Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы бюджетного устройства Европейского Союза 13
1.1. Место бюджетной политики в экономическом устройстве Европейского Союза 13
1.2. Принципы построения бюджетной системы Европейского Союза 21
1.3. Структура доходов и расходов бюджета Европейского Союза 32
1.4. Механизм разработки и контроль исполнения бюджета Европейского Союза 42
Глава 2. Становление и развитие бюджета Европейского Союза 56
2.1. Эволюция бюджета ЕС 56
2.2. Направления расходования бюджетных средств Евросоюза 75
2.3. Система поступления средств в бюджет Европейского Союза и возможности ее оптимизации 91
Глава 3. Перспективы развития бюджета Европейского Союза 105
3.1. Бюджетная система Европейского Союза в условиях глобального финансово-экономического кризиса 105
3.2. Перспективы реформирования бюджетной системы Европейского Союза 119
3.3. Анализ путей создания оптимальной структуры бюджета Европейского Союза 131
Заключение 147
Список использованной литературы 159
Приложения 180
- Место бюджетной политики в экономическом устройстве Европейского Союза
- Принципы построения бюджетной системы Европейского Союза
- Направления расходования бюджетных средств Евросоюза
- Бюджетная система Европейского Союза в условиях глобального финансово-экономического кризиса
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Реализация Лиссабонской стратегии, которая подразумевает создание в Европейском Союзе самой динамичной в мире экономики, основанной на знаниях, способной к постоянному росту, обеспечивающей охрану окружающей среды и социальное сплочение народов государств-членов ЕС, стала одной из приоритетных задач развития Евросоюза в XXI веке.
Изучение влияния формирования и использования средств общего бюджета Европейского Союза на осуществление поставленных задач интеграционного развития ЕС представляется важной и актуальной темой научного исследования.
Исполнение Лиссабонской стратегии уже привело к появлению новых программ и проектов, требующих реализации на коммунитарном уровне путем финансирования из общего бюджета Европейского Союза. В бюджете Союза 2011 года впервые в истории интеграционного развития Евросоюза наибольшее финансирование получили расходы на устойчивое развитие (повышение конкурентоспособности и развитие регионов ЕС), составив 46% от общего объема бюджетных средств.
Структура и размер бюджета Европейского Союза претерпели значительные изменения в связи с эволюцией интеграционной стратегии Евросоюза. Так, если в 1950-х годах бюджеты ЕОУС, ЕЭС и Евратома обеспечивали финансирование преимущественно административных расходов, то с 1960-х годов бюджеты Европейских Сообществ в соответствии с целями интеграционного развития стали обеспечивать финансирование развития сельского хозяйства и проведение социальной политики. В настоящее время бюджет Европейского Союза направлен не на дотирование отраслей (исключение составляет только сельскохозяйственная политика), а на осуществление инновационной политики и финансирование программ, направленных на структурное выравнивание регионов.
При этом бюджет Союза является одним из инструментов вовлечения европейских государств в развитие интеграционных процессов в рамках ЕС. Бюджет Евросоюза, с одной стороны, стал инструментом финансирования экономического развития стран, которые «не дотягивали» до вступления во внутренний рынок и Экономический и валютный союз, а с другой стороны, являлся средством вовлечения экономически развитых государств-членов ЕС на более высокий этап интеграционного развития путем предоставления им целенаправленных поступлений из общего бюджета. В результате общий бюджет Европейского Союза ориентирован на обеспечение финансирования тех направлений, которые являются приоритетными с точки зрения коммунитарной стратегии Евросоюза. В то же время бюджет Союза не является классическим примером макроэкономического регулирования единого экономического пространства ЕС.
Бюджет Европейского Союза представляет собой централизованный фонд денежных средств для покрытия расходов Евросоюза и по экономическим и правовым основам отличается от национальных бюджетов. Бюджет ЕС ограничен в размере: в 2010 году бюджет Союза составил 1,04% валового национального дохода стран-членов Европейского Союза .
В соответствии с правом ЕС бюджет Союза ограничен в размере и по основным характеристикам не сопоставим с бюджетами европейских государств. Регулирование бюджетной политики стран Европейского Союза не закреплено учредительными договорами. Это приводит к тому, что на уровне национальных государств-членов ЕС бюджетная политика обладает значительной автономией. Бюджетные ограничения
1 В то время как в странах-членах Евросоюза национальные бюджеты в среднем равны 48% национального дохода.
по уровню государственного долга и бюджетного дефицита, применяемые для установления бюджетной дисциплины стран-членов Европейского Союза, являются единственным инструментом регулирования бюджетной политики на уровне Евросоюза.
Анализ европейского опыта формирования и использования общего бюджета приобретает актуальность для интеграционного развития стран Содружества независимых государств. Несмотря на то, что в настоящее время интеграционные объединения в рамках СНГ не имеют общий бюджет, по мере эволюции экономического сотрудничества, проведения совместной политики во многих отраслях общественной жизни, социального сплочения народов стран-членов Содружества использование опыта Европейского Союза по развитию и использованию общего бюджета может быть полезным.
