Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Современные направления формирования бюджетной политики в Европейском Союзе 13
1.1 Бюджетная политика и Общий бюджет ЕС. Структура и эволюция бюджетных расходов и поступлений 14
1.2 Доходная часть бюджета ЕС в обеспечении социально-экономического развития 26
1.3 Воздействие расходной части бюджета ЕС на социально-экономические процессы 38
1.4 Изменения в бюджетной политике ЕС под влиянием углубления европейской интеграции 52
Глава 2. Бюджетная политика и ее роль в решении проблем социально-экономического развития (на примере Великобритании и Германии) .71
2.1 Особенности бюджетной политики Великобритании (доходы и расходы) 73
2.2 Специфика бюджетной политики ФРГ (доходы и расходы) 94
2.3 Антикризисная составляющая бюджетной политики ФРГ и Великобритании 117
Глава 3. Перспективы использования европейского опыта в бюджетной политике России 137
3.1 Основное содержание бюджетной политики России на современном этапе 138
3.2 Проблемы социально-экономического развития РФ 148
3.3 Возможности и перспективы применения опыта бюджетной политики ЕС для России 169
Заключение 185
Библиография 192
Приложение 206
- Бюджетная политика и Общий бюджет ЕС. Структура и эволюция бюджетных расходов и поступлений
- Доходная часть бюджета ЕС в обеспечении социально-экономического развития
- Особенности бюджетной политики Великобритании (доходы и расходы)
- Основное содержание бюджетной политики России на современном этапе
Введение к работе
Актуальность исследования обусловлена тем, что в современных условиях бюджетная политика служит важнейшим экономическим рычагом воздействия государства на социально-экономические процессы. Необходимость углубленного исследования сферы бюджетной политики (прежде всего, использования государственных расходов и политики налогообложения для улучшения экономических показателей социального развития) подтверждена мировым финансово-экономическим кризисом. Основные тенденции в реформировании и совершенствовании бюджетной политики в контексте задач социально-экономического развития наблюдаются как в целом в Европейском союзе (ЕС), так и в крупнейших странах этой группировки.
Бюджетная политика как основа осуществления государством своих функций представляет собой ключевое средство государственного влияния на социально-экономическое развитие. Цель этого влияния заключается в обеспечении государством максимальной занятости населения, роста производства, покупательной способности населения, рационального использования природных ресурсов, защиты окружающей среды.
В течение двух последних десятилетий к качеству оказываемых государством услуг предъявляются все более жесткие требования вследствие увеличения его присутствия в экономике. На 1990-е гг. пришелся пик государственной квоты (размер государственных расходов в ВВП) в странах ЕС. В период мирового финансово-экономического кризиса вновь отмечен рост государственных расходов. Так, в зоне евро они выросли с 46% в 2007 г. до 50,7% в 2009 г. Поэтому результат характеризуется масштабными изменениями в системах государственных финансов и бюджетной политики, направленными на повышение ее прозрачности и эффективности.
Особая роль в рамках бюджетной политики принадлежит совершенствованию механизма формирования доходной части бюджета. Причем вопрос заключается не столько в снижении общего налогового бремени, сколько в изменении его структуры в целях создания наиболее благоприятных условий для трудовой и предпринимательской деятельности. Налоги на трудовые доходы и прибыль корпораций с одной стороны, и налоги на ресурсы и потребителей, с другой стороны, оказывают весьма различное, и подчас противоположное влияние на социально-экономические процессы. Так, косвенные налоги оказывают менее негативное воздействие на эти процессы, чем прямые налоги. Более того, косвенные налоги стимулируют более рациональное использование ресурсов и удовлетворение личных потребностей.
Не меньшее влияние на состояние экономики оказывают изменения в структуре расходной части бюджета – важнейшей составляющей бюджетной политики. Особое значение имеет финансирование отраслей, где создаются так называемые «общественные блага» – фундаментальной науки, образования, здравоохранения.
В настоящее время ЕС находится в состоянии масштабной трансформации, претендуя на то, чтобы укрепить свои позиции в качестве мощного центра развитой экономики, несмотря на мировой финансово-экономический кризис и обострение конкуренции со стороны не только ведущих развитых, но и крупных развивающихся стран. Во многом достижение данной цели зависит от успеха выработки единой социально-экономической модели Европы, которая предполагает, наряду с реформой бюджетной политики, также изменения в области трудовых отношений и социального обеспечения. От этого зависит конкурентоспособность ЕС в условиях глобализации и способность противостоять кризисам.
После создания Экономического и валютного союза (ЭВС) и перехода ряда стран ЕС к единой валюте евро, введенной в наличный оборот с 2002 г., денежно-кредитная политика стран-участниц приобрела наднациональный характер. С 2009 г. это касается шестнадцати, а с 2011 г. – семнадцати стран. Бюджетная политика при этом остается прерогативой национальных правительств.
