Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теории управления и финансирования публичного сектора народного хозяйства 9
1.1. Сравнительный анализ учений о месте и роли публичного сектора в социально - экономическом развитии государства 9
1.2. Теория управления общественными расходами 22
1.3. Теория о методах реформирования системы управления общественными расходами 37
1.4. Теория управления о финансировании публичного сектора и бюджетирование, ориентированное на результат 44
Глава 2. Мировой опыт управления общественными финансами и осуществления бюджетной реформы 56
2.1. Развитые страны 56
2.2. Россия 70
2.3. Развивающиеся страны 76
Глава 3. Становление и развитие системы государственного управления публичными финансами и общественными расходами во Вьетнаме 93
3.1. Необходимость и условия проведение бюджетной реформы ...93
3.2 Реформа управления системой бюджетного финансирования общественных расходов 97
3.3 Возможности применения во Вьетнаме бюджетирования, ориентированного на результат 105
Заключение 118
Библиография 127
Приложение 134
- Сравнительный анализ учений о месте и роли публичного сектора в социально - экономическом развитии государства
- Теория управления общественными расходами
- Развитые страны
- Необходимость и условия проведение бюджетной реформы
Введение к работе
Актуальность. Проблема повышения эффективности использования общественных финансов стала особенно актуальной в связи с усилением роли человеческого капитала в экономическом развитии в разных общественных формациях. Она стала актуальной в условиях ускорения научно-технического прогресса, когда накопление интеллектуального капитала является главным условием нового технологического переворота, вызванного бурным развитием и распространением высоких технологий и всемирной паутины Интернет. Вместе с тем, особенно в эпоху глобализации становится ясно, что решить все вышеназванные проблемы па международном уровне нереально. Кроме того, ускорение экономического роста и научно-технического прогресса не сопровождается адэкватным удовлетворением человеческих потребностей, а общественные блага без умелого планирования и контроля используются не производительно. Кроме того, наукой доказано, что государство не может быть единственным собственником общественного богатства и регулятором распределения благ, в этом процессе участвуют многие структуры, в том числе частные, частнокапиталистические на национальном уровне и в форме благотворительства международных неправительственных организаций. Поэтому постепенно
выстраивалось учение об управлении общественными финансами и о методах распределения общественных благ.
Вьетнам, как развивающаяся страна, подошел к решению задачи управления общественными финансами позже других стран региона в силу особенностей исторического, политического и общественного развития. Вместе с тем он с самого начала нового курса на обновление общественной системы придерживался стратегии социально
экономического развития в целях одновременного осуществления экономической модернизации и роста жизненного и культурного уровня народа. Государственные общественные ресурсы из госбюджета дополнялись огромной международной помощью, в значительной степени использованной на реализацию шести социальных программ.
Однако и во Вьетнаме при распределении общественных благ долгое время не применялись современные методы бюджетирования, ориентированного на конечные результаты, а сам финансовый план, рассчитанный на 1 год, зачастую не стыковывался с планом социально-экономического развития на 5 и более лет.
Поэтому перед вьетнамской наукой стала задача обобщить современные методы планирования и расходования общественных ресурсов и сформулировать собственную концепцию управления общественными финансами и расходования общественных ресурсов.
Данное обстоятельство доказывает актуальность темы диссертации.
Предметом исследования стала теория общественных финансов и общественных расходов, международный опыт управления и реформирования общественных финансов, исследование реформы бюджетной политики Вьетнама, проводимой в целях повышения эффективности общественных финансов и более справедливого расходования общественных благ,
В соответствии с обозначенным предметом, целью данной работы стал многоплановый, комплексный анализ следующих проблем:
- теоретический аспект управления общественными финансами;
- мировой опыт управления общественными расходами и бюджетной реформы;
- становление и развитие системы государственного управления публичными финансами и общественными расходами во Вьетнаме.