Исследование вопроса также актуально с точки зрения расширения сотрудничества между Российской Федерацией и Европейским Союзом. Сегодня из бюджета ЕС финансируется ряд совместных программ и проектов в области межкультурного, межнационального, экологического взаимодействия, безопасности и т.д. В перспективе политическое и экономическое сближение России и Евросоюза в контексте общеевропейского процесса может привести к появлению новых статей финансирования в общем бюджете Европейского Союза.
Степень научной разработанности проблемы. Вопрос изучения формирования и использования бюджетных средств Европейского Союза, а также развития бюджета Евросоюза является малоизученным в отечественной научной литературе. Отечественные ученые изучали вопросы развития бюджетных отношений стран-членов ЕС в контексте развития европейской интеграции (В.О. Захаров, В. Гутник, В.Г. Шемятенков ), формирования бюджета Евросоюза в связи с расширением Союза на восток (Д.В. Телегин ), направлений использования бюджета Союза в контексте текущего мирового финансово-экономического кризиса (О.В. Буторина, эксперты Института мировой экономики и международных отношений РАН). Работы российских исследователей затрагивают отдельные проблемы бюджетного взаимодействия государств-членов Европейского Союза.
В зарубежной научной литературе исследования направлены на изучение бюджетной политики стран-членов Евросоюза и влияния бюджетных ограничений на проведение экономической политики государствами-членами ЕС (А. Аннет, О. Кальво-Гонзалес, X. Ендерляйн, Р. Риттер и другие ). При этом ряд работ посвящен анализу распределения средств бюджета Европейского Союза (И. Бетрончини, Г. Сиприани, А де ла Фуенте, Р. Доменех, Н. Грезе, В. Гросс, М. Матилла6),
2 Захаров В.О. Формирование общеевропейского экономического пространства в условиях глобализации:
проблемы и перспективы. - М., 2004; Гутник В. Европейский экономический и валютный союз:
предварительные итоги и перспективы развития // Мировая экономика и международные отношения. -
2005. - № 5; Шемятенков В.Г. Европейская интеграция. - М, 2003.
3 Телегин Д.В. Проблема экономической целесообразности расширения Европейского Союза на восток
в аспекте союзного бюджета // Вестник Тюменского государственного университета.- 2007. - № 2.
4 Буторина О.В. Антикризисная стратегия Европейского союза: ближние и дальние рубежи // Полития. -
2009. - № 3; Кризис в зоне евро: причины и последствия для евроатлантического региона / Доклад
для Комиссии Евроатлантической инициативы в области безопасности (EASI), июль 2010 г. - М.: ИМЭМО
РАН, 2010.
5 Annett A. Enforcement and the Stability and Growth Pact: How Fiscal Policy Did and Did Not Change Under
Europe's Fiscal Framework. - IMF Working Paper № WP/06/116, May 2006; Enderlein H., Lindner J.,
Calvo-Gonzalez 0., Ritter R. The EU budget. How much scope for institutional reform? - Berlin, 2005; Figueira F.
The EU Budget - Is this the moment for reform? IICEPS Commentary, 2007.
6 Bertoncini Y. The European budget and the "fair return" principle: what is it about? II Centre d'analyse
strategique. - 2007. - № 59; Cipriani G. Rethinking the EU Budget. Three Unavoidable Reforms. - Brussels, 2007;
de la Fuente A., Domenech R. The redistributive effects of the EU budget: an analysis and a proposal for reform. -
формирования доходной и расходной части бюджета (Р. Болдвин, И. Бегг, Ч.Б. Бланкарт, М.Бути, М. Нава, Дж. Фон Хаген, С. Виплосз ), необходимости реформирования системы поступлений средств в бюджет Союза (Ф. Найнеманн, Ф. Куше, Ф. Моль, С. Остерлох, Е. Рубио ), а также путей трансформации бюджета Союза в среднесрочной и долгосрочной перспективе (Р.П. Инман, Дж. Раттсо, Дж. Пиетрас, Д.Л. Рубинфельд9).
Более подробный анализ заявленной проблематики содержится в официальных изданиях Европейского Союза , Европейской комиссии . Они содержат анализ формирования и исполнения бюджета Союза, проведения бюджетной политики ЕС, а также ряд рекомендаций в области реформирования бюджета Союза.
Таким образом, в настоящее время в отечественной литературе отсутствует комплексный анализ вопроса формирования и распределения средств бюджета Союза с точки зрения интеграционного развития ЕС и особенностей проведения бюджетной политики Европейского Союза.
Целью работы является анализ процесса формирования и использования общего бюджета Европейского Союза в условиях эволюции европейской интеграции, а также выявления особенностей бюджетной системы Евросоюза.
