политики государственного регулирования ПИИ.
Проведенный в первой главе анализ позволяет понять, что нужно России от ПИИ и какой должна быть в отношении них принципиальная позиция и. соответственно, концепция и политика государственного регулирования. Следующий вопрос состоит в определении конкретных способов, путей и инструментов реализации сформированной концепции. Данную задачу можно более успешно решить, обратившись к зарубежному опыту, что и делается во второй главе диссертационного исследования.
Исходным пунктом подобного анализа служит состоявшийся в 90-х годах радикальный разворот большинства стран мира к политике либерализации в отношении ПИИ. Одновременно с этим международный опыт настораживает в отношении любых «прямолинейных» действий в сфере регулирования ПИИ, так как установившаяся тенденция к либерализации отнюдь не означает примитивного дерегулирования. В этой связи в работе рассматривается и другая общемировая тенденция, в соответствии с которой в регулятор-ной практике необходимо очень тонко сочетать принцип либерализации притока ПИИ и принцип стимулирования рыночной конкуренции, который зачастую предполагает сохранение некоторых рестрикций в отношении ПИИ. Кроме того, одной только либерализации движения ПИИ совершенно недос-
таточно для серьезного стимулирования их притока в страну. Данный момент предопределил рассмотрение в работе таких явлений, как создание принимающей страной благоприятного инвестиционного имиджа и «выправление» фундаментальных макроэкономических и институциональных характеристик.
Сформулированные в двух главах диссертации принципы формирования рациональной системы регулирования ПИИ логичным образом ставят следующие вопросы: какие из этих принципов уже реализованы в российской практике, а какие - нет? Что мешает реализации прогрессивных принципов и норм? Ответ на эти вопросы призвана дать третья глава диссертационного исследования, посвященная проблемам совершенствования российской системы регулирования ПИИ.
Первым шагом в раскрытии указанной проблемы служит анализ нормативно-правовой базы процесса регулирования ПИИ. Особое значение здесь имеет выяснение вопроса, к какому из известных режимов регулирования относится режим, установившийся в России. Следующим шагом может служить выяснение рассогласования между концептуальными установками правительства в отношении ПИИ и реальными законодательными нормами и действиями властей. Особое внимание в работе уделяется противоречиям и недочетам в законах «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» 1999 г., «О соглашениях о разделе продукции» 1995 г. и законодательных актах, принятых в последние годы. Большое значение в торможении процесса притока в Россию ПИИ играют недостатки в законе «О свободных экономических зонах» 1999 г. и непоследовательные действия федеральной исполнительной власти по упорядочению функционирования закрытых административно-территориальных образований. В русле обозначенной проблемы лежит и анализ достижений и упущений России в деле подписания и реализации (или нереализации) межправительственных соглашений о поощ-
рении и взаимной защите капиталовложений, а также об избежании двойного налогообложения.
Даже идеальная законодательная база не сможет дать положительных результатов, если она не будет подкреплена соответствующей административной системой регулирования ПИИ, эффективной системой исполнительной власти, призванной обеспечить выполнение всех законодательных инициатив. Эволюции российской административной системы регулирования ПИИ и причин ее пробуксовывания посвящен следующий параграф. Здесь обсуждается целесообразность реструктуризации нынешней системы регулирования ПИИ на основе принципа большей централизации функций координирующего ведомства, чем это есть на нынешнем этапе развития. Большое значение при обсуждении данных вопросов уделяется международному опыту в построении эффективных систем регулирования ПИИ. Логическим завершением поднятых вопросов стала попытка наметить основные направления совершенствования российской системы регулирования ПИИ. Тут следует особо отметить необходимость пересмотра самой парадигмы политики в отношении ПИИ, которой до сих пор придерживается Россия и которая, по сути дела, уже устарела. Резюмируются моменты, которые следует заложить в основу политики регулирования ПИИ.