Степень разработанности темы. Теоретическая и методологическая основа исследования. Наука об управлении общественными расходами сравнительно молода, хотя её основы сформулированы представителями крупнейших западных школ в XIX - XX веках. Наиболее полную характеристику общественных финансов и общественных расходов, их назначения мы находим в работах научных корифеев А.Смита, Дж.С.Милля, А.Пигу, А.Нитти, Уго Мазолла, Кнута Викселя, Дж.Гелбрейта, П.Самуэльсона, Дж.Стиглица, Ричарда Мусгрейва.
Из российских ученых, непосредственно или косвенно занимавшихся теорией публичных финансов и общественных расходов, можно назвать академика В.Макарова, профессора В.Климанова, из вьетнамских ученых Нгуен Нгок Хунг, Ши Динь Тхань, Буй Тхи Май Хоай. Западными, российскими и вьетнамскими учеными доказан и проверен практикой тот факт, что сфера общественных финансов и общественных благ чрезвычайно широка и подвижна, её законы отражают изменяющиеся разнообразные общественные потребности. Сложность разработки теории общественных финансов состоит в том, что нет единого определения, что такое публичные финансы, поскольку на них базируется вся экономика, почти нет подготовленных кадров по общественным финансам, а, по высказываниям академика В.Макарова, наука об общественных финансах в России практически находится на нуле, поскольку «она не образована в области публичных финансов».
На Западе наукой об общественных финансах фундаментально занимался нобелевский лауреат Джозеф Стиглиц и нобелевский лауреат Джеймс Тобин. Причина, почему в России и других странах, кроме США, нет корифеев, типа нобелевских лауреатов по публичным финансам, состоит в том, что это действительно очень тонкая область, которая требует длительного выращивания ученых. Вопрос об общественных финансах в какой-то мере политический и должен решаться на государственном уровне, например, на правительственном уровне разработаны модели публичных финансов в США, Германии, Франции, Таиланде, Уганде, т.е. там, где темой публичных финансов серьезно занялось правительство, создав льготные условия для налоговой системы, стимулируя тем самым рост общественных расходов.
В исследовании проблемы общественных финансов есть еще одна трудность, связанная с тем, как их понимать. Многие ученые и практики понимают их как финансы общественных и благотворительных организаций. По определению российского ученого В.Климанова (директора Института реформирования общественных финансов), общественные финансы это - финансы общественного сектора, или даже финансы государственного сектора. Общественные финансы в России - это совокупность государственных и муниципальных финансов в их широком понимании, поскольку во-первых, термин «государственные» не покрывает всей полноты бюджетных средств, поскольку органы местного самоуправления формально не входят в систему органов государственной власти. Общественные финансы не ограничиваются только бюджетами разных уровней: это также и финансы различного рода государственных и муниципальных учреждений, унитарных предприятий. Сфера научных разработок теории общественных
финансов охватывает всю бюджетную вертикаль, начиная от государственного бюджета и заканчивая местными бюджетами (муниципальных образований).
На муниципальном уровне формируются два уровня бюджетной системы, существующих на уровне органов местного самоуправления. Кроме того, могут рассматриваться межрегиональные и прочие общественные проекты и программы.
Научная новизна. Научные результаты полученные лично диссертантом. Новизна научного подхода диссертанта в исследуемую проблему состоит в том, что им выявлены общие закономерности государственного управления общественными финансами на основе сравнительного анализа развитых, развивающихся стран и России и особенности, присущие странам с переходной экономикой.
Обобщение практического опыта государственного управления общественными финансами, реформы бюджетирования с применением новых методов MTEF и БОР (т.е. программно-целевого планирования бюджетных расходов с расширением временного горизонта от одного до трех или пяти лет и применения бюджетирования, ориентированного на оценку конечного результата расходования общественных благ) дало возможность диссертанту дать ряд конкретных рекомендаций по улучшению бюджетной политики Вьетнама, направленной на разумное использование государственных ресурсов, ресурсов общественных организаций, частных структур и международной экономической помощи (ОДА).
Диссертантом доказана необходимость углубления реформы управления общественными финансами и показаны результаты осуществления в 1998-2003 гг. шести целевых социальных программ. Доказано, что их эффективность можно было бы повысить с
использованием новых методов управления и планирования общественных расходов (MTEF и БОР).