Наиболее важный аспект трансформации бюджетной политики связан с перераспределительным бюджетным механизмом и проблематичностью сохранения нынешнего варианта социального государства путем увеличения налогов и социальных взносов. Цель трансформации – модернизация существующей модели социального рыночного хозяйства (СРХ) при сохранении основных элементов системы социальной защиты и усилении элементов конкуренции.
Вопросы совершенствования бюджетной политики находятся в центре внимания российского правительства, учитывающего особенности национальной экономической системы, вследствие чего осуществляемые изменения в этой области отличаются от реализуемых в ведущих странах ЕС. При этом сказывается недостаточность собственного опыта реформирования экономики в условиях рыночных отношений. В этой связи изучение как положительного, так и отрицательного опыта проведения бюджетной политики в развитых странах ЕС имеет не только теоретическое, но и практическое значение для совершенствования бюджетной политики в России.
Степень разработанности проблемы сравнительно высока, тем не менее, необходимо исследование результативной составляющей бюджетной политики с учетом происходящих изменений. Среди исследований, посвященных проблемам бюджетно-финансовой системы в странах ЕС, можно выделить работы отечественных ученых: Анисимовой Л.И., Афанасьева М.П., Балтиной А.М., Борко Ю.А., Буториной О.В., Волохиной В.А., Гутника В.П., Казаковой М.В., Кадочникова П.А., Князева В.Г., Кривогова И.В., Кузнецова А.В., Малининой Т.А., Осадчей И.М., Панскова В.Г., Подколзиной И.А., Поповой И.В., Ржевской Т.Г., Селезнёва А.З., Синельникова-Мурылева С.Г., Хесина Е.С., Ходова Л.Г., Шемятенкова В.Г., Шишкова Ю.В., Шкребелы Е.В., Якобсона Л.И.
Широкий спектр вопросов бюджетной политики разрабатывается многими зарубежными авторами. Среди них – А. Алесина, Б. Арди, И. Бертончини, Дж. Джиавацци, Р. Ван дер Путтен, П. Вендиш, В. Вигард, М. Зеберих, Ю. Клюге, Х.-Г. Петерсен, Дж. Пиндер, В. Танзи, Х. Фассбендер, Т. Фишер, М. Фонгер, Г.П. Шмитц, А. Штайнхерр, К.Ф. Циммерманн, М. Цукалис, А.М. Эль-Аграа.
Цель исследования состоит в анализе и оценке бюджетной политики в решении социально-экономических проблем в ЕС (ФРГ и Великобритании) в современных условиях. В кругу рассматриваемых социально-экономических проблем – социальная сфера, рынок труда, пенсионная сфера.
Достижению названной цели исследования подчинено решение следующих задач:
проанализировать современные направления в осуществлении бюджетной политики в ЕС;
выявить существенные особенности бюджетной политики ФРГ и Великобритании на современном этапе, как ведущих стран ЕС, одна из которых входит в зону евро и олицетворяет континентальную модель социального рыночного хозяйства, а другая находится вне зоны евро и представляет англосаксонскую модель экономики;
выделить характерные черты антикризисных мер бюджетной политики в ФРГ и Великобритании;
оценить возможности использования опыта названных стран в российской бюджетной политике,
выработать рекомендации по совершенствованию бюджетной политики России с учетом европейского опыта.
Объектом исследования является бюджетная политика ведущих стран ЕС.
Предметом исследования являются современные направления бюджетной политики ведущих стран ЕС на примере ФРГ и Великобритании.
Выбор для анализа бюджетной политики Великобритании и ФРГ обусловлен существованием двух школ – англосаксонской и германской. Первая отрицает саму возможность существования любых предпочтений, которые не сводятся к предпочтениям индивидуумов. Вторая, (социальное рыночное хозяйство), напротив, «признает в качестве фундаментальной основы экономической науки категорию «коллективные потребности», такую же легитимную, как и потребность индивидуальная». Наиболее ярко это проявляется в бюджетной политике.
Исследование охватывает период с конца 1970-х гг. по настоящее время, поскольку именно на этот период приходится бурное развитие европейской интеграции, объединение Германии, формирование экономической политики нового типа в Великобритании.
Теоретической и методологической основой исследования стали фундаментальные работы российских ученых по вопросам бюджетной политики в ЕС, его ведущих экономиках и России – Анисимовой Л.И., Афанасьева М.П., Балтиной А.М., Борко Ю.А., Буториной О.В., Волохиной В.А., Гутника В.П., Казаковой М.В., Кадочникова П.А., Князева В.Г., Кривогова И.В., Кузнецова А.В., Малининой Т.А., Нестеренко Т.Г., Осадчей И.М., Панскова В.Г., Подколзиной И.А., Поповой И.В., Ржевской Т.Г., Селезнёва А.З., Синельникова-Мурылева С.Г., Хесина Е.С., Ходова Л.Г., Шемятенкова В.Г., Шишкова Ю.В., Шкребелы Е.В., Якобсона Л.И.