Предприятия с участием иностранного капитала: общемировые тенденции и Россия
Международной статистикой накоплено немало данных, позволяющих предметно анализировать роль предприятий с участием иностранного капитала и выявлять сформировавшиеся в данной сфере долгосрочные тенденции. Правда, доступные источники далеки от идеала. Так, в публикуемых ЮНКТАД ежегодных докладах о мировых инвестициях показатели участия иностранного сектора в разрезе занятости и выпуска по отдельным странам не стыкуются по годам, что затрудняет их сопоставление и построение временных рядов для корректного эконометрического анализа. Несколько лучше обстоит дело со статистическими данными по промышленному сектору. Далее мы будем опираться в первую очередь на них, имея в виду, что они достаточно репрезентативно отражают общехозяйственную ситуацию. Правда, и здесь не всегда возможно обеспечить полную сопоставимость используемых данных; так, в ряде случаев придется пренебречь различиями между промышленностью в целом и обрабатывающей промышленностью.
Имея показатели доли занятых (п) в иностранном секторе и долю вы пускаемой им продукции (т) (третий и четвертый столбцы табл.1), можно рассчитать его относительную производительность (Рр), то есть отношение производительности труда иностранного сектора к производительности, средней по стране: PF-(m/n)W0%. Аналогично можно рассчитать относи тельную производительность труда национального (местного) сектора (Ро): PD=[(l—m)/(l—n)] 100%. Если соотнести полученные цифры между собой, то получим оценку относительного разрыва в производительности труда ино странного и национального секторов экономики Р: Р = (т1пШ-п)1(\-т)} (1.1.1)
Результаты расчетов по промышленному сектору приведены в табл. 1.1.1 (пятый, шестой и седьмой столбцы, соответственно). Как представляется, полученные данные можно интерпретировать следующим образом.
Во-первых, практически во всех странах мира роль иностранного сектора в экономике постепенно возрастает, что отражает два взаимосвязанных глубинных процесса: рост открытости национальных экономик и, как результат, повышение степени интернационализации мировой экономики. Данная тенденция содействует повышению эффективности национальных хозяйств принимающих стран, а потому имеет прочную экономическую основу для сохранения в обозримой перспективе.
Во-вторых, разброс показателей участия иностранного сектора в экономике отдельных стран весьма велик, что не позволяет говорить о существовании какой-то оптимальной пропорции. Так, Япония, считающаяся одной из самых закрытых для иностранного капитала стран, имеет долю занятых в иностранном секторе всего лишь 1,2%. В то же время у Сингапура, дающем пример экономики, построенной на активном привлечении зарубежных инвестиций, эта цифра составляет 52,0%.
В-третьих, можно утверждать, что прямые иностранные инвестиции, как правило, выступают в качестве катализатора экономического развития стран-реципиентов. Во всех без исключения странах производительность труда в иностранном секторе существенно выше, чем в национальном. Так, расчеты показывают, что даже в Японии иностранный сектор по производительности труда в два с лишним раза превосходит чисто японский сектор, а в США в 1996 г. зарубежные компании работали в полтора раза эффективней местных. Это означает, что ПИИ являются эффективной формой стимулирования национального развития. При этом наиболее заметный эффект от допуска ПИИ в национальную экономику может наблюдаться на начальном этапе ее «открытия». Данный факт хорошо просматривается на примере Турции, которая относительно недавно стала практиковать либеральную политику по отношению к внешнему миру, в результате чего в 1986 г. она получила иностранный сектор, почти в 5 раз эффективней чисто местного.
Как представляется, сравнение иностранного и национального секторов экономики по показателю производительности труда является наиболее объективным и нейтральным. Тут не учитываются налоговые и организационно-правовые различия в условиях деятельности двух секторов; наоборот, соизмеряются лишь конечные результаты. Тем самым, мы получаем непредвзятую картину соотношения сил в экономике.
Полученные цифры подсказывают несколько выводов. Во-первых, можно утверждать, что с точки зрения экономической эффективности развитие иностранного сектора в России в целом идет в унисон с общемировыми тенденциями. Так, за все восемь анализируемых лет производительность труда на совместных и иностранных предприятиях была минимум в 2,5 раза выше, чем на отечественных. Пик этого разрыва имел место в начале «жизни» иностранного сектора (1992 г.), когда он составлял 4,3 раза. Тем самым подтверждается общее наблюдение о максимальных преимуществах иностранного "сектора на начальном этапе своего существования (что особенно характерно для стран с неустойчивой экономикой).
Во-вторых, эффективностный потенциал предприятий с ПИИ в России далеко не исчерпан. Действительно, показатель относительного разрыва в производительности двух секторов имел неустойчивую динамику на протяжении всего анализируемого периода.