Теоретическая и практическая значимость. Теоретическая значимость исследования заключается в том, что обстоятельно разобранные автором теория и опыт управления общественными расходами, его выводы и обобщения вносят определенный вклад в развитие общей теории публичных расходов. Практическая значимость работы определяется её теоретической новизной, теми выводами и рекомендациями, которые могут быть использованы финансовыми органами Вьетнама в работе по применению новых методов управления и планирования общественных расходов.
Апробация работы. Основные положения диссертации нашли отражение в двух опубликованных статьях, общим объемом 2 п.л., в выступлении на научном симпозиуме, организованном в 2005 г. вьетнамской научно-технической ассоциации и в Центре азиатских исследований Института экономики РАН. Диссертационная работа выполнена в соответствии с основными направлениями научной деятельности Института на 2005-2006 годы.
Структура работы. Диссертация включает введение, три главы, заключение, библиографию, приложение. В ней 141 стр. машинописного текста, 6 таблиц, 1 график, библиография включает 78 первоисточников на вьетнамском, русском, английском языках.
Сравнительный анализ учений о месте и роли публичного сектора в социально - экономическом развитии государства
Во Вьетнаме по мере накопления общественного богатства государство все больше внимания уделяет увеличению расходов на социальные нужды. Это необходимый элемент стратегии перехода на новую модель экономики с выделением роли человеческого фактора, как одного из определяющих для новой экономики XXI века. Между тем в научной литературе, изданной во Вьетнаме, существует значительный пробел с анализом функций государства по управлению общественными расходами, хотя мировой наукой накоплено достаточно материалов, выводов и обобщение по этому вопросу. Попытаемся обобщить эволюцию взглядов представителей различных школ на роль государств в управлении и формировании общественных расходов.
Государство как основной институт политической системы общества осуществляет регулирование жизнедеятельностью людей и призвано координировать между индивидуумами, социальными, профессиональными, этническими и конфессиональными группами населения, а также обеспечивать целостность, жизнеспособность и безопасность общества. Одновременно государство выступает выразителем и гарантом осуществления национально-государственных интересов во внешних отношениях с другими странами.
Для выполнения своих функций государство создает систему структур и органов власти, правовых норм, регулирующих деятельность людей, функционирование государственных институтов, их связи с обществом.
Прежде всего предложим вашему вниманию эволюции взглядов на общественные расходы.
Идея, что расходы государственных учреждений отражают общественные интересы и обеспечивают общее благосостояние, является одной из самых старых и наиболее важных в теории государственного управления. Формированию такого простого и в то же время фундаментального вывода предшествовали исследования экономистов нескольких поколений.
Прежде чем обратиться к рассмотрению эволюции взглядов на общественные расходы, сделаем несколько предварительных замечаний. Первоначально, при изучении финансового хозяйства государства, исследователями развивалось учение о доходах публично-правовых союзов, расходы почти не интересовали их. В результате долгое время учение о расходах государственных союзов оставалось недостаточно развитым. Бурное развитие финансовой практики привело к неприятию со стороны населения финансовых институтов государства. Поэтому финансовая теория, отвечая государственным нуждам, взялась за обоснование расходов публично-правовых союзов, дабы подготовить общественное мнение относительно целесообразности государственных трат и справедливости взимания налогов.
Первые сведения о назначении общественных расходов содержатся в трактатах по государственному управлению эпохи меркантелизма. Обсуждаются, в частности, вопросы о причинах благосостояния государств, функциях государственного управления и мероприятиях по увеличению благосостояния и обеспечению безопасности нации. В соответствии с представлениями того времени вся деятельность государства определяется нравственными целями человека. Общественное благо обеспечивается государством посредством защиты одной группы населения от другой и от внешних влияний, ради изоляции более сильных от более слабых, которых государство считало необходимым защищать. Перечисляются меры по приспособлению земной поверхности к проведению каналов; строительству плотин, развитию лесного хозяйства, хлебопашества, скотоводства; увеличению населения государства; строительству дорог и развитию транспортных средств; освоению различных промыслов; связи науки с благосостоянием государства; воспитанию и образованию детей и т. д.