Данная тематика разрабатывается многими зарубежными авторами. Среди них – А. Алесина, Б. Арди, Дж. Джиавацци, И. Бертончини, Р. Ван дер Путтен, П. Вендиш, В. Вигард, М. Зеберих, Ю. Клюге, Х.-Г. Петерсен, Дж. Пиндер, В. Танзи, Х. Фассбендер, Т. Фишер, М. Фонгер, Г.П. Шмитц, А. Штайнхерр, К.Ф. Циммерманн, М. Цукалис, А.М. Эль-Аграа.
Информационной базой послужили публикации в периодических специальных и общеэкономических изданиях ФРГ, Великобритании, ЕС; аналитические материалы ведущих центров экономических исследований ЕС, ФРГ, Великобритании, России.
В качестве статистической базы исследования использованы издания ОЭСР, ЕС, ВБ, МВФ, национальные статистические публикации.
Научная новизна диссертации заключается в исследовании современных тенденций в бюджетной политике ЕС и отдельных его стран (ФРГ, Великобритании), переживающих весьма непростой период трансформации, а также в разработке рекомендаций по совершенствованию отечественной бюджетной политики с учетом опыта названных стран.
При этом получены следующие научные результаты:
-
Обосновано положение о необходимости координации бюджетной политики после передачи основных рычагов денежно-кредитной политики на наднациональный уровень для стран-участниц зоны евро. Сделан вывод: состояние Общего бюджета ЕС подчинено, в основном, задаче адаптации бюджетов новых стран-членов ЕС к решению проблем социально-экономического развития, что ведет к обострению противоречий между членами группировки. Аргументирован вывод, что наличие Общего бюджета ЕС, несмотря на важность его значения в проведении сельскохозяйственной, а также региональной политики, пока не позволяет решать накопившиеся проблемы, ставшие реальностью в период перехода к осуществлению единой бюджетной политики Евросоюза. Масштаб перераспределения доходов Общего бюджета законодательно ограничен. Общий бюджет (по условиям формирования, принципу бездефицитности, по своему размеру – немногим более 1% ВВП ЕС) призван решать преимущественно специфические задачи в отдельных отраслях экономики (сельском хозяйстве) и частично финансировать региональную политику в ЕС при сохранении самостоятельных значительных национальных программ региональной политики (при определенной скоординированности). Выявлено, что осуществляемая в рамках ЕС бюджетная политика, инструментом которой выступает Общий бюджет ЕС, не нацелена на радикальное изменение объема и структуры доходов и расходов. Финансирование создания общественных благ по-прежнему осуществляется национальными правительствами, использующими средства бюджетов своих стран. В условиях кризиса мировой финансовой системы механизм Общего бюджета ЕС и его объем оказались не вполне адекватны целям, реализуемым посредством антикризисных мер. Практически все издержки борьбы с кризисом несут национальные бюджеты. Объективно обусловлено возрастание регулирующей роли Общего бюджета. На современном этапе наиболее отчетливо единство в бюджетной политике стран ЕС проявляется в политике доходов, основными из которых являются налоги. В странах ЕС выявлена объективная тенденция снижения налогового бремени на доходы, в особенности, на прибыли предприятий обрабатывающей промышленности, с целью повышения конкурентоспособности национальной экономики. В настоящее время налоги на доходы физических лиц выше, чем налоги на прибыль предприятий, и снижение ставок этих налогов повышает их стимулирующую роль в ускорении экономического роста. Тяжесть налогового бремени переносится на косвенные налоги, первое место среди которых занимают НДС и акцизы, что оправдывает придание ставкам НДС и акцизов прогрессивного характера.
-
В работе обоснован вывод, что при переходе к наднациональному от национального уровня реализации бюджетной политики, именно Великобритания и Германия будут определять приоритеты бюджетной политики ЕС.
Особенности бюджетной политики Великобритании в немалой степени объясняются англосаксонской социально-экономической моделью развития страны. Англосаксонская модель основывается на принципе предоставления рынку, а не государству, преимущества в управлении распределением ресурсов в системе социальной защиты. Государство обеспечивает минимальный уровень социальной защиты. Хотя кризис сильнее затронул экономику Великобритании, поскольку Лондон является крупным центром мировой финансовой системы, механизм функционирования бюджетной системы в этой стране до современного кризиса был определенно эффективнее, чем в Германии. Так, до кризиса уровень безработицы (5,3%) и отношение государственного долга к ВВП (44,7%) в Великобритании были существенно ниже, чем в ФРГ (8,4% и 65,0%) соответственно. Реформы в Великобритании во многом предопределили новые тенденции в бюджетной политике и в других странах Евросоюза.