В соответствии с поставленной целью, автор ставит следующие задачи: определить место бюджетной политики в экономическом устройстве ЕС; исследовать основные принципы построения бюджетной системы Евросоюза, в том числе путем проведения сравнительного анализа общего бюджета Европейского Союза с бюджетами государств-членов ЕС (на примере Германии, Испании и Словении);
изучить структуру, процедуру разработки и контроля исполнения бюджета Союза;
Barcelona, 2000; Grethe Н. Environmental and Agricultural Policy: What Roles for the EU and the Member States? - Berlin, 2006; Gros D. How to Achieve a Better Budget for the European Union. - Brussels, 2008; Mattila M. Fiscal Redistribution in the European Union and the Enlargement. - Helsinki, 2002.
7 Baldwin R. The real Budget Battle II CEPS Policy Brief. - 2005. - № 75; Begg I., Enderlein H., Le Cacheux J.,
Mrak M. Financing of the European Union Budget. Study for European Commission, Derectorate General
for Budget. - Brussels, 2008; Blankart Ch.B., Koester G.B. Refocusing the EU Budget - an Institutional View. -
Berlin, 2009; Buti M. EMU and economic policy in Europe: the challenge of the early years. - Chaltenham, 2002;
Buti M., Buti Marco, Nava Mario. Towards a European Budgetary System IIEUI Working Papers. RSC № 2003/08;
Von Hagen J., Wyplosz С EMU's decentralized system of fiscal policy. - Brussels, 2008.
8 Heinemann F., Mohl Ph., Osterloh S. Reform Options for the EU Own Resources System. - Mannheim, 2008;
Rubio E. The Case for a European Tax: Benefits, Practical Aspects and Options for Endowing the EU with
a Veritable Own Resource. - Brussels, 2008; Heinemann F., Mohl Ph., Osterloh S. Reform Options for the EU Own
Resources System. - Mannheim, 2008.
9 Inman R.P., Rubinfeld D.L. Fiscal federalism in Europe. Lessons from the United States experience II European
Economic Review. - 1992. - № 36; Rattso J. Fiscal federation or confederation in the European Union: The
challenge of the common pool problem II Norwegian University of Science and Technology, N-7491 Trondheim,
September 2003;
10 EU budget 2006/2007/2008/2009/2010. Financial report. - Luxembourg: Office of Official Publications
of the European Communities, 2007/2008/2009/2010/2010; Financial report 2004/2005. - Luxembourg: Office
of Official Publications of the European Communities, 2005/2006; General budget of the European Union
for the financial year 2009/2010. The figures. - Luxembourg: Office for Official Publications of the European
Communities, 2009/2010; Investing in our future. The European Union's Financial Framework 2007 - 2013. -
Luxembourg: Office of Official Publications of the European Communities, 2008; EU Budget Review 2008/9 II
Briefing Paper 2.
11 An agenda for a growing Europe. Making the EU Economic System Deliver I A. Sapir etc. - Brussels: European
Commission, 2003; Public Finances in EMU 2009. Commission Staff Working Document II European Economy,.-
2009. - № 5; Reforming the Budget, Changing Europe: Short Summary of Contributions. Working document
prepared by the Secretariat-General and DG Budget. - Brussels: Commission of the European Communities,
3.11.2008.
проанализировать этапы развития бюджета Европейского Союза в условиях международной экономической интеграции в рамках Евросоюза;
определить возможные пути создания оптимальной структуры бюджета ЕС.
Объектом диссертационного исследования является общий бюджет Союза и бюджетная политика Европейского Союза.
Предмет исследования - факторы, обусловившие формирование бюджета ЕС, а также основные направления поступления и распределения средств бюджета Союза.
Теоретическую и методологическую основу исследования составляют труды отечественных и зарубежных исследователей в области мировой экономики, бюджетной и валютной политики государств, международной экономической интеграции, а также научно-прикладные исследования в области изучения проблемы соотношения валютной и бюджетной политики государства, возможности проведения бюджетной политики и влияния бюджетных ограничений в условиях функционирования валютного союза.
Данные вопросы рассматриваются в работах известных отечественных экономистов В.А. Абросимова, В.В. Агеева, Л.И. Глухарева, СИ. Долгова, Н.С. Епифанова, К.К. Калачян, Е.А. Карагулян, М.А. Костюк, Ю.В. Мишальченко, Д. Сиджански, Т.М. Фадеевой, а также западных экономистов М. Араха, Ф. Агийон,
A. Алесина, Р. Барро, Ч. Бланкарт, А. Блиндер, М. Бути, Л. Калмфорс, В. Чари,
Ф. Этро, А. Фатас, Дж. Гали, Р. Хикс, А. Хайд, П. Масон, И. Михов, Д. Митрани,
B. Оутс, Р. Перотти, Р. Солоу, П. Ванн ден Нурд.
В ходе проведения диссертационного исследования в зависимости от характера разрабатываемых теоретических и практических задач в качестве инструментария использовались методы системного анализа и синтеза, ивент-анализ, контент-анализ, сравнительный анализ, проблемный анализ и прогностический анализ.