В противоположность меркантелистам основатель классической школы в политэкономии А. Смит считал, что государство должно как можно меньше вмешиваться в деятельность частных лиц, поскольку оно не в состоянии изменить общественные законы, на которых основана эта деятельность. Вместе с этим, А. Смит не отрицал, что существуют такие блага, как частные вложения в производство, которые не способны окупаться, и поэтому риски по производству должно брать на себя государство. Впрочем, А. Смит не пытался специально исследовать природу и структуру защитных функций государства. Он выделяет только три вида государственных вмешательства, которые нужны для рыночной экономики: расходы на общественные работы, расходы на поддержание военной безопасности и расходы на обеспечение и поддержание правовой системы. Таким образом, государство должно делать то, что индивидуум либо не в состоянии выполнить самостоятельно, либо делает это неэффективно.
Теория управления общественными расходами
До сих пор существуют разные взгляды на общественные финансы и государственные финансы. Одни установили сходство между двумя этими понятиями, а другие их различая, считая, что общественные финансы являются основной частью государственных финансов. Попытаемся обосновать этот вывод. Государственные финансы (State Finance) играет функцию распределения и перераспределения создаваемых экономических благ между государством и субъектами производственных отношений с целью создания и использования государственных денежных средств для выполнения социально-экономических функций государства. Такую точку зрения высказывает ученый Вьетнама.1 В состав государственных финансов включаются: - Государственный бюджет - Центральный банк - Государственные финансовые фонды - Финансы государственных служб - Финансы предприятий государственной собственности Общественные финансы (Public Finance) входят в систему государственных финансов. Они связаны с операциями по управлению, обслуживанию общественных нужд государства. В отличие от содержания государственных финансов, в общественные не входят финансы предприятий государственной собственности. Исходя из вышеизложенного можно прийти к выводу, что под термином "общественные финансы" подразумевается комплекс операций по денежным доходам и расходам государства, отражающие экономические взаимоотношения в создании и использовании государственных денежных фондов для выполнения социально-экономических функций государства (не связанных с получением коммерческой выгоды). Общественные расходы представляют собой неотъемлемую часть общественных финансов. Общественные расходы могут осуществляться в форме финансирования затрат на содержание организаций общественного сектора, закупок товаров или услуг, а также денежных выплат и натуральных выдач лицам, охваченным программами социальной помощи и страхования. Перечисленные формы зачастую выступают в качестве взаимозаменяемых, либо, сочетаясь, дополняют друг друга. Исходя из назначения общественных расходов, они призваны выполнять самостоятельные распределительные и стабилизационные функции Распределительная функция заключается в осуществлении перераспределительных процессов. Например, собирая налоги с работающих, государство выплачивает пенсии и пособия нетрудоспособным и безработным. При осуществлении каждой из рассматриваемых функций государство так или иначе меняет направленность и масштабы финансовых потоков, порождаемых и регулируемых рынком. Но если аллокационная функция касается скорее потоков между отраслями и организациями, формирующими и использующими доходы, то распределительная (дистрибутивная) - потоков между индивидами. Так, финансирование организаций фундаментальной науки за счет налогообложения банков может служить примером реализации первой из функций, а финансирование нужд инвалидов за счет трудоспособной части населения примером осуществления второй. Взаимосвязь и взаимное влияние функций очевидно, но их выполнение ориентировано на различные по своей природе критерии (эффективности и справедливости), что нередко порождает сложные практические коллизии.Стабилизационная функция определяется влиянием на макроэкономическое равновесие. Последнее, как известно, существенно зависит от характера и размера общественных расходов, государственного долга и способов его финансирования. На деле стабилизационные меры неизбежно влекут перераспределительные последствия и наоборот. Однако разграничение функций необходимо, чтобы четко определять и анализировать конкретные цели, которые могут достигаться на основе развития общественного сектора и различных вариантов использования его ресурсов. К мотивации общественных расходов относятся следующие: - Действие в общих интересах. Это важный инструмент государства для выполнения социально-экономических функций, общенациональных задач, таких, как обеспечение суверенитета, справедливости, социального благосостояния. Общественные расходы как и общественные финансы в целом учитывают интересы населения и не подвергаются влиянию частных интересов. - Право на использование денежных фондов для общественных расходов принадлежит государству. Для внебюджетных финансовых фондов собственниками служат разные экономические субъекты, но государство играет решающую роль в создании и использовании таких фондов.