Так, в период 1990-1994 гг. прослеживается хорошо очерченный цикл: сначала уверенный рост данного показателя, а после 1992 г. движение вниз. То есть, в первое пятилетие существования иностранного сектора в России наблюдалась довольно симметричная волна в динамике паритетов эффективности двух секторов экономики. Вслед за первой волной начала формироваться, хотя и не очень уверенно, новая волна роста и к 1997 г. относительный разрыв в производительности составил 3,6 раза, что свидетельствует о серьезных резервах иностранного сектора с точки зрения возможного «вытягивания» российской экономики на более высокий уровень развития.
В-третьих, общие масштабы иностранного сектора в России можно квалифицировать как ничтожно малые. В 1997 г., то есть примерно через десять лет с момента своего «рождения», совместные и иностранные предприятия в России аккумулировали всего лишь 0,7% всех занятых. Для сравнения укажем, что уже в 1985 г. в промышленности США аналогичный показатель составлял 7,0%, то есть в 10 раз больше, чем в России; к 1996 г. данный разрыв увеличился до 15,5 раз. Во Франции доля занятых на иностранных предприятий была примерно в 25 раз больше, чем в России. Даже промышленность Японии, которая в силу национальных особенностей обладает высокой степенью «отторжения» иностранных компаний, в 1995 г. имела долю занятых на них в 1,7 раза больше, чем в России.
Оценка структурно-трансформационного потенциала ПИИ
Если Е 0, то в экономике имеет место эффект мультипликации иностранных и внутренних инвестиций, когда первые «цепляют» вторые и тем самым способствуют их более активному вовлечению в воспроизводственный процесс. В дальнейшем будем называть такой эффект «эффектом вовлечения». Если Е 0, то имеет место так называемый «эффект вытеснения» одного вида инвестиций другим. Причем при Дх 0 и Ду 0 внутренние инвестиции поглощают иностранные, а при Дх 0 и Ду 0, наоборот, иностранные инвестиции выталкивают внутренние. Понятно, что эффект вовлечения означает максимально комфортный инвестиционный климат; эффект вытеснения характерен для ситуации конкурирования внутренних и внешних (иностранных) инвестиций.
Отсюда видно, что при Е -1 ПИИ в целом выгодны принимающей экономике, так как эффект вытеснения не слишком силен и не перекрывает общего стимулирующего эффекта от инвестиционных вливаний из-за рубежа. Если же Е -1, то ПИИ оказывают в целом депрессивное воздействие на инвестиционную активность страны-реципиента и, соответственно, дополнительные инвестиции такого рода нежелательны.
Будучи довольно общей, представленная схема .анализа роли ПИИ предполагает ряд оговорок.
Во-первых, значения эластичностей Е и G должны быть довольно устойчивыми во времени. Если наблюдается постоянное «мигание» Е и G с одного знака на другой, то никакой закономерности в формировании эффекта вовлечения (или вытеснения) выявить не удастся.
Во-вторых, показатель Е должен значимо (существенно) отличаться от 1, а показатель G - от 0. В противном случае роль иностранных инвестиций будет неопределенной.
В-третьих, при наличии достаточно длинных ретроспективных рядов, целесообразно переходить к построению эконометрических зависимостей между внутренними и иностранными инвестициями. Так, модели на основе регрессий позволяют более точно установить наличие корреляционной связи между внутренними и иностранными инвестициями, а также более тонко учесть факторы, влияющие на формирование инвестиционных потоков.
Надо сказать, что эконометрические расчеты по определению роли ПИИ весьма популярны за рубежом.3 В этом же русле лежит методика ЮНКТАД по тестированию эффектов вовлечения и вытеснения.6 Учитывая широкое признание и применение данной методики, остановимся на ней подробнее.