Приведенные в работе данные свидетельствуют о том, что, несмотря на более высокие показатели отношения государственного долга к ВВП и, особенно, дефицита государственного бюджета к ВВП у Великобритании, темпы ее посткризисного экономического роста превосходят соответствующий показатель ФРГ. В Великобритании к 2012 г. дефицит государственного бюджета составит -6,4%, а прирост экономики 2,5%, в ФРГ -1,8 и 2,2% соответственно.
В работе содержится вывод о возрастающем несоответствии модели экономики ФРГ в изменяющихся условиях требованиям повышения конкурентоспособности. Это объясняется консервацией мер, осуществляемых в рамках бюджетной политики ФРГ, что особенно отчетливо проявляется в налоговой системе, формирующей основную часть бюджета. Это обусловливает то, что у ФРГ одни из самых низких в ЕС темпов экономического роста, высокий уровень безработицы, и, в течение последних ряда лет, растущий и не соответствующий критериям Маастрихтского договора дефицит госбюджета и размер государственного долга. На 2009 г. в ФРГ прирост ВВП составил -4,7%, норма безработицы 7,5%, дефицит государственного бюджета -3,0%, отношение государственного долга к ВВП 73,4%.
Для ФРГ слабость экономики является следствием не столько конъюнктурных проблем, сколько внутреннего системного кризиса модели социального рыночного хозяйства, которая после объединения Германии и проводимой политики социально-экономического выравнивания оказалась слишком дорогостоящей для немецкой бюджетной системы.
-
Проведен анализ осуществленных антикризисных мер бюджетной политики Великобритании и ФРГ, выявивший различия в ключевых направлениях борьбы с кризисом. Для Великобритании характерна значимость налогового стимулирования для преодоления спада в экономике. Для ФРГ приоритетными направлениями являются рынок труда и социальная сфера.
-
Аргументирована возможность использования в России опыта Великобритании и ФРГ при разработке и реализации бюджетной политики, особенно ее налоговой составляющей, от которой зависит формирование благоприятных условий для предпринимательской и инвестиционной деятельности, для формирования конкурентной среды как самого эффективного средства борьбы с коррупцией. Исходя из европейского опыта, можно избежать в будущем рисков, сопряженных с возможными невзвешенными решениями. В ходе построения инновационной экономики, а также при наличии острых демографических проблем, правительства могут быть вынуждены прибегать к непопулярным мерам, как это видно на примере Германии. Там намечено повышение пенсионного возраста (если в 2005 г. на одного работающего приходилось 0,46 чел. старше 65 лет, то к 2050 г. это соотношение составит 1:1, а доля пенсионных расходов в ВНД возрастет в 2010-2050 гг. с 16,5 до 25,6%.); облегчение процедуры увольнения наемных работников.
-
Выработаны рекомендации по повышению эффективности российской бюджетной политики. Так, согласно данным Министерства финансов РФ, если уже с 2015 г. в России начать поэтапное повышение пенсионного возраста (до 62,5 лет), то уже в том же году бюджет сэкономит 0,6% ВВП, в последующие годы экономия будет расти, составив в 2050 г. 2,4% ВВП. Учитывая сложный опыт Германии, нашей стране необходимо совмещать трансформацию социальной модели с целенаправленными заблаговременными изменениями бюджетной политики в направлении защиты пенсионеров и других малообеспеченных слоев населения.
Практическая значимость работы заключается в исследовании опыта реализации бюджетной политики двух ведущих стран ЕС Великобритании и ФРГ – и возможности его использования при разработке, реализации бюджетной политики России. Разработаны рекомендации для совершенствования отечественной бюджетной стратегии. Повышение эффективности бюджетной политики актуально не только для России, но и для других стран.
Материалы диссертации могут быть использованы Правительством Российский Федерации, Министерством финансов РФ в целях разработки эффективной бюджетной политики; в институтах системы Российской Академии наук, в высших учебных заведениях экономического профиля при подготовке и чтении базовых курсов по мировой экономике и международным экономическим отношениям, курсов по системам государственных финансов ЕС и развитых стран в целом.
Апробация исследования. Основные положения и выводы работы докладывались автором на Всероссийских научных конференциях молодых ученых: «Государство в эпоху глобализации: экономика, политика, безопасность», «Россия в мировой экономике и международных отношениях», «», «Россия в системах международных связей: экономика, политика, безопасность» (Москва, ИМЭМО РАН, 2007, 2008, 2009, 2010); на Научно-практической конференции «Конкурентоспособность России в мировой экономике» (Москва, МГИМО (У) МИД России, 2007); на Международной конференции «Какими станут внутренние и внешние политики ЕС в результате вступления в силу Лиссабонского договора» (Москва, МГИМО (У) МИД России, 2008); на Российском научном экономическом собрании «Проблемы модернизации экономики и экономической политики России. Экономическая доктрина Российской Федерации» (Москва, МГУ, 2007); на Первом Российском экономическом конгрессе (РЭК, 2009); на Научной конференции аспирантов «Постлиссабонский этап в развитии права, экономики и политики Европейского союза и его государств-членов и отношения Россия – ЕС» (Москва, МГИМО (У) МИД России, 2011 г.).