Развитые страны
Швеция является одной из стран - лидеров в мировой экономике с развитым общественным сектором. Ее модель публичного сектора находится под наблюдением всего мира. Шведское правительство в 70-х гг. проводила ряд радикальных реформ, исходя из кризисного состояния этого сектора в те годы: кризис был вызван быстрым ростом расходов на общественные нужды в 1960-ых; ростом дефицита общественного сектора с середины 1970-ых; и неэффективным предоставлением государством бюджетных услуг. Стадии развития публичного сектора: 1. В 1960-х г.г. был строгий контроль затрат. Это выражалось в документах о государственном бюджете в форме подробных статьей расходов бюджета 2. В 1970-х г.г. введено программное бюджетирование, заимствованное у США. Например, в шведских вооруженных силах ввели систему планирования, программирования и бюджетирования, которая по-прежнему хорошо работает. 3. В 1980-х г.г. начали вводить подобные методы в других секторах государственного управления, определяя области, сокращая контроль затрат бюджета, заменяя его более интенсивной работой по Reform of national budget process in Sweden. Stuart Wiks. International Journal of Public Sector Manegement. Vol. 8 No 2. 1995, pp. 33-43. закреплению результатов и фактическим аудитом. Однако на этой стадии развития бюджета не были сформулированы ни цели, ни задачи. 4. Середина 80-х г.г.\ трехлетний цикл бюджета был проверен 20 агентствами. В 1986 бюджет общественного сектора составил активное сальдо. С 1988 г. стартовала сложная трехлетняя программа по определению целей, задач и ожидаемых результатов в бюджетных документах для правительственных учреждений после достижения ими предварительных успехов. Была введена отчетность по фактическим результатам за предыдущие периоды в качестве основы для анализа, пересмотра и формулирования стратегии, целей и ожидаемых результатов на предстоящие годы. В Швеции госбюджет соотносится с макроэкономическими прогнозами подчиняется целям фискальной политики. В перечень целей фискальной политики включены: Максимальный объем государственных бюджетных расходов в виде потолка бюджета на последующие три года. Бюджетный потолок определяется на переменной основе, при которой решения по грядущему году принимаются каждый год. Цель по дефициту/излишкам бюджета, она устанавливается в соответствии с Маастрихтскими критериями. В случае превышения государственных доходов над сметными предложениями, излишки используются для выплаты государственного долга, но не для увеличения государственных расходов. Исполнение государственного бюджета проходит неустанный мониторинг в течение текущего года, что проявляется в ежемесячных отчетах о фактических расходах и прогнозах по предстоящим месяцам. Правительство обязано принять меры в том случае, если расходы могут превысить бюджетный потолок в соответствующих статьях расходов, в основных программах и т.д. Хотя реформа бюджета осуществлялась с целью уменьшить затраты, но она не была основана на прямом центральном контроле над действиями бюджетных учреждений а сосредоточилась на исследовании результатов исполнения бюджета. Акт Государственной службы и Постановление Государственной службы дали учреждениям большую гибкость и свободу в определении их внутренней структуры, организации и назначении штата. Кроме того, бюджетополучатели теперь получают субсидий, чтобы они могли получить большую автономию в определении своих расходных приоритетов, в результате чего политический контроль над ведомствами фактически был уменьшен. Это сделало деятельность общественного сектора ключевой частью всесторонней программы реформирования общественного сектора. Что касается определения временных сроков расходов на общественные нужды, то с июня 1989 г. ведомства были разделены на три группы, причем каждая работает в своем временном цикле. Цикл 1-ый от 1991/2 по 1993/4, цикл 2-ой - от 1992/3 по 1994/5 и цикла 3-ий - от 1993/4 по 1995/6. В это время (июнь 1989) за два года до старта трехлетнего бюджетного цикла правительство предоставило ведомствам от цикла 1 особые директивы планирования. Франция В этой стране нашел широкое применение метода бюджетирования по результатам, который активно начал внедряться с 2002 года. К 2006 году все государственные органы должны быть переведены на финансирование по результатам.