Информационную базу исследования составляют источники официального, общественного, оценочного происхождения и электронных средств массовой информации. Источники официального происхождения включают законодательные акты, соглашения, регламенты, а также межинституциональные соглашения ЕС. Источники общественного происхождения представлены результатами социологических опросов, проведенных Евробарометром. Источники оценочного происхождения представлены выступлениями премьер-министра Люксембурга Ж.Сантера, канцлера Германии А.Меркель, президента Франции Н.Саркози, Президента Европейского центрального банка Ж.-К. Трише, Президента Европейского Совета Х.В. Ромпея и других.
Также в диссертации были использованы ресурсы электронных средств массовой информации, опубликованные во всемирной информационной сети Интернет. Автором использовались сведения из официальных сайтов Комиссии ЕС, Совета ЕС, Парламента Европейского Союза, публикации, размещенные на официальных сайтах МВФ, ОЭСР, а также исследования Информационного центра Европейского Союза Института Европы РАН и ряда зарубежных исследовательских институтов (Ассоциация Европейских исследований, Центр изучения европейской политики, Центр исследования проблем европейского единства, Французский Научно-исследовательский центр перспектив развития международных отношений, Британский Центр европейских реформ).
Научная новизна проведенного в диссертационной работе исследования представлена следующими положениями и выводами.
1. Показана уникальность бюджета ЕС на основе сравнительного анализа бюджета Европейского Союза с бюджетами государств-членов Евросоюза с различным экономическим потенциалом (на примере Германии, Испании
и Словении). Определено, что бюджет ЕС по размеру, структуре, экономическим и правовым основам отличается от национальных бюджетов.
Выявлено, что бюджет Союза не является классическим инструментом макроэкономического регулирования национальных бюджетов стран-членов ЕС и бюджетная политика Европейского Союза занимает незначительную роль в экономическом устройстве Евросоюза и не выполняет функции макроэкономического регулирования на европейском пространстве.
Разработана авторская периодизация формирования бюджета Евросоюза. Выделаются пять последовательных этапов развития приоритетных направлений бюджета ЕС с 1951 года до настоящего времени, соответствующих эволюции европейской интеграции: 1 этап - 1951 - 1968 годы; 2 этап - 1968 - 1986 годы; 3 этап -1987 - 1992 годы; 4 этап - 1992 - 2009 годы; 5 этап - 2009 год - настоящее время. Критериями периодизации послужили изменения бюджетных доходов и расходов, а также влияние внутренних и внешних факторов, в том числе направлений экономической политики Евросоюза, на развитие этапов формирования общего бюджета Союза.
Определено, что в результате исторического развития бюджет Европейского Союза ориентирован на обеспечение финансирования направлений, приоритетных с точки зрения коммунитарной стратегии Евросоюза, которые отличались в процессе эволюции европейской интеграции. В соответствии с задачами интеграционного развития, заключающихся в экономическом и социальном сплочении регионов стран-членов ЕС, повышении научно-технического потенциала, конкурентоспособности, развитии инноваций государств-членов Евросоюза, в бюджете Европейского Союза появляются статьи расходов, направленные на выравнивание региональных и структурных диспропорций внутри ЕС, социально-экономическое развитие регионов, повышение качества образования и увеличения количества исследований, охрану окружающей среды, проведение совместной внешней политики государств-членов Евросоюза.
Практическая значимость результатов исследования заключается в возможности их использования в учебно-методической работе и при разработке учебных курсов по мировой экономике для студентов-экономистов экономического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова, МГИМО, РУДН и других вузов России, в том числе при подготовке дисциплин «Международная экономика», «Экономика зарубежных стран», «Современные критерии анализа региональной интеграции в Европе», «Мировые интеграционные процессы».
Исследование имеет практическую значимость для органов исполнительной власти Российской Федерации (прежде всего, для Министерства иностранных дел Российской Федерации, Министерства экономического развития Российской Федерации, Министерства регионального развития Российской Федерации), на которые возложена ответственность по разработке и осуществлению взаимодействия с Европейским Союзом и странами-членами Содружества независимых государств.
Апробация результатов исследования. Работа прошла апробацию на кафедре мировой экономики экономического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова.
Материалы диссертации были представлены автором на межвузовских конференциях «Международные отношения на рубеже веков» (г. Москва, 2005, 2007, 2010 годы), «Экономика, социология, право: новые вызовы и перспективы» (г. Москва, 2010 год), «Актуальные проблемы глобальной экономики» (г. Москва, 2010 год).
Основные положения диссертации изложены автором в шести научных публикациях, в том числе в трех статьях в журналах из перечня российских рецензируемых научных журналов, определённого ВАК.
Структура работы. Цель и задачи исследования обусловили следующую структуру диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, включающего 224 источника на русском и английском языках, и двадцати одного приложения.