По теме диссертации опубликовано 20 научных работ общим объемом свыше 18 п.л., из них 10 – статьи в ведущих рецензируемых журналах из перечня ВАК.
Структура работы. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии и приложения.
Введение
Бюджетная политика и Общий бюджет ЕС. Структура и эволюция бюджетных расходов и поступлений
Общий бюджет имеет не только Европейский Союз (ЕС), но и другие интеграционные объединения. Общий бюджет ЕС выделяется среди них своими принципами формирования, структурой, размерами. Основная функция Общего бюджета — перераспределение финансовых средств между отдельными государствами, что приводит к структурным изменениям в экономике и социальной сфере отдельных стран.8 Структура Общего бюджета показывает удивительную устойчивость как к внутренним (расширение), так и внешним, (мировой финансово-экономический кризис) проблемам.
Существование Общего бюджета показывает, что Евросоюз «перерос» формат межгосударственногообъединенйя и обладает рядом черт, характерных для федеративных государств. Впрочем, бюджетная система ЕС отличается от бюджетных систем федеративных государств. Объем Общего бюджета ЕС весьма незначителен по сравнению с бюджетами входящих в эту интеграционную структуру федеративных государств — чуть выше 1% валового национального дохода (ВНД) ЕС-27. Размер бюджета относительно ВНД не изменился, несмотря на большой скачок евроинтеграции (вошли страны со значительно меньшими доходами, чем ЕС-15) и обострившиеся (особенно в кризис) вызовы глобализации. В то же время он велик в абсолютных цифрах: более 100 млрд. евро в год и» около 2,5% совокупных госрасходов, стран-членов. Институты сообщества не несут ответственности за предоставление основных общественных благ.
Перераспределение доходов через Общий бюджет осуществляется в ограниченном масштабе, причем направлено не на выравнивание уровня доходов на пространстве ЕС, а на повышение благосостояния отдельных регионов.
В федеративных государствах Центр ответственен за макроэкономическую стабилизацию; достаточные размеры и гибкость федерального бюджета позволяют решать такую задачу в рамках бюджетной политики. Совершенно иная ситуация в Евросоюзе. Незначительный объем и бездефицитность (по определению) Общего бюджета делают невозможным его использование для макроэкономической стабилизации. Общий бюджет решает конкретные специфические задачи, связанные с поддержкой сельского хозяйства, региональной политикой и содержанием административного аппарата ЕС.10
Основной целью создания бюджета ЕС (еще более актуальной сегодня) является компенсация эффектов неравенства в процессе евроинтеграции на каждом этапе (реализации Единого европейского Акта, ЕЕА, 1986 г.)" и географического расширения Союза. Страны ЕС стремились найти компромисс между социальной справедливостью и экономическим ростом.12 Общий бюджет ЕС всегда являлся не только экономическим, но и политическим индикатором, который отражал различие интересов стран-членов ЕС, обеспокоенных размерами своих взносов в бюджет и направленностью выплат из него. До 1988 г. политическая значимость Общего бюджета повышалась из-за обострения соперничества между институтами внутри Союза.
Бюджет является основной характеристикой ЕС как экономической и политической организации. Оценка сути бюджетной политики ЕС может быть сделана на основе сопоставления Общего бюджета и бюджетов некоторых федеральных правительств. По мере развития Союза трансформируется его бюджет. Рыночная либерализация в ЕС «как в зеркале отражала то, что происходило со всеми промышленно развитыми странами (ПРС), но только в Европе этот процесс шёл рука об руку с глубокой институциональной интеграцией».13
В ранний период своего существования бюджет финансировался за счет взносов стран-членов ЕС. С оформлением европейских политик, особенно
Общей сельскохозяйственной политики (ОСХП), расходы бюджета росли; углубление европейской интеграции, достижение определенного уровня «зрелости» объединения сделали в 1970 г. возможным введение «собственных средств». Традиционные собственные средства {traditional own resources, TOR) состоят из сельскохозяйственных сборов, сборов на сахар и инсулин, а также таможенных сборов.14 Они представляют собой естественные доходы Союза, проистекающие из ОСХП и Общей торговой политики (ОТП).15
Затем последовал период устойчивого роста расходов, особенно на сельское хозяйство. Конец 1970Lx — начало 80-х гг. были отмечены разногласиями по поводу формирования бюджета между институтами группировки в отношении позиции Великобритании. Решение британской проблемы (введение «британской скидки»)16 сопровождалось мерами по контролю над сельскохозяйственными расходами, что стало одним из факторов, способствовавших оформлению БЕА.
Единый рынок и расширение ЕС за счет европейских стран Средиземноморья привели к созданию в 1988 г. так называемого пакета Делора (1) Delors I Budgetary Package. Результатом стал пересмотр бюджетных правил ЕС: с этого времени существуют два бюджетных плана — ежегодный и среднесрочный (Многолетние финансовые программы).