Необходимость и условия проведение бюджетной реформы
Меры по повышению эффективности общественных расходов актуальны практически во всех странах, независимо от того, исполняется ли государственный бюджет с дефицитом или профицитом.
Реформа управления публичными расходами представляет собой одну из ключевых частей общей программы реформы административного управления Вьетнама на период 2001-2010гг.1 Необходимость такой реформы приобретает объективный характер и вызвана неудовлетворительным состоянием общественных расходов и их управленческой деятельности.
Мотивация проведения реформы управления общественными расходами во Вьетнаме была вызвана следующими причинами:
Во- первых, постепенным преодолением доходных ограничений в государственном бюджете в кратко- и долгосрочной перспективе. В госбюджет поступает небольшой объем доходов, составляющий примерно 7 млрд. долл. в год, причем доля доходов от экспорта нефти сырой и от поступлений импортных налогов составляет 45% всех доходов. Такое положение приводит к усилению зависимости
Общая программа административной реформы правительства Вьетнама на период 2001-2010 гг., Ханой.
Вьетнама от мировой хозяйственной конъюнктуры. Вступление Вьетнама в свободную торговую зону асеановских стран-членов AFTA, и в 2006 г. в ВТО заставляет постепенно сокращать таможенные импортные пошлины, что снижает поступления в госбюджет от импорта в целом. Поэтому требуется проводить более жесткую финансовую дисциплину, которая могла бы тормозить растущие желания чиновников, получать большую долю из бюджета и повысила бы эффективность использования ограниченных финансовых ресурсов.
Во-вторых, укреплением общей финансовой дисциплины, борьба с распространением злоупотреблений (превышением фактических расходов над планируемыми) и расточительностью бюджетных ресурсов. В 2001 году фактические бюджетные расходы г. Хо Ши Мина необснованно превысили планируемые на 117 процентов, в провинции Ба Риа Вунг Тау соответственно на 3000 процентов. Расточительность выражается в том, что бюджетные финансирования направляются не на адресные социально необходимые и значимые объекты и пункты, увеличивается утечка средства. В 2002 г. утечка средства в сфере капитального строительства составила от 5 до- 20 процентов от общего объема капиталовложений. Все это связано с отсутствием бюджетного планирования по целям и приоритетам социально-экономического развития правительства, отсутствием требований к усилению ответственности за использование бюджета приводит к отсутствию принципов управления расходами по результатам.
Неэффективность распределения и использования ресурсов в среднесрочной перспективе вызвана отсутствием тесной связи между бюджетированием и планом социально-экономического развития, а также между текущими и капитальными расходами (Министерство планирования и инвестиций отвечает за создание планов капитальных расходов, а за планирование текущих расходов - Министерство финансов) Концепции и программы социально-экономического развития, утвержденные правительством, носят средне- и долгосрочный характер, в то же время бюджетное планирование с годовым горизонтом не учитывает возникающиеся ресурсные трудности в среднесрочной перспективе. В результате нестыковки планов и бюджета создание многих сооружений временно останавливается из-за нехватки средств и таких во Вьетнаме достаточно много. Кроме того, качество многих сооружений в связи с отсутствием средств на постоянное их обслуживание после введения в эксплуатацию ухудшается.
Планирование и управление расходами по затратам приводит к безответственности и негибкости в использовании средств бюджета, следовательно, к предоставлению не в достаточном количестве и низкого качества общественных благ.
Нормативы расходов, применяющихся в выделении бюджетных средств для работы административных органов и государственных учреждений, устарели, неконкретные, некомплексные, нерационально обоснованы, что также приводит к неэкономному использованию средств
Неэффективность деятельности государственной службы связана с отсутствием стимулов для служащих, громадным масштабом государственного аппарата, большим штатом и низким квалификационным уровнем госслужащих, повторными методами разделения труда.