Введение
Место бюджетной политики в экономическом устройстве Европейского Союза
Экономическая политика Европейского Союза представляет собой действия органов Союза в области управления экономическими процессами интеграционного объединения в соответствии с целями, задачами и интересами Евросоюза.
Если экономическая политика государства, как правило, включает в себя институциональную, структурную, инвестиционную, денежно- кредитную, социальную, внешнеэкономическую, научно-техническую, налоговую и бюджетную политику, то в Евросоюзе - объединении двадцати семи европейских государств - на коммунитарном уровне происходит регулирование некоторых из указанных направлений, при этом большая половина приходится на регулирование со стороны стран-членов ЕС.
Согласно структуре организации почти любой страны мира, принято выделять валютную и бюджетную политику, которые являются неотъемлемыми составляющими экономической, политики государства. Правительство государства вправе применять инструменты как валютной, так и бюджетной политики, а в некоторых случаях, например, во время экономических «шоков», инструменты обеих политик.
Основным направлением экономической политики Европейского Союза является проведение валютной политики12 посредством Экономического и валютного союза, регулирование бюджетной политики стран-членов ЕС на коммунитарном уровне учредительными договорами Союза не предусмотрено.
Для определения эффективности существующего экономического устройства Евросоюза обратимся к изучению роли бюджетной и валютной политики в обществе и в валютном союзе, в частности.
Бюджетная политика стала восприниматься как эффективный инструмент финансового менеджмента начиная с 1950-1960-х годов. До этого времени в классических экономических моделях бюджетной политике отводилась второстепенная роль по сравнению с валютной политикой, так как считалось, что применение инструментов бюджетной политики приводит к повышению уровня инфляции.
С 1950-х годов в связи с развитием кейнсианской модели стали появляться труды экономистов и ученых, доказывающих, что в случае 1 «ловушки ликвидности» валютная политика становится неэффективной, в связи с чем бюджетная политика, способная оказывать воздействие на величину совокупного спроса и потребительские расходы, остается единственным инструментом поддержания экономической активности.
В научной литературе начала 1970-х годов изучаются кратковременные и долговременные эффекты от проведения бюджетной политики. Исследование американских экономистов A.C. Блиндера и А. Солоу 1973 года показало, что в долгосрочной перспективе на улучшение
У показателей уровня процентной ставки и .размера капитала может повлиять только увеличение финансирования государственного долга.
С середины 1970-х годов роль бюджетной политики как инструмента стабилизации экономики стала подвергаться сомнению. Например, в докладе американского экономиста Р. Барро указывается, что при государственном дефиците население страны, в ожидании повышения налогов, начинает увеличивать сбережения.
Американские экономисты Т.Дж. Сарджент и Н.Т. Вэллейс в 1981 году снова доказали преимущественное значение применения инструментов бюджетной, политики по сравнению- с инструментами валютной политики. Они полагали, что «бюджетная политика является первой» , однако валютная политика может оказывать влияние на уровень инфляции, что может в свою очередь ограничить бюджетную политику.
Экономисты из Нидерландов P.M. Биитсма и A.JI. Бовенберг в 1998 году при исследовании взаимодействия валютной и бюджетной политики в условиях валютного союза пришли к выводу, что координация (или централизация) бюджетной политики может способствовать установлению дисциплины в проведении макроэкономической политики странами-членами ЭВС, при этом децентрализация приведет к инфляционной тенденции и чрезмерному потреблению общественных товаров. Группа итальянских ученых В.А. Мускатели, П. Тирелли и К. Трекрочи в начале XXI века поставили под вопрос взаимное влияние бюджетной и валютной политики, им также не удалось установить влияние бюджетного дефицита на инфляционный шок. Исследование нидерландских экономистов Р. Биитсма и X. Дженсен «Взаимодействие валютной и бюджетной политики в микро-модели валютного союза» , проведенное рамках неокейнсианской традиции в 2002 году под руководством Европейского центрального банка, показало, что в условиях существования валютного союза и единой валютной политики государства-члены при проведении автономной бюджетной политики будут руководствоваться скорее национальными интересами, нежели интересами интеграционного объединения.
Итак, из рассмотренных концепций видно, что в валютном союзе возможно проведение государствами-членами самостоятельной бюджетной политики при установлении определенных ограничений на уровне ЕС.
В настоящее время валютная политика стран зоны евро остается в руках Европейского Союза. Но современный бюджет Союза не является инструментом валютной стабилизационной политики. Теоретически отчисления в виде определенного процента от ВНП стран могут служить стабилизационным механизмом при ассиметричных шоках (отчисления государства при экономических трудностях могут быть сокращены, а отчисления из союзного бюджета остаться на прежнем уровне, либо даже увеличены). Но данный бюджетный механизм не может работать в отношении ЕС, в основном из-за небольшого размера бюджета Союза.
Принципы построения бюджетной системы Европейского Союза
Бюджетная система Европейского Союза .— совокупность всех бюджетов Евросоюза, включая экономические отношения институтов, ЕС и стран-членов по координации основных;, направлений бюджетной политики.