Используя введенные ранее обозначения, эконометрическое уравнение для инвестиционной функции можно записать следующим образом: z, = а + /?,х, + & ,_, + /73х,_2 + /?4г,_, + /?5z,_2 + /?6g,_, + plgl_2 + f,, (1.2.5) где g - индекс роста ВВП; є - случайная ошибка; а и (3j - параметры модели. В отличие от (1.2.4) модель (1.2.5) позволяет учесть имеющиеся временные лаги в инвестиционном процессе, а также зависимость инвестиционной активности от темпов экономического роста. Оцененные параметры модели (1.2.5) позволяют сконструировать так называемый долговременный коэффициент связи ((3 ) между ПИИ (х) и суммарными инвестициями (z) (его еще называют коэффициентом релевантности):
С помощью данного коэффициента можно определить, с каким эффектом мы имеем дело - с эффектом вовлечения или вытеснения. Если в результате тестирования (как правило, используется тест Вальда) оказывается, что долговременный коэффициент (З значимо больше единицы (j3 »l), то имеет место эффект вовлечения; если (3 значимо меньше единицы ((3 «1), то можно говорить об эффекте вытеснения; в случае, когда значение (3 равно единице или колеблется вокруг нее в малой окрестности (Р «1), можно утверждать, что ПИИ обладают нейтральным эффектом по отношению к внутренним инвестициям.
Из сказанного просматривается аналогия между абсолютной эластичностью Е и долговременным коэффициентом релевантности (3 . Разница заключается лишь в том, что точкой отсчета для Е служит Е= -1, а для Р - величина (3 =1. В остальном схема тестирования эффекта вытеснения идентична. Значит, при наличии «урезанных» динамических рядов можно пользоваться коэффициентом абсолютной эластичности; по мере же формирования более детализированных массивов данных имеет смысл переходить к эконометрическому инструментарию, основанному на применении долгосрочного коэффициента релевантности.
ПИИ и внутренняя инвестиционная активность: эмпирические результаты. Теперь рассмотрим роль ПИИ более предметно, выделив два аспекта: во-первых, насколько солиден инвестиционный потенциал иностранного сектора, и во-вторых, как влияют ПИИ на общий инвестиционный климат?
Либерализация регулирования
Известно, что в 90-е годы в мире в целом произошел радикальный поворот в политике регулирования прямых иностранных инвестиций (ПИИ). Если в 60-70-е и частично 80-е годы для систем регулирования ПИИ в подавляющем большинстве стран мира было характерно наличие многочисленных ограничений на доступ иностранного капитала в национальную экономику и жесткий контроль за его деятельностью, то к настоящему времени общий вектор регулирования ПИИ сменился на прямо противоположный. Подобный поворот стал результатом как ускорения процессов глобализации, так и осуществления в ряде стран третьего мира, а затем и в бывших социалистических государствах широкомасштабных рыночных реформ.
Действительно, на национальном уровне в последнее время происходит беспрецедентный по масштабам пересмотр инвестиционных режимов в сторону максимально широкого и полного включения прямых иностранных инвестиций в стратегии экономического развития и роста. Об этом ясно свидетельствуют результаты ежегодно проводимых ЮНКТАД обследований инвестиционной ситуации в мире.
Во-первых, можно констатировать общее повышение активности правительств в сфере регулирования ПИИ. Так, к концу рассматриваемого периода заметно расширился круг стран, в которых осуществлялся пересмотр режимов регулирования ПИИ. Если в 1991 г. таких стран было 35, то к 1997 г. этот показатель вырос до 76, то есть более чем вдвое, а в 1998-1999 гг. он стабилизировался на уровне 60. Практически в той же пропорции выросло общее число происходивших в мире изменений в политике регулирования иностранных инвестиций: в 1991 г. - 82, в 1997 г. - 151 (пиковое значение), в 1998 г.- 145, в 1999 г.- 140.!
Во-вторых, на протяжении всего этого периода подавляющую долю всех регуляторных изменений (в отдельные годы до 100%) составляли те из них, которые были направлены на привлечение иностранного капитала в национальные экономики, а не на ухудшение условий его деятельности. В частности, в 1998 г. в 60 странах мира в общей сложности произошло 145 изменений в сфере регулирования ПИИ, причем в 94% случаев изменения были связаны с созданием более благоприятных условий для ПИИ и лишь в 6% случаев вводились дополнительные меры контроля." Та же картина наблюдалась в 1999 г.: корректировку политики в отношении ПИИ осуществили 63 государства, причем в 95% случаев речь шла об улучшении регуляторного климата для инвесторов.