Общий бюджет расширили: увеличились модифицированные1 «собственные средства», и структурные расходы стали более концентрированными. Также ужесточился контроль над сельскохозяйственными расходами, трансформировалась система принятия бюджетных решений (Европейский Совет 1988 г.). После подписания Договора о Создании Европейского Союза бюджет был снова изменен Эдинбургским Соглашением (Европейский Совет 1992 г.), пакет Делора (2).
Эти мероприятия сопровождались радикальной реформой ОСХП и дальнейшим расширением бюджетных ресурсов для финансирования структурной и внутренней, политики, внешних действий. Такие шаги были вызваны перспективой принятия в ЕС стран Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ). Снижение скорости европейской интеграции во второй половине 1990-х гг. отразилось и на едином бюджете. Поэтому «Повестка дня 2000» предложила, чтобы расширение ЕС финансировалось из уже существующих источников с незначительным реформированием. Это позволило решить проблемы финансирования только до 2006 г.; в 2005 г. было согласовано дальнейшее умеренное расширение средств бюджета и их перераспределение (действующая в настоящее время Многолетняя финансовая программа на 2007-2013 гг.).
Доходная часть бюджета ЕС в обеспечении социально-экономического развития
Различия в доходной части Общего бюджета ЕС и бюджетов отдельных стран группировки показывает их структура. В рассматриваемых странах основную часть доходов бюджета формируют поступления от налогов. В Великобритании этот показатель близок к 90%, в ФРГ — к 80% (в России он превышает 60%40). В ЕС основная часть поступлений (свыше 67%) приходится на неналоговые доходы — так называемый ресурс ВНД (Валовой национальный доход), который, согласно принятому в ЕС определению, относится к категории «дополнительных» ресурсов.41
Общепринятые требования, предъявляемые к налоговой системе — справедливость, эффективность и прозрачность. Существуют вертикальное и горизонтальное измерения справедливости. Первое подразумевает, что люди со схожим уровнем1 доходов должны платить одинаковые размеры налогов. Второе — неизменное обложение при различных ситуациях. При таком понимании справедливость требует создания прогрессивной шкалы налогов. В зависимости от того, как ЕС увеличивает свои доходы, налоговое бремя ложится либо на налогоплательщиков непосредственно, либо на страны Союза.
Эффективность требует, чтобы налоговая система перераспределяла доходы более равномерно. Важным аспектом оценки эффективности налоговой системы являются уровень издержек по сбору налогов (следует стремиться к их минимизации) и степень соблюдения правил их уплаты.
Прозрачность подразумевает, что налоговая система должна быть понятной и простой для понимания, чтобы налогоплательщики были осведомлены о своих обязательствах и механизме их определения.
Бюджетно-налоговая система ЕС отлична от систем федеративных государств. Количество действительно независимых налоговых доходов чрезвычайно низко, обложение остается в основному под контролем национальных правительств. Федеральное правительство обычно располагает значительной частью налоговых доходов непосредственно за счет обложения доходов физических лиц и опосредованно — за счет отчислений в фонды социального страхования (см. Таблицу 1.1 Приложения). Прочие источники налоговых поступлений федерального правительства — налог на корпорации, НДС и акцизы. Однако из перечисленных никакой источник пока недоступен для ЕС.
Европейские экономические сообщества (ЕЭС), как и иные международные организации, изначально финансировались за счет взносов стран-членов. Примечательно, что сначала только две страны — ФРГ и Великобритания — были чистыми вкладчиками в бюджет ЕЭС. Потери Великобритании по результатам чистых выплат в бюджет составляли на, протяжении 1970-х гг. до 0,5% ВВП.42
Договор о ЕЭС ввел понятие «собственных ресурсов». Значимость этого, шага состояла в том, что ЕЭС обрели финансовую автономию. Подобная мера обсуждалась в течение ряда лет, но была реализована после создания в 1968 г. Таможенного союза незадолго до первого расширения (1970 г.).
Именно таможенные пошлины и сборы, взимаемые при импорте сельскохозяйственной продукции, служат основой для «собственных ресурсов» Общего бюджета и называются «традиционными» доходами.43 Импортеры сельскохозяйственной продукции уплачивают сборы на постоянной основе, по установленным регламентами ЕК ставкам для поддержания цен на аграрную продукцию производителей стран-членов ЕС. В отношении импорта свежих овощей и фруктов (и некоторых рыбопродуктов) может применяться так называемый компенсационный сбор.44
Позднее из-за особой процедуры взимания из числа «сельскохозяйственных» сборов стал отдельно выделяться налоговый сбор на, ввоз сахара, глюкозы, а с 2004 г. — инсулина. Последний вид сбора дает почти 40% всех поступлений от этих статей. К этим традиционным доходам Общего бюджета с 1975 г. добавилась часть поступлений от налога на добавленную стоимость (НДС).