Бюджетная система Евросоюза является двухуровневой. Первый уровень - это общий бюджет Европейского Союза; а 1
Бюджет Союза как экономическая категория представляет собой централизованный фонд денежных средств для покрытия расходов ЕС, а как общественная категория - совокупность экономических отношений, которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованных денежных фондов для осуществления общих задач и выполнения функций соответствующих органов власти.
Бюджет Евросоюза в соответствии с регламентом Совета от 25 июня 2002 года № 1605/2002 стоится на таких принципах, как: - принцип единства и точности бюджета, означающий, что доходы и расходы Союза должны быть объединены в единый бюджетный документ; - принцип ежегодности - бюджет Европейского Союза разрабатывается на один финансовый год, с 1 января по 31 декабря; - принцип равновесия, подразумевающий сбалансированность доходов и расходов общего бюджета Союза, при этом для покрытия бюджетного дефицита запрещены заимствования; - принцип расчетной единицы, означающий, что евро является расчетной единицей для составления и исполнения бюджета Союза; - принцип универсальности, согласно которому все поступающие средства образуют общий фонд ЕС, из которого происходит финансирование конкретных бюджетных мероприятий; - принцип спецификации, в соответствии с которым расходы ЕС распределяются по конкретным разделам, главам, статьям и пунктам, в связи с чем каждое ассигнование направлено на конкретный пункт расходов; - принцип эффективного финансового управления, подразумевающий, что бюджет ЕС будет реализовываться в соответствии с принципами экономии, эффективности и результативности; - принцип прозрачности - бюджет и все поправки к нему публикуются в официальных изданиях Евросоюза не позднее чем через два месяца после принятия документов.
Второй уровень бюджетной системы ЕС - бюджеты национальных государств, которые представляют собой фонд денежных средств для решения общенациональных задач.
Бюджеты государств-членов Евросоюза строятся на тех же принципах, что и бюджет Союза, за исключением принципа равновесия. Государственные бюджеты государств-членов ЕС могут быть несбалансированными (возможен бюджетный дефицит или профицит), также для покрытия бюджетного дефицита возможны заимствования, в то время как в бюджете Евросоюза заимствования не предусмотрены (см. приложение № 1 диссертации).
При сравнительном анализе общего бюджета Европейского Союза с государственными бюджетами государств-членов ЕС были выбраны бюджеты трех европейских государств, обладающих разным экономическим потенциалом, - Германии (как наиболее экономическим сильного государства, являющегося одним из основателей интеграционных объединений 1950-х годов), Испании (как страны, вступившей в ЕС до приятия Маастрихтского договора 1992 года и столкнувшейся с серьезными трудностями экономического развития в связи с текущим мировым финансово-экономическим кризисом) и Словении (как государства Восточной Европы, присоединившегося к ЕС в начале XXI века и использующего в качестве национальной валюты евро).
В соответствии с принципами устройства бюджетной системы Евросоюза бюджетная политика ЕС также является двухуровневой.
Бюджетная политика на уровне Европейского Союза - это комплекс мер институтов ЕС по формированию и исполнению бюджета Союза, а также регулированию бюджетной стратегии государств-членов Евросоюза. Бюджетная политика Европейского Союза представляет собой процесс многостороннего взаимодействия, который основан на бюджетных правилах, разработанных для того, чтобы обеспечить взаимосвязь бюджетной политики стран-членов зоны евро с бюджетной политикой Союза.
При проведении бюджетной политики Евросоюз не выполняет всех функций, которые заложены в основах государственного устройства. На уровне Европейского Союза не предусмотрено проведение общей фискальной политики , она остается в руках государств-членов интеграционного объединения. На уровне Евросоюза решаются лишь некоторые задачи бюджетирования путем установления бюджетных ограничений, речь о которых пойдет ниже.
Бюджетная политика стран-членов Европейского Союза — совокупность мероприятий правительств государств-членов ЕС по созданию оптимальных условий для реализации государством своих функций через бюджет в контексте проводимой финансовой политики государства.
На уровне национальных государств бюджетная политика обладает значительной автономией от Европейского Союза: правительства стран ЕС могут самостоятельно выбирать направление бюджетной политики и распоряжаться бюджетными средствами.
Однако бюджетная политика стран-членов Евросоюза ограничена требованиями уровня государственного долга и бюджетного дефицита, зафиксированными в Маастрихтском договоре 1992 года и Пакте стабильности и экономического роста 1997 года.
Направления расходования бюджетных средств Евросоюза
Совместной сельскохозяйственной политики, морской политики и связанных с ними областей совместной деятельности. Помимо субсидий фермерам, в целях экономической диверсификации предусматриваются выплаты на устойчивое развитие, биоразнообразие и развитие сельскохозяйственных регионов, а также поддержку регионов, подвергшихся изменениям в связи с рыбной ловлей.