Таким образом, в последнее десятилетие XX века во многих странах мира шел процесс кардинального пересмотра политики регулирования ПИИ, смысл которого сводился к отмене большинства ранее существовавших ограничений на деятельность иностранного капитала и, наоборот, переносе акцента на разработку и реализацию комплекса мер по привлечению новых ПИИ. При этом в различные годы наблюдались свои особенности в характере и формах либерализации политики в отношении ПИИ, что позволяет выделить, как минимум, два различающихся этапа этого процесса.
На первом этапе, начавшемся еще в конце 80-х, стимулирующие меры были в первую очередь связаны с крупномасштабными и принципиальными шагами по «открытию» для ПИИ целых секторов национальной экономики, традиционно считавшимися стратегически важными для обеспечения экономического суверенитета принимающих стран (энергетика, транспорт, телекоммуникации).
В значительной мере такие меры были связаны с начатыми тогда же правительствами многих стран третьего мира (например, в Латинской Америке) процессами приватизации в этих секторах. В условиях относительной слабости и неразвитости национального частного капитала допуск иностранцев к участию в приватизационных конкурсах был оправданным и логичным решением, поскольку в противном случае приватизация не достигла бы тех масштабов, при которых она могла бы дать задуманный макроэкономический эффект, а именно стимулирование национального хозяйственного роста.
В большинстве отраслей, которые были открыты для частных инвестиций, отменены такие ранее широко практиковавшиеся элементы политики регулирования ПИИ как ограничения на приобретение акций местных компаний и обязательность создания совместных предприятий. Гораздо менее, чем в прошлом, сейчас распространены ограничения на контроль над предприятиями, если только речь не идет о приобретении контрольных пакетов акций или золотых акций в случаях крупных вложений в отрасли стратегической важности для данной страны или приватизации государственной собственности.
Начало следующего этапа можно отнести к середине 90-х годов, когда стало очевидным, что ресурс привлечения в экономику новых инвестиций за счет общей либерализации регулирования ПИИ оказался в основном исчерпанным. Поэтому в фокус государственной политики стали все чаще попадать более частные, хотя и не менее важные вопросы, связанные с непосредственными условиями функционирования капитала, в том числе иностранного. Именно в этой сфере сейчас наблюдается растущая конкуренция между странами, стремящимися привлечь в свою экономику ПИИ и максимально использовать их в качестве инструмента реализации национальной стратегии хозяйственного развития.
Действительно, имеющаяся международная статистика свидетельствует, что в последние годы количество регуляторных изменений, связанных с «раскрытием» для иноинвестиций ранее закрытых для них секторов экономики принимающих стран, в несколько раз меньше, чем число мер, связанных с введением дополнительных льгот и стимулов, а также либерализацией условий деятельности предприятий с ПИИ.
Законодательные основы регулирования
Общепризнанно, что в Российской Федерации до сих пор не создана законодательная база, которая могла бы считаться адекватной как объективным потребностям страны в притоке дополнительных инвестиционных ресурсов для модернизации и реструктуризации национальной экономики, так и заявленным целям регулирования прямых иностранных инвестиций.
Подобная ситуация, на наш взгляд, в значительной мере объясняется фактической нерешенностью исходной концептуальной проблемы: какой режим регулирования деятельности иностранных компаний в наибольшей мере соответствует национальным интересам России как принимающей страны? А без этого невозможна выработка осмысленной долгосрочной стратегии в отношении ПИИ, фундаментальные положения которой должны быть закреплены в законодательном порядке.
Что касается режимов регулирования, то здесь, как известно, теоретически возможны несколько вариантов.
Национальный режим предполагает, что предприятиям с ПИИ обеспечиваются такие же условия хозяйствования (с точки зрения законодательства и административных норм), как и отечественным предприятиям. Такой режим действует в большинстве промышленно развитых стран, которые на протяжении последних десятилетий постоянно выступают одновременно и основными экспортерами и реципиентами ПИИ. В этих странах в подавляющей части сфер хозяйственной деятельности (за четко определенными и законодательно оговоренными исключениями, связанными главным образом с обороной и национальной безопасностью) фирмы-резиденты и нерезиденты пользуются одинаковыми правами, а в регулятивном плане между ними не делается никаких существенных различий.