Право государств самостоятельно проводить налоговую политику, руководствуясь только собственными соображениями, относится к одной из ключевых составляющих суверенитета. НДС после проведенных реформ уже к 1980-м гг. превратился в основной налог ЕЭС, взимание которого стало неотъемлемым условием присоединение к Сообществу.45
На первых порах в бюджет ЕС шел 1% от собираемой суммы НДС, но к 1985 г. норма этих отчислений возросла до 1,4%. 6 Для расширения финансовых возможностей Общего бюджета в конце 1980-х гг. предложено привлекать новые дополнительные ресурсы. К 1999 г. это позволило вернуться к 1% от НДС, и снижение доли поступлений от налога продолжилось.
В ходе реформирования бюджетной политики ЕС на 2002-2003 гг. был установлен новый норматив отчислений от НДС — 0,75%, с последующим снижением до 0,5% в 2004 г., с 2007 г. — 0,3%.47 В реальности средний размер отчислений от НДС в 2003 г. составил 0,53%, а с 2004 г. снизился до 0,30% по ЕС-15 и 0,31% по ЕС-27.
Особенности бюджетной политики Великобритании (доходы и расходы)
Великобританияимеет двухуровневую бюджетную систему, состоящую из государственного бюджета и бюджетов местных органов власти. Через государственный бюджет до кризиса (2008-2009 гг.) перераспределялось порядка 40% ВВП. Он формируется на основе среднесрочных программ экономического развития (3 года) и совокупности отдельных ежегодных ведомственных программ. Государственный бюджет Великобритании включает консолидированный фонд и национальный фонд займов,124 управляемых раздельно.
Подлежат утверждению Парламентом расходы на промышленность и сельское хозяйство, социальные нужды, субсидии местным органам власти, содержание аппарата управления, помощь развивающимся странам, военные ассигнования. По фонду постоянных расходов проходят ежегодные платежи Евросоюзу, осуществляется обслуживание государственного долга, финансируются расходы по «цивильному листу». Доходная часть национального фонда займов формируется за счет неналоговых доходов. Сюда относят проценты от государственных предприятий и местных органов власти за предоставленные им казначейством долгосрочные кредиты; прибыль эмиссионного департамента Банка Англии и Др. Расходы национального фонда займов включают управление государственным долгом и долгосрочные кредиты на капиталовложения государственным предприятиям и местным органам власти.
Главные цели бюджета заключаются в финансировании широкого спектра направлений социально-экономического развития страны. Цели бюджетной политики Великобритании состоят в обеспечении макроэкономической стабильности, роста производительности труда; высокого уровня занятости; повышения уровня жизни наименее защищенных слоев населения; притока инвестиций в сектор общественных услуг для повышения стандартов образования здравоохранения, модернизации транспорта и борьбы с преступностью; защиты окружающей среды.
В ходе реформы местных органов власти (1973-1975 гг.), были изменены как структура, так и функции местных административных единиц. Кроме того, система управления местных органов власти превратилась из трехуровневой и двухуровневую. В связи с реформой местного управления при одновременном сокращении числа местных бюджетов увеличился их объем, расширились социальные функции, а также возросло их значение при проведении-региональной политики. Одновременно усилился контроль центрального правительства над расходованием средств местными органами власти. Все это повысило регулирующую роль системы местных финансов.
Растущее распространение в Великобритании получают округа специального назначения. В процессе децентрализации и с целью повышения эффективности общественного сектора (public sector) правительство передает право на осуществление ряда общественных функций неправительственным организациям. К середине 1990-х гг. они (большинство из них на местном уровне) управляли почти 30% всех расходов местных органов власти.126
Проведенные в стране в 1980-х гг. реформы государственного управления, направленные на предотвращение кризиса бюджетной политики, изначально не принесли ожидаемого результата. Качество бюджетных услуг повысилось после того, как распределение бюджетных ресурсов стало напрямую связываться с обязательствами министерств. Новый подход основан на соглашении (сроком на 3 года) о бюджетных услугах 7 между министерствами и казначейством. В Великобритании насчитывается несколько десятков крупных внебюджетных специальных фондов. Через них финансируется около трети государственных расходов. В их числе: — фонд национального страхования; — пенсионные фонды государственных предприятий; — фонд Национальной корпорации по развитию научных исследований; — фонд Главного казначея, создаваемый из остатков фондов министерств и ведомств с целью поддержки равновесия во всех фондах.
Наиболее значимым из них считается фонд национального страхования, создаваемый за счет государственных ассигнований, взносов предпринимателей, работников. Основные средства из этого фонда (70%) направляются Hat выплату пенсий. Примечательно, что положение пенсионеров в Великобритании значительно хуже, чем в других странах Старой Европы (особенно ФРГ). Размер пенсии одинокого человека невелик,128 что вынуждает многих пенсионеров обращаться за дополнительным пособием. Значительными статьями расходов фонда являются также пособия по безработице.