Указанное направление совместной политики Евросоюза до 2011 года получало наибольшее финансирование из бюджета Союза, по сравнению с периодом 2000 - 2006 годов сократилось на 8% и составило 383,6 млрд евро за период 2007 - 2013 годов (в 2010 году, например, на данную статью расходов было предусмотрено финансирование в размере 59,5 млрд евро).
В бюджете Европейского Союза на 2011 год расходы на устойчивое использование и охрану природных ресурсов составили 41% бюджетных средств и стали вторым по размеру направлением финансирования из бюджета ЕС.
Более 97% средств в указанном направлении приходится на проведение Единой сельскохозяйственной политики, которая представляет собой единый централизованный финансовый механизм Союза, который призван обеспечивать поддержку производителям сельскохозяйственной продукции (особенно в тех странах, где удельная доля сельскохозяйственного сектора в ВВП высока). По признанию многих аналитиков, это направление политики ЕС является крайне неэффективным, но в то же время неотъемлемым.
При этом ЕСП в настоящее время значительно отличается от той, что проводилась полстолетия назад. Выплаты в рамках реализации единой сельскохозяйственной политики снизились с 70% от общего бюджета 139 в 1985 году до 44% в настоящее время, а в 2013 году в соответствии с финансовым планом на 2007 - 2013 годы доля финансирования ЕСП в общем бюджете Союза составит уже 40%.
Так, в 1962 году в целях финансирования сельского хозяйства был образован Европейский сельскохозяйственный фонд руководства и гарантий, функционирующий до 2006 года. С 2007 года фонд был разделен на два фонда в соответствии с разделением сельскохозяйственной политики на две опоры - Европейский сельскохозяйственный фонд гарантий для финансирования политики поддержки производителей и развития рынка продукции сельского хозяйства (политика «первой опоры») и Европейский сельскохозяйственный фонд развития сельскохозяйственных регионов (для финансирования политики «второй опоры»). На финансирование «первой опоры» приходится порядка 81% средств, а «второй опоры» - только 19% средств .
Состав затрат сельскохозяйственной политики Европейского Союза с 1991 по 2010 годы значительно изменился. В первую очередь, сократилось субсидирование экспорта и увеличился размер прямых выплат из бюджета Союза фермерам (см. приложение № 17).
Наибольшее финансирование по данной статье расходов получают Франция, Германия, Испания и Италия. На долю одной Франции в 2009 году пришлось 9,75 млрд. евро, или 17,5% всех выплат из бюджета Союза по данной статье расходов, а на совместную долю Франции, Германии, Испании и Италии - 51% выплат по данной статье бюджета (см. приложение № 16).
На финансирование совместной морской политики и рыболовства приходится 1,3% средств по направлению «Устойчивое использование и охрана природных ресурсов», или 0,6% бюджета Союза. К статьям расходов относятся поддержка рыбных рынков, финансирование деятельности Европейского рыбного фонда и осуществление руководства совместной морской политики и политикой в области рыбной ловли, включая межгосударственные соглашения.
Также в рамках устойчивого использования и охраны природных ресурсов предусмотрены расходы (порядка 0,8% средств), направленные на защиту экологической обстановки в ЕС, среди них программа защиты окружающей среды LIFE+, сохранение биоразнообразия и здоровья планеты.
Политика в области защиты окружающей среды в ЕС стала актуализироваться с конца XX века. Так, если в период с 1971 по 1975 годы издано 29 нормативно-правовых документов на общеевропейском уровне, то с 1996 по 2000 год - 255 .
Хотя бюджет ЕС на экологическую политику невелик, в рамках реализации структурной политики, политики сближения и политики развития сельскохозяйственных регионов также предусмотрены средства на защиту окружающей среды. В 2005 году 2 млрд евро из 5 млрд евро Европейского фонда управления и гарантии было направлено на финансирование мер по защите окружающей среды в сельском хозяйстве .
3. Гражданство, пространство свободы, безопасности и справедливости. Статья финансирования включает в себя два основных направления: создание пространства своды, безопасности и справедливости (53% финансирования) и гражданство (47% финансирования).
Всего на реализацию указанных целей в 2010 году выделено 1,4 млрд евро, или 1,1% от общего размера бюджета Союза.
Политика создания пространства своды, безопасности и справедливости включает в себя финансирование следующих сфер: - управление миграционными потоками; - безопасность и защита свобод; - фундаментальные права и правосудие.
Политика гражданства имеет обширную сферу деятельности и заключается в реализации следующих программ: развития молодежи «Молодежь в действии», «Медиа 2007», «Культура 2007», «Жители для Европы», общественного здоровья и защиты потребителей, а также в проведении совместных действий по коммуникации.
Бюджетная система Европейского Союза в условиях глобального финансово-экономического кризиса
Глобальный финансово-экономический кризис - кризис, проявившийся в сильном ухудшении основных экономических показателей в большинстве развитых стран, что привело к глобальной рецессии. Кризис начался летом 2007 года в сегменте ипотечного кредитования Соединенных Штатов Америки и в 2008 году затронул страны Европейского Союза.