Обычно считается, что национальный режим наиболее адекватен с точки зрения эффективного использования преимуществ и выгод, связанных с привлечением ПИИ. Однако логика подсказывает, а имеющийся мировой опыт подтверждает, что в полной мере это утверждение может быть справедливым только в отношении государств с достаточно устоявшейся экономикой, то есть там, где сформированы базисные институциональные основы устойчивой рыночной системы, способной работать в условиях мирохозяйственной открытости, а сложившаяся бизнес-среда обеспечивает возможность осуществления частных инвестиций - не только иностранных, но и национальных - с приемлемым уровнем рисков.
Если таких условий нет, а именно это характерно для развивающихся стран и стран с переходной экономикой, то объявление национального режима для ПИИ само по себе никак не может стать действенным фактором их привлечения и в большинстве случаев попросту оказывается не более чем фикцией. Неслучайно, для стран с неустойчивым общехозяйственным и инвестиционным климатом (что является одновременно причиной и следствием их неготовности к полноценному и полноправному участию в мирохозяйственных отношениях) более присущи специальные режимы регулирования ПИИ. Как представляется, они действительно могут быть целесообразными -правда, с важной оговоркой, а именно, что они имеют временный, переходный характер.
В числе специальных режимов регулирования ПИИ выделяются преференциальный, ограничительный и смешанный. Все они основаны на разграничении местных и иностранных фирм и воплощаются в дифференцированной политике регулирования их деятельности.
Преференциальный режим предусматривает, что иностранным инвесторам обеспечивается более льготный регулятивный режим, чем национальным фирмам. Предоставление иностранным фирмам специальных льгот основано на посылке, что инвестиции из-за рубежа жизненно необходимы экономике принимающей страны, поскольку национальный капитал не способен обеспечить хозяйственный рост. При этом фактически признается, что национальная экономика еще не достигла уровня институционального и рыночного развития, при котором она может на равных конкурировать с другими странами за привлечение международных инвестиционных ресурсов. Соответственно, предлагаемые иностранным инвесторам льготы призваны, как минимум, компенсировать им трудности и издержки ведения бизнеса в недоразвитой или несовершенной рыночной и институциональной среде. На практике, как показывают проведенные за рубежом исследования, многие страны в последнее время завышают размеры предлагаемых для ПИИ льгот даже сверх экономически обоснованных пределов, что объясняется острой межстрановой конкуренцией за международные инвестиционные ресурсы.
Рестриктивный (ограничительный) режим в отношении иностранных инвестиций в современных условиях стал очевидным анахронизмом, хотя, как отмечалось в предыдущей главе работы, еще 15-20 лет назад это было весьма распространенным явлением за пределами группы промышленно развитых государств мира. Такой режим является результатом сознательной политики ограничения доступа иностранного капитала в национальную экономику, чаще всего по соображениям, связанным с узко понимаемым политическим и экономическим суверенитетом. При этом степень ограничительно-сти может варьироваться в достаточно широких пределах: от полного запрета на участие иностранцев в тех или иных (как правило, наиболее важных для принимающей страны) отраслях хозяйства до установления предельных долей иностранного присутствия в целом по сектору (отрасли) или в капитале отдельных фирм. В современных условиях жесткие и откровенные рестрикции на ПИИ остались уделом лишь крайне немногочисленной группы государств Третьего мира с авторитарными режимами, способными удержать власть лишь за счет самоизоляции страны от мировой экономики.
В реальной практике наиболее распространен смешанный режим регулирования, при котором для фирм с ПИИ предусматриваются изъятия из национального режима как льготного, так и рестриктивного характера.
В России до сих пор нет необходимой ясности с выбором концептуального подхода к определению режима регулирования иностранных инвестиций. Как представляется, данное обстоятельство существенно препятствует как выработке осмысленной и последовательной политики в этой области, так и ее эффективному практическому осуществлению. В этой связи нельзя не согласиться с мнением, что «для политики России в отношении ПИИ на протяжении 1992-1999 гг. было характерно радикальное расхождение деклараций с реальной нормотворческой и регулятивной практикой»."
С самого начала рыночных реформ в России разработчики экономической политики страны выдвинули в качестве приоритетной задачу распространения на иностранные фирмы национального режима регулирования. Это было радикальным отходом от практики позднесоветского периода, когда основной организационно-правовой формой деятельности иностранного капитала были совместные предприятия - хозяйствующие единицы с особым статусом и режимом регулирования.