Основное содержание бюджетной политики России на современном этапе
Государственный бюджет — форма образования и расходования денежных средств, предназначенных доиь финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (ст. б).247 Формирование доходной части обеспечивается, за счет налогов и других обязательных платежей, плательщиками которых являются граждане и юридические лица. Расходы бюджетов, как правило, связаны с выполнением функций государства. В их числе — обеспечение функционирования всех государственных структур; содержание законодательной и исполнительной власти; финансирование социальной сферы — науки, культуры, образования, здравоохранения, социального обеспечения; обороны. Во многих странах доля расходов государства на содержание социальной сферы зависит от степени социальной ориентированности.
Принятая в России трехуровневая бюджетная система регулируется Конституцией РФ и Бюджетным кодексом, имеющим статус Федерального закона. Вступивший в силу с 1 января 2000 г., он постоянно корректируется в связи с изменениями в бюджетной политике. До начала 2000 г. действовал закон «О бюджетном устройстве и процессе РСФСР».248 Существенные изменения в системе муниципального управления предусмотрены Федеральным законом от 6 октября 2003 г. 3 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Первый уровень - федеральный бюджет РФ и государственные внебюджетные Фонды (пенсионный, социального страхования, обязательного медицинского страхования). Основные показатели бюджетной системы РФ представлены в Таблице 3.1 Приложения. Все расходы, связанные с централизованным управлением процессом реализации функций государства, финансируются за счет средств федерального бюджета.
Второй уровень бюджетной системы образуют бюджеты субъектов Российской Федерации и территориальная составляющая государственных внебюджетных фондов. Бюджет субъекта РФ представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к сфере ведения субъекта. Из этих бюджетов в значительной мере финансируется развитие отраслей реального сектора, в первую очередь жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ), транспорта и связи. Существенную роль играют бюджеты субъектов в осуществлении общегосударственных И социальных задач, прежде всего, в распределении государственных ассигнований на социальную инфраструктуру.
Третий уровень бюджетной системы — бюджеты муниципальных образований. В связи с реформированием местного самоуправления в пределах нижнего уровня выделяются следующие подуровни — бюджеты муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург), городских и сельских поселений. Бюджетный кодекс определяет муниципальный (местный) бюджет как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления (ст. 15).250
Развитие муниципального сектора экономики является одной из приоритетных составляющих социально-экономического развития. На местные органы власти возложены задачи по осуществлению социальной политики государства. Одна из ключевых целей — повышение качества общественных услуг, решение обострившихся проблем в сфере ЖКХ.
В России пенсионная реформа должна включать повышение пенсионного возраста, сокращение отраслевых льгот и надбавок при стимулировании негосударственного пенсионного страхования. В последнее время в России обсуждается проект повышения пенсионного возраста. Если уже с 2015 г. начать поэтапное повышение пенсионного возраста (до 62,5 лет для женщин и мужчин), то это позволит, по. данным Министерства финансов РФ, сэкономить бюджету в том же году 0,6% ВВП, в последующие годы экономия будет расти, и может составить в 2050 г. 2,4% ВВП.251
В настоящее время в мировой практике функционируют различные бюджетные системы, различающиеся между собой по следующим критериям: 1. Доля ВВП, централизуемая для финансирования государственных расходовав ряде стран - например, в Швеции, она превышает 60%, но обычно практикуется перераспределение ВВП на уровне около 30% от его объема).252 2. Реализация за счет ассигнований из. бюджета социальных функций государства. 3. Воздействие бюджетной системы на реальный сектор экономики. Бюджетная система России сочетает далеко не самые совершенные признаки различных бюджетных систем. При низкой средней заработной плате гражданам навязывается модель оплаты многих социальных услуг, в том числе и коммунальных, за счет личного бюджета. Внедряется принцип платности всех услуг. Эта тенденция при малой зарплате, делает бюджетную систему России неудачным копированием западного опыта.
Сходство с европейской континентальной системой у бюджетной системы; России; заключается- в том, что в российской еще сохраняются «остатки» прежней! социальною защиты граждан за счет средств бюджетов всех уровней Советские предприятия также имели; общественные; фонды, на которые был? возложен ряд социальных функций; что в? некоторой; степени сохранилось ДО-настоящего времени. Именно? поэтому российские профсоюзы говорят, о; социальной ответственности бизнеса. Об этом» же говорил и; В:В; Путин; в бытность президентом:
На сегодняшнийгдень эти социальные:функцииразвитьіїслабо, в силу чего; весьма актуальна проблема повышения; социальной ответственности; бизнеса. Главная социальная; ответственность, бизнеса — это делать отчисления- в фонды социального страхования. Между тем бизнес этому всячески сопротивляется: Требует отсрочить введениеповышенных ставок и предоставления льгот.
Похожие диссертации на Бюджетная политика в решении задач социально-экономического развития в странах ЕС