Как показывают эмпирические исследования, кризисы подобного рода затрагивают не только финансовый сектор, имеют продолжительность около 1 О 1 четырех с половиной лет и «стоят» порядка 20% ВВП государства . Страны Евросоюза кризис затронул летом 2008 года, когда инфляция в мае 2008 года достигла 3,9 % в годовом исчислении для стран Евросоюза и 3,7% для стран Еврозоны. Кроме того, рост цен в Союзе был превышен 182 почти вдвое, увеличились цены на продовольствие и энергоносители.
В ноябре 2008 года Европейская комиссия опубликовала Европейский План восстановления экономики, одобренный Европейским Советом в декабре 2008 года. План основан на принципе трёх «Т»: «timely, temporary and targeted» («своевременно, быстро и нацелено») и нацелен на принятие немедленных и скоординированных мер по поддержке платежеспособного спроса населения, повышению затрат на политику поддержки рынка труда, уменьшению налогов, поддержке социальной безопасности и прочее.
Проведение бюджетных действий на период 2009 — 2010 годов было оценено в сумму 200 млрд евро, равную 1,5% ВВП стран-членов Европейского Союза. В сумму включены действия как на коммунитарном уровне, равные 30 млрд евро, или 0,3% ВВП стран-членов ЕС, так и на уровне национальных государств - 170 млрд евро, или 1,2% ВВП стран ЕС.
С начала 2010 года эксперты стали прогнозировать окончание экономического кризиса. Так, МВФ 4 февраля 2010 года выпустил доклад «Стратегии бюджетной консолидации в пост-кризисном мире», где речь идет о перспективах развития бюджетной политики в разных регионах мира, принимая во внимание, что экономический кризис завершается .
Однако в отношении стран Евросоюза вряд ли можно говорить об окончании кризиса: обесценивание евро, кризис экономической системы
Греции, высокие показатели бюджетного дефицита и уровня государственного долга практически во всех европейских государствах — свидетельствуют о серьезных проблемах в экономическом развитии ЕС.
С начала 2010 года наблюдается значительное снижение курса евро по отношению к доллару США. Если в начале 2010 года кросс-курс евро к доллару США был равен 1,5, то в июне 2010 года упал до отметки 1,19 евро за доллар, после чего незначительно пошел вверх и в ноябре 2010 года в составлял 1,35 евро за доллар США (см. приложение № 21).
Особенно остро кризис сказался на рынке рабочей силы ЕС. Если в начале 2008 года безработица а среднем по странам Союза составляла 6,7% населения, то в марте 2009 года составляла уже 8,3% населения , 2011 года в странах Еврозоны достигла 2,1%.
Экономический кризис показал, что проведение нескоординированной бюджетной политики ЕС приводит к последствиям в экономическом развитии государств. В среднем по зоне евро в 2009 году дефицит госбюджета составил 6,3% , а уровень государственного долга 79,2 % ВВП . Более половины стран зоны евро и двадцать из двадцати семи государств Союза превысили допустимый уровень бюджетного дефицита.
В самом тяжелом экономическом положении из стран зоны евро находится Греция, которая испытывает трудности с рефинансированием государственного долга, превышающим в размере 300 млрд евро (или 120% от ВВП страны), и снижением бюджетного дефицита, составившего к концу 2009 года почти 13% ВВП государства .
Начиная с 2010 года греческим правительством принято два пакета антикризисных мер, направленных на экономию средств бюджета путем повышения потребительских налогов, сокращения доплат госслужащим и замораживания роста пенсий. Кроме того, правительство стран зоны евро разработало специальную программу для Греции, рассчитанную на несколько лет и направленную на предоставление греческому правительству скоординированных займов от стран-партнеров зоны евро и от МВФ.
Вслед за Грецией сложность в экономическом развитии испытали Португалия и Испания, чьи показатели бюджетной дисциплины также оказались неблагоприятными, в связи с чем рейтинговые агентства снижают долгосрочный кредитный рейтинг государств, а аналитики прогнозируют повторение ситуации с Грецией.
В ноябре 2010 года с подобными проблемами столкнулась Ирландия, в связи с чем ирландским правительством подготовлен комплекс мер по выходу из кризиса, включающий займы ЕС и МВФ, повышение налогов и снижение затрат на социальные программы и зарплаты госслужащим .
От европейских политиков все чаще слышится критика в адрес государств, нарушающих бюджетные ограничения. Канцлер Германии А. Меркель в марте 2010 года заявила, что в целях выхода из экономического кризиса считает возможным исключение из Еврозоны отдельных стран, не соблюдающих бюджетные ограничения. Для этого в будущем «надо будет внести в договор о европейском валютном союзе статью, которая сделала бы возможным, в качестве крайней меры, исключать страны из Еврозоны, если они не выполняют условия на протяжении долгого периода времени» , а также предусмотреть более жесткие санкции в случае длительного нарушения страной Пакта стабильности и экономического роста.
